導語：如何才能寫好一篇鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃問題，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

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關鍵詞:土地利用規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜述國內

中圖分類號:F301 文獻標識碼:A文章編號:1007-3973(2010)08-134-03

我國土地管理法規(guī)定了地方各級人民政府編制土地利用規(guī)劃的責任,目前隨著省、市、縣級規(guī)劃指標分解工作的逐步完成,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃將進入實質性的編制階段。截至2006年底,我國有19369個建制鎮(zhèn)和14119個建制鄉(xiāng)。從行政級別來看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然其處于中國政府中的最低層次,但其在規(guī)劃體系中的作用還是不容小覷。客觀地講,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃編制水平直接關系我國土地利用規(guī)劃體系的牢固與否,對于自上而下編制土地利用規(guī)劃及系統(tǒng)開展土地的調查、登記、統(tǒng)計、評價等工作發(fā)揮著非常重要的基礎性作用。為此,在新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃即將全面開始編制時期,本文通過梳理相關的文獻和專著,嘗試對鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的已有研究和實踐進行細致的回顧和總結,以期為新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的編制提供些許借鑒和幫助。

1鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的地位和特點

目前,在我國的五級土地利用規(guī)劃體系中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃處于最低一個層級,國家、省、市、縣四級規(guī)劃的目標、任務和各項控制指標最終都必須通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃得以落實。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃具有重要的地位與特點。沈曙文認為與縣級規(guī)劃相比,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃是實施土地用途管制最直接的依據,應具有更強的可操作性。歐名豪認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用規(guī)劃處于規(guī)劃的最低層次,屬實施性規(guī)劃,其內容應能達到控制性詳細規(guī)劃的要求,應為用地管理提供直接依據。徐鄧耀等認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃與國家、地市、縣市級土地利用總體規(guī)劃相比,具有難度大,工作量大,定性、定位、定量要求高的特點。

與其他級別規(guī)劃相比,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃作為用地控制管理直接依據的“剛性”要求與其可操作性等要求的“彈性”之間的矛盾更加嚴重,為此部分學者也對鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃“剛性”與“彈性”相結合的問題做了初步的探索和研究。

此外,諸多學者還直接或間接地理清了鄉(xiāng)鎮(zhèn)地處基層所具有的技術、人才、資金等劣勢及由此導致的基礎資料不足的特點對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的影響。但總的來講,缺乏一個統(tǒng)一的界定標準,地位也相對模糊。

2鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的任務和內容

根據《土地管理法》的相關規(guī)定:鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的主要任務是劃分土地利用區(qū),確定每一塊土地的用途。據此,不同學者又做了諸多闡釋:

王萬茂認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃是在縣級土地利用規(guī)劃分區(qū)的基礎上落實分區(qū)界線和區(qū)內每一塊土地的用途,進一步的指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃要制定分區(qū)土地用途管制規(guī)則并統(tǒng)計不同用途土地面積。沈曙文認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的編制應進一步強調“四定”,即定量、定位、定性、定序,“四定”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃四項不可缺少的內容。歐名豪認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃的重點應是在縣級規(guī)劃總量控制與用地分區(qū)控制的基礎上進行詳細的土地用途編定,但在用途編定時應避免把用途劃分得過細,為市場調節(jié)留下足夠的空間。

則結合“四定”的方法,在農用土地適宜性評價的基礎上,綜合考慮縣級規(guī)劃的指標安排及當?shù)氐淖匀粭l件和經濟社會發(fā)展狀況,對重慶市江津區(qū)李市鎮(zhèn)土地進行土地利用分區(qū)規(guī)劃和研究探索。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃成果的重要表現(xiàn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃圖,鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃圖是土地用途管制最基礎的圖件和直接依據,是規(guī)劃任務和內容得以實現(xiàn)的重要工具和保障。然而現(xiàn)實中鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃圖編制水平總體不高,突出表現(xiàn)為數(shù)、圖、表、文不一致等;由于規(guī)劃操作性不夠以及隨意修改也導致規(guī)劃內容和任務落實的不夠理想。

3鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃編制的階段和方法

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的編制階段和方法選擇,代表性的學術觀點主要有以下幾種:沈曙文認為“四定”既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃四項不可缺少的內容,又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃編制的四個具體步驟和方法。徐鄧耀等則認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用規(guī)劃編制應與鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本農田保護規(guī)劃同步進行,相互協(xié)調。為此,在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制規(guī)劃之前,縣規(guī)劃組應完成全縣人口時空分布預測,主要部門用地需求預測,土地生產力諸要素預測,土地詳查及土地利用現(xiàn)狀分析資料、圖件,土地適宜性評價及功能利用分區(qū),土地利用結構調整思路與目標設想并制作鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃編制的技術指南。

王靜認為,由于規(guī)劃區(qū)范圍、規(guī)劃對象的不同以及內容側重點和深度有別,因而編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用規(guī)劃的模式、方法等都不盡相同;并在?？谑朽l(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用規(guī)劃編制時,按照距離城市遠近和性質不同等將鄉(xiāng)鎮(zhèn)分為不同的類型城市擴散型、服務城市型、農業(yè)型,進而分析了各類型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地利用特點、規(guī)劃編制指導思想和編制規(guī)劃內容等。

在王靜研究基礎上,鄧晶認為城市擴展型鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的重點是合理安排和布局建設用地及其配套設施用地,農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的主要任務是農業(yè)用地以及農業(yè)生產配套設施的安排,生態(tài)保護型鄉(xiāng)鎮(zhèn)則應當利用“反規(guī)劃”的理念。

童菊兒、吳次芳認為分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用規(guī)劃的編制分為四個階段:準備階段、資料收集分析階段、規(guī)劃編制階段、上報審批階段。

尹凌等認為可達性作為反映區(qū)域土地利用狀況、居民生活質量和社會公平性的重要指標,如將其應用到鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃方案的分析與評價中,可以從時空角度量化規(guī)劃對農村居民出行可達性的影響狀況,輔助規(guī)劃者和決策者科學決策。

石英、程鋒認為遺傳算法是一種輔助鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃的有效優(yōu)化方法,并針對鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃中如何將確定的土地利用數(shù)量結構方案優(yōu)化配置到具體的地域空間,提出了輔助產生可供選擇的鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃空間布局方案的數(shù)學模型和遺傳算法求解方法。

4鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃制圖問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的最終落實需要體現(xiàn)在圖件上面,為此童菊兒、吳次芳認為基礎圖件應采用1∶5000或1∶2000的變更調查圖,同時增加地形圖制圖的部分要素,如地形、地貌、建構筑物界線等,在此基礎圖件上進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃圖的制作;規(guī)劃圖件為便于管理可以采用1∶5000或1∶10000的比例尺。

而目前鄉(xiāng)級規(guī)劃圖件的比例尺一般為1∶10000,這主要是考慮到要充分利用土地利用現(xiàn)狀調查成果;從多年的實踐來看,萬分之一比例尺的圖件顯然還達不到按圖審批用地、劃用地紅線的程度。此外,由于規(guī)劃基礎數(shù)據不實以及規(guī)劃技術手段落后、人才資金限制等原因,造成規(guī)劃圖件、表格和文字說明與實際數(shù)據等不一致。這就使規(guī)劃編制的科學性和合理性得不到保證,對于規(guī)劃的有效實施十分不利。

針對以上問題,彭芳對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃圖的編制方法進行了深入探討,著重論述了利用GIS技術編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃圖的步驟和方法,重點討論了如何在文圖對接中做到圖數(shù)一致,并以重慶市江津區(qū)26個鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃編制進行了深入細致的實證分析。

5鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的協(xié)調問題

“政出多門、協(xié)調不暢”一直是中國各種規(guī)劃在落實過程中遇到的最大障礙,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃亦不例外。歐名豪強調鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃是村鎮(zhèn)居民點規(guī)劃與鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的基層融合點,為了從體制上保證規(guī)劃體系的整合與協(xié)調,必須要對目前的城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地管理,建議盡快將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的村鎮(zhèn)建設部門和土地管理部門合并,把矛盾消除在基層。

童菊兒、吳次芳認為城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的銜接,主要應解決基礎數(shù)據包括城鎮(zhèn)現(xiàn)狀用地規(guī)模、人口、城鄉(xiāng)用地規(guī)模、圖件等的銜接問題。

劉志剛認為由于多數(shù)小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃是在投入少、無體系規(guī)劃指導、無相應基礎資料、無專業(yè)技術人才的情況下各地各自為政形成的,在時效、空間與實際存在較大偏差,加之基層土地利用總體規(guī)劃編制技術力量的薄弱,這就使土地利用總體規(guī)劃在積極與小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃互相銜接中難免存在弊端。

李偉芳認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)總體規(guī)劃不協(xié)調的原因是五個“不一致”:規(guī)劃的指導思想不一致、規(guī)劃的用地分類標準不統(tǒng)一、規(guī)劃在建設用地規(guī)模的定位上不一致、規(guī)劃人均建設用地標準不一致、規(guī)劃城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計口徑不一致;認為“兩規(guī)”銜接主要內容包括經濟社會發(fā)展目標、基礎設施布局、城鎮(zhèn)規(guī)模的定位、村莊撤并和整理等方面,銜接途徑包括提高土地利用總體規(guī)劃的法律地位、統(tǒng)一資料口徑、實現(xiàn)資料共享、統(tǒng)一規(guī)劃編制的指導思想、加強城鎮(zhèn)建設部門與土地管理部門的配合等。

6前兩輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的評價

蔡玉梅等認為我國五級土地利用規(guī)劃體系中各級規(guī)劃理應具有不同的目標、內容、方法和保障手段,然而現(xiàn)實中是各級規(guī)劃在內容上層次性不突出、職能分工不明確,大多是宏觀上過細、微觀上過粗。

童菊兒、吳次芳認為目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃存在諸多不足如缺乏明確的編制技術的思路、缺乏技術操作規(guī)程和技術要點提示、編制規(guī)劃的基礎條件差、規(guī)劃的科技含量低、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃銜接困難重重等。林素容也認為目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃存在諸多弊端,如權威性不夠、基礎圖件和資料不實、剛性強、與其他規(guī)劃協(xié)調不足等,建議更新規(guī)劃理念、加強規(guī)劃銜接、促進公眾參與、提高技術如GIS應用水平等。

鄭偉元等認為各級規(guī)劃的編制采取自上而下、上下結合的辦法,主要指標自上而下逐級分解下達,指標的確定實行從嚴控制的方針,使得規(guī)劃缺乏彈性和應變能力。劉志剛則認為由于客觀上的需要、主觀上的促進以及制度存在缺陷等原因導致小城鎮(zhèn)土地規(guī)劃跟著項目走。

郭春華等認為由于基層土地管理技術、條件的限制導致地籍資料的準確性、連續(xù)性、系統(tǒng)性都比較差,同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理水平不高、土地利用現(xiàn)狀調查工作滯后,這些都導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃水平不高;此外鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃隨意調整現(xiàn)象也比較突出。

7小結

雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用規(guī)劃研究具有重要的理論地位和實踐價值,然而遺憾的是學者們對此關注和研究嚴重不足,以此為研究主題的論文竟不足20篇(依據中國期刊網2009年7月對題目中含“規(guī)劃+土地+鄉(xiāng)/鎮(zhèn)”的搜索,去除非研究類文章,包括西南大學刁承泰導師2008年四位學生的碩士畢業(yè)論文),且研究水平整體不高。王青峰、李光認為由于全國各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體情況千差萬別,鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃作為我國五級規(guī)劃體系中重要的組成部分,其編制的理論和技術卻往往被忽視?，F(xiàn)有的研究還存在諸多不足,未來應在現(xiàn)有研究基礎上加強對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃理論和技術的研究,如對于GIS技術應用和制圖、數(shù)學模型和方法的應用、規(guī)劃模式、不同規(guī)劃之間的協(xié)調和融合、規(guī)劃的多目標協(xié)調問題、規(guī)劃彈性與剛性、公眾參與、規(guī)劃后監(jiān)管與反饋等,從而提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃編制和土地利用管理水平。

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篇2

【關鍵詞】鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃；村鎮(zhèn)規(guī)劃；協(xié)調

近年來我國在各個方面都獲得了較大的發(fā)展，成績斐然，同時很多問題也在發(fā)展的過程中顯現(xiàn)出來。土地資源匱乏是社會發(fā)展中的重要問題，社會諸多行業(yè)的發(fā)展都離不開土里的利用。因此怎樣解決社會發(fā)展中的土地資源匱乏問題，提高土地利用的合理性和利用效率成為政府相關部門的工作中的重要課題。鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃是促進經濟涉水統(tǒng)籌發(fā)展的重要內容，因此相關部門應當促進鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的協(xié)調，為土里使用提供科學依據具有重要意義。

一、鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的差異性分析

第一，具有不同的規(guī)劃時間尺度和空間范圍。局域性規(guī)劃是村鎮(zhèn)規(guī)劃的空間范圍，全面性規(guī)劃是鄉(xiāng)級規(guī)劃的范圍。二十年是村鎮(zhèn)規(guī)劃的實踐期限，而鄉(xiāng)級規(guī)劃的時間期限多為十年到十五年。第二，兩者具有不同的內容重點。建設用地的布局和分類的綜合統(tǒng)籌是村鎮(zhèn)規(guī)劃的重點，生產設施用地規(guī)劃、公共設施用地規(guī)劃、居住用地規(guī)劃是其主要內容。用地布局的總體安排和控制以及土地利用結構的調整是鄉(xiāng)級土地規(guī)劃的重點，城鎮(zhèn)建設用地空間管制、基本農田的調整和布局等是其主要內容。第三，具有不同的規(guī)劃用地分類。規(guī)劃用途是鄉(xiāng)級土地的分類標準，而村級的分類標準是土地使用性質，各自的種類數(shù)也不同[1]。

二、鄉(xiāng)級土地規(guī)劃的村鎮(zhèn)土地規(guī)劃的矛盾因素分析

（一）鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃對村鎮(zhèn)規(guī)模的確定存在沖突

鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的村鎮(zhèn)規(guī)模確定矛盾包括：對建設用地的數(shù)量進行限制；對可占用更低的數(shù)量和位置進行限制。我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定由縣級以上政府在鎮(zhèn)總體規(guī)劃中對鎮(zhèn)的建設標準、發(fā)展規(guī)模等進行確定。但土地管理法卻規(guī)定逐級分解和用地指標是土地利用總體規(guī)劃的依據。進而使得鄉(xiāng)級土地規(guī)劃和村鎮(zhèn)土地規(guī)劃對建設用地指標無法達成一致[2]。

（二）鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃編制結構協(xié)作力度不夠

目前，城鄉(xiāng)建設部門是村鎮(zhèn)規(guī)劃的責任主體，土地管理部門是鄉(xiāng)級土地規(guī)劃的責任主體。兩個編制主體級別相同，但卻具有不同的監(jiān)督指導單位，并在各自的體系內完成規(guī)劃編制工作。雖然兩個規(guī)劃編制主體實行了規(guī)劃成果互檢和資料共享，但兩者的溝通仍然不夠，常常出現(xiàn)一個編制主體根據另一個編制主體的規(guī)劃成果進行套核的現(xiàn)象。

（三）鄉(xiāng)級土地規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃技術規(guī)程存在差異

由不同的規(guī)劃主體負責鄉(xiāng)級土地規(guī)劃和村鎮(zhèn)土地規(guī)劃，必然會導致制圖規(guī)范和編制規(guī)程上的不同。主要包括：第一，人口統(tǒng)計口徑不同。《鎮(zhèn)規(guī)劃標準》是村鎮(zhèn)規(guī)劃人口預測的依據，流動人口、通勤人口、常住人口是其人口組成的部分。而流動人口在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃人口預測中被排除。鎮(zhèn)區(qū)用地面積應人口規(guī)模內涵不同而產生不同。同時控制性人均指標也因為人口統(tǒng)計基數(shù)不一致而難以銜接。第二，用地分類和范圍統(tǒng)計標準不一致。行政區(qū)劃為范圍是現(xiàn)行土地利用規(guī)劃統(tǒng)計用地數(shù)據的依據，規(guī)劃區(qū)是村鎮(zhèn)規(guī)劃各類用地的統(tǒng)計范圍。兩項規(guī)劃具備不同的統(tǒng)計范圍，使得同種地類具備不同的數(shù)量。另外，不同的分類體系也是鄉(xiāng)級土地規(guī)劃和村鎮(zhèn)土地規(guī)劃中的重要問題，使得各種地類的認定難以一致。第三，具有不同的規(guī)劃期限。由于村鎮(zhèn)規(guī)劃期限為二十年，而鄉(xiāng)級規(guī)劃為十五年，不一致的規(guī)劃期限必然導致規(guī)劃內容的不協(xié)調和不可比。

三、協(xié)調鄉(xiāng)級土地規(guī)劃和村鎮(zhèn)土地規(guī)劃的途徑

（一）對鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃進行統(tǒng)籌

從整體利益出發(fā)、帶有控制性是鄉(xiāng)級土地規(guī)劃的特點，因規(guī)劃結果和規(guī)劃特征帶有指令性，使得規(guī)劃內容無法充分考慮局部利益，進而為規(guī)劃的實施設置了障礙。而深入的分析地區(qū)的實際情況是進行村鎮(zhèn)土規(guī)劃的基礎，相對于鄉(xiāng)級規(guī)劃更加貼切實際，有利于規(guī)劃的具體落實。鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的矛盾也由此產生，具備發(fā)展和保護兩個不同目的使得兩者在實施中被對方牽制。因鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃是從土地可持續(xù)利用和區(qū)域糧食安全的角度進行的，因此村鎮(zhèn)規(guī)劃服從于鄉(xiāng)級土地規(guī)劃的控制和指導是毋庸置疑的，土地利用規(guī)劃確定的范圍是村鎮(zhèn)規(guī)劃確定用地規(guī)劃的依據。

（二）加強鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃編制主體的協(xié)作

現(xiàn)階段兩個相對獨立的同級部門對鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃進行編制，兩項規(guī)劃無法協(xié)調的重要原因在于兩個編制主體缺乏有效溝通。對土地管理部門和城鄉(xiāng)建設部門進行合并是解決這個問題的根本辦法。例如在我國深圳建立了規(guī)劃與土地資源管理局，對土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃進行統(tǒng)一編制，并獲得了良好的成效。但不同規(guī)劃編制主體合并較為困難，現(xiàn)階段較為可行的辦法是加強不同編制主體間的溝通，強化兩個的協(xié)作。具體包括以下幾個方面：第一，兩方編制主體在修訂或者編制規(guī)劃前，要對規(guī)劃成果和規(guī)劃現(xiàn)狀的資料進行溝通，資料應體現(xiàn)為圖件和文字兩種形式。第二，在編制規(guī)劃過程中，兩方編制主體應當安排人員參與對方的具體編制工作，并解釋規(guī)劃思想和提供的資料。第三，對草案的審查應由雙方的技術人員和領導共同進行，逐個核對控制性和原則性的內容，修正兩項規(guī)劃沖突的地方。

（三）對編制方法進行完善

鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的不協(xié)調的根源在于具有不同的技術規(guī)范和編制規(guī)程，因此為降低兩項規(guī)劃的沖入必須尋找新方法。具體包括：第一，統(tǒng)一基礎數(shù)據。第二，選擇預測模型預測人口時，應當在充分考慮地區(qū)情況的基礎上綜合分析多種預測模型，使預測的準確性得到有效提高。第三，協(xié)調兩項規(guī)劃的難點在于用地的分類，用地標準、分類標準、統(tǒng)計范圍不一致是其主要體現(xiàn)。應當以兩項規(guī)劃使用的標準為基礎，對兩者同時使用的新標準進行制定。而用地標準則應當依據村鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)實情況具體確定[3]。

四、對《武漢市江夏區(qū)鄭店總體規(guī)劃2006-2020年》的研究

鄭店位于江夏區(qū)西部，總面積為12093.7公頃，占武漢市總體面積的1.67%。鄭店現(xiàn)轄23各行政村，1個社區(qū)，230個村民小組。2005年常住問口為4.8萬人，城鎮(zhèn)人口有0.9萬。鄭店2005年規(guī)劃數(shù)據如圖1所示。

為了實現(xiàn)兩規(guī)的統(tǒng)一管理，鄭店采用了土地規(guī)劃用地分類作為鄭店總體規(guī)劃的原則，兩規(guī)對接情況如圖2所示。通過鄭店對兩規(guī)的協(xié)調，實現(xiàn)了對土地的 有效利用。

結語：

現(xiàn)實中，我們應當從保護和發(fā)展相互統(tǒng)一的原則出發(fā)，依據規(guī)劃要求，有效解決兩項規(guī)劃中的用地問題。使規(guī)劃目標、各類用地邊界、數(shù)據口徑等在兩項規(guī)劃中實現(xiàn)統(tǒng)一，進而實現(xiàn)鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的協(xié)調。

參考文獻：

[1]鄶艷麗，劉海燕. 我國村鎮(zhèn)規(guī)劃編制現(xiàn)狀、存在問題及完善措施探討[J]. 規(guī)劃師，2010，（09）：69-74.

篇3

【關鍵詞】科學發(fā)展觀；土地利用；科學化

1科學發(fā)展觀和土地利用規(guī)劃的概念及其關系

1.1科學發(fā)展觀的概念

科學發(fā)展觀以以人為本為核心，強調全面、協(xié)調、統(tǒng)籌、可持續(xù)的發(fā)展?？茖W發(fā)展觀的目標是實現(xiàn)人的全面發(fā)展，切實滿足人民群眾的物質文化需求，進而促進經濟的發(fā)展和社會的進步。

1.2土地規(guī)劃的概念

所謂土地規(guī)劃，即在了解某一區(qū)域土地特性和經濟發(fā)展規(guī)劃的基礎上，對該區(qū)域的土地提前進行規(guī)劃與安排[1]。土地利用規(guī)劃致力于在某一特定區(qū)域內，尋求土地利用資源效益的最大化。

1.3科學發(fā)展觀與土地利用規(guī)劃的關系

土地利用規(guī)劃致力于尋求效益的最大化，推動經濟發(fā)展。而科學發(fā)展觀則是在科學的基礎上指導經濟社會的快速全面發(fā)展，在以下的幾個方面能對土地的利用規(guī)劃進行科學指導：（1）科學發(fā)展觀引導社會發(fā)展，指導土地利用規(guī)劃與相關規(guī)劃協(xié)調、上下級協(xié)調及部門協(xié)調。這要求在土地利用規(guī)劃編制與實施過程中，加強公眾參與，注重部門協(xié)調，保證規(guī)劃的銜接性。（2）科學發(fā)展觀協(xié)調城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展，指導土地利用規(guī)劃并協(xié)調各區(qū)域間用地需求。因而，在規(guī)劃土地時要綜合考慮各區(qū)域發(fā)展需求，合理確定城鄉(xiāng)用地規(guī)模。（3）科學發(fā)展觀堅持以人為本的可持續(xù)發(fā)展。因為，在規(guī)劃土地時，必須考慮到環(huán)境因素，在尋求土地效益最大化的同時保障生態(tài)環(huán)境不被破壞。

2土地利用規(guī)劃中存在的弊端

2.1規(guī)劃編制方面

盡管土地利用規(guī)劃在土地利用和經濟發(fā)展上起到了一定的積極作用，但是在市場經濟的體制下，用地需求模糊，科學發(fā)展觀缺乏，規(guī)劃體系還不夠完善。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：（1）規(guī)劃的思路落后，難以科學的進行用地預測。分解指標的不合理，導致欠發(fā)達地圖的土地富余，而經濟發(fā)達的地區(qū)土地資源緊缺甚至無地可用，這都是不利于社會經濟全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展的。（2）由于缺少專題研究，缺乏科學技術的高效應用，導致土地資源在時間上的不合理安排以及在空間上的不合理分配，拖緩了經濟的發(fā)展。（3）規(guī)劃的基礎數(shù)據尚未嚴格的規(guī)范化。①部分基礎數(shù)據不真實。②各種分類體系無法銜接的現(xiàn)象仍然存在[2]。③不同部門之間數(shù)據還存在著統(tǒng)計路徑上的差異。（4）土地規(guī)劃與相關規(guī)劃協(xié)調性差。土地利用規(guī)劃與相關的城市規(guī)劃、交通水利等專項規(guī)劃協(xié)調性差，導致實施起來難度較大。（5）缺乏公眾參與，大大降低了規(guī)劃在實際操作工程中的可操作性。比如，中心村的位置。在確立中心村位置的過程中，沒有征詢人民的看法，沒有以人民利益為基礎原則選址。在中心村位置確定之后，對農民的風俗習慣、土地產權等因宅基地改變而產生的問題進行研究解決。

2.2規(guī)劃實施方面

（1）規(guī)劃編制和實施的嚴重脫節(jié)。比如上輪的鄉(xiāng)級規(guī)劃編制，過度的重視編制，在確定指標方面投入了80%的精力，卻嚴重的輕視實施評估，僅僅只有20%的精力投入到規(guī)劃圖件中；但事實上，在規(guī)劃實施過程中，恰恰是圖紙的使用率占80%，反而規(guī)劃指標極少用到。缺乏體系化的規(guī)劃實施。無法及時對發(fā)現(xiàn)的問題進行調整，導致建設用地嚴重超預計，土地資源的利用不合理化，影響的周圍的生態(tài)環(huán)境。（2）相關政策的出臺滯后，使規(guī)劃在實施過程中缺乏支撐，最終導致規(guī)劃實施的實際情況與預測結果的嚴重不符。比如，農村居民點整理的問題。因為相關理論與相應政策的不足，降低了居民點的整理力度，大大延緩了實現(xiàn)規(guī)劃目標的進程。（3）過度重視建設，忽略了對環(huán)境的保護。在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的建設過程中，地方政府被眼前的經濟利益所模糊，盲目的擴大用地規(guī)模，忽視了以人為本的核心理念，導致生態(tài)環(huán)境被嚴重破壞，極其不利于社會經濟的可持續(xù)發(fā)展。

3土地規(guī)劃利用工作科學化的建議

3.1創(chuàng)新規(guī)劃編制的方法

（1）規(guī)劃修編法制化，堅決貫徹科學發(fā)展觀。當前社會經濟發(fā)展的多樣性和各地發(fā)展的差異性決定了修編規(guī)劃的必要性。在修編過程中，必須堅持科學發(fā)展觀的理念，明確修改編制的原則、條件、范圍、審批程序等，保障修編過程的科學化，確保規(guī)劃的權威。（2）建立土地利用規(guī)劃的體系。根據規(guī)劃的任務和范圍，土地利用規(guī)劃大致可以分為三大類。分別為土地利用專項規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和土地利用詳細規(guī)劃。土地利用的總體規(guī)劃在很多活動中不足以控制土地的利用，在這基礎上，需要進行更具有針對性的深入規(guī)劃，這有利于土地利用規(guī)劃指標的落實，同時提高規(guī)劃實施過程中的可操作性。（3）修編的同時，進行土地利用戰(zhàn)略的研究。在土地規(guī)劃的修編過程中，需依托于科學發(fā)展觀的理念，在城市化和工業(yè)化用地與耕地保護間達到協(xié)調。土地利用戰(zhàn)略研究主要包含以下三個方面：①研究區(qū)域的經濟發(fā)展趨勢及其對土地利用的影響；②研究區(qū)域經濟和生態(tài)環(huán)境對土地利用的需求及其變化方向；③研究在規(guī)劃期內土地利用應該達成的戰(zhàn)略目標。（4）優(yōu)化土地利用的時空布局。基于區(qū)域的土地特色和經濟發(fā)展狀況，運用科學的規(guī)劃理念和先進的技術，研究確定區(qū)域的規(guī)劃重點，避免規(guī)劃的同一性、空想性和不科學性等問題。（5）協(xié)調好各部門工作。編制過程中的部門協(xié)作是關鍵，這決定了規(guī)劃是否切合實際、是否有廣泛的社會基礎。規(guī)劃編制過程中可以從三個方面搞好部門協(xié)作：①落實人員，由當?shù)卣x派熟悉情況，業(yè)務水平較高、責任心強的專業(yè)人員參與土地利用規(guī)劃的編制；②強化職責，由政府要求各部門提供與土地利用規(guī)劃有關的準確的基礎資料，組織編制本部門用地規(guī)劃方案，參與相關的規(guī)劃論證協(xié)調；③加強交流與溝通，規(guī)劃技術負責人與各主要用地部門的領導和專業(yè)人員進行交流，對其宣傳規(guī)劃工作的重要性和嚴肅性，掌握部門規(guī)劃的思路和用地特點，聽取部門對規(guī)劃的意見和要求。（6）重視規(guī)劃銜接。著重注意四個方面的銜接：①與部門規(guī)劃的銜接，做到總體規(guī)劃與部門規(guī)劃在基期數(shù)據、發(fā)展思路、規(guī)劃目標、用地指標等方面的基本一致；②與上級土地利用規(guī)劃的銜接；③在土地規(guī)劃體系內做好總體規(guī)劃與專項規(guī)劃的銜接；④與國民經濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略目標相協(xié)調[3]。（7）堅持以人為本，加強公眾參與。以人為本，建立完善的聽證會制度，對土地利用規(guī)劃方案進行科學論證。

3.2創(chuàng)新規(guī)劃實施政策制度

（1）科學合理劃分土地，確保土地用途管制規(guī)則的統(tǒng)一。按照規(guī)定，嚴格控制非農建設用地的數(shù)量，允許部分農業(yè)土地進行用途轉換。土地利用管理的主要方式就是制訂統(tǒng)一的土地用途管制規(guī)則。但是目前該規(guī)則并不完備，在不違背原則的前提下，各地應結合自身實際進行探究創(chuàng)新[4]。（2）加強規(guī)劃實施的彈性。根據我國實際和綜合國情，我們需要制訂具有中國特色的土地利用規(guī)劃。而所謂的中國特色土地利用規(guī)劃，就是因諸多不確定因素而引入的彈性規(guī)劃理念。增強規(guī)劃彈性能夠從多方面入手：①彈性的規(guī)劃管理。比如就獨立工礦項目而言，在項目納入規(guī)劃的前提下，在一定的合理范圍內，用地位置的變化及少量用地面積的增減都應視為正當合理的；②允許規(guī)劃指標10~20%的變動，提高規(guī)劃的可操作性；③加強土地用途管理制度規(guī)劃的彈性；④在有償?shù)那疤嵯?，允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間相互調節(jié)用地指標。（3）加強政府對土地管理的力度，嚴格監(jiān)控規(guī)劃的實施過程。政府加強執(zhí)法，長期監(jiān)督土地利用規(guī)劃的實施，對執(zhí)法不嚴、以權代法、以言代法、有法不依等行為嚴肅懲處，對嚴重違規(guī)違法者，依法追究其刑事責任。在實施土地利用規(guī)劃的過程中，應該建立明確的土地規(guī)劃實施評價制度。（4）對與土地利用規(guī)劃相關的政策制度建設進行完善。改革和完善土地管理體制，加強中央和省級政府土地管理職能，特別是發(fā)揮土地利用規(guī)劃的調控職能。應當完善與土地利用規(guī)劃相關的政策制度建設，以確保土地利用規(guī)劃能夠更好的實施。（5）實現(xiàn)土地利用規(guī)劃目標的一個重要途徑是通過對城鄉(xiāng)建設用地的整理，挖掘建設用地潛力。整理城鄉(xiāng)建設用地對土地生產條件的改善、農村居民點布局的調整和土地利用率的提高有重要意義。應該對將建的新區(qū)和將拆的舊區(qū)進行合理的規(guī)劃，對農村居民點進行積極整理，在縮小農村居民點的同時擴大城鎮(zhèn)用地規(guī)模，逐漸達成土地利用規(guī)劃的目標。

篇4

關鍵詞：土地利用；總體規(guī)劃；規(guī)劃修編；縣級

中圖分類號：F301.24 文獻標志碼：A文章編號：1673－291X（2011）11－0170－02

2010年是新疆維吾爾自治區(qū)努力消除國際金融危機和“七?五”事件雙重影響，全力推動新疆實現(xiàn)“跨越式”發(fā)展的關鍵一年，也是深化新疆國土資源管理制度改革，促進國土管理工作科學發(fā)展的重要一年。按照新疆維吾爾自治區(qū)國土資源廳的工作安排，在總結評估自治區(qū)國土資源“十一五”各項規(guī)劃實施情況的基礎上，目前正在認真開展國土資源“十二五”規(guī)劃綱要編制工作，以及加快推進縣（市）土地利用總體規(guī)劃的修編和審批工作，力爭年底前基本完成土地利用總體規(guī)劃修編任務。

一、新一輪規(guī)劃修編的思路

（一）全面貫徹落實科學發(fā)展觀

新一輪規(guī)劃修編工作需在科學發(fā)展觀的指導下，立足地方實際，按照保護資源、保障發(fā)展、維護權益、服務社會的要求，統(tǒng)籌發(fā)展與保護、需要與可能、局部與全局、當前與長遠、地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的關系，轉變用地觀念，創(chuàng)新用地模式，加大公眾參與力度，嚴格貫徹執(zhí)行國家和自治區(qū)的土地利用宏觀政策。

（二）樹立可持續(xù)發(fā)展的土地利用規(guī)劃理念

在維護糧食安全和生態(tài)平衡的前提下，合理調整土地利用結構，優(yōu)化土地資源配置，放棄外延擴張式的土地利用模式，著重于內部挖潛，依靠土地管理系統(tǒng)功能的完善和科技的進步，提高土地利用效率和效益，解決非農建設用地短缺的問題，促進人口、資源、環(huán)境和經濟的協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展。

（三）嚴格保護耕地，節(jié)約、集約利用建設用地

保護耕地是我國的一項基本國策，是土地利用規(guī)劃的基石。在新一輪規(guī)劃中保護耕地要堅持數(shù)量與質量并重，加大中低產田改造，加強基本農田的保護和建設。對于建設用地要按照嚴控增量、盤活存量、管住總量、集約高效的要求，注重城鎮(zhèn)用地內部挖潛，根據土地適宜性評價和經濟社會發(fā)展的需要，確定各類建設用地集約高效的利用方式。

（四）加快城鎮(zhèn)化進程，協(xié)調城鄉(xiāng)土地利用

推進城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)人口從農村向城鎮(zhèn)集中，逐步減少農村建設用地總量，是我國人多地少的國情條件下，促進城鄉(xiāng)建設用地合理調整，有效保護耕地和基本農田的必然選擇[1]。新一輪規(guī)劃應從區(qū)域經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，統(tǒng)籌安排各區(qū)域用地布局，鼓勵依法實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，在保證耕地和基本農田數(shù)量不減少的前提下，通過遷村并點、復墾開發(fā)廢棄地和居民點整理等方法，合理控制城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模，促進新農村建設和城鄉(xiāng)一體化。

（五）構建符合區(qū)域自身特點的規(guī)劃實施保障體系

土地利用規(guī)劃的實施過程是一個極其復雜的動態(tài)變化過程。新一輪規(guī)劃的實施應在完善原有規(guī)劃實施政策措施和借鑒其他國家（地區(qū)）規(guī)劃實施成功經驗的基礎上，針對區(qū)域自身土地利用的實際，根據土地利用規(guī)劃實施保障體系的基本思路及框架，從法律、行政、經濟、社會、技術、監(jiān)督等方面構建規(guī)劃實施保障體系[2]。

二、新一輪規(guī)劃修編進程中的問題分析

（一）基礎資料對規(guī)劃修編的支撐力不足

縣級土地利用總體規(guī)劃的修編工作是否能順利開展，很大程度上取決于規(guī)劃基礎資料的支撐力。存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）受資金、技術、人力等方面的因素，土地調查多為時點勘測，時序資料較為缺乏，在規(guī)劃修編過程中所涉及的土地時序數(shù)據多為歷年土地利用變更數(shù)據累加所得。（2）現(xiàn)行規(guī)劃執(zhí)行過程中，行政區(qū)劃進行了調整，加之土地管理工作的疏忽，轄區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地調查數(shù)據對接時不注意修正數(shù)據期水平，造成現(xiàn)狀數(shù)據不實。（3）由于規(guī)劃修編需要的數(shù)據資料龐雜，涉及到政府的多個部門，將收集到的數(shù)據統(tǒng)一到規(guī)劃基期年這一時點上，存在一定的困難。（4）多數(shù)現(xiàn)行縣級土地利用總體規(guī)劃缺少規(guī)劃實施評價這一環(huán)節(jié)，不能了解規(guī)劃執(zhí)行的結果是否符合規(guī)劃目標的要求，也無法了解規(guī)劃的實現(xiàn)程度、規(guī)劃的效益和規(guī)劃的效力等，進而不能為新一輪規(guī)劃修編提供依據。

（二）規(guī)劃指標分解的科學依據不足

縣級土地利用總體規(guī)劃的一個顯著特點就是采取嚴格的指標控制，引導土地的供需方向，實現(xiàn)轄區(qū)內各地類之間的動態(tài)平衡。而縣級土地利用總體規(guī)劃一般是由地方國土資源管理部門組織有規(guī)劃資質的大專院校、規(guī)劃設計單位來修編；由于規(guī)劃修編時間緊迫， 規(guī)劃修編單位多采取分析相關部門提供的資料的方式來了解轄區(qū)土地利用情況，實地調研較少，調查研究時間較短，規(guī)劃修編人員對區(qū)域實際情況很難做到全面掌握，從而造成規(guī)劃指標的分解隨意性較大。其主要表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）土地控制指標多根據重點建設區(qū)域的布局情況下分到各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，然后做局部調整，指標分解的說服力不強。（2）規(guī)劃指標分解時受修編人員主觀因素的影響較大，某些指標的制定脫離了轄區(qū)的發(fā)展實際，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃目標難以實現(xiàn)。（3）受提供資料的準確性和時效性的限制，指標分解的科學性也受到限制。

（三）理論研究與規(guī)劃實踐存在差距

規(guī)劃修編的理論依據包括地租和地價理論、土地區(qū)位理論、持續(xù)利用理論、生態(tài)經濟理論、人地協(xié)調理論和系統(tǒng)工程理論[3]。針對規(guī)劃修編過程中出現(xiàn)的問題而進行的理論研究能更好地提高規(guī)劃的科學性、可行性和可操作性。但目前在縣土地利用總體規(guī)劃修編過程中，理論研究與規(guī)劃實踐存在一定的差距。如在研究縣級土地利用總體規(guī)劃彈性問題時，如何根據節(jié)約集約利用土地的要求合理確定縣級土地利用彈性供給需要進一步研究，如何根據上一級規(guī)劃的要求合理確定縣級土地利用總體規(guī)劃彈性方案需要進一步研究。

（四）規(guī)劃修編的時效性與現(xiàn)實發(fā)展脫節(jié)

隨著自治區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展速度的加快，現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃的不足也日益顯現(xiàn)，而新一輪規(guī)劃卻一直不見結果，為適應經濟發(fā)展的需求，某些縣（市）進行了規(guī)劃局部調整。目前，在應對國際金融危機、擴大內需和推動新疆“跨越式”發(fā)展的大背景下，大量基礎設施建設項目和產業(yè)發(fā)展項目急需大量建設用地作為支撐，使所剩不多的建設用地指標更加緊張，某些地區(qū)甚至已經突破了2010年的用地指標。規(guī)劃修編戰(zhàn)線拉得越長越不利于土地利用的管理，同時也造成規(guī)劃法律效力的降低。因此，在保證規(guī)劃質量的前提下，規(guī)劃的修編和審批的速度必須加快。

三、新一輪規(guī)劃修編的幾點建議

（一）順應發(fā)展，重新定位

對規(guī)劃修編的定位要重新認識，不能簡單地認為規(guī)劃修編的目的是降低基本農田保護面積和耕地保有量，增加建設用地指標?，F(xiàn)階段規(guī)劃修編的目標應繼續(xù)堅持保護耕地的法定國策，認真落實《土地管理法》確定的占用耕地補償制度、基本農田保護制度和土地用途管制制度，突出體現(xiàn)保護耕地的規(guī)劃重點和主線，確定保護耕地和節(jié)約、合理用地的方式、重點措施等。而從長遠考慮，新一輪規(guī)劃應全面把握土地資源對經濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要作用，堅持自然資源的全面保護，堅持區(qū)域發(fā)展的公平性、發(fā)展過程的持續(xù)性、人和自然的和諧性等可持續(xù)發(fā)展的理念，將規(guī)劃的重點由保護耕地、控制建設用地向保護國土資源的方向轉變。

（二）轉變思路，合理規(guī)劃

《土地管理法》的頒布，正式確定了土地利用總體規(guī)劃的法律地位，明確了規(guī)劃對土地利用的調控作用。各地、各級領導也開始“認識”到土地利用總體規(guī)劃的重要性，通過土地利用總體規(guī)劃改變轄區(qū)用地布局，擴大建設用地規(guī)模，將以往違規(guī)用地合法化。在新一輪規(guī)劃修編過程中，建議轉變以往的修編思路，避免“一屆政府，一套規(guī)劃”，做到在聽取各級領導意見的同時，以規(guī)劃研究理論為基礎，理性吸收領導建議，滿足社會發(fā)展對土地的合理需求，確保規(guī)劃方案的合理性，最終使規(guī)劃得到各方的理解。

（三）注重銜接，注重實踐

第一，土地利用總體規(guī)劃應與城市總體規(guī)劃、新農村建設規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃相銜接，而下延伸到國民經濟和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃，即“十二五”規(guī)劃所確定的重大項目必須在土地利用總體規(guī)劃中落實到地塊，土地利用總體規(guī)劃要與國民經濟和社會發(fā)展目標相一致。第二，上下級土地利用總體規(guī)劃要相互銜接，即縣級土地利用總體規(guī)劃在服從市級規(guī)劃提出的指標控制和區(qū)域調控要求的同時，指導和調控鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級土地利用總體規(guī)劃。第三，土地利用總體規(guī)劃應當與村鎮(zhèn)布局規(guī)劃以及交通、水利等各類專項規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境建設規(guī)劃等相協(xié)調。第四，土地利用總體規(guī)劃應當與理論研究成果緊密結合。例如在對耕地的調控上，可將基本農田保護圖、農地分等定級圖等反映耕地質量的圖件與規(guī)劃底圖疊加，確定耕地調整方案，實現(xiàn)耕地在數(shù)量和質量上的動態(tài)平衡。

（四）豐富內容，不斷創(chuàng)新

援疆工作會議和十七屆五中全會的召開，對新疆土地利用管理工作有了更高的要求。在開展的縣級土地利用總體規(guī)劃修編工作過程中，首先，要創(chuàng)新規(guī)劃理念，強調市場理念、以人為本的理念、綠色規(guī)劃理念、目標有限性理念和規(guī)劃調控法律化理念[4]。其次，要創(chuàng)新規(guī)劃方法，通過對“3S”技術的進一步開發(fā)，采用空間模型方法對土地利用變化進行模擬、預測和評價[5]，另外還要加快規(guī)劃數(shù)據庫和監(jiān)管系統(tǒng)的建設。最后，要豐富規(guī)劃內容，以人口、資源、環(huán)境為切入點，涉及政策法規(guī)、產業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護、資源開發(fā)、新農村建設等方面，強調土地布局優(yōu)化、產業(yè)結構優(yōu)化、生態(tài)環(huán)境改善、區(qū)域協(xié)調發(fā)展等內容，促進土地利用總體規(guī)劃向綜合性規(guī)劃發(fā)展。

（五）強化領導，加強協(xié)調

土地利用總體規(guī)劃修編工作涉及各行各業(yè)，關系全局和長遠，縣（市）級領導應將規(guī)劃修編及前期工作納入政府重要議事日程，成立由政府主管領導牽頭，專家學者及有關部門領導參加的規(guī)劃修編工作領導小組，加強對規(guī)劃修編的統(tǒng)一領導?？h（市）級國土資源部門要在政府的領導下，做好具體組織工作，切實履行職責，要把規(guī)劃修編前期工作作為近期國土資源工作的重點，明確工作目標，制訂周密計劃，成立強有力的規(guī)劃工作班子，加強與相關部門的協(xié)作和聯(lián)動，充分發(fā)揮各方面的積極性，切實抓緊抓好每項工作。

參考文獻：

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[3] 王萬茂，韓桐魁.土地利用規(guī)劃學[M].北京：中國農業(yè)出版社，2002.

篇5

關鍵詞：城鎮(zhèn)化 土地利用 土地管理

中圖分類號：TU7 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2013）05（a）-0211-02

隨著我國社會經濟的發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化進程大大加快。其中暴露的不少有關土地的管理和利用問題讓我們不得不對這些問題重視起來。分析土地問題產生的原因以及我們應當采取的對策，對改善土地利用管理，加快我國的城鎮(zhèn)化建設具有至關重要的意義。

1 當前我國城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)的關于土地利用和管理的一些問題

1.1 城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)的有關土地利用的問題

土地嚴重浪費閑置，土地的利用方式過于粗放。當前我國在城鎮(zhèn)化建設過程中對于土地的利用極不合理，不僅嚴重浪費了土地資源，而且城鎮(zhèn)化建設過程中對于土地的利用方式過于粗放。在現(xiàn)階段的城鎮(zhèn)化建設進程中，由于我國耕地的潛力沒有得到充分挖掘，因此造成了我國耕地資源的嚴重浪費。第二個方面，有些地方政府一窩蜂的建設開發(fā)區(qū)以及新區(qū)，但是他們拘束于有限的經濟實力導致相當一大部分的開發(fā)區(qū)資金和項目不能準時到位，最終導致了大量的土地閑而不用，以至于被長期擱置。

由于盲目追求較快的發(fā)展速度，因此在一定程度上忽略了對土地利用結構的合理安排。據不完全統(tǒng)計，目前我國大部分的城鎮(zhèn)建設區(qū)內的土地處于低效利用狀態(tài)，尤其是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化建設當中，由于居民居住的比較分散，人均建設用地占有的空間普遍較大。再一個就是，城鎮(zhèn)發(fā)展的相當不集中，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化建筑容積率過低。另一方面，對于那些被征用的土地來說，普遍存在著房地產開發(fā)的荒廢、工業(yè)園的荒廢等閑置土地。這些問題都在很大程度上嚴重浪費了我國的土地資源。第二個方面，城鎮(zhèn)的土地利用結構也相當不合理。由于在建設中忽略了內涵的建設，從而導致了工業(yè)和居住用地的比重較大，而有關城市交通、第三產業(yè)、園林綠化和公共設施用地的比重則較低，這就是我國城鎮(zhèn)化建設中存在的土地利用結構失衡的問題。

1.2 我國的城鎮(zhèn)化建設與現(xiàn)有的保護耕地的矛盾日益突出

隨著我國經濟的發(fā)展和社會主義建設的加快，使得一些地方政府在努力推進城鎮(zhèn)化建設的進程當中被所謂的經濟建設指標誤導了方向，這些做法違背了我國土地利用的總體規(guī)劃和我國保護基本農田及耕地的規(guī)定。由于一些城市規(guī)模在擴大，在這個過程當中必然伴隨著城鎮(zhèn)建設區(qū)的擴大和廣大耕地面積的縮小，尤其是在小城鎮(zhèn)剛開始發(fā)展的時候，只是采用了低成本擴張政策，不惜以占用大量耕地為代價。這表現(xiàn)在隨著社會經濟的發(fā)展和我國城市化水平的不斷提高，一些工礦企業(yè)用地、建設用地、農村住宅用地和交通拓展用地都占用了大量的耕地，有些甚至是優(yōu)質良田。總體上來說，我國的城鎮(zhèn)化建設與保護耕地的矛盾日益突出。在當前中國耕地的利用上，雖然我國耕地的總量維持在一個較高的水平，但是其中有效灌溉面積較大的耕地卻是連一半也沒有。尤其是其中一些耕地中的灌溉設施損害嚴重甚至被盜用，使得我國耕地的質量不高，并且產量也受到了極大的限制。另一個不容忽視的方面就是耕地的污染程度日益加深。隨著我國工業(yè)化以及城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，我國的耕地由于受到了諸如工業(yè)廢棄品、生活垃圾、建筑廢棄物等具有污染性的廢棄物品的隨意堆放，造成了我國耕地的質量嚴重下降，污染程度一天天加深，既無法保障耕地的安全，也無法保障耕地上生產的農產品的安全。

1.3 隨著我國城鎮(zhèn)化建設進程的加快，土地供需矛盾也變得普遍起來

在當前的土地利用規(guī)定下，城市建設用地挖潛動力不足，由于城市化水平的不斷提高，必然帶來了城市建設用地規(guī)模的不斷擴展。但是在我國當前的社會制度下，福利保障制度不夠完善，因此農村的土地兼有社會福利保障和生存的雙重功能。在農村呆久了的農民不愿意拋棄土地去城市發(fā)展，而對于那些進城務工的農村人員，他們在農村擁有房屋的現(xiàn)象就相當普遍。這一方面造成了建設用地的重復占用，增加了城市建設用地的需求。另一方面，由于城市的就業(yè)容納能力不斷提高，農民在城市就業(yè)的機會也隨著大大增加，因此進程務工的農民對于土地投入失去了興趣。這種做法造成了農村耕地利用方式的粗放甚至是某些良田的撂荒。由于宅基地的復墾需要投入大量的資金，將那些節(jié)省出來的土地改為耕地就存在了一定的難度，而那些城市化建設當中所占用的耕地則是良好的耕地。由此我們可以知道，整理過的耕地在質量上很難與占用的耕地質量相平衡。基于上述原因，所以說我國城市化建設過程當中與土地供需的矛盾也就日益突出了。

1.4 政府的越權行為與農民的權益受損并存

有些地方政府在追求自身的利益時常常會在土地流轉中發(fā)生越權行為，侵害了農戶的收入享有權和自，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：以所謂的公共利益為緣由，在沒有尊重農民意愿的基礎上采用非市場化的方法強行征用或者是占用農民的集體耕地，然后再以高價賣給那些潛在的購買客戶；以國家有困難為理由，根本不考慮解決失地農民的就業(yè)安置；以地方比較特殊的情況為緣由，不分給被征地農民應有的經濟補償；以發(fā)展當?shù)亟洕鸀槔碛?，根本不尊重農民的意愿就強迫農民扭轉土地的承包經營權。這些問題的出現(xiàn)嚴重影響了農村的社會秩序和穩(wěn)定發(fā)展。

2 出現(xiàn)有關土地利用和管理問題的原因

2.1 農村集體土地的權屬不夠明確

首先，農村集體土地的產權不夠健全，沒有應當有的處置權。村民們對集體所擁有的土地既不能夠進行出賣，也不能進行轉讓。其次，對農村集體土地所有權的主體界定的不夠清晰，也就是土地產權的歸屬不是明確的。

2.2 現(xiàn)存的土地征收和補償制度存在著弊端

就目前來說，土地的征收補償制度的弊端有二：一是對征收和補償?shù)脑瓌t界定的比較模糊。二是對公共利益的內涵規(guī)定的比較模糊。在現(xiàn)存的我國有關土地的管理法中，沒有對公共利益的內涵進行較為細致的界定。

2.3 當前農村中的土地流轉體制不夠完善

當前農村中土地流轉體制的不合理表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）關于土地流轉的合同內容不規(guī)范。（2）農村中土地的流轉不夠規(guī)范。（3）在實際中農村土地是按照統(tǒng)一的原則，這與市場經濟下農民對土地的需求相脫節(jié)。

2.4 對于土地的利用和規(guī)劃過于滯后于城鎮(zhèn)化建設

由于一段時間對土地缺乏有效的管理，導致了對土地的規(guī)劃和城鎮(zhèn)化的建設相脫節(jié)。再一個方面就是如今沒有整體的城鎮(zhèn)化關于土地利用的管理和規(guī)劃。這一方面導致了城鎮(zhèn)化建設發(fā)展過快，過于貪大求全，另一方面也造成了大量的土地資源的浪費。

3 對于我國城市化建設過程當中所出現(xiàn)的土地利用和管理的問題而采取的對策及方法

3.1 完善土地征收的補償制度，切實保障農民的切身權益

首先就是要在憲法中明確土地征收并補償?shù)脑瓌t和標準，為以后的土地征收并補償提供科學合理可靠的法律依據。與此同時，還要明確界定公共利益的內涵，避免政府相關部門再次發(fā)生越權行為，避免政府的強行征地。然后要做的就是提高征用土地的公開透明度，在全國范圍內普遍推進土地管理法和國家推進征地預告的管理方法。在必要的情況下還要將部分程序的順序前移到報批前，保證農民享有充分的參與權與知情權。其次政府要努力探索一條不僅與市場機制相掛鉤而且與市場機制相適應的征地補償新機制。還有就是政府要積極探索研究征地安置的多種方式和方法。

3.2 科學制定并嚴格執(zhí)行土地利用規(guī)劃

在現(xiàn)實中的城鎮(zhèn)化建設當中，土地利用規(guī)劃缺乏科學性、系統(tǒng)性、政策性和前瞻性，不能夠優(yōu)化配置土地資源，造成了土地資源的浪費。為了避免這一現(xiàn)象，必須要科學合理的編制土地利用規(guī)劃。土地利用規(guī)劃要體現(xiàn)出節(jié)約以及集約用地的要求，還要調整原有的用地結構和布局，配合經濟結構、生態(tài)結構和社會文化結構，在循環(huán)經濟理論的指導下進行合理規(guī)劃。

3.3 整合土地資源，優(yōu)化土地利用結構

首先要充分發(fā)揮用地的功能改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分散過度的局面，提倡建造更多的多層式或高層式公寓或小區(qū)來代替院落式居民點和底層式別墅，充分提高建設的容積率。要改善行業(yè)分布不合理的現(xiàn)象，實現(xiàn)土地的最大效能。然后要引導農民居住的適度集中，要有計劃有步驟的推進農村居民點的整合，引導農民的居住房向規(guī)劃的居民點集中。最后加強農村耕地的整合，形成較有規(guī)模和影響力的農田區(qū)，增加水利設施的設置，促進農業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。

3.4 建立比較完善的土地流轉制度

一是要建立土地使用權轉讓的相關機制，可以允許農村土地在合法范圍內流轉。二是要發(fā)展培育各種為土地流轉提供服務的中介組織，還要建立調節(jié)機制，避免土地使用權過分集中、壟斷和不公平的現(xiàn)象。三是要建立并完善農村集體建設用地使用權流轉的稅費標準，以國有土地使用權流轉的稅費為標準。四是要建立一個合理的農村土地使用權流轉的收益分配機制，不僅確保集體的利益不流失，還要確保其有利于社會，有利于造福人民。在總結經驗和教訓的基礎上，促進土地管理法等相關法律的修改和完善，從而從根本上保證農村土地流轉所出現(xiàn)的問題有一個科學合理的法律依據。建設過程當中所出現(xiàn)的土地利用和管理的問題而采取的對策及方法。

4 結語

隨著我國城鎮(zhèn)化的加快，我國城鎮(zhèn)化建設過程當中出現(xiàn)了有關土地利用和管理的種種問題。這些問題涉及的方面眾多，不僅影響了我國居民的合法權益，還影響了城鎮(zhèn)建設布局和土地利用結構，甚至還有非法交易。針對這些問題，我們要引起重視，要仔細研究，要加快改善和落實相關法律和政策。只有在清醒認識當前問題并積極采取有針對性的措施來解決的基礎上才能妥善解決這些問題，從而促進我國的城鎮(zhèn)化建設。

參考文獻

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篇6

【摘要】城市化建設與耕地保護之間存在著矛盾的對立統(tǒng)一。面對當前形勢下勢如破竹的大肆建設，耕地保護已經迫在眉睫。

【關鍵詞】城市化；建設；　耕地；保護

城市化建設與耕地保護之間存在著矛盾的對立統(tǒng)一。面對當前形勢下勢如破竹的大肆建設，耕地保護已經迫在眉睫。那么，如何解決好城市化建設與耕地保護這一對矛盾呢？如何實現(xiàn)社會的和諧發(fā)展呢？　筆者結合自身的實踐經驗淺談如下自己的看法與觀點：

1我國城市化建設中土地利用存在的問題

在現(xiàn)實的經濟發(fā)展中，特別是城市化建設中，并沒有很好地處理好城市化建設與保護耕地這兩方面的關系，存在著在加速城市化建設的同時，忽視保護耕地的傾向。在如何處理耕地保護和城市發(fā)展的關系中還存在著較為嚴重的問題。

1.1 城市土地閑置與撂荒。 隨著國民經濟的持續(xù)快速發(fā)展和基本建設規(guī)模的大幅度增長，一些地方出現(xiàn)了城市土地閑置，甚至撂荒。從廣義上講，城市土地閑置是指：（1）取得土地使用權后，未及時對土地加以利用，或土地利用率未達到規(guī)定要求，致使土地處于未被利用或利用不充分的狀態(tài)；（2）各種非法批地所造成的閑置狀態(tài)；未經批準已圈占了土地，以及未征、未用或利用不充分所造成的閑置等。

1.2城市違法用地現(xiàn)象嚴重。 1995年，全國有18個省市（自治區(qū)、直轄市）按照省委、省人大、省政府的要求，結合貫徹國家土管理局《關于全面清理非農建設閑置土地的通知》精神，對1992-1994年貫徹執(zhí)行土地法律、法規(guī)的情況開展了土地執(zhí)法檢查。

1.3城市土地利用效率低下。 根據1995年城市建設統(tǒng)計年報，全國640個城市建成區(qū)19264.2平方公里，空閑土地按10－15％計劃，這些城市用地潛力達1926－2890平方公里，如按建設部頒布的城市規(guī)劃用地指標城市人均用地100平方米計算，可安排城市人口1926-2890萬，此潛力僅是充分利用城市空閑土地得到的。由此可以看出我國現(xiàn)有城市建設用地有很大的內部挖潛改造能力。此外，我國城市建成區(qū)平均整體容積率太低，1990年全國455個設市城市建成區(qū)平均整體容積率只有0.31。城市用地結構亦不合理，在結構上存在工業(yè)用地比例過大，商業(yè)用地比例偏小，道路用地比例過小的問題。用地結構不合理造成地不能盡其用，土地產出效益差，土地價值不能體現(xiàn)。1991年全國城市土地平均工業(yè)產值7277元／平方米，地均利稅715元／平方米，且因城市規(guī)模而差別大，20-50萬人口城市地均工業(yè)產值6625元／平方米，地均利稅525元／平方米，20-50萬人口以下城市地均工業(yè)產值2459元／平方米，地均利稅265元／平方米。

1.4鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局分散，用地規(guī)模過大。 1996年全國共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)單位數(shù)2336.33×104個，職工1.35×108人，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集聚在縣鎮(zhèn)的僅占1％，在建制鎮(zhèn)的占7％，其余98％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)少數(shù)在集鎮(zhèn)，絕大多數(shù)在村及村以下。由于過度分散，使用地規(guī)模至少增加1/3，出現(xiàn)了不注意節(jié)約用地，大量圈占農田，削弱農業(yè)生產的問題。

2發(fā)展城市化建設，保護耕地應采取的措施

針對目前我國已面臨耕地不斷減少的嚴重威脅，保護耕地是我國一個基本國策，必須制定相應的政策和采取有效措施，既加快城市化進程，又切實保護耕地。建議采取以下措施

2.1深化土地使用制度改革，建立土地集約化利用指標體系。 通過供地機制的變革與創(chuàng)新，從根本上解決亂占濫用耕地的問題，進而推動建設用地內涵挖潛和集約利用。通過調查研究，盡快建立適合我國國情的土地集約化利用指標體系，在指標體系中體現(xiàn)城市人均用地標準、城市容積率、城市土地產出效益等。使所建指標體系，既有利于城市化建設，又有利于集約利用土地，既達到發(fā)展建設的目的，又起到最大限度地節(jié)約用地的作用，緩解建設用地和保護耕地的矛盾，變矛盾為協(xié)調和統(tǒng)一。

2.2做好城市土地利用規(guī)劃。 土地利用總體規(guī)劃是國家調控土地的基本手段，通過分析土地利用現(xiàn)狀和土地潛力，科學地預測未來土地需求，調整各類用地結構和數(shù)量，從而綜合平衡土地供需形勢，達到宏觀調控土地的目的。城市規(guī)劃是根據城市經濟、社會發(fā)展的需求，在研究城市密度的前提下，對城市空間布局和城市形態(tài)的總體設計，并通過城市土地利用規(guī)劃來落實。必須將城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃銜接起來，貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，堅持“一要吃飯、二要建設”的基本方針，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。

2.3控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占用過多的耕地。 由于城市化的發(fā)展，人、財、物等資源必然流向城市，通過城市基礎設施、資金、技術以及服務等便利條件引導分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向城市集中，可以避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)遍地開花，占用過多的耕地，達到節(jié)省建設用地，減少環(huán)境污染的目的。

篇7

關鍵詞：土地利用變化；ArcGIS；變化數(shù)量分析；動態(tài)速率分析；變化結構分析；

中圖分類號：A715文獻標識碼： A

1 引言

人類對自然世界的改造活動究其根本而言，離不開對土地資源的利用，土地利用變化成為了當今全球范圍內研究的熱點問題之一。[1]土地利用變化的數(shù)量結構、速度和方向與社會政治、經濟活動息息相關，通過對土地利用變化情況的科學分析和評價，為制定合理的土地利用政策，確?？茖W的土地利用規(guī)劃，已成為提高土地管理的必然要求之一。[2]

2 GIS下土地利用數(shù)據處理

本文研究數(shù)據以2008-2012沈陽市法庫縣某地區(qū)土地利用分布數(shù)據（SHP格式）、SRTM雷達地形數(shù)據和沈陽市2008~2012年的統(tǒng)計年鑒、調查報告和歷史資料為主要基礎資料。

數(shù)據預處理主要是針對土地利用分布數(shù)據的處理，主要的處理流程如下：

（1）在ArcGIS下對土地利用分類信息進行整合，根據 GB/T 21010-2007《土地利用現(xiàn)狀分類》中土地利用類型的一級類型標準，將用地類型歸納為八類，得到兩期的土地利用分布圖，如圖1所示；

（2）在ArcGIS下對土地利用矢量數(shù)據與SRTM雷達地形數(shù)據融合處理[3]。

圖1土地利用現(xiàn)狀圖

Fig.1 The land use map

3土地利用變化分析方法

3.1 土地利用數(shù)量變化分析

利用ArcGIS軟件的屬性統(tǒng)計分析模塊對兩期土地利用數(shù)據中八類主要用地類型的數(shù)據進行數(shù)理統(tǒng)計，得到表3.1中的統(tǒng)計數(shù)據。

表3.1 2008年、2012年各土地利用面積與比例

從表3.1的統(tǒng)計數(shù)據可以看出，該區(qū)域在研究期內土地利用比例結構未發(fā)生較大變化，土地利用組合類型仍以耕地、城鎮(zhèn)村及工礦用地、林地為主。其中，土地面積凈增長的類型為耕地、城鎮(zhèn)及工礦用地、交通設施用地和其他土地。凈面積增長最大交通運輸用地，增加約86.40公頃；凈面積減小最大為水域及水利設施用地，減少約-182.53公頃。

3.2 土地利用變化速率分析

利用ArcGIS屬性數(shù)據統(tǒng)計功能，根據單一土地利用類型動態(tài)度公式，計算出該時間周期內不同土地利用類型的變化幅度與土地利用變化率[5]，如表3.2所示。

表3.22008年、2012年各土地利用變化幅度與變化率

由表3.2可以看出，研究區(qū)域在研究周期內總體的土地利用變化率為0.7%，增長變化速度較高的是其他土地和交通運輸用地，其變化率分別為43.96%和14.02%；減小變化速度較高的是水域及水利設施用地，其變化率為6.58%；其他用地類型變化速率相對較小。

3.3 土地利用變化結構分析

土地利用變化轉移矩陣來源于系統(tǒng)分析中對系統(tǒng)狀態(tài)與狀態(tài)轉移的定量描述。[5]利用ArcGIS下的數(shù)據融合gn與疊加分析功能，得到土地利用變化空間轉移數(shù)據，在Excel軟件中生成轉移矩陣，如表3-3所示。

表3.3土地利用變化轉移矩陣

由表3-3中數(shù)據可知該區(qū)域各用地類型在研究周期內土地利用類型轉換情況。各用地類型的轉換情況如下：

（1）耕地?；颈３制胶?，轉入類型以水域及水利設施用地、林地、草地為主要，轉入面積比為0.46%；轉出以城鎮(zhèn)村及工礦用地、交和其他類型為主，轉出面積為0.45%。

（2）林地、園地。以轉出為主，但轉出面積比率僅為0.33%、0.37%，未改變林、草地基本格局。

（3）水域及水利設施用地、草地。以土地轉出為主，主要轉出類型為耕地，轉出面積比為6.58%、1.41%，轉出現(xiàn)象較為明顯。

（4）其他土地、交通設施用地、城鎮(zhèn)村及工礦用地。以土地轉入為主，轉入類型較為豐富，轉入土地面積比為43.96%、14.02%和1.02%。

4結論

該區(qū)域土地利用變化的結果與該區(qū)域的經濟發(fā)展有著密切聯(lián)系，隨著沈陽市規(guī)模的不斷擴張，周邊縣級市已逐漸由原本的單純農作物生產向農副產品生產與加工的混合經濟模式轉型，該區(qū)域內建成多家肉蛋加工企業(yè)，增加了工業(yè)用地的面積，進而帶動區(qū)內農民在原來的農作物生產規(guī)?；A上增加了農副產品的生產規(guī)模，出現(xiàn)了規(guī)?；娜馇萆a基地，增加了其他土地類型中農業(yè)設施用地的面積。同時，為配套該區(qū)域經濟發(fā)展的速度，交通設施作為帶動經濟發(fā)展的紐帶，也成為了該區(qū)域土地變化的主要增長表現(xiàn)形式。

參考文獻

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篇8

關鍵詞：土地利用總體規(guī)劃；編制與實施；思考和建議

一、引言

土地利用總體規(guī)劃是在一定區(qū)域內，根據國家社會經濟可持續(xù)發(fā)展的要求和當?shù)刈匀?、經濟和社會條件，對土地的開發(fā)、利用、治理和保護，在空間、時間上所作的總體安排和布局，是國家對土地實行用途管制和土地利用計劃管理的基礎和依據。其實質是對有限的土地資源在國民經濟部門間的合理配置，即土地資源在部門間的時空分配（數(shù)量、質量、區(qū)位），體現(xiàn)在土地利用結構上的合理和科學布局。它是土地利用管理的“龍頭”。

20世紀80年代以來，針對經濟加快發(fā)展過程中出現(xiàn)的建設用地規(guī)模擴張過快、耕地大量減少等情況，我國先后組織開展了兩輪土地利用總體規(guī)劃編制和實施工作，取得了很大成就，很大程度上發(fā)揮了規(guī)劃在科學利用和合理配置土地資源中的宏觀調控作用。但隨著經濟社會的快速發(fā)展和改革開放的不斷深入，規(guī)劃預測的不確定性因素越來越多，特別是第二輪規(guī)劃是在90年代初經濟過熱，中央采取從緊政策，加強宏觀調控，加強土地管理和耕地保護的背景下編制的，規(guī)劃實施后，出現(xiàn)了一系列新情況、新問題，經濟社會的快速發(fā)展和宏觀政策的調整，使得這輪規(guī)劃在許多方面顯現(xiàn)出不相適應的地方。隨著我國《國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》的制定和國內、國際土地利用規(guī)劃新理念的傳播，我國的土地利用管理思路也進行了相應的調整，上一輪規(guī)劃越來越難以適應土地管理的新形勢、新要求，迫切需要進行新的修訂。目前，如何開展新一輪土地利用總體規(guī)劃的修編工作，是一項十分重要的課題。要在總結上一輪規(guī)劃實施的基礎上，改進規(guī)劃方法，提高規(guī)劃水平，確保規(guī)劃的科學性和可行性。

二、新一輪土地利用總體編制與實施的思考

通過上輪土地利用總體規(guī)劃編制與實施的成效及存在問題進行分析，筆者認為，新一輪的規(guī)劃編制，應重點研究解決好以下五個方面的問題。

（一）規(guī)劃的多元化目標定位問題

社會決策中的目標通常不會只有一個，不同經濟層次的組織有不同的目標，不同水準的個人也有不同的目標，同一組織或同一個人也不會只有一個目標，這就是多目標決策。多目標決策有兩個特性：一是目標之間的不可公度性。人們所追求的目標之間沒有統(tǒng)一的衡量標準。對于經濟效益，可以用貨幣來衡量標準，而社會和諧、生態(tài)環(huán)境問題中，是無法用貨幣指標作為衡量的。二是目標之間的矛盾性。當改進了某一個目標值，就很可能使另一目標變壞，滿足了一個目標卻損害了另一個目標，經濟的增長并不一定意味著人們愉悅程度得到增加、生態(tài)環(huán)境得到改善。很顯然。土地利用總體規(guī)劃是一個多目標決策問題，在新一輪土地編制中，如何確定規(guī)劃的多元化目標問題，如何對目標進行篩選、排序、優(yōu)化是一個值得探討的問題。

（二）規(guī)劃的彈性與剛性關系問題

彈性，是指當經濟變量之間存在函數(shù)關系時，一變量對另一變量變化反應的靈敏程度。運用到規(guī)劃中，是指規(guī)劃思路及指標體系對隨機性的市場經濟發(fā)展的適應程度。從理論上講，規(guī)劃和市場之間存在一種相互聯(lián)系、相互制約的辯證關系，一方面規(guī)劃對市場起著誘導、調控、規(guī)范和拉動作用，另一方面市場對規(guī)劃起著主導的、決定性的作用；就土地利用總體規(guī)劃而言，首先是規(guī)劃在編制時接受市場變動的信號，即信號刺激，如地區(qū)建設用地供給不足、需求市場發(fā)生變動，導致用地結構布局變化或需求導致區(qū)域大量土地閑置等；繼而規(guī)劃通過各種機制對此做出相應調整，如增加建設用地指標，調整用地結構和布局等；隨后規(guī)劃將這一信息反饋到市場，對市場進行調整和引導，市場在規(guī)劃的作用下不斷調節(jié)并將新的信息反饋給規(guī)劃，從而實現(xiàn)動態(tài)式雙向作用機制。在西方國家，彈性被廣泛運用到各個規(guī)劃領域。如波蘭、法國、西德等西方國家早在上世紀60年代就開始探討彈性發(fā)展規(guī)劃方法論，同時做出若干不同方案，供決策部門評價選擇。實踐證明，彈性規(guī)劃對于市場經濟條件下區(qū)域經濟的發(fā)展，資源的合理配置和利用有較強的適應性和指導性。關鍵在于如何處理彈性與剛性的關系，彈性太大會給地方政府留有尋租的機會，地方高興，國家遭殃；剛性太大會使規(guī)劃呆板，國家好管理，地方沒自。

（三）規(guī)劃的開放性問題

從系統(tǒng)論角度看，土地的本質是由土地生態(tài)系統(tǒng)和土地經濟系統(tǒng)在時空耦合而成的復合系統(tǒng)，土地生態(tài)經濟系統(tǒng)是一個開放的系統(tǒng)，只有開放，才可能保持系統(tǒng)的有序性。土地規(guī)劃就是在時間上和空間上對土地生態(tài)經濟系統(tǒng)不斷地輸入和輸出物質、能量、信息和資金，使之向決策者預期的方向發(fā)展變化，以實現(xiàn)土地生態(tài)和經濟的雙贏。系統(tǒng)的開放程度決定于影響系統(tǒng)開放的激勵機制。所謂激勵，就是經濟活動的當事人達到的一種狀態(tài)，在這種狀態(tài)下，他具有從事某種經濟活動的內在推動力。一般而言，激勵功能的強弱，主要與經濟活動當事人的努力和報酬的接近程度相關，要使土地利用總體規(guī)劃具有開放性就是要營造這種開放性的激勵機制。

（四）規(guī)劃理念與規(guī)劃技術問題

20世紀80年代以后，基于可持續(xù)發(fā)展的土地可持續(xù)利用研究日益成為熱點，它尋求實現(xiàn)土地資源合理配置的有效途徑，認為土地利用規(guī)劃應遵循公平、選擇、共同、需求等一系列原則，應以不損害、不掠奪后代的發(fā)展需求作為前提，滿足當代的發(fā)展需求，以體現(xiàn)高效和諧、循環(huán)再生、協(xié)調有序、運行平穩(wěn)的良性狀態(tài)。近10年來，新土地規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃理論在區(qū)域發(fā)展問題的過程中進一步把視角從“物”轉向了“人”，轉向了人對土地資源需求的滿足和社會發(fā)展，主要借助人文社會科學的方法論，強調經濟的社會和文化特點，并引用相關人文社會學科的理論、來分析其對經濟空間問題的影響。如勞動地域分工中借用生產關系理論， 新產業(yè)空間中借助經濟學中的柔性生產概念，網絡研究中借助社會學家的社會根植性概念等。在方法和技術應用上，近年來發(fā)展很快，隨著最優(yōu)化技術的出現(xiàn)與應用，各種線性和非線性規(guī)劃及多目標規(guī)劃的方法開始應用于土地利用規(guī)劃編制和研究過程中，已較為廣泛地運用遙感(RS)、全球定位系統(tǒng)(GPS)與地理信息系統(tǒng)(GIS)等新技術進行土地利用適宜性評價、現(xiàn)狀變更調查、動態(tài)監(jiān)測、規(guī)劃動態(tài)管理和信息系統(tǒng)建設方面，并探索“3S”一體化技術和WebGIS在土地利用規(guī)劃中的運用。

（五）規(guī)劃實施與追蹤管理問題

規(guī)劃作為一種中長期計劃和一種行動綱領，其編制工作的完成，僅僅是規(guī)劃成功邁出的第一步。是否能夠實施，則是規(guī)劃成功的關鍵，它直接影響著規(guī)劃的生命力和應用前景。土地利用總體規(guī)劃編制過程與實施過程是一對有機聯(lián)系不可分割的孿生體，規(guī)劃編制過程僅僅是一種研究、一種分析、一種建議和一種規(guī)定，只有將這種規(guī)定和建議同規(guī)劃實施追蹤過程對接起來，才能構成一個系統(tǒng)完整的規(guī)劃全過程，這種全過程規(guī)劃就是土地利用總體規(guī)劃編制與實施追蹤一體化的過程。這種一體化過程包括三個方面：1.規(guī)劃“政策”化。規(guī)劃在未進入實施前，不管實施可行性看起來有多強，都只能是停留在文字（圖件）化階段。規(guī)劃的政策化過程就是將土地利用總體規(guī)劃文本中的各種規(guī)劃目標、各類實施措施等變成政府的政策加以實施。2.謀劃與決斷的相互監(jiān)控。土地利用總體規(guī)劃是區(qū)域社會經濟發(fā)展用地的咨詢服務系統(tǒng)，主要通過探討各種土地利用問題，對土地利用系統(tǒng)進行綜合分析，向政府針對具體土地利用問題提出多個理念，多個規(guī)劃方案。也就是說，土地利用總體規(guī)劃只擔任“謀士”的角色，最后的決斷權在政府決策者。只有真實反映某一時期區(qū)域經濟社會發(fā)展用地需求的規(guī)劃才是好的規(guī)劃，才能在實施過程中，不斷促進地區(qū)經濟社會發(fā)展。3.動態(tài)化的追蹤管理。規(guī)劃作為對未來多種可能性的描述，在實施過程中不可避免地會遇到這樣那樣的問題，需要經常在實施過程中加以調整，也就是對規(guī)劃實行動態(tài)式追蹤管理，對區(qū)域土地利用狀況、土地規(guī)劃執(zhí)行狀況等進行動態(tài)監(jiān)測。

三、新一輪土地利用總體規(guī)劃編制與實施的具體建議

(一)堅持為以保護耕地為主線的規(guī)劃目標不動搖，重點兼顧土地空間布局，土地生態(tài)環(huán)境規(guī)劃目標

實踐證明，在土地利用總體規(guī)劃中，堅持以保護耕地為主線的功能定位，是符合我國人多地少、農用地特別是耕地不足的基本國情的。國土資源部就第三次土地利用總體規(guī)劃的修編，也提出了嚴格保護耕地特別是基本農田是修編的首要原則。

土地的空間布局首先就要考慮農用地布局尤其是耕地布局，主要是基本農田布局問題?；巨r田布局就要根據我國未來人口高峰期，綜合考慮城鎮(zhèn)發(fā)展體系和城鎮(zhèn)用地規(guī)模，科學地確定。參照英國的作法，在大城市周圍修建綠化帶，作為隔離地帶，可以有效控制城市外延，對保護城市郊區(qū)耕地起到了很好的作用。這樣確定的基本農田不會輕易被占，不會造成對基本農田投入的浪費。除劃定的基本農田外，其他一般農田改設為農業(yè)調整區(qū)，把合理布局，突出區(qū)域特色，大力發(fā)展區(qū)域化、專業(yè)化、集約化較高的農產品生產基地作為規(guī)劃的一項重要內容，并根據集約利用的原則進行集中布局。只要是不破壞耕層，在指標上不限制，可根據實際情況在農業(yè)調整區(qū)進行安排，視為符合規(guī)劃。其次要考慮建設用地的布局。建設用地布局主要是城鎮(zhèn)體系布局，在規(guī)劃中，從統(tǒng)籌區(qū)域、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的空間均衡理念出發(fā)，使人口、經濟、城鎮(zhèn)的分布與環(huán)境、資源的承載能力相協(xié)調。要考慮哪些地方適合擴大城市規(guī)模，適合進一步聚集人口，哪些地方不適合進行大規(guī)模開發(fā)和建設，而是需要進行保護和恢復，甚至疏散人口，這些問題都需要通過加強發(fā)展規(guī)劃的空間引導和約束功能來予以解決。

在新一輪土地利用總體規(guī)劃編制中，要考慮由于規(guī)劃實施而產生外部性作用。一般而言，正的外部性應當?shù)玫窖a償，負的外部性應當賠償，不能以犧牲環(huán)境、犧牲子孫后代的利益為代價來換取一時的經濟增長。

（二）改革僵化的指標體系，構建剛、彈性互補的規(guī)劃指標

要改革目前僵化的指標體系，根據新形勢的需要，應把指標分成強制性指標、指導性指標和機動性指標。強制性指標主要包括耕地保有量、基本農田保護面積、建設占用耕地面積、城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模等指標。這部分指標需要無條件地實施，如規(guī)劃應明確規(guī)定在空間上需要進行嚴格保護和管制、嚴格禁止開發(fā)建設的區(qū)域和地段。指導性指標主要包括農業(yè)結構調整指標(設施農業(yè)、畜禽飼養(yǎng)和養(yǎng)殖水面等農業(yè)用地占用耕地指標、生態(tài)退耕)、土地資源生態(tài)保護、林木覆蓋率等指標。這些指標主要是為農業(yè)結構調整、生態(tài)保護需要，具體實施是由相關部門實施。機動性指標主要針對一些定位隨機性較大的、零星或突發(fā)性建設項目而設置，因其建設用地數(shù)量及位置難以準確預測，用機動指標進行調節(jié)。在規(guī)劃的建設用地指標中，增設適當比例的機動指標，以保證一些特殊用地的需要。根據各地實際情況，這部分指標可以是規(guī)劃期規(guī)劃建設用地增量的10％~20％，由各級人民政府機動調整，增強規(guī)劃的可操作性，但這些指標不能隨意突破，這些指標都要由上級土地管理部門和用地審批部門同意與備案。

（三）建立規(guī)劃修編的公眾參與制度，提高規(guī)劃的開放程度

公眾參與規(guī)劃編制是規(guī)劃編制人性化的要求，有利于增強規(guī)劃本身的綜合性，為規(guī)劃實施創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。公眾參與的方式應根據規(guī)劃編制不同階段的特點，采取行之有效的參與方式，注重實效。政府應制定相應的法規(guī)，規(guī)定土地利用規(guī)劃中公眾參與的組織設置、參與形式及參與步驟，確保公眾參與的合法性，保證公眾參與層面廣、參與活動貫穿規(guī)劃編制全過程。市級規(guī)劃采取了吸收各相關部門及其專家參與專題研究、方案論證的方式，專題研究吸納了土地管理部門、學術研究機構的觀點，規(guī)劃方案綜合了部門發(fā)展意見，活躍了學術探討氛圍，探索出順應城市經濟發(fā)展、又不違背國家土地政策的規(guī)劃方案和實施保障措施?？h級規(guī)劃將采取部門提出行業(yè)規(guī)劃、縣主要領導參與規(guī)劃方案審查等公眾參與方式。鄉(xiāng)級規(guī)劃的公眾參與主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出地方建設發(fā)展設想，對實施涉及到農民切身利益的項目(如居民點調整、土地開發(fā)整理、生態(tài)退耕等）的安排廣泛征求村民委員會和村民意見等。

（四）堅持“以人為本”的規(guī)劃理念，同時做好土地資源的供需預測工作

堅持“以人為本”的規(guī)劃理念，就是要以黨的十六屆四中全會提出的“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展”的科學發(fā)展觀為指導，改變過去單純追求經濟增長、忽視資源保護的規(guī)劃理念，把土地生態(tài)環(huán)境保護和提高耕地質量納入規(guī)劃目標體系。要轉變土地資源利用方式，變粗放、掠奪性的消耗模式為集約和永續(xù)利用模式，以實現(xiàn)經濟的持續(xù)增長。

堅持“以人為本”的規(guī)劃理念，要吸收國際國內先進的規(guī)劃理念，如全球化理念、社會化理念、外部性、資源稟賦、理性發(fā)展理念等。這里著重介紹一下理性發(fā)展理念。理性發(fā)展理念在20世紀90年代初由美國的建筑師創(chuàng)立，在學院派的理論學說基礎上，形成理性發(fā)展政策。理性發(fā)展理念符合可持續(xù)發(fā)展原則，是可持續(xù)發(fā)展在現(xiàn)實條件下的具體實踐。理性發(fā)展作為一種與市場機制相對應的政府宏觀調控職能，主要是通過法律、財政、金融、稅收等手段對土地開發(fā)和利用的過程與模式進行管理，以控制城市蔓延，提高土地的使用效率，實現(xiàn)城市的理性發(fā)展。筆者認為，對于我國人多地少的國情，適當控制城市發(fā)展的規(guī)模是必要的，理性發(fā)展理念值得借鑒。

針對上輪土地規(guī)劃土地供需預測，特別是建設用地偏差較大的情況，筆者認為，在研究方法論的同時，主要做好土地供需預測的調查工作與基礎數(shù)據的收集工作，做到定性與定量、主觀與客觀的統(tǒng)一。這是因為基于數(shù)理統(tǒng)計的方法論并不完全能夠反應現(xiàn)實情況，除了基礎數(shù)據的準確之外，還要通過實地調查來檢驗，這往往是以往規(guī)劃容易忽視的環(huán)節(jié)。

（五）完善土地利用總體規(guī)劃實施的監(jiān)控體系

“三分規(guī)劃，七分管理”，在土地利用總體規(guī)劃管理過程中，編制是基礎，審批是保證，實施是最終目的。首先，要加快相關法律法規(guī)的立法步伐。抓緊制定《土地規(guī)劃法》《土地用途管制法》等項法律法規(guī)，在這些法律法規(guī)中應著重明確土地利用總體規(guī)劃的權威性，一切土地利用都應在土地利用總體規(guī)劃的框架內進行。其次，要建立起由政府、公眾和規(guī)劃師三位一體的群體決策支持系統(tǒng)，其組成結構可以是各占1/3。決策支持系統(tǒng)對規(guī)劃的實施起決定作用，既對政府的尋租行為起到約束和制約作用，也可以對個人和單位的土地利用行為和方式進行監(jiān)督。第三，要建立完整的規(guī)劃編制評估體制。通過建立“規(guī)劃編制――實施――評估――調整”，修訂一套完整的規(guī)劃體制，解決“重編制、輕實施、缺評估、泛調整”的問題，建立規(guī)劃的監(jiān)督檢查、動態(tài)監(jiān)測和反饋修改機制。第四,建立規(guī)劃的動態(tài)化追蹤管理機制。充分應用各種技術手段，對區(qū)域土地利用狀況、土地規(guī)劃執(zhí)行狀況等進行動態(tài)監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)問題，反饋問題，解決問題。

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篇9

【關鍵詞】鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地 節(jié)約集約 探究

毋庸諱言，土地是不可再生的資源，因此，嚴格土地管理、科學規(guī)劃、合理布局、節(jié)約集約用地尤為重要。但是也要看到，受制于房地產用地結構性矛盾、工業(yè)用地鋪張浪費以及城鎮(zhèn)化理念偏差，不少地方尤其是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地保護形勢嚴峻，為此，筆者以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應節(jié)約集約用地，保障經濟社會可持續(xù)發(fā)展。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用存在的問題

1、公共資源分配不公 不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)為增加財政收入，積極引進房地產項目，人為加大城鎮(zhèn)化速度，其必然結果就是占用大量的土地資源，房地產用地的結構性矛盾影響土地資源的公平配置，一般百姓所需要的住宅面積很小，而占地面積大、容積率小、綠化率高、單套面積超大的別墅或高檔住宅卻在市場上屢屢出現(xiàn)，使得有限的土地資源為少數(shù)人服務，導致公共資源分配不公。

2、工業(yè)用地粗放利用 不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)為增加財政收入，積極招商引資，將土地作為招商引資的優(yōu)惠條件，部分土地服從項目、服從外商，特別是一些工業(yè)項目，由于工業(yè)用地市場化程度不高，利用比較粗放，工業(yè)用地土地利用容積率低，大多是一層的低矮廠房，綠地比例偏大，單位面積投資金額不高，投資強度達不到規(guī)定的標準，土地利用率不高。

3、監(jiān)管機制不力 應當看到，當前制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)粗放用地的法律法規(guī)相對滯后，節(jié)約集約用地的責任機制和考核機制不夠完善。實施調控用地總量的土地利用總體規(guī)劃和建設用地年度計劃缺乏嚴肅性，建設用地批前批中批后的全程監(jiān)督尚需進一步加強。對閑置浪費土地行為，習慣于大事化小、小事化了。節(jié)約土地的觀念還沒有真正完全樹立。

4、農村建房散亂無章 應該說相當多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民點比較分散，住房建新不拆舊，空心村、宅基地利用效率不高，浪費現(xiàn)象嚴重；占用耕地建房、少批多占和“一戶多宅”的現(xiàn)象沒有得到完全控制；土地利用總體規(guī)劃與交通、林業(yè)、水利等部門的專項規(guī)劃銜接不緊密，不能很好的控制和引導用地，由此導致土地浪費嚴重。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地節(jié)約利用策略

節(jié)約土地、保護耕地是我國的基本國策，在耕地保護形勢嚴峻、城鎮(zhèn)化用地結構性矛盾及工業(yè)用地存在浪費的情況下，節(jié)約集約利用土地尤為重要。

1、加強總體規(guī)劃 各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要按照布局集中、用地集約、產業(yè)集聚的原則，合理調整產業(yè)布局，實行產業(yè)分工和功能定位，做好土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的銜接，力求在規(guī)劃的期限、規(guī)模、區(qū)域范圍、發(fā)展方向、功能指標等方面取得一致；要充分發(fā)揮規(guī)劃的調控作用，突出保護耕地，保護生態(tài)環(huán)境，做到地盡其力、優(yōu)地優(yōu)生；從單獨的規(guī)模控制轉向規(guī)?？刂婆c土地利用節(jié)約集約度控制并重，重點抓好土地利用功能分區(qū)，科學確定各分區(qū)和地塊用途。

2、加快土地置換 各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要認真執(zhí)行城鎮(zhèn)建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤政策，做好“空心村”整治，有計劃地實施遷村騰地，加大對農村廢棄地、工礦廢棄地的整治力度，盤活鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革中撤并留下的閑置土地；引導農村集體建設用地流轉，通過建設用地置換政策，逐步引導農村居民點向中心村和小城鎮(zhèn)集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，挖掘建設用地潛力；對低效利用的城鎮(zhèn)土地進行詳細規(guī)劃，從而節(jié)約土地。

3、強化土地供應 各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要從嚴控制城鄉(xiāng)建設占用耕地，限制城鎮(zhèn)、村莊用地規(guī)模的盲目擴張，加大對農村住宅用地的管理力度；加強各類開發(fā)區(qū)用地管理，對不符合規(guī)劃的開發(fā)區(qū)和已經批準撤銷的開發(fā)區(qū)，不得批準用地；嚴格執(zhí)行國家產業(yè)政策，不得批準新建禁止類項目，從嚴控制限制類項目數(shù)量、布局和用地規(guī)模；認真落實基本農田保護規(guī)定，嚴格控制各類建設占用基本農田，確?；巨r田數(shù)量不減少、質量不下降、用途不改變；建設占用耕地的必須補充同等數(shù)量和質量的耕地，否則不得批準用地；發(fā)揮政府的計劃調控作用，安排用地計劃指標，確保重點區(qū)域建設和重點項目的用地需求。

4、完善考評機制 科學的考評機制要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要責任、基本農田的保護、土地出讓金的收繳、土地出讓方式的規(guī)范、農地轉用計劃的使用、土地利用規(guī)劃的實施以及用地項目的投資強度、產出率等方面予以考量。考評的重點放在縣、鄉(xiāng)兩級政府；要將土地集約利用的考評機制，與各級政府耕地保護、土地市場建設的責任目標、政績考核等結合起來實施

5、加大政策扶持 根據農村稅費改革的新情況，確定遷村騰地、整理土地的經費來源。建議從土地收益中拿出部分資金，用于遷村騰地農民搬遷的補償、土地復墾的補助，以鼓勵村莊集并、舊宅還耕工作。把高產基本農田土地整理與探索建立建設用地指標折抵制度結合起來，努力緩解建設用地指標嚴重不足的矛盾。對舊城改造、企業(yè)搬遷、使用地下空間、建設多層標準廠房的工業(yè)用地，可適當減免城市基礎設施配套費。調整土地契稅、土地有償使用費、容積率的額度與標準，鼓勵工業(yè)用地實行租賃制度。

篇10

關鍵詞：土地利用；問題；對策

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A 文章編號：1674-0432（2012）-05-0039-1

土地是農村最重要的生產和生活資料，是農民賴以生存和發(fā)展的物質基礎。農村農業(yè)生產的好壞與農民生活質量的高低都與土地利用息息相關，因此，深入研究我國農村土地利用中存在的問題并提出相關對策，對促進農村土地利用具有重要和積極的現(xiàn)實意義。

1 農村土地利用中存在的主要問題

1.1 耕地數(shù)量減少，土地質量下降

當前在我國的農村地區(qū)，農民的收入水平普遍不高。一些農民為了增加收入，受經濟利益的驅動，擅自改變土地用途，例如占用基本農田挖塘養(yǎng)魚，在農業(yè)保護區(qū)發(fā)展林果業(yè)，在自留地上建造墳墓等，這些行為都造成了耕地的減少。此外，近年來生態(tài)環(huán)境惡化，土地荒漠化、鹽堿化現(xiàn)象日益嚴重，這也是耕地日趨減少的原因之一，耕地保護迫在眉睫。農業(yè)生產技術普遍不高，農藥、化肥的廣泛使用，土地生態(tài)環(huán)境的破壞等都導致農村土地質量下降，提高土地質量已成為農村土地利用研究中的重要問題，維持和提升土地質量有利于實現(xiàn)土地的可持續(xù)利用。

1.2 土地經營規(guī)模較小，農業(yè)生產效率低

我國在農村實行，具體形式有包干到戶和兩種。無論是包干到戶還是，土地的經營規(guī)模都比較小，機械化程度較低，土地集約利用程度低。我國農村土地基本上按照家庭人口平均分配，有些土地被分割成若干塊，田埂等占了不少耕地，土地浪費現(xiàn)象嚴重，這樣也不利于機械化生產?，F(xiàn)階段，我國農民生產技術水平并未有顯著提升，農業(yè)生產效率低也是農村土地利用中存在的突出問題。

1.3 土地污染嚴重，生態(tài)環(huán)境問題突出

農民為了提高農業(yè)生產效率，增加土地受益，廣泛使用農藥、化肥。這些化學物品滲透到土壤中，破壞了土壤環(huán)境，對土地造成了污染。隨著城市化進程的加快，土地利用結構發(fā)生改變，也引發(fā)了土壤侵蝕，水土流失加劇。在一些農村地區(qū)，農民的生活和生產污水和固體廢物直接排放，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的排污也不達標，這些都導致了嚴重的土地污染。土地荒漠化、土地鹽堿化也都破壞了土地生態(tài)環(huán)境，土地生態(tài)環(huán)境問題日益突出和嚴重。

1.4 違法占地和拋荒現(xiàn)象嚴重

違法占地是農村土地利用中長期存在的問題。隨著農民生活水平的提高，對居住環(huán)境質量的要求也日益提高，大批農戶開始新建或修繕住宅，農村居民點周圍的耕地被大量侵占。農民片面的追求經濟利益，占用基本農田和農業(yè)保護區(qū)的耕地發(fā)展其他產業(yè)。為了發(fā)展鄉(xiāng)村經濟，大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始出現(xiàn)，一些農用地非法被改為建設用地，造成農地減少。由于農業(yè)生產成本較高，加之我國農產品價格不合理，純農戶經營土地的收益比較低，許多農民放棄土地收入，轉而前往城市尋求就業(yè)機會，導致農地拋荒、撂荒現(xiàn)象嚴重。

2 農村土地利用對策

2.1 加強法制建設，完善管理體制

在保護耕地和提高土地質量方面加強政策引導和完善相關政策法規(guī)。對于土地污染、違法占地、拋荒等現(xiàn)象加強監(jiān)督，并且建立相應的懲戒制度。要進一步深化土地管理制度改革，建立健全土地法規(guī)的配套機制。要加強農村農用地和建設用地的管理，參照相關法律法規(guī)，結合實際情況，因地制宜地進行監(jiān)管。各級土地管理部門要堅持做到執(zhí)法必嚴、違法必究，健全一整套嚴格、科學、有效的土地管理制度，以確保糧食安全，對耕地實行最嚴格的保護制度，區(qū)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）、村、組可以層層簽訂《基本農田保護責任書》，將基本農田保護落實到田土塊和責任人。

2.2 加大宣傳力度，增強農民意識

要加大國家宏觀調控政策的宣傳，引導各級落實科學發(fā)展觀，正確把握經濟發(fā)展與資源消耗、城鎮(zhèn)擴張與生態(tài)和諧的關系，把用地觀念統(tǒng)一到國家的政策要求上來。要加大節(jié)約集約用地政策的宣傳，引導全社會積極參與到轉變土地利用方式上來。集體土地所有權是農村產權制度的核心，依法加快集體土地所有權登記發(fā)證工作，是保護農民土地合法權益，維護農村社會穩(wěn)定的根本途徑，也是構建和諧村鎮(zhèn)，實現(xiàn)農村長治久安的重要措施，更是推進城鄉(xiāng)一體化，解決農村土地管理問題的有效手段。政府要加強對《土地管理法》及其相關法律的宣傳力度，增強各級土地管理部門的憂患意識，要珍惜和合理利用每一寸土地。同時，要加強對廣大農民的宣傳，增強其保護土地的意識，使其意識到合理利用土地的重要性。“保護方寸地，留與子孫耕”，要堅決制止農村耕地被亂占用的現(xiàn)象進一步蔓延，促進農村和諧發(fā)展。

2.3 科學規(guī)劃，合理利用土地

注圍繞城鎮(zhèn)總體規(guī)劃實施的進步要求，制定集體土地實施城鎮(zhèn)建設的土地供應計劃，以及相關的運作機制；在土地利用總體規(guī)劃的指導下，運用集體土地資源做好集體土地城鎮(zhèn)建設所應取得的土地收益，搞好集體自身的經濟建設用地所需的計劃管理；建立集體經濟組織自己的以土地非農租賃使用的供應渠道，向社會提供在土地利用總體規(guī)劃及其用途管制允許前提下的建設用地機制，以滿足地區(qū)自身經濟發(fā)展的需求；重發(fā)揮土地利用規(guī)劃的龍頭作用，嚴把土地“閘門”，把好征地第一關，從嚴控制征地規(guī)模。

2.4 依靠科學進步，提高土地利用效率

堅持以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，以土地資源節(jié)約集約利用為主方向，以挖掘存量農村土地潛力為主抓手，從根本上轉變土地利用方式。要加大節(jié)約集約用地政策的宣傳，引導農村積極參與到轉變土地利用方式、促進產業(yè)升級、提高發(fā)展質量的社會實踐中去，切實轉變傳統(tǒng)用地觀念，把用地觀念統(tǒng)一到提高土地利用效率上來。對加強耕地保護的要求要越來越嚴，強調質數(shù)并舉，保有量不減少、質量有提高，加快建設高標準基本農田。在土地集中流轉，可考慮建設農民新村，改善農民生活居住條件。部分有相對固定收益的農戶（比如長期在外務工），還可結合戶籍制度改革等，促使其向城鎮(zhèn)集中，減少農村人口，提升土地整體使用效率。

參考文獻

[1] 張晏.呂苑鵑.轉變土地利用方式 提高土地利用效率[N].中國國土資源報,2011,(05).