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篇1

[關(guān)鍵詞]環(huán)境影響評價 戰(zhàn)略環(huán)境評價 制度體系

〔中圖分類號〕D912.6 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕 1000-7326（2007）09-0105-06

環(huán)境影響評價是對環(huán)境質(zhì)量的預(yù)測性評估，是在進(jìn)行某項(xiàng)決議或人為活動之前對實(shí)施該行動可能給環(huán)境質(zhì)量造成的影響進(jìn)行調(diào)查、預(yù)測和評估的活動，其目的是為了提出相應(yīng)的減緩措施和對策。環(huán)境影響評價制度是法制化、制度化了的環(huán)境影響評價活動，是國家通過立法對環(huán)境影響評價的對象、范圍、內(nèi)容、程序等進(jìn)行規(guī)定而形成的有關(guān)環(huán)境影響評價活動的一整套規(guī)則體系。就當(dāng)前發(fā)達(dá)國家環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)狀來看，環(huán)境影響評價制度建設(shè)已經(jīng)成為各國環(huán)境保護(hù)立法的主要內(nèi)容，在世界環(huán)境保護(hù)歷史上，美國是第一個把環(huán)境影響評價作為一項(xiàng)法律制度確定下來的國家。1969年美國國會通過的《國家環(huán)境政策法》把環(huán)境影響評價作為聯(lián)邦政府在環(huán)境管理中必須遵循的一項(xiàng)制度。同年瑞典在《環(huán)境保護(hù)法》、1974年澳大利亞在《聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》中，亦分別效法美國，規(guī)定了環(huán)境影響評價制度。后來，新西蘭、加拿大、德國、菲律賓、印度、泰國、印度尼西亞等國家也相繼在20世紀(jì)70年代建立了環(huán)境影響評價制度。到目前為止，世界上已經(jīng)有100多個國家和地區(qū)在開展建設(shè)活動中推行環(huán)境影響評價制度。

一、中國環(huán)境影響評價發(fā)展過程

在中國，環(huán)境影響評價體系的建立有一個歷史過程。1973年8月我國在北京召開了第一次全國環(huán)境保護(hù)會議，拉開了我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)的序幕。1979年9月我國頒布了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》，其中規(guī)定在進(jìn)行新建、改建和擴(kuò)建工程時，必須提出對環(huán)境影響的報(bào)告書，經(jīng)環(huán)境保護(hù)部門和其他部門審查批準(zhǔn)后才能進(jìn)行設(shè)計(jì)，并正式確立了環(huán)境影響評價制度的法律地位。[1] 1986年3月我國頒布了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》，同年6月頒布了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價證書管理辦法》（試行），前者對環(huán)境影響評價的程序、內(nèi)容、審批等都進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)范。至此，環(huán)境影響評價審批制度逐步規(guī)范，確立了審批的一些基本原則，如建設(shè)項(xiàng)目必須符合國家和行業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策，符合地區(qū)總體規(guī)劃布局和環(huán)境區(qū)劃，符合國家或地方的排放標(biāo)準(zhǔn)，符合政府下達(dá)的污染物排放總量控制標(biāo)準(zhǔn)；環(huán)境影響評價的實(shí)際應(yīng)用范圍穩(wěn)步擴(kuò)大，從基本建設(shè)項(xiàng)目擴(kuò)大到技術(shù)改造項(xiàng)目和區(qū)域開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，從傳統(tǒng)的國有企業(yè)建設(shè)項(xiàng)目擴(kuò)大到外資企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系也在不斷發(fā)展中完備起來。

隨著中國經(jīng)濟(jì)改革不斷深化，對外開放不斷擴(kuò)大，建設(shè)項(xiàng)目的投資渠道和立項(xiàng)管理程序發(fā)生了較大的變化。有關(guān)法律、行政法規(guī)都沒有明確提出對建設(shè)項(xiàng)目必須實(shí)行環(huán)境影響評價制度的要求，在實(shí)行環(huán)境影響評價制度的過程中也出現(xiàn)了一些新問題，致使一些本應(yīng)進(jìn)行環(huán)境影響評價的建設(shè)項(xiàng)目并沒有進(jìn)行環(huán)境影響評價，產(chǎn)生了一些本不該發(fā)生的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。[2] 針對現(xiàn)實(shí)中存在的問題，1996年國務(wù)院在《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》（國發(fā)[1996]31號）中明確規(guī)定：“建設(shè)對環(huán)境有影響的項(xiàng)目必須依法嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評價制度和環(huán)境保護(hù)設(shè)施主體工程同時設(shè)計(jì)、同時施工、同時投產(chǎn)的‘三同時’制度?！?998年國務(wù)院頒布了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》（國務(wù)院253號令），該條例對環(huán)境影響評價的分類、適用范圍、程序、環(huán)境影響報(bào)告書的內(nèi)容以及相應(yīng)的法律責(zé)任等都明確的規(guī)定。2002年10月我國正式頒布了《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》，該法在總結(jié)近30年環(huán)境保護(hù)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對環(huán)境影響評價的定義、評價范圍、評價層次、分類、評價原則和內(nèi)容、評價程序及各部門的相關(guān)法律責(zé)任做出了全面規(guī)范，初步形成了較完善的環(huán)境影響評價制度。經(jīng)過30多年實(shí)踐，有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價法規(guī)逐步配套，建立了由法律、行政法規(guī)和部門法律規(guī)章所組成的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價法律體系。

二、中國環(huán)境影響評價的法律體系

隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們已經(jīng)認(rèn)識到，為了自身的生存和發(fā)展，需要協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，開展環(huán)境影響評價，進(jìn)行環(huán)境管理。而環(huán)境影響評價和環(huán)境管理都必須依據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)。我國現(xiàn)行的與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律主要有《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境影響評價法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》等。[3]

《環(huán)境保護(hù)法》是環(huán)境保護(hù)的基本法，在該法的第13條中規(guī)定“建設(shè)污染環(huán)境的項(xiàng)目，必須遵守國家有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理的規(guī)定。”“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書，必須對建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生的污染和對環(huán)境的影響作出評價，規(guī)定防治措施，經(jīng)項(xiàng)目主管部門預(yù)審并依照規(guī)定的程序報(bào)環(huán)境保護(hù)行政主管部門批準(zhǔn)。環(huán)境影響報(bào)告書經(jīng)批準(zhǔn)后，計(jì)劃部門方可批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)任務(wù)書?！边@一條款中，對環(huán)境影響評價制度的執(zhí)行對象和任務(wù)、工作原則和審批程序、執(zhí)行時段與基本建設(shè)程序之間的關(guān)系作了原則規(guī)定。這也是各單項(xiàng)法和行政法規(guī)中關(guān)于環(huán)境影響評價制度的法律依據(jù)和基礎(chǔ)。

《環(huán)境影響評價法》對規(guī)劃的環(huán)境影響評價、建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價、法律責(zé)任等作了更明確、更詳盡的規(guī)定。該法對環(huán)境影響評價的目的、對象等作了明確的界定，并對規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃的內(nèi)容、審批的法律程序、跟蹤評價等做出了詳細(xì)的規(guī)定，明確了參與環(huán)境影響評價的技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)、環(huán)境保護(hù)行政主管部門、建設(shè)單位和規(guī)劃審批機(jī)關(guān)的法律責(zé)任，并首次提出由上級機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)對違法的直接負(fù)責(zé)主管人員和其他責(zé)任人員給予行政處分，彌補(bǔ)了過去環(huán)境保護(hù)法規(guī)中行政處分不明確的缺陷。

《海洋環(huán)境保護(hù)法》第43條規(guī)定：“海岸工程建設(shè)項(xiàng)目的單位，必須在建設(shè)項(xiàng)目可行性研究階段，對海洋環(huán)境進(jìn)行科學(xué)調(diào)查，根據(jù)自然條件和社會條件，合理選址，編報(bào)環(huán)境影響報(bào)告書。環(huán)境影響報(bào)告書經(jīng)海洋行政主管部門提出審核意見后，報(bào)環(huán)境保護(hù)行政主管部門審查批準(zhǔn)?！钡?7條規(guī)定：“海洋工程建設(shè)項(xiàng)目必須符合海洋功能區(qū)劃、海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和國家有關(guān)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，在可行性研究階段，編報(bào)海洋環(huán)境影響報(bào)告書，由海洋行政主管部門核準(zhǔn)，并報(bào)環(huán)境保護(hù)行政主管部門備案，接受環(huán)境保護(hù)行政主管部門監(jiān)督。”

《大氣污染防治法》第11條規(guī)定：“新建、擴(kuò)建、改建向大氣排放污染物的項(xiàng)目，必須遵守國家有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理的規(guī)定?！薄敖ㄔO(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書，必須對建設(shè)項(xiàng)目可能產(chǎn)生的大氣污染和對生態(tài)環(huán)境的影響做出評價，規(guī)定防治措施，并按照規(guī)定的程序報(bào)環(huán)境保護(hù)部門審查批準(zhǔn)?！?/p>

《水污染防治法》第13條規(guī)定：“新建、擴(kuò)建、改建直接或者間接向水體排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目和其他水上設(shè)施，必須遵守國家有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理的規(guī)定。”“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書，必須對建設(shè)項(xiàng)目可能產(chǎn)生的水污染和對生態(tài)環(huán)境的影響作出評價，規(guī)定防治的措施，按照規(guī)定的程序報(bào)經(jīng)有關(guān)環(huán)境保護(hù)部門審查批準(zhǔn)。在運(yùn)河、渠道、水庫等水利工程內(nèi)設(shè)置排污口，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過有關(guān)水利工程管理部門同意?！?/p>

《固體廢物污染環(huán)境防治法》第12條規(guī)定：“建設(shè)產(chǎn)生固體廢物的項(xiàng)目以及建設(shè)貯存、利用、處置固體廢物的項(xiàng)目，必須依法進(jìn)行環(huán)境影響評價，并遵守國家有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理的規(guī)定。第13條規(guī)定：“……固體廢物污染環(huán)境防治設(shè)施必須經(jīng)原審批環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門驗(yàn)收合格后，該建設(shè)項(xiàng)目方可投入生產(chǎn)或者使用?！?/p>

《環(huán)境噪聲污染防治法》第13條規(guī)定：“新建、改建、擴(kuò)建的建設(shè)項(xiàng)目，必須遵守國家有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理的規(guī)定。”“建設(shè)項(xiàng)目可能產(chǎn)生環(huán)境噪聲污染的防治措施，并按照國家規(guī)定的程序報(bào)環(huán)境保護(hù)行政主管部門批準(zhǔn)?！?/p>

此外，在其它一些自然資源保護(hù)法律、規(guī)劃建設(shè)相關(guān)法律中，也有要求實(shí)行環(huán)境影響評價制度的規(guī)定。如《野生動物保護(hù)法》第12條規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目對國家或者地方重點(diǎn)保護(hù)野生動物的生存環(huán)境產(chǎn)生不利影響的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)提交環(huán)境影響報(bào)告書；環(huán)境保護(hù)部門在審批時，應(yīng)當(dāng)征求同級野生動物行政主管部門的意見?！薄多l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》第36條規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)對環(huán)境有影響的項(xiàng)目，必須嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評價制度”等等。

三、戰(zhàn)略環(huán)境評價

戰(zhàn)略環(huán)境評價（Strategic Environmental Assessment，SEA）是環(huán)境影響評價在政策、計(jì)劃和規(guī)劃層次上的應(yīng)用。[4] 1970年美國聯(lián)邦國家環(huán)境政策法的頒布，標(biāo)志著戰(zhàn)略環(huán)境影響評價已經(jīng)在美國以制度的形式確定下來，但當(dāng)時學(xué)術(shù)界還沒有正式提出戰(zhàn)略環(huán)境影響評價概念，對戰(zhàn)略環(huán)境影響評價稱之為計(jì)劃環(huán)境影響評價（Programmatic Environmental Impact Assessment，PEIA）、規(guī)劃環(huán)境影響評價、區(qū)域環(huán)境影響評價、環(huán)境累積影響評價、總體環(huán)境影響評價，或干脆就叫環(huán)境影響評價。[5] 直到20世紀(jì)90年代，SEA這一概念才由英國的N. Lee，C．Wood和F．Walsh等人提出。Therivel等在其合著的《戰(zhàn)略環(huán)境評價》一書中正式給出SEA的定義，即SEA可以看成是環(huán)境影響評價在政策、計(jì)劃和規(guī)劃層次上的應(yīng)用。具體來說，SEA是對一項(xiàng)政策計(jì)劃或規(guī)劃及其替代方案的環(huán)境影響進(jìn)行的正式的、系統(tǒng)的和綜合的評價過程，還包括就評價的結(jié)論準(zhǔn)備一份書面報(bào)告并將評價結(jié)論用于由政府負(fù)責(zé)的決策中。[6]

盡管中國自1979年就確立環(huán)境影響評價（EIA）制度，但是在上個世紀(jì)90年代以后，才意識到戰(zhàn)略環(huán)境評價的重要性，并著手從概念引入、國外理論成果與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的介紹、符合國內(nèi)實(shí)際的理論研究與嘗試性案例，到立法與制度體系的建立等展開了一系列工作。十多年來，中國的SEA完成了“從起步到立法實(shí)踐”的過程。

（一）起步階段

上個世紀(jì)80年代初，王華東教授等開始介紹國外的區(qū)域環(huán)境影響評價，并提出在國內(nèi)開展對新老城市發(fā)展的環(huán)境影響評價。[7] 此后直到1995年，我國SEA研究主要集中在SEA概念與國外研究成果、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的介紹，開展SEA的意義及有關(guān)立法與實(shí)踐建議，實(shí)施SEA的可行性及基本內(nèi)容，SEA 與項(xiàng)目 EIA 的關(guān)系，SEA的技術(shù)框架、程序與方法以及SEA對于實(shí)施環(huán)境與發(fā)展綜合決策的作用和意義等等。

這個時期，國家政府層面也意識到開展SEA的重要性，并在相關(guān)文件中得到體現(xiàn)。如1994的《中國21世紀(jì)議程――中國人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》提到：“在有關(guān)立法中規(guī)定建立可持續(xù)發(fā)展影響評價制度，要求政策部門在制訂政策、規(guī)劃過程中和企業(yè)立項(xiàng)時，對可持續(xù)發(fā)展可能產(chǎn)生的影響作出評估”；1995年的《中國環(huán)境保護(hù)21世紀(jì)議程》提到：“環(huán)境保護(hù)部門要積極主動參與重大產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)政策的制定，參與區(qū)域開發(fā)、生產(chǎn)力布局和資源優(yōu)化配置等涉及國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展全局性工作的綜合決策，參與對重大的發(fā)展計(jì)劃和建設(shè)項(xiàng)目的評估和審批”；1996年的《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》規(guī)定：“在制訂區(qū)域和資源開發(fā)，城市發(fā)展和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)力布局等經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展重大決策時，必須綜合考慮經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境效益，進(jìn)行環(huán)境影響論證?！?/p>

（二）系統(tǒng)的理論與實(shí)踐研究階段

20世紀(jì)90年代以來，區(qū)域開發(fā)活動日益升溫，尤其是出現(xiàn)了全國性的“開發(fā)區(qū)熱”。與開發(fā)區(qū)的環(huán)評實(shí)踐相結(jié)合，我國的SEA步入了快速發(fā)展時期。特別從20世紀(jì)90年代末起，有關(guān)探討SEA理論的文章逐年增多，并且已成為當(dāng)前環(huán)境科學(xué)研究的熱點(diǎn)之一。圖1和圖2清楚地表示了這種趨勢。[8] 圖中RSEA（Regional Strategic Environmental Assessment）表示區(qū)域環(huán)境影響評價、PSEA（Plan Strategic Environmental Assessment）表示規(guī)劃環(huán)境影響評價。同時，一些有代表性的專著也陸續(xù)出版，主要有彭應(yīng)登等編著的《區(qū)域開發(fā)環(huán)境影響評價》，尚金城、包存寬等編著的《戰(zhàn)略環(huán)境評價導(dǎo)論》等。

具體而言，在SEA理論研究方面，彭應(yīng)登等闡述了SEA與項(xiàng)目EIA的關(guān)系，提出要借鑒國外SEA的方法來研究區(qū)域開發(fā)環(huán)境影響評價，并指出區(qū)域開發(fā)環(huán)境影響評價應(yīng)該成為決策手段和規(guī)劃手段，而累積影響評價應(yīng)成為核心內(nèi)容。[9] 還有多位學(xué)者認(rèn)為區(qū)域開發(fā)環(huán)境影響評價是SEA中規(guī)劃、計(jì)劃層次的一種類型，我國習(xí)慣于將區(qū)域開發(fā)環(huán)境影響評價單獨(dú)列出。李巍等重點(diǎn)研究了政策評價問題，闡述了政策評價的意義、特點(diǎn)、程序、原則及方法，提出借鑒多觀點(diǎn)系統(tǒng)分析方法來生成政策替代方案，構(gòu)建綜合集成SEA方法學(xué)框架，并用于汽車工業(yè)政策探討。[10] 尚金城等提出了戰(zhàn)略環(huán)境評價系統(tǒng)及工作程序，[11] 但他所關(guān)注的是技術(shù)系統(tǒng)而不是管理系統(tǒng)。包存寬等從基本政策意義的戰(zhàn)略角度發(fā)表了一系列關(guān)于SEA評價程序要素的研究成果，并以我國西部大開發(fā)戰(zhàn)略為例進(jìn)行實(shí)證研究。[12] 徐鶴等總結(jié)了微觀層次上的SEA方法學(xué)。[13] 這些理論研究為我國開展SEA奠定了一定的基礎(chǔ)，反映了這一時期的研究成果。

這個階段開展了一些相關(guān)課題研究。如，由國家環(huán)保總局環(huán)境工程評估中心承擔(dān)的“中國政府戰(zhàn)略環(huán)境評價能力建設(shè)項(xiàng)目”；北京師范大學(xué)承擔(dān)的“流域開發(fā)政策的SEA研究項(xiàng)目”和“西部大開發(fā)戰(zhàn)略環(huán)境評價”項(xiàng)目；南開大學(xué)承擔(dān)的“污水資源化政策SEA”項(xiàng)目；同濟(jì)大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、上海市環(huán)境保護(hù)局共同完成了“上海市實(shí)施戰(zhàn)略環(huán)境評價的基本框架、技術(shù)方法與案例研究”和“《上海市城市交通白皮書》環(huán)境影響評價”；復(fù)旦大學(xué)承擔(dān)的“戰(zhàn)略環(huán)境評價（SEA）的框架體系及計(jì)算機(jī)集成信息支持系統(tǒng)”；東北師范大學(xué)、山東大學(xué)等承擔(dān)的吉林、山東省生態(tài)省建設(shè)SEA研究課題[14] 等。

國家也在不同層面啟動了立法程序。如國家環(huán)境保護(hù)總局規(guī)定的主要職責(zé)中的第1條：“受國務(wù)院委托對重大經(jīng)濟(jì)和技術(shù)政策、發(fā)展規(guī)劃以及重大經(jīng)濟(jì)開發(fā)計(jì)劃進(jìn)行環(huán)境影響評價”；1998年出臺的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》規(guī)定：“流域開發(fā)、開發(fā)區(qū)建設(shè)、城市新區(qū)建設(shè)和舊城改造等區(qū)域性開發(fā)，編制建設(shè)規(guī)劃時，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響評價”；2000年國家啟動了《環(huán)境影響評價法》立法程序，極大地促進(jìn)了SEA方面的理論研究。

（三）制度體系的建立與實(shí)施

經(jīng)過30多年的實(shí)踐，我國有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價的法規(guī)已逐步配套，并建立了一個由法律、專門法規(guī)和部門規(guī)章所組成的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價法規(guī)體系。2002年10月通過的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》以立法的形式將政府的規(guī)劃納入環(huán)境影響評價的范疇，使環(huán)境影響評價從決策的源頭發(fā)揮作用，從全局上防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞，標(biāo)志著我國環(huán)境影響評價進(jìn)入了一個新的階段。

環(huán)境影響評價法把評價的對象從單純的建設(shè)項(xiàng)目擴(kuò)展到各類與環(huán)境資源相關(guān)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，從法律上確立了在規(guī)劃層次，包括土地利用及區(qū)域、流域、海域綜合性規(guī)劃和“工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設(shè)、旅游、自然資源開發(fā)”十類專門性規(guī)劃及其指導(dǎo)性規(guī)劃需要開展環(huán)境影響評價，即規(guī)劃層次的SEA。為貫徹落實(shí)該法，指導(dǎo)規(guī)劃環(huán)境影響評價的實(shí)施，促進(jìn)規(guī)劃環(huán)境影響評價的科學(xué)化和規(guī)范化，國家環(huán)境保護(hù)總局組織編制了《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則（試行）HJ/T130-2003》及附件、《專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)境影響報(bào)告書審查辦法》等環(huán)評法實(shí)施的技術(shù)文件或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

在《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》正式實(shí)施前，國家環(huán)?？偩纸M織完成了4項(xiàng)該法的配套規(guī)章，分別是：（1） 《關(guān)于規(guī)劃的環(huán)境影響評價范圍規(guī)定》；（2）《環(huán)境影響評價審查專家?guī)旃芾磙k法》；（3）《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則》（試行）；（4）《專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)境影響報(bào)告書審查辦法》。

此外還著手開展了環(huán)境影響評價基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的建設(shè)工作。

戰(zhàn)略環(huán)境評價在我國是一項(xiàng)全新的工作，國外也處在理論研究和探討階段。我國在對戰(zhàn)略環(huán)境評價立法以及配套法規(guī)的制定過程中，充分吸收了歐盟、美國、加拿大、南非等國家在戰(zhàn)略環(huán)境評價理論研究和實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)，并與我國的具體實(shí)際相結(jié)合，走出了一條具有中國特色的戰(zhàn)略環(huán)境評價之路。當(dāng)然隨著理論研究的深入和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，戰(zhàn)略環(huán)境評價制度體系還將不斷充實(shí)和完善。

四、戰(zhàn)略環(huán)境評價的重點(diǎn)研究領(lǐng)域

（一）有關(guān)經(jīng)濟(jì)政策的戰(zhàn)略環(huán)境評價

根據(jù)當(dāng)前實(shí)施的《環(huán)境影響評價法》，應(yīng)進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的內(nèi)容集中在規(guī)劃層次，主要是指國務(wù)院有關(guān)部門、設(shè)區(qū)的市級以上人民政府及其有關(guān)部門編制的土地利用有關(guān)規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開發(fā)利用規(guī)劃，以及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設(shè)、旅游、自然資源開發(fā)的有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃?！董h(huán)境影響評價法》沒有將所有政府部門編制的可能產(chǎn)生環(huán)境影響的經(jīng)濟(jì)政策等列為評價對象，而政府部門編制的這些政策或計(jì)劃可能對生態(tài)環(huán)境的影響較之部門規(guī)劃或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃更為深遠(yuǎn)。在我國各級政府部門在每屆政府任內(nèi)，均會編制“國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃（一般為五年規(guī)劃期）”，這一類規(guī)劃性文件在綜合規(guī)劃中地位最高、作用最大，其對環(huán)境的影響十分巨大，從理論上講對該類規(guī)劃應(yīng)進(jìn)行環(huán)境影響評價。但由于開展這一層次戰(zhàn)略環(huán)境評價的理論不成熟，也沒有進(jìn)行有效的實(shí)踐探索，因此，在環(huán)境影響評價法中，并沒有把這一層次的戰(zhàn)略環(huán)評做硬性的要求。[15] 今后應(yīng)加強(qiáng)這一領(lǐng)域的方法論研究，相信隨著環(huán)境影響評價制度的不斷發(fā)展和完善，這類規(guī)劃不久也應(yīng)成為《環(huán)境影響評價法》的評價對象。

（二）規(guī)劃環(huán)評的深化

《環(huán)境影響評價法》將規(guī)劃納入環(huán)境影響評價的范疇，這是十年來我國環(huán)境立法最為重大的進(jìn)展。這部法律力求從決策的源頭防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞，從項(xiàng)目評價進(jìn)入到戰(zhàn)略評價，標(biāo)志著我國環(huán)境與資源立法步入到了一個新的階段。在SEA 中，指標(biāo)用于衡量、表征、描述環(huán)境現(xiàn)狀，預(yù)測環(huán)境影響，比較不同可選方案的環(huán)境效應(yīng)，跟蹤監(jiān)測戰(zhàn)略行為實(shí)施后的環(huán)境質(zhì)量的變化及其與環(huán)境目標(biāo)之間的差值。

評價指標(biāo)是SEA 內(nèi)容的定性與定量化表現(xiàn)形式，而評價方法是對指標(biāo)進(jìn)行分析、預(yù)測、得出評價結(jié)論的工具和手段，二者共同影響著SEA 的質(zhì)量。而這兩方面正是目前SEA 的薄弱之處，指標(biāo)體系的建立更需要在實(shí)踐中逐步完善。我國幅員遼闊，地域差異顯著，只能建立籠統(tǒng)而概括的通用指標(biāo)，落實(shí)到具體地區(qū)時，應(yīng)根據(jù)具體情況進(jìn)行具體分析。因此，一方面，應(yīng)通過組織優(yōu)秀的SEA 專家和工作人員開展不同類型、不同層次、不同行業(yè)的SEA 實(shí)踐研究，進(jìn)一步開發(fā)適合國情及具有地方特色的方法學(xué)和指標(biāo)體系。另一方面，通過加強(qiáng)國際交流與合作，借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，不斷充實(shí)和完善我國的SEA評價指標(biāo)體系。

（三）戰(zhàn)略環(huán)境評價中的公眾參與問題

在環(huán)境影響評價各個階段會有不同的公眾參與，這是環(huán)境影響評價中的一項(xiàng)重要工作。在環(huán)境影響評價法中對公眾參與環(huán)境影響評價作了專門的規(guī)定之外，2006年3月環(huán)?？偩至恕董h(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》。有效的公眾參與可使環(huán)境影響評價結(jié)果和制定的環(huán)保措施更具合理性、實(shí)用性和可操作性；公眾參與過程也體現(xiàn)了環(huán)境影響評價工作和有關(guān)部門對公眾利益和權(quán)利的尊重，有利于提高人民群眾的環(huán)境意識。

“公眾”是指那些對于擬議活動的環(huán)境后果特別關(guān)心或有利害關(guān)系的個人或團(tuán)體。通常將公眾分為四類：（1） 直接受擬議活動影響和生活在鄰近地區(qū)的個人或團(tuán)體；（2） 環(huán)境方面專家和管理人員或團(tuán)體；（3）能夠從擬議行動或項(xiàng)目中獲得利益的個人和團(tuán)體；（4） 一般公眾中的部分人，主要指非政府組織或其成員。在開展公眾參與時，要充分利用各種協(xié)會和團(tuán)體來吸收個人作為參與者、當(dāng)事人或評議人。

我國目前環(huán)境影響評價工作中對公眾參與的研究主要集中在對建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價方面，對于戰(zhàn)略環(huán)境評價中公眾參與的方式、內(nèi)容和程序等還處于探索階段，使得公眾參與在實(shí)踐中存在一定的局限性。目前，我國公眾參與戰(zhàn)略環(huán)境評價中存在參與深度、寬度不夠、參與意識淡薄和參與效果欠佳等問題，[16] 在一定程度上阻礙了戰(zhàn)略環(huán)境評價程序的完善和實(shí)施效果。因此，開展規(guī)劃層次公眾參與的理論和方法研究，對于提高規(guī)劃環(huán)境影響評價中公眾參與的有效性顯得十分必要。

《物權(quán)法》的通過為公眾參與環(huán)境影響評價在法律上確立了地位，環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法的頒布實(shí)施，使得公眾參與環(huán)境影響評價有法可依。今后應(yīng)在公眾參與時機(jī)、參與范圍、參與程度及參與方式等方面，在積極學(xué)習(xí)國外先進(jìn)的公眾參與方法的基礎(chǔ)上，探索適合中國國情的戰(zhàn)略環(huán)境評價公眾參與機(jī)制。

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