導語：如何才能寫好一篇地方教育法規(guī)，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

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關鍵詞： C語言 遞歸函數 分治法思想 教學方法

1.引言

C語言是一種語法簡潔緊湊、運算符豐富、可移植性強、目標程序執(zhí)行效率高的強數據類型語言，近年來在國內得到迅速的推廣應用。作為我校信息類本科教學的入門語言，C語言是匯編語言、計算機原理、單片機程序設計等其他后繼課程的基礎，對整個教學過程具有重要的作用。

所有的C語言程序都由函數組成。在函數的調用中，直接或間接地調用自身的函數稱為遞歸函數，相應的算法稱為遞歸算法。在計算機算法設計與分析中，遞歸算法是一類較重要的算法，遞歸的使用往往使函數的定義和算法的描述簡潔且易于理解。

2.遞歸的基本原理

對于任何可以用計算機求解的問題，其求解難度與計算時間都與問題的規(guī)模有關。若一個規(guī)模較大的且難以直接解決的問題能夠分解為k個規(guī)模較小的子問題，并且這些子問題互相獨立且與原問題相同，那么可以通過對這些子問題進行分別求解，然后將各個子問題的解合并，得到原問題的解。其中P代表原始問題，P1、P2…Pk是比原始問題的規(guī)模|P|更小的子問題，Merge函數將子問題的解y1、y2…yk進行合并。

假設原始問題規(guī)模為n，子問題P1、P2…Pk的規(guī)模為n/m，分解閾值n0=1，且AdHoc函數求解規(guī)模為1的問題耗費1個單位時間。再設合并函數Merge的時間復雜度為f此時遞歸算法具有多項式的計算復雜度，其階數由子問題的劃分數目k和子問題的規(guī)模n/m共同決定。

3.教學實例分析

函數的遞歸是C語言教學中的一個難點，本節(jié)根據上面給出的遞歸程序結構，通過一組從簡單到復雜的實例，逐步引導學生掌握遞歸程序編寫的技巧。

實例1（階乘問題）：計算整數n的階乘。

分析：該問題可使用下述遞歸結構進行求解：

（1）當n=1時，可以直接計算n！=1；

（2）當n>1時，n！可以通過對1個小規(guī)模的子問題（n-1）！的求解得到，也即n！=（n-1）！*n。

實例2（Hanoi塔問題）：設a、b、c是三個塔座。開始時，在a座處自上而下、從小到大地疊放n個圓盤，編號分別為1、2、…n，如圖1所示。現要求將a座處的所有圓盤按同樣的次序堆疊到b座上，并且要求：（1）每次只能移動1個圓盤；（2）任何時候都不允許將大盤壓在小盤的上方。

分析：該問題可使用下述遞歸結構進行求解：

（1）當n=1時，直接將盤從a座移動到b座；

（2）當n>1時，將圓盤按下列方法移動（見圖2）：

①將a座上的n-1個盤移動到c座；

②將a座的第n個盤移動到b座；

③將c座上的n-1個盤移動到b座。

根據以上分析，可以寫出如下的程序：

實例3（排序問題）：對n個元素的整型數組array進行排序。

分析：該問題可使用下述遞歸結構進行求解：

（1）當n=1時，直接輸出排序結果；

（2）當n>1時，按下列方法進行排序：

①將array分成大小基本相同的兩部分；

②對兩個子數組分別進行排序；

③將兩個排序后的子數組進行合并。

其中參數left和right分別代表當前數組的第1個元素和最后一個元素的下標。

對于該排序算法，子問題的數目k=2，規(guī)模n/m = n/2。因為函數Merge的合并操作可以在線性時間內完成，所以由（3）式可以得到相應的時間復雜度為

T（n）=O（nlogn）（4）

4.結語

在C語言教學中，函數的遞歸一直是教學的重點和難點。本文首先從理論上給出遞歸的程序結構，然后以該結構為指導，通過一組程序實例，引導學生掌握遞歸程序的編寫技巧，理解應用分治法解決復雜問題的思想。實踐證明，本方法在課堂教學中取得較好的效果。

參考文獻：

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[2]譚浩強.C語言程序設計[M].北京：清華大學出版社，1999：35-38.

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關鍵詞：測量 角位置測量 絕對定位法 自適應雙門限 低軌空間碎片 光電望遠鏡

中圖分類號：TH751 文獻標識碼：A 文章編號：1007-9416（2015）07-0000-00

Abstract：Considering the characteristics of the small-field telescope observing space debris， the paper proposes an angular position measurement scheme for LEO space debris based on the absolute positioning method， which provides subsequent orbit determination and analysis. Firstly， make pass-through forecasting according to the orbital elements of TLE （Two Line Elements）and observing windows which satisfies twilight dark conditions and atmospheric transparent conditions； Secondly， during the time windows， use the telescope to make continuous observation of multiple space debris， obtain Fits image sequences， and record the optical axis direction in header file of Fits image； Then， detect the light spot of debris， extract the center of mass， and calculate the target-missing quality； Finally， take advantage of optic axis direction when observing to calculate the space debris’ azimuth and elevating angles and generate the curve of moving trajectory. The results of image processing denote that the proposed method can correctly extract the targeted bright spot and achieve accurate measurement of angular position.

Keywords：measurement； measurement of angular position； adaptive double-threshold； space debris in low earth orbit； optoelectronic telescope

1 引言

地球空間存在大量人造天體，包括活動目標（人造衛(wèi)星、空間站、航天飛機、宇宙飛船等）和空間碎片 [1]。實際上，空間碎片短期內無法清除，但通過不間斷監(jiān)測，持續(xù)進行空間目標定軌、編目和識別[2]，可以建立和維持完整的空間目標數據庫，最終實現早預警、早規(guī)避。相對于大視場望遠鏡，小視場望遠鏡CCD圖像讀出時間短、伺服跟蹤延遲小，更加適合對高速運動的LEO空間碎片的跟蹤測量[3][4]。通過高精度的軸系定位，完成對碎片的高精度測量和跟蹤，這種方法稱為軸系定位法（或者絕對定位法）[5]。

地基光電望遠鏡觀測LEO空間碎片的流程包括FITS圖像獲取、目標提取、角位置測量、分析與識別等內容，本文的主要貢獻總結如下：

（1）提出基于自適應雙門限的圖像分析方法，從FITS圖像中成功提取LEO空間目標。

（2）提出基于灰度加權的LEO空間碎片角位置測量算法，提取LEO空間目標的質心并獲取其脫靶量，并使用軸系定位法計算LEO空間碎片的絕對位置，生成LEO空間碎片運動序列，提取角位置。

（3）實測數據的分析結果驗證了方法的有效性。

2 基于自適應雙門限的FITS圖像目標提取

基于小視場望遠鏡的LEO空間碎片觀測處理基本過程如圖1所示。本文的研究內容聚焦于第二部分，提出使用自適應雙門限方法進行圖像分割和目標提取處理，鑒別目標“光斑”。

2.1 基于自適應雙門限與面積匹配的目標提取與鑒別

本節(jié)設計了LEO空間碎片的目標提取方案。在圖像獲取的基礎上，要從FITS圖像中獲取空間碎片光斑，需要對圖像依次進行如下處理：分割圖像，消除噪聲，恢復光斑，獲取潛在目標集，最終鑒別目標，如下圖所示。

如果跟蹤丟失，則圖像中沒有目標，只有背景噪聲；當目標在望遠鏡視場內時，如果成像條件合適，目標“光斑”明亮、飽滿，否則就黯淡、發(fā)散，如圖3所示；當望遠鏡視場內同時存在背景目標（主要是恒星），出現多個“光斑”，則需要鑒別哪個屬于目標“光斑” [6][7]。這就要求空間目標提取算法具有較好的適應性，既不能把成片的背景噪聲誤判為LEO空間碎片，還要把LEO空間碎片從多目標背景中鑒別出來。

3目標角位置測量

在小視場望遠鏡跟蹤觀測生成的FITS圖像序列，采用軸系定位法（絕對定位法）確定LEO空間碎片的角位置，其處理過程分為目標脫靶量計算、相對位置轉換和絕對位置測量3個步驟。圖4描述了小視場地平式望遠鏡的觀測位置關系，其中，O-XYZ是站心地平坐標系，Oo’是望遠鏡光軸指向，o’-xy是視場坐標系，P點是目標“光斑”質心。

4測量數據分析

本文數據基礎是中國科學院云南天文臺1.3米地平式望遠鏡跟蹤測量LEO空間碎片目標生成的FITS圖像數據。該望遠鏡的視場為 ，CCD像素數量為 ， 灰度圖像，跟蹤成像輸出間隔為200ms。在Visual 2008開發(fā)環(huán)境中利用本文算法進行角位置測量分析。

由于望遠鏡觀測區(qū)域的天光噪聲和CCD圖像的量化和讀出噪聲，角位置測量數據存在一定誤差，而誤差會影響后續(xù)的定軌分析精度，因此采用多項式擬合以濾除噪聲。圖6為利用五階擬合獲得的1號和2號目標的角位置曲線，計算擬合方差，剔除 以外的野值數據，剔除結果如表4中的Interfered frames列所示。

5結語

本文研究了LEO空間碎片FITS圖像序列的分析處理方法，實現了自動化的目標提取和角位置測量。具體的，基于自適應雙門限的目標提取方法正確地區(qū)分了單目標圖像、背景噪聲圖像和多目標圖像，而前后幀目標“光斑”的面積匹配保證了LEO目標“光斑”從多目標圖像中的正確提取。軸系定位法跟蹤測量的LEO空間碎片角位置曲線連續(xù)平滑，具有3分鐘以上的弧段長度，因此能夠滿足后續(xù)的定軌分析需求。盡管基于地基光電望遠鏡的LEO空間碎片觀測受晨昏條件、天氣條件的限制，其仍然是地基遠程雷達的有效補充手段，能夠實現LEO空間碎片的跟蹤監(jiān)測。

參考文獻

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收稿日期：2015-06-30

基金項目：國家自然科學基金（61372162）資助課題。

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?S著時代的發(fā)展，社會的進步，科技發(fā)展作為第一生產力的地位越來越得以凸顯?？茖W技術的發(fā)展，國民整體知識水平的提高，需要高等教育的支持，高等院校作為國家戰(zhàn)略發(fā)展中人才培養(yǎng)的具體場所，其重要性不言而喻。教師作為高校履行教育職責的直接實行者，其責任不可說不重，地位不可說不重要。因此，作為一名高校教師，不但要精通專業(yè)知識技能，還應當嚴守法規(guī)，對國家政策里相關的法律條款有著較為深刻的理解，從而更好地服務于高等教育事業(yè)，培養(yǎng)全方位的高素質人才。

1 高等教育法規(guī)建設中存在的主要問題

客觀地講，建國以來特別是改革開放之后，我國已初步建立了一套相對完整的教育體系，國家的教育管理活動也逐漸納入法制的范疇。隨著1995年《中華人共和國教育法》的出臺，教育立法的步伐逐步加快。但是，我們也應該看到，長期以來我國的高等教育法規(guī)建設依然存在著許多問題，尚未真正形成一個理論徹底、形式統(tǒng)一的有機整體，這也成為了制約我國高等教育法律法規(guī)建設的瓶頸。目前我國教育法規(guī)建設中存在的問題主要表現在以下幾方面：

（1）法規(guī)體系不夠完善。目前我國依托教育基本法已經制定了十幾項相關的法律，國家與各地制定了數百項教育行政規(guī)章與地方性教育法規(guī)。應該說我國的教育法規(guī)體系已基本建立，相關法規(guī)的基本框架已初見輪廓，但是我們看到在這些已經出臺的法律法規(guī)中還是存在著諸多問題。比方說在規(guī)章制度的建立上缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，相關制度的審查機制還有待加強，并且部分地方性法規(guī)制度的起草水平較低，各高校出臺的相關法規(guī)存在與國家的法律法規(guī)相悖的問題，甚至對于同一事項的描述，各地行政部門的解釋不一致，沒有統(tǒng)一的法律規(guī)范，這些都暴露出我國教育法規(guī)體系的不完善。后期我們還需要認真研究并完善我國的教育法規(guī)體系，這對于提高我國的教育立法水平以及高等教育法規(guī)的順利實施都起到至關重要的作用。

（2）法治觀念相對薄弱。法律是社會生活的調節(jié)器，反映在教育工作中，教育行政執(zhí)法是教育行政機關依據相關的法律法規(guī)對教育活動進行的管理與監(jiān)督。在我國教育法制初步建立的起步階段，一些人和單位對于高等教育的依法實施顯然是理解不夠的。憑借著以往辦學的經驗主義，忽視教育法規(guī)，認為不依靠法治建設高等教育事業(yè)多年來依然能夠做到較快的發(fā)展，甚至是忽視教育立法，將已經出臺的相關教育法規(guī)當作一紙空文，在實踐中時常會出現不切實際的發(fā)展規(guī)劃、甚至出現用行政手段干預教育這種“開倒車”的現象，這其實都暴露出我國教育法規(guī)建設過程中法治觀念的相對薄弱，這種思想方面的誤區(qū)如果不及時得到扭轉，將大大制約我國的高等教育發(fā)展步伐，這其中存在的問題不得不引起大家的重視。

（3）法規(guī)貫徹不夠徹底。高等教育法規(guī)的貫徹實施主要體現在依法治教。依法治教的內容主要包括教育立法、教育普法、教育執(zhí)法、教育司法、教育守法、法制監(jiān)督跟法律救濟等方面。依法治教作為高等教育法規(guī)實施的重要手段尚未成為高等教育行政部門、相關政府職能部門以及各高校的自覺行為。在高等教育法律法規(guī)的實施過程中，時常暴露出對于高等教育法規(guī)的理解不夠，不重視依法辦事，甚至憑借個人的主觀理解隨意解讀相關的高等教育法律法規(guī)，這些不良行為的出現，不僅損害了高等教育法規(guī)的權威性，也極大地妨礙了高等教育的法制化進程。

2 完善和實施高等教育法規(guī)的重要性

雖然我國已經在改革開放之后的三十多年歷程里建立了相對完整的高等教育法規(guī)體系，但是在看到成績的同時，我們也應該清醒地認識到我國的高等教育法規(guī)建設中存在的諸多問題，完善我國高等教育法規(guī)建設已迫在眉睫。

（1）完善和實施高等和教育法規(guī)是各級行政工作水平提高的重要表現。眾所周知，高等教育模式的大幅調整，優(yōu)化了學科結構，擴大了學校運行規(guī)模，提高了學校的辦學水平，這也對大學行政工作提出了全新的要求。特別是隨著新世紀帶來的社會變革，高等院校的辦學水平作為衡量國家綜合國力的重要體現，在人才培養(yǎng)模式的探索中正面臨著前所未有的挑戰(zhàn)，新時期下高等教育法律法規(guī)的順利實施也代表了各級管理機構的行政工作水平。高等教育法規(guī)的完善和實施，不僅體現著各級行政部門的制度化、規(guī)范化工作，也是實現高校乃至我國高等教育事業(yè)跨越式發(fā)展的重要前提。高等院校的所有行政管理工作都需要服務于高等教育模式的調整，高等教育模式調整的完善和順利實施，不僅反映了高校行政工作的制度化和規(guī)范化，而且同時也是高校行政能力提升的體現。

（2）完善和實施高等教育法規(guī)是國家法律在高校統(tǒng)一實施的法律保障。近年來，我國的高等教育法規(guī)建設步伐逐步加快，以教育基本法為框架頒布了一系列國家法律法規(guī)及地方行政法規(guī)。此外，對于現行的相關法律法規(guī)和規(guī)章制度也開展了一系列有條不紊的清理工作，可以說高等教育法律法規(guī)建設順應與國家的法律、法規(guī)和行政規(guī)章已經是大勢所趨。我國正自上而下完善和實施高等教育法規(guī)，以及對于現行法規(guī)及地方性政策的修訂也都是以國家法律制度的基礎為前提的。高等教育法規(guī)的頒布實施必須與國家法律制度相協(xié)調，這是國家法律在高校統(tǒng)一實施的法律保障。

（3）完善和實施高等教育法規(guī)是保障學生與從業(yè)人員權益的必然要求。在以往教育法規(guī)的建設、頒布與實施過程中，往往更多地強調行政職能，對于位于權利主體的學生跟廣大的教育從業(yè)人員的權益卻是有所忽視的，同時對于教育職能部門的自身權力也約束不夠。而依法治教的理念中很重要的一條原則就是權利與義務相匹配，因此，推進高等教育法規(guī)的順利實施，必須建立完善的保障體制，重視和強化學生和廣大從業(yè)人員的根本權益。高校作為教育改革前沿陣地，加快完善教育法規(guī)建設，提升依法治教理念，建立健全法治精神鮮明的規(guī)章制度體系，這對于加強我國高等教育法規(guī)建設已勢在必行。

3 高校教師在教育工作中的踐行

高校教師作為高校教育的主體，直接關系到高等教育的成敗。因此，建設一支素質過硬的高校教師隊伍，是高等教育的重要內容之一。高校教師在教育工作中的踐行應努力做到以下幾點：

（1）優(yōu)良的師德師風。作為一名合格的高校教師，優(yōu)良的師德師風是一切工作的前提。具備良好的師德師風首先要具備過硬的政治素質，遵守高等教育的相關法律法規(guī)，以德為先，履行教師義務，遵守職業(yè)道德；其次要具備相應的業(yè)務水平和職業(yè)能力，達到教育教學的基本要求，能按照國家的方針政策與高校的相關制度良好地開展各項教學工作；第三要努力的提高教師自身修養(yǎng)，不斷完善個人修為，做到言傳身教、身體力行，以高尚的品德感化學生，以深厚的學養(yǎng)教育學生，以獨特的人格吸引學生。

（2）上乘的業(yè)務水平。作為一名合格的高校教師，上乘的業(yè)務水平是立身之本。高校教師的業(yè)務水平，體現在教師教育教學過程中，除了正確地傳授知識，同時也影響著學生的學習興趣和教學效果。作為立志獻身教育職業(yè)的高校教師群體，要努力提升自身的專業(yè)水平，在加強自身知識儲備的基礎上，還必須隨時對自己的教學方法、教學技能進行調整，在實踐中學習和反思，勤于思考認真總結，用終身學習的態(tài)度及時更新自己的知識儲備。與此同時，還應該努力加強對于教育學、心理學等基本教育理論的學習，善于反思和借鑒他人的教學方法，做研究型教師，關注學術前沿與教育改革的相關問題。

（3）高尚的道德情操。作為一名合格的高校教師，高尚的道德情操是基本要求。擁有高尚的道德情操，首先是要樹立正確的人生觀和價值觀，教師從事的是締造人類靈魂的神圣職業(yè)，肩負著“傳道、授業(yè)、解惑”的重任，肩負著培養(yǎng)社會主義事業(yè)建設者和提高民族素質的使命，因此高校教師要以身立教，以模范的品行來教育和影響學生；其次要做到嚴于修身嚴于律己，為人師表率先垂范，努力成為學生的良師益友，用豁達的胸襟和積極的人生態(tài)度去感化學生；第三要有高度的社會責任感，教師崗位的特殊性和重要性，使得我們無論何時何地都只能以奉獻而不是索取的品德去擁有人生、贏得尊重，只有擁有強烈的社會責任感才能以自身的人格去感染學生，在高度的社會責任感驅使下，將培養(yǎng)學生作為自己的天職。

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學前教育的立法要具備協(xié)調性，包括內部協(xié)調和外部協(xié)調兩方面的要求。內部協(xié)調指學前教育法的立法本身要有協(xié)調性，外部協(xié)調指學前教育法的立法要與學前教育發(fā)展和社會發(fā)展相協(xié)調。

1．學前教育立法的內部協(xié)調性學前教育立法的內部協(xié)調，包含以下幾層意思。

（1）學前教育法律法規(guī)之間的縱向關系要協(xié)調一致。在有關學前教育的法律規(guī)范方面，憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章之間要協(xié)調一致，低一層次的立法不得與高一層次的立法相抵觸，如有抵觸，即應當撤銷或修改。我國學前教育立法中縱向關系不協(xié)調一致的問題較為突出?！皩W前教育法”的有關規(guī)定，不能與《憲法》和《教育法》相抵觸，同時還要考慮到“學前教育法”與規(guī)范學前教育的其他教育法、教育行政法規(guī)、地方性教育法規(guī)、教育規(guī)章之間的協(xié)調性問題。即如果教育行政法規(guī)、地方性教育法規(guī)和教育規(guī)章與準備制定的“學前教育法”相抵觸的話，相抵觸的規(guī)范要予以撤銷或修改。

（2）各種學前教育法律法規(guī)之間的橫向關系要協(xié)調一致。有關學前教育的各種法律之間，其規(guī)范性內容要協(xié)調一致。如《教師法》、《民辦教育促進法》都涉及學前教育，“學前教育法”的相關規(guī)定與這些法律的相關規(guī)定要有協(xié)調性。有關學前教育的各種行政法規(guī)之間，其規(guī)范性內容也要保持協(xié)調一致。如《幼兒園工作規(guī)程》、《幼兒園管理條例》、《中小學幼兒園安全管理辦法》、《學前教育督導評估暫行辦法》、《幼兒園教職工配備標準（暫行）》、《幼兒園教師專業(yè)標準（試行）》、《幼兒園教育指導綱要（試行）》等教育部的規(guī)章，在內容上應保持協(xié)調性。

（3）學前教育法的內部結構要協(xié)調一致。法的內部結構中最主要的要件是法的規(guī)范。法的規(guī)范至少應當包括三個要素，即假定條件、行為模式和法律后果。［5］這三個要素并不都要統(tǒng)一于每一個法或每一條文中，但一般說來，法的規(guī)范都不可缺少任何一個要素。法的規(guī)范三要素既可以分別體現在不同的法中，又缺一不可，這一特點決定了學前教育立法必須統(tǒng)籌全局。制定“學前教育法”，要看到該法與整個法的體系的聯系，這樣制定出來的“學前教育法”才是完善的、協(xié)調一致的。

（4）學前教育法的內容和形式要協(xié)調一致?！皩W前教育法”作為學前教育領域的法律，應該對學前教育的基本問題進行規(guī)范，如學前教育的性質和地位、政府責任及相關部門的職責、幼兒園的準入制度、學前教育的管理體制、學前教育的財政投入體制、學前教育機構、學前教育教師、學前教育的督導評估與問責制度等問題。學前教育法應當包括學前教育有關問題的規(guī)定，而不應當包括關于國家教育制度、社會制度規(guī)定，國家教育制度應該是《教育法》所規(guī)范的內容。

2．學前教育立法的外部協(xié)調性

學前教育立法的協(xié)調性的另一層含義，就是學前教育立法要與它所調整的外部世界相協(xié)調，尤其是與社會發(fā)展相協(xié)調。學前教育立法涉及經濟、政治、文化、科技等種種社會關系。［6］學前教育立法要符合經濟關系的要求，經濟關系發(fā)展了，學前教育立法也要相應發(fā)展。學前教育立法還要與政治關系相協(xié)調，要適應政治體制的改革要求，要為培養(yǎng)合格的政治人才服務。學前教育立法要適應科技發(fā)展對學前教育的要求，運用先進科技，使學前教育法能夠更好地得到貫徹落實。學前教育立法務必要與學前教育的發(fā)展相協(xié)調。好的法律要兼顧學前教育發(fā)展的應然要求和實然狀態(tài)。學前教育立法要有前瞻性，要考慮到今后學前教育發(fā)展的趨勢。同時，學前教育立法又要立足于學前教育發(fā)展的現狀，對現狀予以規(guī)范和調整。

二、“學前教育法”立法的可行性

學前教育法的立法者不僅應當是理想主義者，也應當是現實主義者，更應當是理想和現實的統(tǒng)一論者。學前教育立法要可行，就要注意從實際出發(fā)，原則性與靈活性相結合，穩(wěn)定性與適時廢、改、立相結合，充分考慮主客觀條件，把立法的協(xié)調性擺到應有的地位，合理地處理立法超前、滯后與同步的關系，采取科學、嚴肅、慎重的立法態(tài)度，避免和消除學前教育立法混亂的弊病。關于學前教育立法的可行性，應當注意如下幾點：

第一，所立的“學前教育法”要能為人所接受?！皩W前教育法”的規(guī)定，哪些是授權性規(guī)范、哪些是禁止性規(guī)范、哪些是義務性規(guī)范，要做到恰到好處，科學嚴謹。

第二，所立的“學前教育法”要能為人所實行。學前教育立法要具備可執(zhí)行性，要充分顧及有無能力、人力來較好地貫徹實行所立的法律。

第三，所立的“學前教育法”要寬嚴適度，易于為人遵守。［7］學前教育立法不能過于極端，過寬則起不到應有的效果，過嚴則很難得到遵守。

第四，所立的“學前教育法”要與國情、民情相吻合。學前教育立法與國情相吻合，是指學前教育立法要與我國的生產方式、國家制度、政治形勢、科學文化、歷史傳統(tǒng)、地理環(huán)境、人口狀況和所處的國家環(huán)境等方面的實際情況相符。學前教育立法與民情吻合，意味著學前教育立法者在立法時要充分考慮、尊重人心人情所向所愿所望，充分考慮、尊重民眾的習慣和風俗等。

三、“學前教育法”立法的完備性

學前教育立法的完備性是學前教育立法者所追求的理想和目標。關于學前教育立法的完備性問題，應當注意如下幾點：

第一，把學前教育立法的完備與特定的時空條件結合起來。在非常急迫的情況下，可以先立法，哪怕該法有缺點，然后再加以完善。［8］在正常情況下，沒有理由忽視立法技術問題，應當盡量立出完備的法律。

第二，在學前教育立法的完備問題上，既要看到學前教育立法的完備需要一個過程，因而需要有必要的耐心和嚴肅慎重的態(tài)度；又要注意抓住時機，采取積極主動的態(tài)度。學前教育立法的完備需要有一個社會實踐和積累經驗的過程，不能簡單地照抄別人、別國的東西，也不能隨心所欲地按自己的主觀意愿搞理想化的學前教育立法。

第三，學前教育立法的完備既是一個過程，就要求人們在實現立法完備的過程中，善于分清輕重緩急。在注意立法協(xié)調發(fā)展、立法完備的同時，先抓住重點，甚至先在一定程度上放松一些要求，進行立法。

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[論文摘要]本文通過解析教育領域內的社會關系的性質，并對相關的問題進行反思，對教育法律法規(guī)的地位和適用問題進行了研究，認為教育關系總的可以分為教育民事關系和教育行政關系，現實中出現的許多涉及教育的矛盾和糾紛可以在現行的法律框架內找到合適地解決方案，但是最終的解決和政府在教育領域內的角色轉化有密不可分的關系。

一、問題的提出

《教育法》中明確規(guī)定：“教育是社會主義現代化建設的基礎，國家保障教育事業(yè)優(yōu)先發(fā)展。”教育是經濟發(fā)展，社會進步的基石和先導，是塑造未來的事業(yè)，所以教育領域的法制化和法治化是非常重要的話題。

我國現已有大量的調整教育活動的法律法規(guī)出臺，而且關于教育的立法活動還在不斷進行。但是現實情況是近年來涉及教育權，教育活動的糾紛頻仍，諸如涉及侵犯受教育權、殘疾兒童的入學權、教師的懲戒權等等問題的案件不斷出現，但是從訴訟立案到判決都遇到了難題，從程序到實體都遇到了適用法律上的障礙。有的案件如齊玉苓告陳曉琪侵犯其受教育權案最終按侵犯姓名權進行判決；有的援引了行政法的法律規(guī)定；有的是作為民事關系進行了解決，各地方法院在處理同類問題時依然存在大量觀點上的不統(tǒng)一，這些法律適用活動仍然沒有被最終明確。究其原因是當前社會處于迅速發(fā)展和劇烈變革中，政治、經濟、文化各個領域對教育領域不斷滲透，教育主體多元，教育關系錯綜復雜，來自于社會的各種矛盾與教育領域內部的固有矛盾交織在一起，使得矛盾與糾紛叢生。

另外，從法律的價值上講，教育的法律控制的實現，不單是在于在立法上制定了多少倡導和維護教育法律關系和教育秩序的教育法律、法規(guī)，關鍵在于使這些教育法律關系和教育管理秩序在教育管理中得到全面的實現。教育法律適用過程是實現教育法律價值的過程，法律適用的概率越高，表明法律價值的實現程度越高，即法律價值化程度越高。

所以，通過對教育法律關系的進一步分析，明確教育法在我國法律體系中的地位，從而準確、及時、正確地實現教育法律法規(guī)的適用，實現教育領域的法治的要求已經非常緊迫，這種要求已經深刻觸及了制度和法律的層面。

二、不同的觀點

2O世紀60年代，日本法學界對教育法的地位提出兩種對立的觀點，即“教育行政法規(guī)學”和“教育制度獨立自法說?！边@一理論啟發(fā)了我國教育法學研究者對我國教育法地位的討論，探索，引發(fā)了1993年至今仍未衰退的學術爭鳴，概括起來大致有以下觀點：

(一)完全獨立說

主張是以特有的教育關系作為調整對象，有特有的法律關系主體和法律基本原則并有相應的處理方式。

(二)隸屬說

持這一觀點的學者認為教育法隸屬于行政法，是行政法律部門的一個分支，不是獨立的法律部門，不具備構成部門法的條件。因為“教育法體現了國家對教育的干預和管理，或者統(tǒng)稱為國家調控教育的原則，這種調控在我國在大多數情況下都是通過行政行為實現的，因此，教育法就其基本性質而言，可以界說為調整教育行政關系的法規(guī)的總稱。”

(三)相對獨立說

認為教育法應脫離行政法，與文化法、科學技術法、體育法、文物保護法、衛(wèi)生法等共同組成文教科技法，教育法是其中一個分支。從尊重人才，重視文教科技等因素來考慮，亟須加強這方面的法律，這一部門法中包括：教育法、科學法、版權法、專利法、發(fā)明獎勵法、新聞法、出版法、文藝法、廣播電視法、文物保護法。

(四)發(fā)展說

認為目前教育法的調整對象仍以行政法律關系為主，調整方法也屬于行政法范圍，但教育法同時調節(jié)著具有縱向隸屬特征的行政法律關系和具有橫向平等性質的教育民事法律關系。隨著教育法的繼續(xù)深入發(fā)展，調整對象、調整方法的繼續(xù)完善、教育法應當獨立。由于教育社會關系與其他社會關系有明顯的獨立性，這就為教育法歸成為一個獨立法律部門打下基礎。

以上的不同學說是在不同的基礎上，從不同的角度上提出的。筆者認為，要明確教育法在我國法律體系中的位置，明確教育法律關系的性質，從而使教育法律法規(guī)得到切實有效的適用，必須分析在教育活動中形成的各種關系的性質，只有這樣，才能從理論和現實上解決問題。

三、解析教育領域內的社會關系

“教育關系”屬于行政關系，民事關系，還是其他性質的社會關系呢?調整這些關系的教育法律法規(guī)的性質如何界定?在司法實踐中適用何種程序法呢?只有對這些與教育相關的社會關系進行科學地考察，才能明確“教育法”處于我國法律體系中的哪個部分。這是教育法學研究的一個基本問題，它不僅與教育法學的研究對象、教育法的分類、體系構成等直接相關，而且對教育立法活動和司法實踐也有著深刻的影響。

學校作為法人組織(有的學者認為高等學校具有法人地位，中小學不具有法人地位)，在社會生活中和方方面面發(fā)生著聯系，形成了不同的社會關系，下面對一些主要社會關系進行解析。

(一)我國教育與政府的關系

在我國政府《教育法》第十四條明確規(guī)定：“國務院和地方各級人民政府根據分級管理、分工負責的原則，領導和管理教育工作，中等及中等以下教育在國務院領導下，由地方人民政府管理?！边@說明政府對各級各類學校進行行政管理、行政干預和施加行政影響，學校處于行政相對人的地位，兩者之間是行政關系。

隨著大量社會力量介入教育領域，大量的私立學校紛紛建立，而私立學校的辦學自主權的來源不是國家權力，而是民事權利，權利的特點是“法不禁止便自由?！钡沁@種權利的運用方向是教育，而教育是一個利益沖突集中的領域，不同的人對教育有不同的利益追求，試圖通過教育實現不同的目的，因此決定了這部分領域而不能完全交給市場，完全按照市場規(guī)律運作，如果出現“市場失靈”，將帶來極大的影響，因為教育是有時效性的，但是也不能完全由政府來掌控，因為政府既不是投資者，也不是辦學者，所以政府必須有限介入，進行宏觀調控，對民間辦學權利明確界限但同時給予保護，《社會力量辦學條例》的頒行，一定程度上實現了政府的有限調控，在這個范圍內形成的就是行政關系，在此范圍之外形成的社會關系，應該定位為民事關系。

但是，政府在對學校的管理中關于學校的自主辦學權的內容必須要研究，因為隨著經濟的不斷發(fā)展，教育的民主化的不斷演進，學校需要更多的辦學自主權，實現政府的角色定位和權力的分化是必然的要求。

(二)學校與學生、教師的關系

教育法律法規(guī)的功能簡言之就是能夠實現“依法管理”和“依法維權”。

《教育法》第28條規(guī)定，學校及其他教育機構行使以下權力：“……2．招收學生或其他受教育者；3．對教育者進行學籍管理、實施獎勵或處分；4．對受教育者頒發(fā)相應的學業(yè)證書；5．對教師及其他職工，實施獎勵或者處分……”

所以，從教育法的規(guī)定可以看出，學校是經《教育法》授權，行使國家權力，學校在行使這些權力時，與學生和教師之間形成的是行政關系，學校是行政主體，學生和教師是行政相對人。作為學生，在校期間要接受學校的管理，雖然在學理上有從不同角度形成的不同的認識，如公法上的特別權力關系論，教育法上的教育契約關系等等。但是學校出于教育目的，在法律規(guī)定的范疇內設立校規(guī)，對學生進行管理，甚至懲戒，尤其是在我國的義務教育階段，在總體上應該被認為是行政行為；而涉及到學生在校內所使用的硬件設備，包括教學設施、伙食、住宿等完全可以根據合同進行約定，如果發(fā)生糾紛，作為民事案件就可以解決。但是私立學校還是有其特殊性，學生入校時需要和學生的監(jiān)護人簽定相關的合同，不僅對學校的教學設施和服務標準進行約定，同時對管理的內容也進行約定，所以體現出了特殊性，公權力和私權利發(fā)生了一定的交叉，如果出現了糾紛，根據法學理論，我國一般是公權優(yōu)先，可以按照行政關系界定，但大部分關系是作為民事關系界定的。隨著社會力量辦學規(guī)模的逐步壯大，對這部分領域進一步研究并作出相關規(guī)定是非常迫切的。

在學校內部，學校和教師之間的關系是一種由權責分配和學校工作的特陛所決定的管理關系。

《教師法》、《高等教育法》等都規(guī)定了教師聘任制，雙方作為平等主體簽定聘任合同，但是基于我國教師制度的歷史和現實中教師聘任制度和教師的資格制度、職務制度密切相關，而高等學校接受教育行政部門的委托，對本校教師以及擬聘本校的教師實施資格認定，代替履行教育行政部門的職責；在教師職務評審中，高等學校作為法律、法規(guī)的授權組織，具有行政主體資格。因此，無論是在教師資格認證還是教師職務評審過程中，高等學校和教師之間形成教育行政關系，中小學教師也面臨這個問題，所以學校和教師之間形成了微妙的關系，一方面作為管理者，與教師形成了不對等的管理和被管理的法律關系；而作為聘任人，學校和受聘教師問形成的是平等主體問的法律關系，在這雙重身份下，學校很難主動放棄行政職權；而且長期以來，教師和學校形成的復雜的人身依附關系、如人事關系、住房、子女就學等等，使教師在聘任過程中更加處于被動地位。所以公辦學校和教師的關系主要還是行政關系，是內部行政關系。但在私立學校和教師的關系是合同關系。

(三)學校與社會其他組織的關系

學校作為一種社會組織，與它所處的內外環(huán)境構成了一系列的社會關系。學校和企業(yè)單位、集體經濟組織、團體、個人之間，既有互相協(xié)作、又存在著復雜的財產所有和流轉關系。在這些關系中，學校是以獨立的民事主體的資格參與其中的。最突出地反映在所有權關系、鄰里權關系和合同關系上。這些都是明確的民事關系，完全可以按照《民法通則》、《合同法》的規(guī)定進行活動，不過由于我國還大量存在機關辦學的情況，所以學校在產權的界定、變更等方面還存在著很大的障礙，尤其是學校合并的過程中，出現了大量政府機關的財產權和學校的財產權無法區(qū)分，無法實現產權明晰。所以，進一步明確學校的獨立法人地位、實現政府的角色轉化和權力分化是非常迫切的事情。

四、結論

綜前所述，教育法律關系總的來說可以分為兩類：一類是縱向性的法律關系，一般稱教育行政法律關系；另一類是橫向性的法律關系，一般稱民事法律關系，那么根據法律關系的不同，自然可以由行政法和民事法律進行調整，而不是單純的討論教育法，所以，本文作者認為，不應當把“教育法”作為一個獨立的法律部門，“教育法”的外延應當包括“教育行政法律”和“教育民事法律”兩部分。由相關的教育法律法規(guī)調整的社會關系的性質和調整方法不具有獨特性，在現行的法律框架內就可以解決，如果按持“完全獨立”說的學者所論，“教育法”作為一個單獨法律部門，就會出現法律部門間的交叉，給立法和執(zhí)法都帶來不必要的麻煩，會和我們劃分法律部門的初衷相違背。而隨著教育領域的不斷發(fā)展，我們面臨的問題不是創(chuàng)新法律部門，而是實現公權利和私權利的邊界的界定，明確政府、市場主體、辦學者和參與學習者在教育活動中的權利義務，并提供權利的有效救濟途徑和權力的恰當的實施方式。

同時對以下幾個問題需要進一步思考和研究。

(一)《教育法》、《高等教育法》等法律的性質認定需要進一步研究

本文的以上觀點是基于為了解決現實問題而提出的相對有可行性的方案。如果從理論上仔細分析，還是有缺陷的，比如《教育法》、《高等教育法》等法律的性質是不是行政法，如果是，學校當然是行政被授權主體，反之就面臨立論被全面推翻的危險。

(二)政府在教育領域中的定位需要進一步確認

作為行政管理者必須和辦學者、出資者的身份有一定的區(qū)別，尤其是高等教育建設中，減少直接以行政手段干預學校工作，而可以采取規(guī)劃、審批新建高等學校、制定標準、評估和監(jiān)督等手段對學校建設進行調控。從未來發(fā)展來看，教育領域的法治化發(fā)展和政府職能的轉變有密切的聯系。

(三)確認學校的法人地位，保護學校的法權利

雖然對學校的法律地位有種種不同的看法，但是學校作為法人不管是從《民法通則》，還是《教育法》的規(guī)定上看都是不容質疑的，但是現實中學校的財產權、人格權受侵犯的現象依然存在，尤其是行政辦學的情況下，行政權力和學校的法人權利間的沖突是經常存在的。

(四)繼續(xù)深化教師資格認定及相關職稱等認定的社會化

因為教師作為專業(yè)技術工作者在管理上應當體現更多的自由，使教師和學校能夠真正處于平等地位上進行對話，從而不斷提高教師的整體素質，使之能具有更大的創(chuàng)造性。

篇6

從全球特殊教育發(fā)展的趨勢和人權發(fā)展的角度看，通過立法實施特殊教育已成為各國教育決策的一個重要組成部分，并成為衡量一個國家殘疾人特殊教育需要是否得到滿足、參與機會是否平等、是否享受平等人權的基本尺度。[1]建國以后，尤其是改革開放以來，我國特殊教育法制建設穩(wěn)步推進，一批保障殘疾人公平接受教育的法律法規(guī)陸續(xù)頒布實施，特殊教育事業(yè)有了巨大發(fā)展。不過，正如第二次全國殘疾人抽樣調查數據所反映的，我國6-14歲殘疾兒童在校接受義務教育的比例僅為62.06%，這意味著有約38%的適齡殘疾兒童沒有接受教育。根據第六次全國人口普查公布的數據，我國15歲以上人口的總體文盲率為4.08%，而15歲及以上殘疾人文盲人口為3591萬人，文盲率為43.29%。[2]殘疾人教育仍然是整個教育體系中的薄弱環(huán)節(jié)，需要進一步建立健全特殊教育相關法律體系以保證殘疾人教育的公平發(fā)展。

一、我國特殊教育法律體系概況

經過幾十年的發(fā)展，我國特殊教育的法律體系已基本形成。表1是對我國與特殊教育有關法律法規(guī)的系統(tǒng)梳理，從中可以看出，目前縱向上形成了的《憲法》、《教育法》、《殘疾人教育條例》及部門規(guī)章、地方條例，橫向上形成了《義務教育法》、《高等教育法》、《職業(yè)教育法》等，已構成較為完整、縱橫交錯的法律體系，基本覆蓋了殘疾人教育的各領域和層次。其中，《中華人民共和國憲法》第45條規(guī)定：“國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育”，這種將殘疾人教育寫入國家根本大法的做法在世界上是少有的，它成為我國發(fā)展殘疾人特殊教育事業(yè)的基本依據。2006年和2008年我國分別重新修訂并頒布實施的《義務教育法》、《殘疾人保障法》用較大篇幅甚至專章對殘疾人教育作了系統(tǒng)規(guī)定。1994年出臺的《殘疾人教育條例》是我國第一部有關殘疾人教育的專項行政法規(guī)，它的出臺改變了以往特殊教育法律法規(guī)嵌套于普通教育法的局面。《條例》明確提出殘疾人教育是國家教育事業(yè)的組成部分，詳細規(guī)定了殘疾人特殊教育的組織機構、學制體系、教育形式以及教師、物質條件保障和獎懲等方面的內容。教育部于1998年的《特殊教育學校暫行規(guī)程》這一部門規(guī)章，則對全國各級各類特殊教育學校的學籍管理、教育教學、校長及其他人員的編制設置、衛(wèi)生保健及安全工作、有關特教的經費渠道及學校和家庭的相互配合等諸多方面作了詳細規(guī)范。此外，眾多地方性法規(guī)和條例成為我國目前特殊教育法律體系的重要部分，對維護殘疾人受教育權利、促進殘疾人教育事業(yè)發(fā)展起到了積極作用。

二、當前特殊教育法律體系存在的問題

（一）特殊教育對象界定不一致我國《憲法》將特殊教育的對象界定為“盲、聾、啞和其他有殘疾的公民”，《殘疾人保障法》進一步明確指出接受特殊教育的殘疾人包括“視力殘疾、聽力殘疾、言語殘疾、肢體殘疾、智力殘疾、精神殘疾、多重殘疾和其他殘疾的人”?？梢哉f，這對特殊教育對象的界定比較全面。但在新修訂的《義務教育法》第19條中，將接受特殊義務教育的對象限定為“視力殘疾、聽力語言殘疾和智力殘疾的適齡兒童、少年”。從法律角度而言，這三個法律用語不一、彼此矛盾；從理論和現實角度而言，特殊義務教育的對象不宜只限定為三類，而將其他類型的適齡殘疾兒童、少年排除在外，這與“零拒絕”的全納教育原則相違背，也不符合當代特殊教育具體化、個別化、特殊化的發(fā)展趨勢，對殘疾人分類由少到多、由粗略到精細的趨勢。例如，我國臺灣頒布的《特殊教育法》將身心障礙者確定為11種，美國1997年的《殘疾人教育法》修正案更是將特殊教育的對象細分為13種。[3]其實，現實中我國很多特殊教育學校（班）接收的學生遠不止以上三種，還包括一些腦癱、自閉癥、多重殘疾等類型的少年兒童。所以，法律對特殊教育對象的界定既要做到彼此一致，還要符合社會現實。

（二）特殊教育立法理念較為陳舊我國特殊教育的立法理念可從兩個方面加以分析。第一，對受教育的主體———殘疾人的認識。2008年新修訂的《殘疾人保障法》是唯一對殘疾人作出明確界定的法律，認為“殘疾人是指在心理、生理、人體結構上，某種組織、功能喪失或者不正常，全部或者部分喪失以正常方式從事某種活動能力的人”。這是典型的“機體損傷”觀，是陳舊的個體生物醫(yī)學模式殘疾觀的反映，認為殘疾是個人自身存在的缺陷，忽視了社會環(huán)境、法律環(huán)境、教育制度等對于殘疾人所造成的各種障礙。與此形成對比的是，2006年聯合國大會通過的、我國于次年簽字生效的《殘疾人權利公約》中將殘疾看作“是一個演變中的概念，殘疾是傷殘者和阻礙他們在與其他人平等的基礎上充分和切實地參與社會的各種態(tài)度和環(huán)境障礙相互作用所產生的結果”，其中尤其強調“無障礙的物質、社會、經濟和文化環(huán)境、醫(yī)療衛(wèi)生和教育以及信息和交流，對殘疾人能夠充分享有一切人權和基本自由至關重要”?？梢?，殘疾未必會導致障礙，它取決于環(huán)境。這是比較先進的社會模式殘疾觀，即將殘疾人看作是人類多樣性的一個表現，只是由于社會的不理想造成了殘疾人在適應社會、與社會互動中出現了障礙，所以要求法律設置和制度安排必須消除對殘疾人不應有的負面態(tài)度和相關環(huán)境的阻礙。第二，對特殊教育理念的認識。《殘疾人教育條例》是我國唯一的殘疾人教育專項法規(guī)，《條例》制定時限于當時立法實踐情況和認識水平，沒有體現出特殊教育所需要的各種先進理念，在法律原則和制度上存在著一定缺陷。例如，從上世紀90年代開始，全納教育（包容性教育）逐漸成為世界范圍內普遍認可的特殊教育理念，它要求從觀念、理論和方式、方法上對殘疾人教育做重大調整，但這一新理念沒有完全反映到我國的特殊教育法律制度中去。再比如，條例中側重于學校教育，而對殘疾人參與終身學習、社會教育以及家庭教育的關注不足，對滿足殘疾人多樣化、個性化的教育需求，實施殘疾人的個別化教育，推進融入教育的規(guī)定相對欠缺等。

（三）特殊教育立法層次低、法律體系不完備我國針對特殊教育的專門法律只有《殘疾人教育條例》，但它只是一部行政法規(guī)，立法層次過低，能發(fā)揮的效應有限。國務院、教育部曾陸續(xù)了一些特殊教育的制度規(guī)定，但只是以“辦法”“、通知”、“意見”的形式下發(fā)，沒有上升到國家法律法規(guī)的高度，所以同樣因為缺乏相應的法律效力而難以引起相關部門和人員的重視。其他法律中雖然也散見有關特殊教育的規(guī)定，但缺乏統(tǒng)一指導思想，相互銜接和整合不夠，未形成統(tǒng)一的法律體系。反觀國外很多國家，他們均制定了法律層次更高、處于核心地位的《特殊教育法》或《殘疾人教育法》，在這一專門立法之下，還在各類教育基本法中獨立設章或設節(jié)進行相應規(guī)定。所以，正如學者們所言“，由于處于核心地位的《特殊教育法》的缺失，導致與普通教育立法相對應或并列的特殊教育立法缺乏平等的法律地位和應有的效力層次，使其他相關特殊教育立法處于群龍無首的狀態(tài)”。[4]#p#分頁標題#e#

（四）特殊教育法律規(guī)定過于空泛、缺乏可操作性和約束力現行特殊教育法律規(guī)定過于宏觀，倡導性、宣示性的語言過多，條款的原則性、籠統(tǒng)性明顯，而操作性不強。這使得法律的執(zhí)行產生困難，有損法律權威，也不利于殘疾人特殊教育具體工作的指導和落實。例如，《殘疾人保障法》第23條規(guī)定，“殘疾人教育應依據殘疾類別和接受能力，采取普通教育方式或者特殊教育方式”，但殘疾類別、接受能力如何評估，并未給予明確指示。又如，《殘疾人教育條例》第44條規(guī)定，“殘疾人教育經費由各級人民政府負責籌措，予以保證，并隨著教育事業(yè)費的增加而逐步增加……地方各級人民政府用于義務教育的財政撥款和征收的教育費附加，應當有一定比例用于發(fā)展殘疾兒童、少年義務教育。”這里既沒有明確的比例又沒有具體法律責任的約束，這種原則性的非強制性規(guī)定導致具體操作上和監(jiān)督上的困難。

（五）特殊教育法律的特殊性未彰顯，缺少特有的原則和規(guī)定我國目前特殊教育法律基本上是模仿普通教育法律規(guī)定建立起來的，既不健全也不符合實際。比如，《殘疾人教育條例》對殘疾人教育形式的劃分完全依照普通教育的特點，分為學前教育、義務教育、職業(yè)教育、普通高級中等以上教育及成人教育，這與國際上淡化對殘疾人教育形式的劃分、強調終身教育、一體化教育的趨勢相左。又如，現有法律在經費保障、特教師資、資源教室、個別化教育方案、最少限制環(huán)境等特殊教育的特有環(huán)節(jié)上都缺乏明確的規(guī)定。再如，特殊教育應秉持一系列特殊原則，如優(yōu)先原則、補償原則、特別扶助原則等，以及對特殊教育對象的無歧視性評估、鑒定制度和受教育權的保障制度、救濟制度等等都沒有作出明確規(guī)定或相關規(guī)定很不完善。因此，特殊教育法律的特殊性、針對性還有待跟進，需要進一步完善相關法律。

三、我國特殊教育法律體系的發(fā)展

《中國殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要》提出今后要“大力發(fā)展殘疾人教育事業(yè)……進一步完善殘疾人事業(yè)法律法規(guī)政策體系”，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》也明確指出，今后要“按照全面實施依法治國基本方略的要求，加快教育法制建設進程，完善中國特色社會主義教育法律法規(guī)。”所以，特殊教育的法制建設既是教育法制建設的重要內容，也是殘疾人受教育權得以實現的保證。因此，我們應充分重視并推動特殊教育法律體系的完善與發(fā)展。

（一）明確特殊教育法律的價值目標與基本原則

法律法規(guī)要求邏輯完整，具有層次結構。法律制度的靜態(tài)內容可以分為三個層次：法的價值目標、法律原則和法律規(guī)范。[5]從前述分析可見，我國特殊教育法律只有具體的法律規(guī)范條文，而對特殊教育法律的價值目標這一抽象的、總括性的取向未作說明，也沒有對特殊教育所應秉承的基本原則作出規(guī)定，這是造成我國特殊教育法律彼此矛盾的主要原因。法律的價值目標即法的精神，反映的是立法者追求的社會目標和價值取向，它是一個動態(tài)的社會歷史范疇。在當今，法律普遍遵循的價值包括公正、秩序、民主、自由、平等、發(fā)展、文明、進步等，其中處于核心地位的是公平正義。黨的十七大報告也一再強調，教育公平是社會公平的重要基礎。所以，特殊教育法律作為我國社會主義法律體系的一部分，理應將公平、公正作為其價值目標和根本理想，立法機構應該在《殘疾人教育條例》等專門法律中予以明確。此外，特殊教育法律因其規(guī)制對象和內容的特殊性，也應體現出不同于其他教育法律的價值追求。我們認為，將全納教育理念作為特殊教育法律的價值目標是必要的，也是符合當今特殊教育發(fā)展趨勢的。

所謂全納，形式是全部納入，一個都不能少，實質是人人享有平等的受教育權利，人人都有權接受教育，強調合作、反對歧視，在全納（“同而不和”）的同時，又尊重個體差異的多樣化存在（“和而不同”）。這種理念有利于殘疾人受教育權利和教育公平的實現。法律的基本原則是建立法律制度和法律調整機制的原理和基本準則，是法律的價值目標在規(guī)范體系中一定程度的具體化。西方國家的很多法律以及多數國際公約（如《殘疾人權利公約》）均在總則或第一章中將其原則展現出來，但我國包括《殘疾人教育條例》在內的諸多法律還未形成這樣的慣例。今后，我們在相關的特殊教育法律中應將基本原則加以明確，以此體現特殊教育的特殊性，并更好地指導特殊教育實踐。在借鑒國際公約和學者們研究成果的基礎上，我們將特殊教育法律所應體現的基本原則界定為以下8點：1.不歧視原則，即禁止基于殘疾的歧視，接受殘疾人是人的多樣性的一部分和人類的一份子，教育面前一視同仁；2.尊重原則，尊重殘疾人的獨立和自由，尊重殘疾人逐漸發(fā)展的能力并尊重殘疾人保持其身份特性的權利；3.無障礙原則，即保證特殊學校和普通學校提供無障礙的、最少限制的環(huán)境以供殘疾學生接受教育；4.優(yōu)先原則，即特殊教育應優(yōu)先享有國家的優(yōu)惠和傾斜政策；5.補償原則，即在同等條件下給予殘疾學生更多的、更特別的照顧和支持，以彌補其自身功能和能力的不足；6.正常化原則，即保證殘疾人的日常生活與社會正常生活模式相接近，盡量保證殘疾人教育回歸主流，特殊教育與普通教育有機融合；7.個別化原則，即在科學評估的基礎上，為每個殘疾學生制定個別化的、適合的教育計劃，在教育形式、教育目標、教育評價等方面因人而異、因殘施教；8.多方參與和合作原則，即明確政府、社會、學校、殘疾人及其家庭等各方在特殊教育中的權利和義務，加強各方的溝通與合作，使特殊教育做到學校、社會、家庭一體化，構建特殊教育的綜合支持體系。

（二）積極推進特殊教育立法工作

首先，應該對已有法律進行補充、修訂和完善。在上述價值目標和基本原則的指導下，結合教育發(fā)展的實際和法律環(huán)境的變化，檢視當前與特殊教育相關的法律法規(guī)，補充法律漏洞、修正不足之處。當前，國務院已將《殘疾人教育條例》修訂工作列入立法計劃，教育部正在組織開展修訂案的起草工作，這是特殊教育立法發(fā)展的重要標志。在《條例》修訂中，要注意將其與新的《義務教育法》、《殘疾人保障法》的規(guī)定相銜接，尤其要將《殘疾人權利公約》中有關教育的原則和內容轉化為國內法的規(guī)定。例如，對特殊教育的對象應予以清晰界定，對殘疾人的認識應從生物醫(yī)療模式轉變到社會模式和權利模式，應樹立全納教育的理念并明確其實現的方式等。此外，還要逐步修訂其他特殊教育的法律法規(guī)。#p#分頁標題#e#

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（一）立法層級與地區(qū)分布從法律等級的角度分析，在法律層面我國尚無一部系統(tǒng)的民族教育法，僅在《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》中用兩個條文對民族教育形式和民族自治地方的辦學制度做了規(guī)定①。在行政法規(guī)層面，由國務院頒布實施的涉及民族教育權益的法律規(guī)范有2部。在部門規(guī)章層面，由國家民委和教育部頒布的規(guī)范性法律文件1部。在地方立法方面，涉及民族教育權益的地方性法規(guī)有51部，地方政府規(guī)章有10部。從上圖對比可知，我國目前民族教育立法的主體為地方性法規(guī)，占立法總數量的78．46％，其次為地方政府規(guī)章，占15．38％。中央立法與各級地方立法比例數為1：15．25。在地方立法中，以省為單位，共有27個省、自治區(qū)和直轄市頒布了相關立法。各地具體立法情況如下表：在上述立法中，如果以立法形式為標準進行分類，共有8個省份各級人大和政府頒布了14部《民族教育條例》。具體如下表：對頒布法律規(guī)定的地方行政級別進行統(tǒng)計，規(guī)范全省、自治區(qū)、直轄市范圍內民族教育權益的地方性法規(guī)和規(guī)章有44部，規(guī)范市、自治州范圍內民族教育權益的法規(guī)有14部，規(guī)范縣、自治旗范圍內的有3部。結合我國少數民族人口分布情況［1］，不難發(fā)現，一方面，從總體而言，我國少數民族人口較多，在全省人口中占比例較大的省份，其民族教育立法數量相對較多，專業(yè)化程度相對較高。而少數民族人口在100萬以下的省份，均未頒布專門的民族教育條例。另一方面，少數民族人口數量在100萬以上的省份中，民族教育立法的數量與各省少數民族人口數量及少數民族人口所占總人口比例未構成正比例關系。例如少數民族人口同為246萬人的吉林省和自治區(qū)，立法數量卻相差4倍。擁有236萬少數民族人口，且少數民族人口占全省人口45．56％的青海省，尚無針對民族教育問題的專門性法律法規(guī)或條款。通過上述統(tǒng)計數據，不難發(fā)現，我國現行民族教育立法層級整體較低，94％屬于行政法規(guī)之下的效力較低的法律規(guī)范性文件。從地方立法來看，在少數民族人口較多的省份之間，還存在嚴重的立法發(fā)展不平衡現象。主要表現在兩個方面：一是，立法數量的不平衡。立法數量最多的云南省已經頒布了7部相關法規(guī)和規(guī)章，而有14個省、自治區(qū)和直轄市只有一部相關法律規(guī)范性文件涉及到民族教育問題；二是，立法專業(yè)化程度的不平衡。目前，全國僅有8個省份頒布了專門的民族教育條例。其余的19個省份僅在綜合性法律規(guī)范中規(guī)定了相關的民族教育條款。

（二）立法內容在立法內容上，現行的民族教育立法主要從“權益保障”“教育內容”和“教育形式”等三個方面做了規(guī)范。據統(tǒng)計，在已頒布65部法律法規(guī)和規(guī)章中，有62部規(guī)定了民族教育權保障方面的內容，有31部規(guī)定了民族教育內容方面的內容，有56部規(guī)定了民族教育形式方面的內容。具體而言，按照內容多寡排序，涉及立法在20部以上的依次為“設立教育專項資金、改善辦學條件”56部，“加強師資建設”49部，“符合條件的民族考生優(yōu)先錄取”46部，“設立民族班和民族學?！?5部，“發(fā)展傳統(tǒng)教育”43部，“補助貧困少數民族學生入學”36部，“開展雙語教育”24部。綜合民族教育內容和民族教育形式，我們還可以將立法內容劃分為“平等接受教育權”和“民族教育特殊性”兩個部分。其中，關于保障少數民族公民享有平等受教育權利的規(guī)定主要是從“發(fā)展傳統(tǒng)教育”“掃盲教育”和“補助民族貧困學生，保障民族考試優(yōu)先錄取”幾項內容加以規(guī)定，占全部條款的73．23％，關于民族教育特殊性，則主要是從“開展民族文化、歷史和民族團結教育”和“設立民族班、民族學?！钡确矫孀龀鲆?guī)定，這一部分內容約占全部內容的26．77％。結合立法機關的地區(qū)分布，針對民族聚居地區(qū)少數民族教育權益的法律、法規(guī)和規(guī)章有23部，針對散居少數民族教育權益的有10部，針對轄區(qū)內全部少數民族公民教育權益的有32部。此外，從條文數量來看，在綜合性少數民族權益立法中，涉及民族教育權益的條文只有1條的有9部，占全部民族教育立法的17．64％，涉及條文為2條的有18部，占35．29％，涉及條文3條以上有23部，占45．1％。通過上述統(tǒng)計數據，可以得出下述三點結論：一是，我國民族教育立法規(guī)范的民族教育權益相對集中，立法內容基本涵蓋了民族教育的各個方面。且對少數民族教育資源進行傾斜的立法原則貫徹始終，幾乎所有涉及民族教育立法的條款都是對民族教育優(yōu)惠政策的體現；二是，民族教育立法的內容雖然整體較為全面，但落實到單一法律法規(guī)中，超過半數的民族立法僅有1或2款條文涉及到民族教育權益，規(guī)范的內容也通常只針對民族權益的某個方面；三是，在針對的少數民族族群方面，大部分的民族教育立法都是針對民族聚居地方的少數民族群眾，尚無專門規(guī)范和保障散居少數民族公民教育權益的法律規(guī)范。

二、我國少數民族教育立法模式的基本特征

通過對我國現行民族教育立法的實證數據分析，我國少數民族教育立法呈現出三個基本特征。

（一）立法內容的行政性特征1．我國民族教育立法政策色彩濃厚。對我國現行民族教育立法內容進行梳理，不難發(fā)現，許多民族教育政策被直接作為立法條文出現在民族教育法律法規(guī)中，且占有很大比重。例如，在各級民族教育立法中常見的“改善辦學條件、開展民族特色教育”等條款。這些立法條文由于直接源自民族教育政策，更多地是以提綱挈領的方式規(guī)定了對民族教育權益保障的方向，現實可操作性有待商榷。2．我國民族教育立法可訴性不強。我國現行民族教育立法多是采用規(guī)范相關行政機關行政職責而非對少數民族公民個人授權的方式立法。這就決定了當相關行政機關時，少數民族公民個體很難就該行為提訟，保障自身合法權益。此外，據統(tǒng)計，在現有民族教育立法中，超過半數的法律、法規(guī)和規(guī)章都是概況性的規(guī)定違法者應當承擔相應行政責任或刑事責任。具體違反了哪一項條款應承擔何等責任則無任何條款列明，這就使得我國民族教育立法的可訴性大打折扣?？v觀我國近幾十年的相關訴訟案例，因為少數民族公民受教育權被侵犯而提起民事訴訟、行政訴訟或刑事訴訟的極為罕見。

（二）立法形態(tài)的非均衡性特征立法形態(tài)的非均衡性是我國民族教育立法模式的一個顯著特征，其具體包含了地區(qū)發(fā)展不平衡和保障對象力度不均等兩個方面。1．我國民族教育立法地區(qū)發(fā)展不平衡。根據基本樣本分析，全國目前僅有27個省、自治區(qū)和直轄市頒布了涉及民族教育的法律法規(guī)，意味著在地方立法方面，尚有多個省份沒有相關的法律法規(guī)。如果將這一統(tǒng)計數據與立法條文數量和專門立法數量相結合，則僅有8個省份頒布了專門的民族教育條例，剩余19個省份頒布的相關民族教育立法中，涉及民族教育問題的條文在2條以下就占到了二分之一。與之相對，頒布的專門民族教育立法即有5部之多，云南省也有3部?？梢?，在地方立法問題上，我國目前民族教育立法出現了明顯的不均衡。立法較為發(fā)達的省份已經初步構建出專門立法與綜合立法、省級立法與地市級立法相呼應的立法體系，而部分省份尚無相關立法，或僅有1至2個條文涉及到民族教育權益問題。2．我國民族教育立法保障對象力度不均等。針對聚居地區(qū)少數民族公民教育權益的立法有23部，而專門針對散居少數民族教育權益的立法僅有10部。根據我國第六次人口普查的統(tǒng)計數據，在全國1．064億少數民族人口中，約有0．343億是散居于非少數民族聚居區(qū)［2］?？梢?，我國民族教育立法對于民族聚居區(qū)內少數民族公民的受教育權益保障力度相對較大，而對于廣大散居少數民族公民受教育權的保障力度則要弱一些，出現了保障力度明顯不均衡的問題，這也是完善我國民族教育立法體系值得關注的問題之一。

（三）立法效果的滯后性特征1．立法時間較早，修訂頻率較低。據統(tǒng)計，我國目前民族教育立法中近一半是2000年前頒布的相關法律文件。在65部民族教育立法中，僅有12部對個別條款進行了修訂。甚至有部分頒布于20世紀80年代的相關立法至今未進行任何修訂①，明顯已經不符合我國少數民族教育發(fā)展的要求。2．立法內容不符合現行民族教育的發(fā)展規(guī)律。對于少數民族教育立法，應主要從公民平等受教育權和民族特殊教育兩個方面加以規(guī)范和保障?，F行立法中，根據本文第一部分對于民族教育立法內容的統(tǒng)計分析，超過70％的內容都是關于公民平等受教育權的相關保障措施。這一立法特點符合我國民族教育立法之初我國民族教育的狀況。然而，改革開放以來，隨著社會政治、經濟、文化的長足發(fā)展，我國少數民族公民的平等受教育權得到了基本保障，少數民族公民對教育權益的需求已經更多的從享受平等的教育權轉變?yōu)閷γ褡逄厣逃囊?。而我國民族教育立法由于其相對滯后性的特征，尚未加強對民族特色教育的立法力度?/p>

三、我國少數民族教育立法模式的完善

民族教育立法建設是一個長期系統(tǒng)的工程，不能一蹴而就。在我國現階段，結合我國民族教育立法模式的基本特征，可以嘗試從下述幾個方面加以完善。

1．樹立民族法制建設理念，逐步實現從民族政策向民族立法的轉變。在我國，由于民族法制建設整體較為薄弱，多年以來，民族政策在少數民族治理和民族權益保障方面發(fā)揮了舉足輕重的作用。對民族教育問題主要是依靠政策加以規(guī)范和指引。在少數民族公民教育權益受到侵犯之時，其訴求也多是通過向行政機關反映問題、甚至極端（如上訪等）方式表達。加強民族教育法制建設，樹立法治理念，實現從政策治理向法治的轉變，是完善我國民族教育立法體系的首要任務。首先，以規(guī)范和保障少數民族公民個體權益為基本立法模式。傳統(tǒng)的民族教育政策十分注重對少數民族地區(qū)教育的優(yōu)惠政策，卻鮮有關注公民個體權益。在民族教育立法時，要盡可能地避免直接照搬民族教育政策，而應當根據立法要求，從保障少數民族公民個體權益的視角，通過對少數民族公民個體受教育權的規(guī)范和保障，來實現立法初衷。其次，完善違法責任相關規(guī)定。明確侵犯少數民族公民受教育權應當承擔的民事責任、行政責任和刑事責任。完善配套立法工作，切實加強民族教育立法的可訴性。

2．制定民族教育法，逐步實現從單一立法向各地區(qū)、多層次均衡立法的轉變。民族教育法制建設需要完備的立法體系。鑒于我國少數民族人口眾多，分散于全國30余個省份、少數民族聚居與各民族雜居并行，且各少數民族由于歷史傳統(tǒng)、文化發(fā)展、經濟建設水平的差異，對少數民族教育的需求也不盡相同。這就迫切需要制定一部系統(tǒng)的、法律效力較高的民族教育法，作為民族教育的基本大法、統(tǒng)領、規(guī)范并指引全國各地區(qū)少數民族的教育立法工作。此外，在民族教育法之下，還應逐步構建起符合我國民族法制建設要求的民族教育立法體系。一方面改變現有民族教育立法水平參差不齊，立法層級較低的現狀，提升民族教育立法的專業(yè)化、精細化水平；另一方面，強化民族教育立法的均衡化發(fā)展。以民族教育法為基準，加強民族教育立法薄弱地區(qū)的立法工作，加大對散居少數民族和城市少數民族公民教育權益的保障力度。

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（一）縣級教育行政執(zhí)法是農村教育行政執(zhí)法的保障

我國是一個農業(yè)人口眾多的國家，農村教育是繁榮社會主義新農村文化的重要途徑，能有效促進農村經濟社會的發(fā)展。而縣級教育行政執(zhí)法的范圍更多地是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村基層教育單位，這就決定了縣級政府及相關教育部門在貫徹實施我國農村教育法律法規(guī)方面要發(fā)揮關鍵力量，通過完善縣級教育行政執(zhí)法來完善農村教育行政執(zhí)法。因此，加強和改進現階段我國縣級教育行政執(zhí)法，對于推進我國農村教育行政執(zhí)法具有重要價值。

（二）縣級教育行政執(zhí)法是整個教育行政執(zhí)法體系的重要組成部分

在我國的行政單位中，縣級行政單位數量多、分布廣，與基層組織的聯系也較緊密?？h級教育行政執(zhí)法也是如此，其執(zhí)法對象直接面向農村基礎教育，與關系最為復雜的基層教育進行直接接觸，有利于深入了解教育行政執(zhí)法過程中出現的具體問題，為教育行政執(zhí)法問題解決提供第一手資料。因此，研究縣級教育行政執(zhí)法對于整個教育行政執(zhí)法問題的解決具有非常重要的現實意義和參考價值。

二、當前我國縣級教育行政執(zhí)法存在的問題

近年來，我國縣級教育行政執(zhí)法工作取得了長足的發(fā)展，但也存在很多問題，對這些問題進行分析有利于完善我國縣級教育行政執(zhí)法和實現依法治教的目標。

（一）教育法律法規(guī)體系不健全

盡管當前我國關于教育方面的法律法規(guī)很多，但都是國家層面的教育法律法規(guī)，針對地方教育特殊性的教育法律則很少，尤其是我國縣級教育行政執(zhí)法還沒有專門的法律，更不用說健全的法律體系。隨著我國社會的發(fā)展，舊的教育法律法規(guī)已經不適應現代教育的發(fā)展，而新的教育法律法規(guī)還沒有出臺，這給我國縣級教育行政執(zhí)法帶來了很大的困難。另外，我國現有的教育法律法規(guī)內容不夠具體、比較含糊，且大都沒有制定實施細則或辦法?？梢?，我國教育法律法規(guī)體系尤其是縣級教育法律法規(guī)體系不健全，影響著當前我國縣級教育行政執(zhí)法工作的順利實施。

（二）教育行政執(zhí)法體制機制不完善

目前，我國縣級教育行政執(zhí)法體制機制存在著一些問題，有待進一步完善。教育行政執(zhí)法的體制機制問題主要是指由誰來執(zhí)法和怎樣執(zhí)法的問題。在我國縣級教育行政執(zhí)法過程中，沒有獨立的教育行政執(zhí)法機構，大部分是由縣級行政執(zhí)法機構來執(zhí)法，可能會導致執(zhí)法不夠專業(yè)等問題。教育行政執(zhí)法主體不明確，甚至部分執(zhí)法主體并沒有取得相應的執(zhí)法資格卻在行使執(zhí)法的權利。另外，我國教育行政執(zhí)法程序建設滯后，沒有專門的教育行政執(zhí)法程序；教育行政執(zhí)法的責任也不明確，尤其是在過錯責任追究方面，沒有相應的法律法規(guī)的規(guī)定，往往會導致部分執(zhí)法人員知法犯法現象的發(fā)生。

（三）教育行政執(zhí)法隊伍整體素質不高

高素質的教育行政執(zhí)法隊伍是教育行政高效執(zhí)法的重要保障。由于歷史和現實等方面的原因，當前我國縣級教育行政執(zhí)法隊伍的整體素質偏低，不能完全適應現代教育行政執(zhí)法的要求。部分執(zhí)法人員依法行政的意識比較淡薄，對縣級教育行政執(zhí)法的重要性認識不夠，這既與整個社會法律意識不強有關，也與執(zhí)法人員自身思想觀念有關。相比高層級的教育行政執(zhí)法，我國縣級教育行政執(zhí)法人員職業(yè)素質整體偏低，專業(yè)知識不扎實，這些都會影響到教育行政執(zhí)法的有效性。尤其我國邊遠地區(qū)和民族地區(qū)的縣級教育行政執(zhí)法方式仍然比較傳統(tǒng)，不能適應現代教育行政執(zhí)法的要求。另外，部分縣級教育行政執(zhí)法人員受到整個社會大環(huán)境的不利影響，思想作風不正，享樂主義以及拜金主義等思想嚴重，對本職工作不作為、亂作為。

（四）教育行政執(zhí)法主體不明確

在現階段，我國教育行政執(zhí)法主體的資格和地位通常都由單行法律法規(guī)、規(guī)章確定以及授權或委托，教育行政執(zhí)法主體設置受制于教育行政和事業(yè)單位機構的構筑框架，所以教育行政執(zhí)法主體更加多元化。教育行政執(zhí)法主體的多元化并不意味著執(zhí)法主體職權的模糊性，而是相關執(zhí)法主體的職權必須在教育法律法規(guī)的約束下使用。我國縣級教育行政執(zhí)法主體存在以下幾個方面欠規(guī)范的地方：一是縣級教育行政執(zhí)法主體的關系未完全理順，有些教育行政執(zhí)法主體既受縣級主管教育的政府部門的領導，還受教育局相關部門的領導；二是教育行政執(zhí)法主體資格不規(guī)范，對于誰來決定教育行政執(zhí)法主體資格并沒有明確的法律規(guī)定，很多部門都可以授予教育行政執(zhí)法主體資格；三是教育行政部門與學校的關系不清，學校既可以作為縣級教育行政執(zhí)法的對象，同時也可以作為教育行政主體實施相關行政權力。

（五）教育行政執(zhí)法行為欠規(guī)范

目前，我國縣級教育行政執(zhí)法存在執(zhí)法行為欠規(guī)范的現象，這除了與部分執(zhí)法人員自身素質偏低有關外，更多地是執(zhí)法制度層面的問題。由于我國地區(qū)差異很大，教育法不可能對每個地區(qū)的教育行政執(zhí)法行為作出具體的規(guī)定。因此，這就要求我國縣級教育行政機關執(zhí)法人員根據本地區(qū)的實際情況自主做出執(zhí)法行為的選擇。另外，我國縣級教育行政執(zhí)法程序操作性也不夠強，有些地區(qū)甚至沒有適合本地區(qū)的執(zhí)法程序。在我國民族地區(qū)，目前仍然有很多縣級教育行政執(zhí)法單位沒有相關的執(zhí)法程序，很多執(zhí)法人員僅憑自身經驗或習慣執(zhí)法，而不能按程序規(guī)定執(zhí)法。所有這一切，如果不能得到很好地改進，必將會影響到我國縣級教育行政執(zhí)法的質量。

（六）教育行政執(zhí)法監(jiān)管力度不夠

由于沒有權威的監(jiān)管機構和完善的監(jiān)督制度，我國部分縣級教育行政執(zhí)法往往流于形式，很難起到對縣級教育的監(jiān)管作用。由于部分執(zhí)法人員自律意識淡薄，又缺乏約束自己執(zhí)法行為的制度，加上經不起各方面的誘惑，最終可能誤入歧途，帶來較大的負面影響。此外，我國縣級教育行政執(zhí)法監(jiān)督力量也有待加強。社會監(jiān)督、網絡監(jiān)督等執(zhí)法監(jiān)督力度不夠大，將直接影響到良好教育行政執(zhí)法環(huán)境的形成。

三、加強和改進我國縣級教育行政執(zhí)法的策略思考

改進和完善我國縣級教育行政執(zhí)法工作應從教育法律法規(guī)體系建設、教育行政執(zhí)法體系建設、教育行政執(zhí)法監(jiān)督體系建設及教育行政執(zhí)法環(huán)境建設等方面進行努力。

（一）教育法律法規(guī)體系建設

1.強化立法機關教育法律法規(guī)意識，加大立法工作力度

健全教育法律法規(guī)體系是實現縣級有效教育行政執(zhí)法的前提條件。因此強化立法機關工作人員的教育法律意識，讓他們明白完善的教育法律法規(guī)體系在縣級教育事業(yè)發(fā)展中的重要作用，從而增強立法機關人員的使命感和責任感。隨著我國教育改革的不斷深入和發(fā)展，縣級教育環(huán)境正發(fā)生著深刻變化，教育立法機關應根據教育環(huán)境的變化和各地區(qū)教育差異適時制定教育法律法規(guī)，并對相關的教育法律法規(guī)作出修改和完善，確?？h級教育事業(yè)的健康、有序發(fā)展。

2.提高縣級教育立法質量，強化教育法律的威懾力

從我國縣級教育的實際出發(fā)，提高縣級教育立法的質量，可以為教育行政執(zhí)法機關提供有效的法律依據。我國縣級教育立法機關應該借鑒西方發(fā)達國家的先進經驗并結合我國教育的實際情況，逐步提高教育立法質量。整個縣級教育領域內都應該有相關的教育法律法規(guī)，使教育行政執(zhí)法“有法可依”。在此基礎上，立法機關要盡可能確保立法質量，讓教育法律具備更強的操作性和嚴格的程序性。完善的教育執(zhí)法程序是保證教育行政執(zhí)法行為正當、合法的必要條件。因此，相關教育部門要強化教育法律的威懾力，提高違反教育法律法規(guī)的成本；明確執(zhí)法權限，落實過錯責任追究，為創(chuàng)造良好的教育環(huán)境起到保障作用。

（二）教育行政執(zhí)法體系建設

1.加強縣級教育行政執(zhí)法隊伍建設，保障教育行政執(zhí)法公平

高素質的縣級教育行政執(zhí)法隊伍是保障教育行政執(zhí)法公平的重要基礎。高素質的教育行政執(zhí)法人員應該具備較高的政治素質，具有一定的社會主義覺悟；具備較高的業(yè)務素質，熟悉教育和法學相關方面的專業(yè)知識，同時也具備一定能力；具備良好的職業(yè)道德素質，愛崗敬業(yè)。因此，要加強對縣級教育行政執(zhí)法隊伍的思想政治教育，更好地服務于教育改革和發(fā)展的需要；提高縣級教育行政執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)和教育素養(yǎng)，確保執(zhí)法水平和執(zhí)法效果；加大對縣級教育行政執(zhí)法人員的培訓力度，增強其對教育法律法規(guī)的領悟能力，提高其教育行政執(zhí)法水平。

2.完善教育行政執(zhí)法體制機制，確保教育行政執(zhí)法健康運行

完善的教育行政執(zhí)法體制機制是加強和改善縣級教育行政執(zhí)法的前提，能確?？h級教育行政執(zhí)法的健康運行。應從以下幾個方面來完善當前我國縣級教育行政執(zhí)法體制機制：一是完善教育行政執(zhí)法主體資格制度。全國各地區(qū)相關部門要根據本縣的實際情況，做好教育行政執(zhí)法人員的主體資格認定工作，確保執(zhí)法主體的專業(yè)性和高素質；二是科學制定教育行政執(zhí)法依據和程序并予以公開。縣級教育相關部門要遵循教育發(fā)展規(guī)律和本縣實際制定教育行政執(zhí)法依據，并在媒體上公布；三是保障縣級教育行政執(zhí)法經費?？h級財政部門要保障教育行政執(zhí)法的專用經費，保證執(zhí)法活動能夠有序開展。

3.規(guī)范教育行政執(zhí)法行為，推行教育行政執(zhí)法責任過錯追究制度

規(guī)范縣級教育行政執(zhí)法行為，推行教育行政執(zhí)法責任過錯追究制度是確保教育行政執(zhí)法質量的中心工作。具體措施包括：一是加強縣級教育行政審批工作。各縣級相關部門要嚴格按照教育法律制度進行教育行政審批工作并予以公示，確保審批公正；二是嚴格教育行政執(zhí)法辦案行為。案件的立案及查處工作要嚴格按照相關程序逐級上報，重大案件要實行案件備案監(jiān)督制度，并充分尊重當事人的相關權利；三是規(guī)范教育行政執(zhí)法部門的執(zhí)法行為，確保執(zhí)法的公平、公正。縣級教育行政執(zhí)法人員要具備為教育事業(yè)改革發(fā)展服務的意識，依法維護公民的受教育權利。

4.始終把基礎教育行政執(zhí)法作為縣級教育行政執(zhí)法的重點工作

縣級政府部門要完善基礎教育行政管理體制，積極、有效地轉變我國縣級政府的教育管理職能，做到“不缺位”、“不越位”，努力推動基礎教育均衡發(fā)展；健全基礎教育的經費保障機制，加大義務教育的經費投入力度，加強對教育經費使用的審計監(jiān)督工作；完善基礎教育辦學體制，以政府辦學為主體，積極鼓勵社會力量辦學，形成辦學主體多元化格局；加強對學校的評價工作以及監(jiān)督檢查工作。此外，縣級教育行政執(zhí)法機關還要嚴格按照我國基礎教育法律依法行政，對違法行為予以堅決制止并追究責任。

（三）教育行政執(zhí)法監(jiān)督體系建設

1.建立健全獨立的教育行政執(zhí)法監(jiān)督機構

目前，我國還沒有形成獨立的教育行政執(zhí)法監(jiān)督機構?？h級教育行政執(zhí)法監(jiān)督部門一般附屬于縣級人民政府或縣級教育局，這受到了我國行政管理體制很大的束縛和制約，很難發(fā)揮真正的監(jiān)督和管理作用，即使是監(jiān)管活動，也只是一種形式主義。因此，要保證我國教育行政執(zhí)法的高效，就必須借鑒西方發(fā)達國家的經驗，并結合自身的實際情況，建立健全獨立的教育行政執(zhí)法監(jiān)督機構，使得監(jiān)督機構與被監(jiān)管部門相分離，這樣有利于更好地提高我國縣級教育行政執(zhí)法的實效性。

2.積極推進縣級教育行政執(zhí)法監(jiān)督立法工作

當前，我國尚未制定專門的縣級教育行政執(zhí)法的監(jiān)督法律，而缺乏權威法律依據的教育執(zhí)法監(jiān)督很難保證執(zhí)法監(jiān)督職能的發(fā)揮。國外許多國家都有明確的教育監(jiān)督法律，如日本的《學校教育法》對教育行政執(zhí)法的監(jiān)督做出了具體而詳細的規(guī)定。我國相關部門也應結合本縣實際制定教育行政執(zhí)法方面的獨立的監(jiān)督法律，以推動縣級教育行政執(zhí)法工作不斷發(fā)展。

3.建立最廣泛的監(jiān)督體系，突出“全監(jiān)督”的概念

建立最廣泛的監(jiān)督體系，突出“全監(jiān)督”的概念，可以充分調動各方監(jiān)督力量，有利于實現縣級教育行政執(zhí)法監(jiān)督效果最優(yōu)化。我國縣級教育行政執(zhí)法監(jiān)督可以分為教育行政系統(tǒng)內監(jiān)督和系統(tǒng)外監(jiān)督兩部分。具體包括：第一，要強化教育系統(tǒng)的內部監(jiān)督，如教育督導、教師申訴等形式；第二，要強化縣級人大監(jiān)督，人大是我國的權力機關和立法機關，因此要強化人大對教育行政執(zhí)法的監(jiān)督；第三，強化網絡監(jiān)督。要充分利用網絡快速和便捷等特點來監(jiān)督縣級教育行政執(zhí)法工作；第四，強化新聞輿論監(jiān)督。新聞輿論監(jiān)督具有公開性、廣泛性和及時性等特征，因此必須強化新聞輿論監(jiān)督；第五，要接受群眾監(jiān)督。教育行政執(zhí)法的權利是廣大人民群眾賦予的權利，因此必須接受群眾監(jiān)督。

（四）教育行政執(zhí)法環(huán)境建設

1.加大對縣級教育行政執(zhí)法人員的法律宣傳和培訓工作

當前，我國縣級教育行政執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)整體偏低，尤其是民族地區(qū)和貧困地區(qū)，這直接影響到縣級教育行政執(zhí)法的效果。因此，相關部門要重點加強對縣級教育行政執(zhí)法人員的法律宣傳和相關培訓工作，不僅要求執(zhí)法人員掌握相關的法律知識，更要讓執(zhí)法人員學會理論聯系實際，解決現實生活中的教育執(zhí)法問題。

2.加大對縣級教育行政執(zhí)法相對人的法律法規(guī)宣傳力度

篇9

一、依法治校和依德治校的含義

依法治校的概念有廣義和狹義之分。狹義的依法治校是指依據教育法律法規(guī)所確立的行為準則來規(guī)范和管理學校。其法律依據是由國家制定的教育法律、法規(guī)和規(guī)章,以及其他與教育有關的法律、法規(guī)。廣義的依法治校是指依據教育法律、法規(guī)和學校規(guī)章制度所確立的行為準則來規(guī)范和管理學校。其依據是由國家制定的教育法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他與教育有關的法律法規(guī)和由學校依據國家的教育法律、法規(guī)所制定的各項規(guī)章制度。依法治校包括教育法規(guī)的遵守和教育法規(guī)的適用。由此可見,依法治校的前提是要有比較完備的教育法規(guī)體系。目前,我國基本上形成了比較完善的教育法律體系,但總體看,我國教育法律規(guī)范過于原則和簡單,精確性和操作性不強,整體上教育立法質量不高,導致很多教育法律規(guī)范在教育管理實踐中很難實施。為此,筆者建議學校應根據國家的政策法規(guī),結合學校的實際,制定符合本校實際的內部規(guī)章制度,彌補國家教育法律法規(guī)的不足和空白,使學校的各項管理工作都有教育法律規(guī)范的調整和約束。本文的依法治校的概念是指廣義的概念。

依德治校是指通過道德規(guī)范來規(guī)范和管理學校。它包括道德規(guī)范的遵守和因違反道德規(guī)范而受到社會輿論的譴責或自我良心的發(fā)現所進行的對違反道德行為的矯正活動。由此可見,依德治校的前提也是要有完善的道德規(guī)范體系。目前我國學校中基本形成了比較完備的道德規(guī)范體系,為依德治校奠定了基礎。但總體看,我國學校中的道德規(guī)范原則性強,缺乏操作性,導致每個人對道德規(guī)范的理解不同,行為也不同,或者不知所從。因此,為有效進行依德治校,學校要根據本校的實際,把國家的道德規(guī)范具體化為道德理想、道德原則和道德規(guī)范三個層次的具有可操作性的道德行為準則,指導學校管理者、教職員工和學生的道德實踐。道德規(guī)范是道德底線;道德理想是道德的發(fā)展方向和基本的價值引導,是社會對道德的最高要求,體現學校管理者、教職員工和學生應該努力的方向;道德原則是道德規(guī)范向道德理想邁進的階梯。

二、學校管理方略選擇的基本原則

德治與法治的關系問題應當被視作法制社會中法律與道德的關系問題。在中國歷史上,對法律和道德的關系始終爭論不休。概覽各種觀點可歸結為兩類。一是對立說。即唯德論和唯法論,前者為反法治前提下所講的德治;后者為專崇尚法治。二是德法兼施說。即德治和法治均為治國所必要,兩者無法獨立存在而必須兼用,在此基礎上,何者為先的問題中又有德主法輔與法主德輔之爭。絕大多數人認為,德治為本,法治為末,或德治當先,法治宜后。思想上德主法輔占主導地位,但在施政時則是法律優(yōu)于道德,表現為“理念上行德治,實際上行法治的現象”。當今中國,法律與道德的關系在思想上仍存在分歧:以法為主而以道德為補充和以德為主,在道德不發(fā)揮作用的地方,用法律來補充。

但是在學校管理中,如何處理依法治校與依德治校的關系?當二者協(xié)調一致或產生沖突時,學校管理者應該采取怎樣的管理方略?下面案例說明了處理依法治校與依德治校的關系是學校管理者在理論和實踐上必須解決的問題。

案例:某日中午休息期間,某小學五年一班王某等四位男同學在操場上打籃球。另一同學張某想加入玩,王某堅決不同意。張某開始搗亂,王某警告張某,如果繼續(xù)搗亂,就打他。張某說:“你不讓我加入,我就不讓你們接著玩”,繼續(xù)搗亂。王某氣憤地打了張某一拳,張某還手將王某的鼻子打出血。王某到辦公室找班主任李老師告了狀。李老師將張某叫到辦公室,問“為什么打王某”,張某說:“王某先打我的”,老師說:“王某打你,你就打他嗎?你應該告訴老師”。李老師和張某各自講各自的道理,誰也說服不了誰。

這個案例是學校中常見的學生糾紛現象,也體現了在學校管理過程中依法治校和依德治校的價值選擇問題,那么,學校管理方略選擇的規(guī)律是什么呢?

從理論上看,李老師和學生張某講得都有道理,因為道德與法律都是調整人們行為的規(guī)范,具有共同的作用。這種作用一方面表現為二者的一致性,即道德禁止或許可的,法律也禁止或許可,反之亦然;另一方面表現為二者的對立,即道德上的不許可,法律上許可,反之亦然。如道德上允許以其人之道還治其人之身,本案中的學生張某是從道德角度為自己行為的合理性進行辯護的,但法律上不允許以違法的手段對待違法的行為。本案中的李老師是從法律角度為自己行為的合理性進行辯護的。因此,出現了李老師和學生張某各執(zhí)一詞的僵局。實際上這是學校管理過程中依法治校和依德治校的管理方略的選擇與運用問題。

篇10

關鍵詞：教育法；軟法；經濟價值；經濟學

一、教育法作為軟法的經濟價值

軟法是指那些不能運用國家強制力保證實施的法規(guī)范，硬法是指那些能夠依靠國家強制力保證實施的法規(guī)范。為了更好地理解、解釋軟法，本文將從法律主體、法律的內容以及法律效力方面論述。首先，軟法形成的主體具有多元性，包括國家機關、公共組織、社會團體以及混合組織等。在公共治理的整個實踐過程中許多公共治理機構都在通過制定自己的規(guī)范來實現公共治理目的，達到良好的效果。鑒于此，不僅國家機關中的立法、行政、司法機關制定了大量的軟法，行使社會權利的社會公共組織也制定了許多的軟法規(guī)范。其次，軟法規(guī)定的內容具有自律性與激勵性。幾乎很多學者都一致認為軟法規(guī)定的內容不具有國家強制力，而是由人們的承諾、誠信、輿論或者紀律保障實施。最后，軟法具有軟約束力。所以違反軟法規(guī)范通常不能通過國家強制力來實現。雖然其內容上不具有強制力，但是并不意味著效力上沒有約束力。軟法與硬法相比其約束力的實現借助于制度與輿論導向、文化傳統(tǒng)與道德規(guī)范等保障；其需要依靠人們內心的自律以及外在社會輿論的監(jiān)督，通常我們將這種約束力稱為軟約束力。教育法有狹義與廣義之分，此處我們所討論、所論述的教育法為廣義方面的。根據制定教育法的主體性質的不同，廣義上的教育法定義為國家制定或者認可并由國家強制力保證實施的教育行為規(guī)范體系及其實施所形成的教育法律關系和教育法律秩序的總和。教育法的制定主體從廣義上講是多元化的，具有多元性。這些制定主體不僅包括最高立法機關、地方立法機關，而且還包括政府部門。因此，只從單單一條教育法制定主體的多元化就可以進一步確定其為軟法。不僅如此，教育法作為軟法，其也具有軟軟約束力。教育法具有一般社會規(guī)范共用的特點，其需要人們自覺地實施它、遵守它，只有當其深入絕大多數人的心里并且變?yōu)榻^大多數人的自覺行為時，才能發(fā)揮更大的作用。如果一部教育法律的大部分、大多數條款都需要靠國家強制力才能實施，那么這樣的法律就失去了其存在的基礎與價值。在經濟學上，價值是指凝結在商品中的一般的、無差別的人類勞動，是商品的基本屬性之一。那么教育法與經濟與何關系，其是否具有經濟價值呢？下面將進行具體地論述。眾所周知，教育法中規(guī)定的教育發(fā)展的規(guī)模、結構與速度，教育目的、方法與方式，教育的領導和管理體制，教育投入等都與經濟的發(fā)展水平有關系。因而可以說經濟發(fā)展的水平是教育法制定的基礎，教育法決定經濟的發(fā)展水平，教育法使教育對經濟發(fā)展的作用得到了保證。在我國，教育法要求教育與經濟協(xié)調發(fā)展，如我國《教育法》第五條規(guī)定：“教育必須為社會主義現代化建設服務、為人民服務，必須與生產勞動和社會實踐相結合，培養(yǎng)德、智、體、美等方面全面發(fā)展的社會主義建設者和接班人。”該項條款以法律的形式把教育必須為社會主義現代化建設服務、為人民服務，確定下來，而其中心在于規(guī)定教育的發(fā)展必須促進經濟建設，必須推動經濟的發(fā)展，為其更好的發(fā)展打下堅實的基礎。為了使教育事業(yè)得到更好的發(fā)展，必要的經費是基礎。而在保障教育發(fā)展所需要的必要經費方面，教育法具有不可替代的作用。由于教育屬于非營利部門，也屬于非生產性部門，它不能依靠自身營利來發(fā)展自身，而是需要依靠其他非教育部門對教育的投入來保障其發(fā)展、保證其發(fā)展的經費來源。我們都知道由于教育對經濟發(fā)展具有一定的遲效性，因而對教育的投入應具有強制性的保障。例如，我國《教育法》第五十四條規(guī)定：“國家建立以財政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經費為輔的體制，逐步增加對教育的投入，保證國家舉辦的學校教育經費的穩(wěn)定來源。企業(yè)事業(yè)組織、社會團體及其他社會組織和個人依法舉辦的學校及其他教育機構，辦學經費由舉辦者負責籌措，各級人民政府可以給予適當支持?！蔽覈逃矫嬉环矫媸琴Y源短缺，而另一方面是資源浪費，教育法通過對教育管理規(guī)范化使教育資源得到合理及充分的利用，使教育資源得到合理的使用，從而避免教育資源的浪費，確保教育發(fā)展的高效率。綜上所述，教育法是具有一定經濟價值的，教育法與經濟的發(fā)展是密切相關的。

二、從偏好的穩(wěn)定性假設看教育法的制定

上述內容談到教育法的經濟價值，談到其對經濟的發(fā)展帶來的影響。既然，教育與經濟是密切相關、互相影響的。此處將從經濟學角度來論述其對教育法的影響，具體論述經濟學的理論中對教育法的立法影響，從此角度對教育法的制定提出一些建議與意見，從而使教育法的制定更將完善，實施更加有效。所謂偏好穩(wěn)定性假設，是指在經濟學研究中，通常假定消費者對于他們喜歡的東西以及不喜歡的東西一清二楚，并能根據它們的喜好來滿足消費者偏好的能力大小，排列出物品與勞務的各種可供選擇的組合，并且假設消費者總是偏好認為物品和勞務數量多的組合。即假設偏好具有完全性、可傳遞性和非飽和性的特征。傳統(tǒng)的民間習慣、宗教以及國家成文法律等都具有提供某種理性秩序的功能，其社會成員都遵循某種常規(guī)性但并非有意構建的行為模式。人們的這種遵循與堅持，事實上就是對牢固確立的習慣傳統(tǒng)以及穩(wěn)定的秩序本身的穩(wěn)定偏好。這種對秩序和傳統(tǒng)習慣的穩(wěn)定偏好主要表現為：村規(guī)民約、風俗習慣、輿論評價、倫理道德等多種形式，其漸漸成為法律活動得以發(fā)生和進一步開展的“秩序”前提。鑒于此，如果國家相關部門制定的教育法律、教育法規(guī)不能夠符合人們對“秩序”的穩(wěn)定偏好，那么人們便會依舊“不由自主”地遵循舊的習慣，從而導致變相地抵制現行教育法律、教育法規(guī)，直到現行的法律、法規(guī)做出某種讓步或者變通相關規(guī)定為止。因而，對于教育法的立法人員來說，在制定相關的法律、法規(guī)時要考慮上述因素，這樣制定的教育法律、法規(guī)才會更加有效的實施。

作者:劉威 單位:沈陽師范大學

參考文獻：