1理論回顧

有多種理論來解釋通貨膨脹和赤字之間關(guān)系的傳導(dǎo)機制，主要包括以下幾種：

一是Barro(1976)在討論李嘉圖理論體系中持續(xù)赤字是否導(dǎo)致通貨膨脹的問題時認為，一旦政府債務(wù)存量的增長率超過了產(chǎn)出增長率，持續(xù)赤字就會通過貨幣化的形式引起通貨膨脹。

二是Sargent和Wallce(1981)就時間、利率對財政赤字的影響進行了詳實的論證，指出對于給定現(xiàn)值的財政赤字，如果現(xiàn)在較少地采用鑄幣稅（也即貨幣發(fā)行）彌補，即一部分財政赤字由國債發(fā)行彌補，則將來勢必要用比原本更多的鑄幣去彌補。

三是Dornbusch(1998)等提出的分析框架，認為通貨膨脹對債務(wù)存量的實際價值和實際利息率具有顯著影響。

四是Wray(1997)等提出的成本效應(yīng)理論，認為赤字影響總供給。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是國家政權(quán)的基石，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政狀況直接關(guān)系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。面對我縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字的嚴峻現(xiàn)實,為了推進全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政消赤保平工作，2001年7月20日縣六屆人大常委會第26次會議作出《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政消赤保平工作的決議》。最近，根據(jù)縣委的部署，縣七屆人大常委會又組成專門調(diào)研組，采取召開不同類型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長座談會，廣泛聽取意見和建議，查閱有關(guān)消赤保平資料，多次召開碰頭會等形式，摸清實情，掌握根源，商討對策。現(xiàn)將調(diào)研情況報告如下：

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字和“消赤保平”工作現(xiàn)狀

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)本年度內(nèi)財政收入不夠支出的虧空部分，其中包括掛賬和負債。兩年半來，雖然縣政府認真貫徹縣六屆人大常委會的《決議》，投入滿腔熱忱和大量精力，采取多種措施，但消赤保平工作收效并不明顯。從總體上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字進一步加劇。經(jīng)縣審計局、財政局調(diào)查核實，2002年底全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)帳面赤字為16209萬元(不包括中小學(xué)校負債9255萬元，下同)，隱形赤字5953萬元，兩項合計實際赤字為22162萬元。有35個鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)赤字，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的97.2%。其中：赤字在100萬元以下的有12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(共601萬元,占2.7%)，100萬元到500萬元的有16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(共3467萬元，占15.6%)，500萬元到1000萬元的有3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(共2223萬元,占10%)，1000萬元以上的有4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(共15871萬元,占71.7%)。2001年全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字總額為26511萬元,比上年增長100%，2002年赤字總額比上年下降16.4%。2002年赤字比2000年增加200萬元以上的有…….等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，增加金額合計9183萬元，2002年比2000年赤字增長兩倍以上的有……..等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，增加金額為8381萬元。赤字資金來源：有金融機構(gòu)借款9834萬元，其他機構(gòu)借款3220萬元，個人借款1904萬元，占用專項資金478萬元，應(yīng)付未付5264萬元，其他渠道1462萬元。

鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字的嚴峻形勢，縣委、縣政府一直把鄉(xiāng)鎮(zhèn)消赤保平工作提高到加強基層政權(quán)建設(shè)，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的高度來對待。2000年縣委、縣政府分別下發(fā)《關(guān)于進一步加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作的通知》（×委發(fā)[2000]95號）、《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理，限期消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債的通知》（×政發(fā)[2000]81號）等文件，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)加強財政管理，采取各種有效措施，逐步消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字。同年，縣政府成立了“××縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政消赤保平工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，縣財政局成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政消赤保平工作辦公室，具體負責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政消赤保平工作。2001年3月縣財政局制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入上臺階、消赤保平的獎勵政策,決定對抓收入有成效、消赤明顯的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，分別給予收入上臺階、消赤保平和當(dāng)年綜合財政收支平衡等獎勵，對赤字加劇的鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予通報批評。三年來共兌現(xiàn)獎勵資金314萬元，下達困難補助資金351萬元，并對消赤保平工作落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)予以通報批評?？h財政部門組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所（組）有關(guān)人員的業(yè)務(wù)水平，樹立了依法理財?shù)挠^念，增強了消赤保平的責(zé)任感。

2002年縣財政在我縣實行農(nóng)村稅費改革和上年度多次增加機關(guān)和事業(yè)單位人員工資的大背景下，對縣鄉(xiāng)財政體制進行了重大調(diào)整，大幅調(diào)高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員經(jīng)費支出標(biāo)準。其中：行政人員和教職員工提高到20000元/年人，其他事業(yè)人員提高到16000元/年人；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出基數(shù)從2001年的12722萬元提高到2002年的23924萬元。2003年又進一步提高人員經(jīng)費支出標(biāo)準，鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出基數(shù)又比上年增加了1500多萬元，同時提高各項事業(yè)發(fā)展資金的補助標(biāo)準。由于連續(xù)兩年的重大調(diào)整，大大增強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政可支配能力。為確保教師工資及時足額發(fā)放，2002年3月縣政府發(fā)出了《關(guān)于批轉(zhuǎn)××縣中小學(xué)教師工資財政統(tǒng)一發(fā)放實施細則的通知》，從2002年5月1日起，對農(nóng)村中小學(xué)校所有財政供養(yǎng)的在編在職正式教職工工資實行統(tǒng)一發(fā)放。為加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金運轉(zhuǎn)進行事前、事中、事后的全程監(jiān)督和管理，提高財政資金使用效率，實行了以財政電子計算機網(wǎng)絡(luò)為依托，靈溪、龍港、金鄉(xiāng)、錢庫、宜山和巴曹等鎮(zhèn)分別建立了鎮(zhèn)預(yù)算會計核算中心，對所屬預(yù)算單位實行財政集中統(tǒng)一核算。

2003，縣委、縣政府狠下決心，解決了歷年來一直未能解決的臨時工清退問題，共清退鄉(xiāng)鎮(zhèn)臨時工349名，為進一步消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字奠定了基礎(chǔ)。

財政赤字政策是宏觀經(jīng)濟政策的重要組成部分，它既是應(yīng)對短期經(jīng)濟波動熨平經(jīng)濟周期的重要手段，在經(jīng)濟發(fā)展某些階段上也是擴大公共投資、提高經(jīng)濟長期增長率的重要方式。赤字政策的使用，既要有量的考慮，即赤字率高低的選擇，也要有質(zhì)的考慮，即赤字使用方向上的選擇。赤字政策如果運用得當(dāng)，能夠起到維護宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、促進經(jīng)濟發(fā)展等多方面的作用。

財政赤字政策的國際經(jīng)驗及其啟示

縱觀各國經(jīng)濟發(fā)展史，特別是美國、日本和歐洲一些國家的經(jīng)濟發(fā)展史，我們發(fā)現(xiàn)財政赤字政策使用相當(dāng)廣泛，這些國家積累了豐富的經(jīng)驗教訓(xùn)，值得我們認真研究借鑒。

一、財政應(yīng)追求長期平衡而不是短期平衡

財政收支平衡是宏觀經(jīng)濟政策追求的基本目標(biāo)之一。但這種平衡主要應(yīng)立足于長期平衡，而不僅僅是短期平衡。從歷史上看，美國、日本和歐洲的赤字率在短期內(nèi)都曾出現(xiàn)過較大的波動，如從1981年到2000年的20年間里，美國、日本、法國、德國和英國的赤字率最高分別達到過6%、7.3%、6.0%、3.3%和7.7%，但其長期赤字率則基本穩(wěn)定在2.5%左右。上述幾國過去20年間平均赤字率分別為2.6%、2.5%、3.1%、2.2%和2.6%。這說明在一定時期根據(jù)實際需要實行一些短期的財政赤字，以此換來財政長期的平衡是必要的。歸根結(jié)底，財政平衡是要以經(jīng)濟長期持續(xù)發(fā)展為基礎(chǔ)，脫離經(jīng)濟總體情況的財政平衡既無意義也不可持續(xù)。

財政赤字在短期波動而在長期平衡首先是由經(jīng)濟的周期性波動引起的。除去戰(zhàn)爭因素赤字較高的年份往往都是經(jīng)濟比較蕭條的年份，如美國20世紀以來出現(xiàn)過四次赤字比較嚴重的時期，赤字率超過了3%，究其原因都是由經(jīng)濟蕭條引起的。而隨后的赤字率下降甚至赤字減少出現(xiàn)贏余又都是經(jīng)濟狀況轉(zhuǎn)好、經(jīng)濟進入復(fù)蘇和高漲期的結(jié)果。比較典型的如美國20世紀90年代中期以后的經(jīng)濟高增長最終消除了美國的巨額財政赤字，并轉(zhuǎn)而出現(xiàn)贏余。因而在經(jīng)濟周期的不同階段上，財政收支是不平衡的，而在一個完整的經(jīng)濟周期中，財政收支則又應(yīng)是相對平衡或是基本平衡的。

編者按：本文主要從多國債務(wù)發(fā)出“SOS”；全球呼吁減赤“聲高浪急”；市場恐慌令歐元遭打壓；減赤也是一柄“雙刃劍”進行論述。其中，主要包括：越來越多的國家被卷入主權(quán)債務(wù)風(fēng)險的漩渦之中、四國財政赤字狀況超出歐盟所規(guī)定的上限，要求其削減赤字、國際貨幣基金組織日前發(fā)表的有關(guān)各國公共財政的報告預(yù)測、不少有識之士乃至政府要員都發(fā)出削減赤字的強烈呼吁、財政赤字和巨額國債將使投資者擔(dān)憂美國政府信用、歐盟聯(lián)合國際貨幣基金組織宣布出臺總額7500億歐元的救助機制、市場存在另一種擔(dān)憂是歐洲央行購買政府債券可能會引發(fā)通脹、救助資金的出資國能否確保資金及時到位也備受市場關(guān)注、削減赤字是一把“雙刃劍”等，具體請詳見。

[摘要]從歐洲到美洲，乃至亞洲，社會各界對主權(quán)信用風(fēng)險的關(guān)注度正在日益增強。國際貨幣基金組織（IMF）5月14日更是在敦促發(fā)達國家采取“緊急措施”解決高額財政赤字問題時警告說，如果該問題得不到有效解決，不僅歐洲債務(wù)危機得不到緩解，就連發(fā)達國家經(jīng)濟發(fā)展也將受到極大拖累。

1多國債務(wù)發(fā)出“SOS”

自去年10月希臘主權(quán)債務(wù)危機爆發(fā)以來，越來越多的國家被卷入主權(quán)債務(wù)風(fēng)險的漩渦之中。5月12日，歐盟委員會對丹麥、芬蘭、塞浦路斯及保加利亞4個成員國也發(fā)出警告，表示四國財政赤字狀況超出歐盟所規(guī)定的上限，要求其削減赤字。至此，歐盟27個成員國中已有24個成員國財政赤字狀況超標(biāo)，僅只有愛沙尼亞、瑞典和盧森堡符合歐盟規(guī)定的3%的上限。而英國當(dāng)前財政年度和下一財政年度的預(yù)算赤字規(guī)模也將超過政府預(yù)期，2010年英國預(yù)算赤字將為歐盟27個成員國中最高。

除了歐洲方面政府債務(wù)“告急”外，美國和日本等發(fā)達國家的財政狀況也是紅燈頻閃。5月12日美國財政部在月度預(yù)算公告中稱，美國聯(lián)邦政府4月份預(yù)算赤字為826.9億美元，這是美國聯(lián)邦政府連續(xù)第19個月出現(xiàn)預(yù)算赤字。有預(yù)測說美國2011年財政赤字將高達1.6萬億美元，全部負債更是占到GDP的50%以上。而日本財務(wù)省發(fā)表的數(shù)據(jù)更是糟糕：日本國家債務(wù)總額已占其GDP的229%，位列發(fā)達國家之首。

國際貨幣基金組織日前發(fā)表的有關(guān)各國公共財政的報告預(yù)測，發(fā)達國家總體財政赤字占經(jīng)濟總量的比例將由2007年的73%增至2015年的110%。西方七國的這一比例將升至二戰(zhàn)以來最高水平。更有不少專家認為，在希臘主權(quán)債務(wù)危機引爆后，西班牙、葡萄牙、日本，英國、以及美國都可能成為“下一個希臘”。從表面來看，金融危機是歐洲債務(wù)危機爆發(fā)的“催化劑”，導(dǎo)致歐洲政府入不敷出現(xiàn)象加劇惡化。但從更深層次來看，這意味著原來高福利、低增長、制度僵化的歐元體制已出現(xiàn)問題，難以持續(xù)下去，削減赤字已是不可避免的事情。

編者按：本文主要從為什么提出這個問題；什么是財政支出效益；理財觀念的轉(zhuǎn)變——收與支的關(guān)系；提高財政支出效益應(yīng)處理好的幾種關(guān)系進行論述。其中，主要包括：我國當(dāng)前國家財政特別是中央財政相當(dāng)困難、增收與節(jié)支并重，從道理上講是沒有人反對的、稅務(wù)部門已從財政部門分離出去、經(jīng)濟效益是經(jīng)濟活動的核心問題、財政支出項目的千差萬別，也給考核效益帶來復(fù)雜的問題、加強財政支出管理，提高支出效益、我國經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)是走向社會主義市場經(jīng)濟體制、市場是一種資源配置方式，財政也是一種資源配置方式、基礎(chǔ)性、公益性投資與競爭性、盈利性投資等，具體請詳見。

一、為什么提出這個問題

黨中央和國務(wù)院提出了我國今后l5年的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的宏偉目標(biāo)。要實現(xiàn)這個目標(biāo)，關(guān)鍵是實現(xiàn)兩個具有全局意義的根本性轉(zhuǎn)變，即從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟增長方式從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。在轉(zhuǎn)變增長方式中，國家財政面臨兩方面的任務(wù)：一方面，是通過財稅改革并加大科技和教育投入，促進增長方式加快轉(zhuǎn)變；另一方面，是財政本身由供給型財政轉(zhuǎn)變?yōu)樾б嫘拓斦?。后一方面是財政工作的一個根本性轉(zhuǎn)變。

我國當(dāng)前國家財政特別是中央財政相當(dāng)困難，財政赤字不斷擴大，債務(wù)負擔(dān)很重。為了克服當(dāng)前的財政困難，黨中央提出振興財政的號召，關(guān)鍵措施是增收節(jié)支。一方面，要完善稅制，加強征管，強調(diào)集中，糾正財力分散化的趨勢；另一方面，要嚴格控制財政支出，杜絕各種浪費現(xiàn)象。增加收人，對克服財政困難固然重要，但控制支出和提高支出效益同等重要。

在財政管理中，增收與節(jié)支并重，從道理上講是沒有人反對的。但在實際工作中，重收輕支，重投人輕效益，卻是一種普遍存在的現(xiàn)象。有些人自覺或不自覺地陷入一種扭曲的思維方式，認為財政工作首要的是多收，收人越多，支出規(guī)模就越大，工作成績也就越大，至于支出效益可以放到第二層次的次要地位。這是從供給型財政向效益型財政轉(zhuǎn)變中亟待扭轉(zhuǎn)的一種不良傾向。

從財政部門的職責(zé)分工看，稅務(wù)部門已從財政部門分離出去，相對獨立地專司稅收征管工作，財政部門理應(yīng)集中主要精力抓好財政支出管理工作。從中央與地方的分工看，在分稅制模式下，絕大部分收人集中在中央，而絕大部分支出下放到地方使用和管理。十分明顯，提高支出效益的主要任務(wù)自然落在地方財政身上。

編者按：本文主要從關(guān)于我國財政風(fēng)險的現(xiàn)有分析與判斷；沒有認識和計算的政府財政赤字；財政的風(fēng)險將出在缺乏有效管理的地方政府赤字和債務(wù)；建議進行論述。其中，主要包括：國債余額和赤字分別占當(dāng)年GDP的比重、需要從基本概念說起、中央代地方政府發(fā)債，實質(zhì)上就是中央代地方政府打了赤字、中央政府代地方政府發(fā)債的數(shù)量根本沒有作為地方政府的赤字計算、與目前政府預(yù)算會計實行的是收付實現(xiàn)制，而不是權(quán)責(zé)發(fā)生制有關(guān)、我國許多地方政府尤其是中西部的地方政府可能將長期存在赤字和借債情況、地方政府的債務(wù)歸還問題也需要引起高度重視、修改《預(yù)算法》、建立地方財政預(yù)算對地方債務(wù)管理的制度和專門機構(gòu)、推進政府預(yù)算會計制度改革，逐步由收付實現(xiàn)制轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)責(zé)發(fā)生制等。具體請詳見。

一、關(guān)于我國財政風(fēng)險的現(xiàn)有分析與判斷

至今為止的研究成果表明，源自國債和赤字的財政風(fēng)險主要表現(xiàn)為兩個方面：一是國債余額和赤字分別占當(dāng)年GDP的比重；二是政府的隱性債務(wù)和或有債務(wù)狀況。2002年3月，財政部在向人大做的2001年決算和2002年預(yù)算的報告中，明確公布了國債負擔(dān)率和赤字率兩個指標(biāo)。2001年中央財政赤字2598億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為2.7%，債務(wù)余額15608億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為16.3%。從這兩個指標(biāo)來看，與國際上許多經(jīng)濟發(fā)達國家和發(fā)展中國家相比，財政風(fēng)險并不是很大。從政府的隱性債務(wù)和或有債務(wù)來看，現(xiàn)有國內(nèi)的研究成果和國際組織、經(jīng)濟學(xué)專家對中國的研究成果表明，這部分債務(wù)占GDP的比重約為75～125%左右（世界銀行：1998年，劉成：2000年）。將這部分債務(wù)進行國際比較，隱性及或有債務(wù)的指標(biāo)也不是很高。以美國為例，大致與我國公布的國債負擔(dān)率和赤字率同一口徑的聯(lián)邦債務(wù)率，目前在50%左右，1993年底的聯(lián)邦債務(wù)大約為3.2萬億美元，但是如果考慮隱性債務(wù)，聯(lián)邦債務(wù)幾乎是官方數(shù)字的3倍（哈維·S·羅森：《財政學(xué)》）。國內(nèi)的研究成果反映，許多國家政府隱性及或有債務(wù)規(guī)模都很大（劉成，2000年），與此相比，中國政府的財政風(fēng)險并不是很大。

上述的判斷已經(jīng)基本形成共識，無論從官方公布的數(shù)據(jù)，還是經(jīng)濟學(xué)界研究的成果，可以說已經(jīng)為人所認識的政府赤字和債務(wù)表明，盡管隨著債務(wù)的擴大，財政風(fēng)險在積累，但是短期來看風(fēng)險不大。

二、沒有認識和計算的政府財政赤字

首先，需要從基本概念說起。重溫什么是財政赤字和政府債務(wù)？現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)、財政學(xué)理論中的定義是，財政赤字是政府支出大于收入的數(shù)量。當(dāng)政府形成財政赤字時，它就必須向公眾舉債來支付其款項。為了借債，政府需要發(fā)行債券，即用以承諾將來償還的一種借據(jù)。政府債務(wù)指政府借款總額或累計額。理解赤字和債務(wù)的關(guān)鍵點在于：政府債務(wù)是政府應(yīng)付款的存量，而財政赤字是政府支出大于收入而形成的新債務(wù)流量（保羅·薩繆爾森、威廉·諾德豪斯：《宏觀經(jīng)濟學(xué)》，第16版）。我國自1993年起，規(guī)范了財政赤字的彌補辦法，即全部由發(fā)行國債來彌補赤字，而不準許向銀行借款和透支，自此上述定義完全可以適用于我國。

一、關(guān)于我國財政風(fēng)險的現(xiàn)有分析與判斷

至今為止的研究成果表明，源自國債和赤字的財政風(fēng)險主要表現(xiàn)為兩個方面：一是國債余額和赤字分別占當(dāng)年GDP的比重；二是政府的隱性債務(wù)和或有債務(wù)狀況。2002年3月，財政部在向人大做的2001年決算和2002年預(yù)算的報告中，明確公布了國債負擔(dān)率和赤字率兩個指標(biāo)。2001年中央財政赤字2598億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為2.7%，債務(wù)余額15608億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為16.3%。從這兩個指標(biāo)來看，與國際上許多經(jīng)濟發(fā)達國家和發(fā)展中國家相比，財政風(fēng)險并不是很大。從政府的隱性債務(wù)和或有債務(wù)來看，現(xiàn)有國內(nèi)的研究成果和國際組織、經(jīng)濟學(xué)專家對中國的研究成果表明，這部分債務(wù)占GDP的比重約為75～125%左右（世界銀行：1998年，劉成：2000年）。將這部分債務(wù)進行國際比較，隱性及或有債務(wù)的指標(biāo)也不是很高。以美國為例，大致與我國公布的國債負擔(dān)率和赤字率同一口徑的聯(lián)邦債務(wù)率，目前在50%左右，1993年底的聯(lián)邦債務(wù)大約為3.2萬億美元，但是如果考慮隱性債務(wù)，聯(lián)邦債務(wù)幾乎是官方數(shù)字的3倍（哈維·S·羅森：《財政學(xué)》）。國內(nèi)的研究成果反映，許多國家政府隱性及或有債務(wù)規(guī)模都很大（劉成，2000年），與此相比，中國政府的財政風(fēng)險并不是很大。

上述的判斷已經(jīng)基本形成共識，無論從官方公布的數(shù)據(jù)，還是經(jīng)濟學(xué)界研究的成果，可以說已經(jīng)為人所認識的政府赤字和債務(wù)表明，盡管隨著債務(wù)的擴大，財政風(fēng)險在積累，但是短期來看風(fēng)險不大。

二、沒有認識和計算的政府財政赤字

首先，需要從基本概念說起。重溫什么是財政赤字和政府債務(wù)？現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)、財政學(xué)理論中的定義是，財政赤字是政府支出大于收入的數(shù)量。當(dāng)政府形成財政赤字時，它就必須向公眾舉債來支付其款項。為了借債，政府需要發(fā)行債券，即用以承諾將來償還的一種借據(jù)。政府債務(wù)指政府借款總額或累計額。理解赤字和債務(wù)的關(guān)鍵點在于：政府債務(wù)是政府應(yīng)付款的存量，而財政赤字是政府支出大于收入而形成的新債務(wù)流量（保羅·薩繆爾森、威廉·諾德豪斯：《宏觀經(jīng)濟學(xué)》，第16版）。我國自1993年起，規(guī)范了財政赤字的彌補辦法，即全部由發(fā)行國債來彌補赤字，而不準許向銀行借款和透支，自此上述定義完全可以適用于我國。

按照上述的定義，我們從下面的表格數(shù)據(jù)中會發(fā)現(xiàn)一個重要的矛盾和問題。

摘要:財政赤字和公債規(guī)模失控是現(xiàn)代國家的政府共同面臨的難題。與靜態(tài)的預(yù)算平衡相比,對預(yù)算為什么不平衡的追問以及使之重新趨于平衡的法律對策更加值得關(guān)注。法律控制不同類型的財政赤字的目標(biāo),都指向預(yù)算平衡:其法律意蘊應(yīng)當(dāng)由傳統(tǒng)的財政收支平衡轉(zhuǎn)為總體經(jīng)濟平衡,德國經(jīng)濟憲法中有關(guān)總體經(jīng)濟平衡的規(guī)定可以為我國提供最具參考價值的借鑒。至于通過專門立法促進預(yù)算平衡的典型,當(dāng)屬美國聯(lián)邦的赤字削減型預(yù)算平衡規(guī)則。盡管其因為試圖改變和突破聯(lián)邦權(quán)力的分立制衡原則而經(jīng)司法審查認定為違憲,然而,對促進型經(jīng)濟法的理論研究而言,仍不失為極佳的制度范例。

關(guān)鍵詞:預(yù)算平衡;總體經(jīng)濟平衡;法律促進;促進型經(jīng)濟法

一、問題的提出

預(yù)算平衡或稱財政穩(wěn)健是各國財政憲法和法律中最重要的基本原則,然而,近一個世紀以來,關(guān)于預(yù)算平衡的合憲性和合法性的討論卻從未停息。一般認為,財政收支平衡的預(yù)算案看起來似乎更合理、更合法、更合乎道德,然而,現(xiàn)實卻往往并非這么簡單。僅以美國2010年的財政赤字和公債規(guī)模為例:“預(yù)算總額高達3.72萬億美元,其中,財政赤字在西方國家,預(yù)算赤字與財政赤字的概念基本一致,但是,我國目前仍存在大量預(yù)算外甚至體制外收支項目,預(yù)算收支的范圍要比財政收支的范圍小一些,使用財政赤字的概念更能描繪我國的財政狀況。預(yù)計達到1.56萬億,約占國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的10.6%和預(yù)算總額的41.9%”,“截至2010年6月1日,公債余額高達13萬億美元,占GDP的90%”[1]。財政收入不足以支持財政支出需要而產(chǎn)生的財政赤字和由此累積的公債規(guī)模失控問題,已成為困擾現(xiàn)代國家政府的共同治理難題。美國向來以迅速解決經(jīng)濟與社會發(fā)展中的難題見長,也總是能作出最有效的制度性回應(yīng),其預(yù)算立法的紛繁復(fù)雜程度也不亞于其他法律領(lǐng)域,還制定了專門的赤字削減型的預(yù)算平衡規(guī)則。比起賬面上的收支平衡,更值得關(guān)注的問題是:預(yù)算為什么不平衡?制度性成因何在?這么多規(guī)則為什么沒有起作用,是規(guī)則本身不合理,還是規(guī)則的執(zhí)行出了問題?

以全面統(tǒng)一的預(yù)算和對預(yù)算的有效監(jiān)督為特征的現(xiàn)代預(yù)算制度建立于20世紀初,根源于法治財政和民主財政的要求,其初衷就是為了解決各國相繼出現(xiàn)且日趨嚴重的財政赤字問題,以防范或化解財政風(fēng)險甚至財政危機。然而,預(yù)算制度后來的實踐并未如制度初創(chuàng)者所設(shè)想的那樣:財政赤字隨之逐漸削減或消除。美國自1776年建國起至今的聯(lián)邦預(yù)算,有一半財年出現(xiàn)財政赤字,其成因可能是戰(zhàn)爭或經(jīng)濟衰退,有時也沒有明顯的理由。20世紀30年代的經(jīng)濟大蕭條,使主張赤字財政政策的凱恩斯主義漸漸成為主流,政府干預(yù)經(jīng)濟的力度、廣度和頻度加大,也深刻地影響著美國的財政政策決策和財稅立法。自1985財年至今,除了1998-2002財年出現(xiàn)財政盈余外,其余財年均出現(xiàn)財政赤字。平衡是預(yù)算的題中之義,“某種意義上,平衡預(yù)算可以視為對現(xiàn)代政府的財政權(quán)進行更全面的憲法約束的第一步?！盵2]如果預(yù)算不需要保持平衡、財政赤字可以隨意編列,就沒有編制和執(zhí)行預(yù)算案的必要了。傳統(tǒng)預(yù)算平衡理論強調(diào)財政赤字只能出現(xiàn)在戰(zhàn)爭爆發(fā)或經(jīng)濟衰退年份,為何財政赤字頻現(xiàn)?

除了美國,大多數(shù)OECD國家自20世紀70年代中期起,也幾乎每年都會出現(xiàn)財政赤字。其中,固然有各國政府加強對經(jīng)濟的干預(yù)、通過編制赤字預(yù)算案來促進經(jīng)濟穩(wěn)定增長和充分就業(yè)的因素,也跟各國預(yù)算過程的民主化、法治化,甚至說政治化、選舉化的趨勢有關(guān)?！安蛔銥槠娴氖?財政責(zé)任的分工導(dǎo)致這些國家存在著經(jīng)常性的財政赤字?；ㄥX總比征稅來得容易,沒有什么有效的手段能夠讓財政政策的雙方進行統(tǒng)籌安排?！盵3]大多數(shù)國家的政府漸漸意識到財政赤字如此頻繁再現(xiàn),一定是哪里出了問題,而且,現(xiàn)實中的預(yù)算平衡并不那么容易做到。于是,很多政府想方設(shè)法重新平衡預(yù)算,特別是設(shè)計了很多方法來掩飾或加工預(yù)算數(shù)字,以回避真正削減財政赤字的困難:諸如玫瑰色的騙局(rosyscenarios)、短期行為(one-shots)、利用多個預(yù)算搗鬼(interbudgetmanipulation)、泡沫與支出時機的選擇(bubblesandtiming)、避重就輕(duckingthedecision)、利用政府間體制作祟(playtheintergovernmentalsystem)和星號魔術(shù)(magicasterisk)等[4],但并未真正解決問題。

一、問題的提出

在國際金融海嘯的猛烈沖擊下，中國出口需求的急劇下降使得內(nèi)需不足問題日益嚴重，在此背景下，我國2005年實施的穩(wěn)健財政政策(即中性財政政策)嘎然而止，以“擴大內(nèi)需保增長”為目標(biāo)的積極財政政策(即擴張性財政政策)于2008年11月在我國重新啟動。目前來看，我國現(xiàn)行的積極財政政策既有龐大的財政增支內(nèi)容(如總額約4萬億的擴大內(nèi)需十項措施)，也有頻繁的減稅措施(如建國以來單項稅制改革減稅力度最大的增值稅轉(zhuǎn)型)，增支減稅的結(jié)果勢必使得大規(guī)模國債增發(fā)(包括中央的地方政府債券)不可避免，從而對我國財政安全運行帶來較大沖擊，相應(yīng)地，由此引致的現(xiàn)實財政風(fēng)險問題則需要較為深人細致的實證研究。

從財政理論和實踐來看，一國或地區(qū)的財政風(fēng)險通常用財政赤字率和債務(wù)負擔(dān)率兩大指標(biāo)來衡量。這里，財政風(fēng)險警戒線可界定為財政赤字與債務(wù)規(guī)模的安全區(qū)和危險區(qū)之間的分界線。在此方面，“國際警戒線”通常指的是1993年正式生效并標(biāo)志歐盟誕生的《馬斯特里赫特條約》(簡稱《馬約》)中規(guī)定的兩大財政標(biāo)準：(I)歐盟成員國財政不應(yīng)有“過度赤字”，赤字占當(dāng)年GDP的比重(即財政赤字率)不應(yīng)超過3％；(2)一國政府債務(wù)總額占GDP的比重(債務(wù)負擔(dān)率)不應(yīng)超過0％。在國內(nèi)，常有學(xué)者引用上述兩大“國際警戒線”來判定我國財政風(fēng)險狀況。然而，就其產(chǎn)生背景而言，《馬約》關(guān)于財政赤字率和債務(wù)負擔(dān)率的標(biāo)準只是歐共體成員加人歐洲經(jīng)濟貨幣聯(lián)盟的入圍標(biāo)準。盡管這一標(biāo)準是對財政風(fēng)險的某種度量，但就其本身而言，并不直接具備所謂“國際警戒線”的屬性。因此，部分學(xué)者對“國際警戒線”的適用性紛紛質(zhì)疑。例如，羅云毅(2003)¨1認為，對社會經(jīng)濟條件各不相同的其他國家而言，該標(biāo)準顯然難以成為具有廣泛適用性的國際標(biāo)準。賈康、趙全厚(2000)[51認為，警戒性指標(biāo)只是起警戒作用的一般性經(jīng)驗指標(biāo)，并不一定與其他各國的具體情況吻合，特別是難以適應(yīng)對各國某個特定時期債務(wù)適度規(guī)模的判斷。倪紅日(1999)哺1則認為3％和60％并不是赤字和債務(wù)的警戒線，而是歐盟成員國的限制線。為此，理論上就需要重新研判財政風(fēng)險“警戒線”問題。劉迎秋(2001)"1曾運用債務(wù)一赤字模型對赤字率和債務(wù)率之間的動態(tài)關(guān)系進行了理論分析；王寧(2005)¨1進而運用類似劉迎秋的模型，得出我國最大可承受的財政赤字率在4．04％一4．67％以及最大安全債務(wù)負擔(dān)率在50．5l％一58．36％的研究結(jié)論，但其模型較為簡單，數(shù)據(jù)也較為陳舊，從而削弱了其對目前我國施行的積極財政政策的現(xiàn)實指導(dǎo)意義?？傮w上，現(xiàn)有文獻對如何確定適用于我國的財政風(fēng)險警戒線水平方面鮮有研究或研究不夠深入。本文認為由于國情的個體差異較大，具有普適性的財政風(fēng)險“國際警戒線”的存在性本身就是一個偽科學(xué)命題，而專門探討具體一個國家或地區(qū)的財政風(fēng)險警戒線往往更具現(xiàn)實意義和政策參考價值。為此，本文在財政赤字率和債務(wù)負擔(dān)率的模型推導(dǎo)基礎(chǔ)上，通過實證研究探求我國財政風(fēng)險兩大警戒線的大致水平，從而期望能夠?qū)ξ覈壳叭媸┬械姆e極財政政策有所啟迪和參考。

二、模型的推導(dǎo)

基于內(nèi)生增長理論、政府預(yù)算約束理論和個人跨期消費理論，這里先對財政赤字率的警戒線模型進行推導(dǎo)，進而對債務(wù)負擔(dān)率的警戒線模型進行推導(dǎo)。

(一)財政赤字率模型

摘要:文章概述了財政與財政政策概念,并在前人研究的基礎(chǔ)上從國家預(yù)算政策、財政支出政策、稅收政策等三個方面分析了其對經(jīng)濟增長的促進效應(yīng)。

關(guān)鍵詞:財政政策;經(jīng)濟增長;探討

一財政與財政政策要研究財政政策,首先要搞清什么是財政。但是,目前學(xué)術(shù)論文界對于財政的定義還存在一定分歧,受到較多關(guān)注的包括再分配論、政府收支論和公共財政論。再分配論認為財政是社會再生產(chǎn)分配環(huán)節(jié)的一個特殊組成部分,在社會再生產(chǎn)過程中,財政處于社會再生產(chǎn)的分配環(huán)節(jié),而且和同處于分配環(huán)節(jié)的信貸分配、工資分配、價格分配和企業(yè)財務(wù)分配等相比,有其特殊性,它不是一般的社會產(chǎn)品分配,它是國家為了實現(xiàn)其職能需要,憑借政治權(quán)力及財產(chǎn)權(quán)力,參與一部分社會產(chǎn)品或國民收入分配和再分配的活動,包括組織收支活動、調(diào)節(jié)控制活動和監(jiān)督管理活動等(劉邦馳,汪叔九,2001)。政府收支論認為財政是政府集中一部分國民生產(chǎn)總值或國民收入來滿足公共需要,進行資源配置和收入分配的收支活動,并通過收支活動調(diào)節(jié)社會總需求與總供給的平衡,以達到優(yōu)化配置、公平分配、經(jīng)濟穩(wěn)定與發(fā)展的目標(biāo)。

公共財政論認為財政是以國家為主體,通過政府的收支活動,集中一部分社會資源,用于履行政府職能和滿足社會公共需要的經(jīng)濟活動(蘇明,2001)。應(yīng)該說,前兩種關(guān)于財政的定義各有所側(cè)重,前者突出了財政的社會分配和政府職能,后者強調(diào)了政府的活動。而公共財政論則簡單明了地指出現(xiàn)代財政的公共性,為建立公共財政奠定了理論基礎(chǔ)。明確了財政概念,就可以對財政政策加以研究。財政政策是指以特定的財政理論為依據(jù),運用各種財政工具,為達到一定財政目標(biāo)而采取的財政措施的總和。簡言之,財政政策是體系化了的財政措施,它的目的就是實現(xiàn)財政職能。同時,它也是國家根據(jù)一定時期政治經(jīng)濟形勢和任務(wù)制定的指導(dǎo)財政分配活動和處理各種財政分配關(guān)系的基本準則,是客觀存在的財政分配關(guān)系在國家意志上的反映。它是國家經(jīng)濟政策的重要組成部分,其制定和實施的過程也是國家實施財政宏觀調(diào)控的過程。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下,財政政策又是國家干預(yù)經(jīng)濟、實現(xiàn)國家宏觀經(jīng)濟目標(biāo)的主要手段。財政政策是隨著社會生產(chǎn)方式的變革而不斷發(fā)展的。奴隸制社會和封建制社會由于受自給自足的自然經(jīng)濟制約,國家不可能大規(guī)模組織社會經(jīng)濟生活,奴隸主和地主階級的財政政策主要是為鞏固其統(tǒng)治地位的政治職能服務(wù)。自由資本主義時期的資產(chǎn)階級國家,一般都實行簡政輕稅、預(yù)算平衡的財政政策,以利于資本主義發(fā)展。國家壟斷資本主義時期,生產(chǎn)社會化與資本主義私有制的矛盾日益激化,財政政策不僅為實現(xiàn)國家政治職能服務(wù),而且成為政府干預(yù)和調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟生活的重要工具。

財政政策按其構(gòu)成體系可以分為國家預(yù)算政策、財政支出政策、稅收政策、國債政策、投資政策、補貼政策和出口政策等七大政策。由于研究數(shù)據(jù)和技術(shù)方法的限制,本文主要是研究前三種財政政策對經(jīng)濟增長的促進效應(yīng)。

二三種主要財政政策工具對經(jīng)濟增長促進效應(yīng)的分析(一)國家預(yù)算政策對經(jīng)濟增長效應(yīng)的分析國家預(yù)算政策包括財政赤字政策、財政盈余政策和預(yù)算收支平衡政策三種形式,筆者主要討論財政赤字政策對經(jīng)濟增長的促進效應(yīng)。它對經(jīng)濟的影響主要表現(xiàn)在三個方面。