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【關(guān)鍵詞】 人才政策 實施效能 評價模型

我國各個城市分別制定了自己的人才政策，加強對人才的引進與爭奪。由于人才培養(yǎng)是一個長期過程，短期內(nèi)人才供給的有限性與各個城市的人才需求相矛盾，這樣必然造成城市間人才政策實施效能差異。本文基于人才的固有特點，構(gòu)建人才政策實施效能評價模型，并把評價模型應(yīng)用于五個國家中心城市和武漢市的人才政策效能分析，以期尋找不同城市人才政策效能差異的內(nèi)在根源以及提出改進措施。

一、人才政策實施效能評價原則

1、客觀性與重點性相結(jié)合原則

客觀性就是評價能真實反映政策的具體影響和作用。由于人才政策的內(nèi)容和實施效能廣泛，對人才政策進行全面評價是極其困難的，因此，本文選取反映人才政策實施效能的重點內(nèi)容進行評價。

2、直接性和間接性相結(jié)合原則

由于人才政策實施效能的很多指標沒辦法直接表示，所以在評價時，要堅持直接和間接相結(jié)合原則。對于那些能直接用數(shù)據(jù)表示的人才政策效能，用直接數(shù)據(jù)表示，那些沒辦法直接用數(shù)據(jù)表示的效能，我們通過影響人才政策效能的間接指標表示，其根本宗旨是，使所有數(shù)據(jù)都能夠量化，以便于比較和計算。

3、可操作性與可比性原則

評價所需要的數(shù)據(jù)應(yīng)可以獲得，便于計算，含義清晰，易于理解，能夠顯示出隨時間變化的趨勢。同時，指標之間能夠比較，并能通過一定的操作進行量化。

二、人才政策實施效能評價指標體系

在建立評估指標體系的過程中，每個指標都有明確的含義和目標導(dǎo)向，都能直接或間接地表示評價對象的特點。同時，注重評價指標的系統(tǒng)性，每個指標之間不相互包含，同時又能成為一個有機整體。本文選取人才規(guī)劃實現(xiàn)程度、人才創(chuàng)造效益以及人才發(fā)展環(huán)境三方面展開。

1、人才規(guī)劃實現(xiàn)程度

人才規(guī)劃的實現(xiàn)程度是對人才隊伍總體規(guī)模進行研究的最基本和最重要標識。而人才的數(shù)量、結(jié)構(gòu)和質(zhì)量在很大程度上決定著地區(qū)的人才水平，反映該地區(qū)人才政策的實施狀況。因此，基于人才規(guī)劃統(tǒng)計數(shù)據(jù)的可得性，本文篩選出了12個客觀指標（X1—X12），見表1。

2、人才創(chuàng)造效益

人才創(chuàng)造效益是人才投入后的收益回報反映，這種回報主要體現(xiàn)在兩個方面，一是人才的科研創(chuàng)新成果，二是科研成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的勞動生產(chǎn)率?；诖耍疚膶⑷瞬趴萍钾暙I和經(jīng)濟貢獻作為衡量城市人才創(chuàng)造效益的要素指標，通過文獻調(diào)研和統(tǒng)計數(shù)據(jù)查閱，共篩選出6個三級指標（X13—X18），見表2。

3、人才發(fā)展環(huán)境

人才發(fā)展環(huán)境的好壞決定了人才的滿意程度，是穩(wěn)定人才、吸引人才的重要因素，能為人才發(fā)展和創(chuàng)業(yè)提供良好的社會保障。市場經(jīng)濟體制中，公開、公平、開放、規(guī)范、有序的人才環(huán)境是人才充分發(fā)揮效能的保證。本文篩選出人才成長環(huán)境、人才經(jīng)濟環(huán)境和人才生活環(huán)境作為城市人才環(huán)境競爭力的三個二級要素指標，在此基礎(chǔ)上，篩選出14個三級指標來衡量人才發(fā)展環(huán)境的好壞（X19—X33），見表3。

這樣，我們就得到人才政策實施效能的全部指標體系，包含3個一級指標，8個二級指標和32個三級指標。這些指標都能夠量化，有些直接反映人才政策效能，有些間接反映人才政策效能。

三、人才政策實施效能評價模型

1、確立指標的權(quán)重

在綜合考慮后，對評價指標采用變異系數(shù)法來確定權(quán)重。此方法的好處是：在評價指標體系中，取值差異越大的指標，也就是越難以實現(xiàn)的指標，更能反映被評價單位的差距。例如，在評價各個國家的經(jīng)濟發(fā)展狀況時，選擇人均國民生產(chǎn)總值（人均GNP）作為評價的指標之一，是因為人均GNP不僅能反映各個國家的經(jīng)濟發(fā)展水平，還能反映一個國家的現(xiàn)代化程度。如果各個國家的人均GNP沒有多大差別，則這個指標用來衡量現(xiàn)代化程度、經(jīng)濟發(fā)展水平就失去了意義。

變異系數(shù)法確定指標權(quán)重的步驟如下：

（1）計算出各個衡量指標的變異系數(shù)。

CVi=Si/Xi （1）

CVi為第i個指標的變異系數(shù)，Si為第i個衡量指標的樣本標準差；Xi為第i個衡量指標的樣本均值。

（2）對變異系數(shù)進行歸一化處理，公式為：

CVi'=■（i=1，2，…，n） （2）

（3）確定各個衡量指標的權(quán)重。

？棕i=■（i=1，2，…，m） （3）

？棕i為第i個衡量指標的權(quán)重，m為同一要素內(nèi)衡量指標個數(shù)。

（4）確定各要素指標、評價維度的權(quán)重，即要素層或評價維度里各衡量指標變異系數(shù)之和與全部變異系數(shù)之和的比值。

通過運用前文的公式以及相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，計算得出指標的權(quán)重系數(shù)如表4。

2、指標的無量綱化處理

上述選取的32個指標由于含義和性質(zhì)不同，導(dǎo)致指標存在量綱上的差異，為了消除異量鋼對評價的影響，需要對各指標數(shù)值進行無量綱化處理。選用何種方法對數(shù)據(jù)進行無量綱化處理需要根據(jù)數(shù)據(jù)性質(zhì)和數(shù)據(jù)結(jié)果要求來確定，其中極值化法對指標數(shù)據(jù)的個數(shù)和分布狀況要求較低，轉(zhuǎn)化后的數(shù)據(jù)都在一個區(qū)間，轉(zhuǎn)化后的數(shù)據(jù)相對數(shù)性質(zhì)較為明顯，同時可以避免負數(shù)的出現(xiàn)，便于做進一步的數(shù)據(jù)處理。因此，本文中的評價指標體系采用極值化法，公式如下：

Xi=■ （4）

3、建立綜合評價模型

對于特定城市而言，對每個指標進行打分和歸一化處理后，依據(jù)每個指標的權(quán)重，我們就可以得到每個城市人才政策實施效能的總分值，具體方法如下：

F=■（wi·Xi） （5）

其中F代表樣本城市要素指標總分值，wi代表第i個指標的權(quán)重；X代表第i個客觀指標的值；n代表要素指標個數(shù)。計算順序是首先計算第i個衡量指標的得分，接著以要素層中第i個衡量指標的得分乘以對應(yīng)的權(quán)重，然后再將其進行加和，就得到評價維度與人才政策實施效能得分值。

四、實證分析

本文選取五個國家級中心城市（北京、上海、廣州、天津、重慶）以及武漢進行比較分析，一是因為這些城市在國家經(jīng)濟發(fā)展中地位明顯，二是這些城市人才政策制定和執(zhí)行比較到位，三是數(shù)據(jù)相對容易取得，便于計算分析。

1、部分代表數(shù)據(jù)

考慮到篇幅限制，本文只列出部分代表數(shù)據(jù)，依據(jù)權(quán)重在前九位的依次是X8、X3、X9、X14、X10、X22、X11、X12、X17，而其中的X8、X3與X11均是與科技活動人員數(shù)量有關(guān)的指標，故僅選取X3為代表。因此表5只選取了7位數(shù)據(jù)，其它數(shù)據(jù)不在本文顯現(xiàn)，但是在具體計算中運用全部數(shù)據(jù)。

2、計算分析

根據(jù)本文的基本數(shù)據(jù)以及其它統(tǒng)計數(shù)據(jù)，運用評價模型，計算得到各個城市的人才政策效能分數(shù)如下。

由表6看，六個城市中，人才政策實施效能最好的為北京，其次是上海，然后是廣州，武漢第四，天津第五，重慶最后。各個城市的人才政策實施效能差異巨大，這種差異一方面源于城市的人才規(guī)劃和人才政策制定的合理程度，另一方面在于人才政策的執(zhí)行力差異。效能差異可能與其它因素有關(guān)，例如經(jīng)濟發(fā)展水平，“北上廣”在經(jīng)濟發(fā)展水平上屬于第一梯隊，人均GDP遠高于其它城市，人才政策的實施效能也表現(xiàn)得最好，明顯屬于一個梯隊。這說明人才政策的效能是多種因素綜合影響的結(jié)果，啟示我們在制定人才政策的時候，一定要結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展實際，引進和培養(yǎng)區(qū)域發(fā)展需要的人才，不能要求過高，以重視實效為主，切實促進經(jīng)濟發(fā)展，發(fā)揮自身效能。

（注：基金項目：2012年教育部人文社科基金（項目號：12YJ

AZH131），2012年武漢市社會科學(xué)基金（項目號：12003）。）

【參考文獻】

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[關(guān)鍵詞]低碳經(jīng)濟公共財政政策鏈

政策鏈是一種新型政策模式，對增強政策整體效果具有重要的作用。構(gòu)建我國發(fā)展低碳經(jīng)濟的公共財政政策鏈(以下簡稱“低碳財政政策鏈”)，對于提高我國低碳財政政策效果是十分必要的。

一、政策鏈內(nèi)涵

從政策鏈的起源來看，它與“價值鏈”、“產(chǎn)業(yè)鏈”等鏈理論有著密切聯(lián)系。1985年，哈佛商學(xué)院的邁克爾·波特教授在其所著的《競爭優(yōu)勢》一書中首次提出了價值鏈的概念，指出它是對增加一個企業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)的實用性或價值的一系列作業(yè)活動的描述。企業(yè)的價值創(chuàng)造是通過一系列活動構(gòu)成的，這些活動可分為基本活動和輔助活動兩類，基本活動包括內(nèi)部后勤、生產(chǎn)作業(yè)、外部后勤、市場和銷售、服務(wù)等；而輔助活動則包括采購、技術(shù)開發(fā)、人力資源管理和企業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等。這些互不相同但又相互關(guān)聯(lián)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，構(gòu)成了一個創(chuàng)造價值的動態(tài)過程，即價值鏈。產(chǎn)業(yè)鏈是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)中的一個概念，是各個產(chǎn)業(yè)部門之間基于一定的技術(shù)經(jīng)濟關(guān)聯(lián)，并依據(jù)特定的邏輯關(guān)系和時空布局關(guān)系客觀形成的鏈條式關(guān)聯(lián)關(guān)系形態(tài)。

關(guān)于政策鏈，國內(nèi)一些學(xué)者進行了有益的探索。多認為政策鏈是將“價值鏈”、“產(chǎn)業(yè)鏈”等鏈理論在公共政策學(xué)領(lǐng)域演化運用而衍生出來的一個概念。公共政策學(xué)是運用類似于自然科學(xué)的研究程序和方法，對政策系統(tǒng)及其環(huán)境之間和政策過程諸環(huán)節(jié)之間，與系統(tǒng)內(nèi)外諸因素之間進行因果和相關(guān)性研究，探索公共政策的規(guī)律，以期改進政策系統(tǒng)提高政策質(zhì)量的學(xué)科。

筆者認為政策鏈是公共權(quán)力機關(guān)或社團組織，為了解決公共問題、達成公共目標而選擇(或制定)的各種方案按照彼此之間的政策關(guān)聯(lián)性而構(gòu)成相互促進、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的鏈狀系統(tǒng)。政策鏈由若干政策根據(jù)時間先后、層次高低、內(nèi)容關(guān)聯(lián)的關(guān)系而構(gòu)成，具有下列特征：整體性。構(gòu)成政策鏈的各關(guān)聯(lián)政策是一個有機的整體，相互聯(lián)動，相互依存，相互促進；(2)連貫性。為解決相同或相似的問題而選擇(或制定)的新舊政策前后連貫，互相銜接；(3)層次性。構(gòu)成政策鏈的各相關(guān)政策之間具有層次結(jié)構(gòu)，有總體戰(zhàn)略、基本政策、具體政策的區(qū)分；(4)增效性。政策鏈的各相關(guān)政策是一個有機的整體，能有效發(fā)揮政策間的協(xié)同作用，增強政策的整體效能。

二、低碳財政政策鏈

公共財政是為社會提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的政府分配行為，主要著眼于滿足社會公共需要，彌補“市場失效”缺陷?！端固囟鲌蟾妗氛J為“氣候變化在經(jīng)濟學(xué)上提出了獨一無二的挑戰(zhàn)：這是迄今為止規(guī)模最大、范圍最廣的市場失靈現(xiàn)象”。低碳經(jīng)濟是以低能耗、低污染、低排放為基礎(chǔ)的新經(jīng)濟模式，是應(yīng)對氣候變化的有效途徑。低碳財政政策鏈就是為發(fā)展低碳經(jīng)濟而選擇(或制定)的各種財政政策按照彼此之間的政策關(guān)聯(lián)性而構(gòu)成的相互促進、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的鏈狀系統(tǒng)。

低碳財政政策鏈包括縱向財政政策鏈和橫向財政政策鏈。縱向政策鏈包括支持低碳經(jīng)濟發(fā)展的財政總體規(guī)劃、基本財政政策和具體財政政策三個層次；橫向政策鏈包括由各項基本政策構(gòu)成的第一條橫向政策鏈和各項具體政策構(gòu)成的第二條橫向政策鏈，構(gòu)成鏈狀結(jié)構(gòu)的若干政策環(huán)環(huán)相扣。根據(jù)發(fā)展低碳經(jīng)濟所采取的財政政策情況，低碳財政政策鏈的鏈狀形態(tài)設(shè)計如圖1。

三、低碳財政政策鏈的重要作用

財政政策在推進我國低碳經(jīng)濟發(fā)展中具有舉足輕重的地位和作用。低碳財政政策鏈具有下列重大作用：

1.實現(xiàn)政策的完整性和統(tǒng)一性。與傳統(tǒng)政策制定不同，政策鏈是以政策的整體性為政策制定的出發(fā)點。低碳財政政策鏈包括發(fā)展低碳經(jīng)濟的財政總體規(guī)劃、基本財政政策和具體財政政策，既有中長期戰(zhàn)略又有具體執(zhí)行政策，涵蓋了各個層面，形成完整的政策體系。發(fā)展低碳經(jīng)濟的財政總體規(guī)劃作為支持低碳經(jīng)濟發(fā)展的財政政策綱領(lǐng)，把握著低碳財政政策的基本方向，從整體上對發(fā)展低碳經(jīng)濟的財政政策進行設(shè)計，使基本財政政策和具體財政政策都圍繞總體規(guī)劃來選擇或制定，保證了政策的統(tǒng)一性。低碳財政政策由傳統(tǒng)形式向政策鏈轉(zhuǎn)變可以實現(xiàn)政策的完整性和統(tǒng)一性。

2.增強政策的整體效能，提高財政資金效率。政策鏈的關(guān)鍵作用是最大化相關(guān)政策的協(xié)同、最小化相關(guān)政策的制約，在制定政策時綜合權(quán)衡各項政策的關(guān)系。使各政策相互銜接、相互協(xié)調(diào)，有效克服單個政策的孤立性與局限性。低碳財政政策鏈能發(fā)揮發(fā)展低碳經(jīng)濟的各項財政政策之間的協(xié)同作用，增強政策的整體效能。通過低碳財政政策鏈整合各項基本財政政策和具體財政政策，可以形成政策合力，實現(xiàn)“1+1>2”的政策效果。低碳財政政策鏈將使相同的財政資金投入獲得更多的減碳效果，提高財政資金效率。

3.保證前后政策的連貫性。經(jīng)濟發(fā)展模式向低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型是一項長期任務(wù)，不可能一蹴而就。不同時期的低碳經(jīng)濟政策雖然側(cè)重點有所不同，但政策必須保持連貫性。同樣，不同時期的低碳財政政策也必須具何連貫性。低碳財政政策鏈中的財政總體規(guī)劃是中長期支持低碳經(jīng)濟發(fā)展的財政總體戰(zhàn)略，不同時期的基本政策和具體政策是在總體戰(zhàn)略的指導(dǎo)下根據(jù)各時期低碳經(jīng)濟發(fā)展情況而制定的，既保證不同時期的基本政策和具體政策有所側(cè)重，又保持政策前后連貫、互相銜接。

4.加快經(jīng)濟發(fā)展模式向低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。隨著關(guān)于氣候相關(guān)科學(xué)的發(fā)現(xiàn)越來越為人們所接受，今天的問題已經(jīng)不再是是否需要低碳轉(zhuǎn)型，而是轉(zhuǎn)型速度能何多快、幅度有多大。我國提出在2020年前將單位二氧化碳的排放量比2005年削減40％～45％。低碳財政政策鏈不僅能增強低碳財政政策的內(nèi)部協(xié)同，而且促進低碳財政政策與低碳產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)政策等其他政策的協(xié)淵，從而進一步提升經(jīng)濟發(fā)展模式向低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的速度，何助于國家碳減排目標的順利實現(xiàn)。

四、政策鏈視角下我國低碳財政政策的缺陷

近年來，我國出臺了一系列支持低碳經(jīng)濟的財稅政策，促進了低碳經(jīng)濟的發(fā)展。但從政策鏈角度分析，目前我國低碳財政政策總體上仍然處于相互分割孤立的狀態(tài)，政策體系不夠完整，政策問的協(xié)同和配套不夠，沒有形成鏈狀系統(tǒng)。

1.缺乏發(fā)展低碳經(jīng)濟的財政總體規(guī)劃。目前我國公共財政已在一定程度上介入低碳經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域。如在應(yīng)對金融危機的4萬億元經(jīng)濟刺激計劃中，與應(yīng)對氣候變

化和節(jié)能減排、可持續(xù)發(fā)展直接相關(guān)的資金占到相當(dāng)比重，其中2100億元用于節(jié)能減排，3700億元用于結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)升級，兩者合計占到4萬億元的14.5％。財政通過稅收、支出等政策支持節(jié)能減排、引導(dǎo)和鼓勵新能源與可再生能源發(fā)展。但是，目前我國的低碳財政政策并沒有中長期總體規(guī)劃，究其原因：其一，目前我國發(fā)展低碳經(jīng)濟的國家方案、行動路線圖等綱領(lǐng)性文件還沒有正式出臺，造成制定發(fā)展低碳經(jīng)濟的財政總體規(guī)劃的目標、重點不明確；其二，財政政策制定者在制定政策時對政策的整體性和統(tǒng)一性關(guān)注不夠。

2.低碳財政政策不夠豐富。隨著我國低碳經(jīng)濟發(fā)展模式的逐漸明晰，發(fā)展低碳經(jīng)濟的財政政策也不斷趨于完善?，F(xiàn)行的發(fā)展低碳經(jīng)濟具體財稅政策主要集中在財政投資、直接補貼、稅收優(yōu)惠等方面。從目前具體政策的情況來看，仍然不夠豐富：一是低碳綠色稅種欠缺。目前我國尚沒有以降低碳排放為主要目標的特定稅種，如碳稅、能源稅、氣候變化稅等。二是稅收優(yōu)惠政策的形式比較單一。發(fā)展低碳經(jīng)濟的稅收優(yōu)惠政策的形式主要為減稅和免稅，沒有充分運用加速折舊、再投資退稅、延期納稅等方式。三是政府綠色采購政策有待充分落實。雖然我國制定了一系列政府綠色采購政策，但是，在實際操作中，往往由于政策不完善導(dǎo)致綠色采購成本過高，采購人員不能有效的獲取環(huán)保產(chǎn)品的信息，無法做到真正的綠色采購；四是碳基金、碳預(yù)算等政策有待研究出臺。

3.具體財政政策橫向協(xié)同促進能力不足。目前我國發(fā)展低碳經(jīng)濟的具體財政政策仍表現(xiàn)為各項政策相對孤立，政策問缺乏相應(yīng)的協(xié)同促進能力，沒有形成一套完善的橫向鏈狀體系。主要表現(xiàn)為：(1)各具體財政政策比較零散，不成體系，有的還相互矛盾。如財政在大力支持節(jié)能減排的同時對化石能源的生產(chǎn)和消費予以補貼。這種不恰當(dāng)?shù)幕茉囱a貼增加了能源消費，降低了能源效率，增加了廢氣和二氧化碳的排放，與支持節(jié)能減排的財政政策相互沖突。(2)發(fā)展低碳經(jīng)濟的具體財政政策存在“重激勵、輕約束”傾向。目前財政對節(jié)能減排、新能源開發(fā)等方面的激勵、支持政策多，但對高能耗、高排放等行為，則缺乏必要的約束手段。

4.配套制度不完善。低碳財稅政策體系是政府為了發(fā)展低碳經(jīng)濟而嵌入整個經(jīng)濟體系中的一系列政策工具集合。目前我國低碳財政政策相關(guān)配套制度欠缺，能效標準及其審計制度、碳市場交易機制、低碳中介服務(wù)制度等配套機制都還很不完善，嚴重制約了低碳財政政策效力的發(fā)揮。

五、構(gòu)建我國低碳財政政策鏈的建議

(一)盡快制定支持低碳經(jīng)濟的財政總體規(guī)劃

要按照低碳經(jīng)濟的要求，盡快制定我國發(fā)展低碳經(jīng)濟的中長期財政規(guī)劃，明確財政支持低碳經(jīng)濟發(fā)展的中長期目標、重點。首先，要盡快制定低碳經(jīng)濟的國家方案和行動路線圖。低碳經(jīng)濟的國家方案和行動路線圖是制定低碳財政政策總體規(guī)劃的基本依據(jù)。應(yīng)在戰(zhàn)略層面上整合當(dāng)前的“能源規(guī)劃”、“循環(huán)經(jīng)濟規(guī)劃”、“節(jié)能減排規(guī)劃”等與低碳經(jīng)濟相關(guān)方案，結(jié)合“十二五”規(guī)劃的制定，盡快制定出低碳經(jīng)濟的“國家方案”和行動路線圖，形成一個可操作性強的低碳經(jīng)濟發(fā)展藍圖。其次，明確低碳財政政策的中長期目標。根據(jù)低碳經(jīng)濟特點和公共財政基本理論，低碳財政政策的長期目標應(yīng)該是獲取最高的人口和社會福利，實現(xiàn)社會的低碳可持續(xù)發(fā)展。低碳財政政策中期目標要與“十二五”規(guī)劃相銜接，保證“十二五”規(guī)劃確定的各項低碳指標的達成。另外，在確定低碳財政政策總體規(guī)劃時，要注意考慮我國東、西部地區(qū)的差異，增加對西部地區(qū)的中央財政投入。對于東部地區(qū)，政策的重點應(yīng)該是節(jié)能減排，保護環(huán)境；對于西部地區(qū)，政策的重點應(yīng)該是合理開發(fā)資源，避免過度和無序開采。

(二)充實具體政策內(nèi)容

充實發(fā)展低碳經(jīng)濟的具體財政政策可以從以下方面著手。

1.沒立碳基金。建議在整合各項與節(jié)能減排相關(guān)的資金項目的基礎(chǔ)上，專門設(shè)置碳基金，資金主要來源于財政投入。碳基金由政府主導(dǎo)，其投資方向是三大類：即為“高碳改造、低碳升級和無碳替代”。具體用于：節(jié)能減排與新能源技術(shù)研發(fā)支山；節(jié)能減排與新能源技術(shù)推廣應(yīng)用支出；節(jié)能減排與新能源宣傳與服務(wù)支出。在具體預(yù)算安排過程中，應(yīng)當(dāng)將每年財政收入增量的一定比例用于該基金。

2.豐富稅收措施，形成我國綠色稅收體系。(1)進一步推進資源稅改革；(2)爭取早日開征碳稅或類似稅收；(3)對現(xiàn)行稅制進行“綠化”。如，在企業(yè)所得稅制設(shè)計中，可以將和低碳核心技術(shù)相關(guān)的研發(fā)費用給予更高的扣除比例；消費稅應(yīng)改變簡單的以奢侈消費品為課征對象的理念，而采用高碳和低碳標準，更多地對高碳產(chǎn)品消費課征重稅等等。(4)豐富低碳稅收優(yōu)惠措施，除減稅和免稅，應(yīng)充分運用加速折舊、再投資退稅、延期納稅等方式。

3.完善低碳轉(zhuǎn)移支付。在中央財政、省本級財政設(shè)立發(fā)展低碳經(jīng)濟專項撥款和資源開發(fā)保護專項撥款。制定科學(xué)、規(guī)范的分配制度，制定合理的使用計劃，提高資金的使用效率。中央財政這兩項撥款主要應(yīng)向中西部地區(qū)傾斜。

4.認真落實政府綠色采購政策。目前我國政府節(jié)能潛力很大，大力倡導(dǎo)落實綠色政府采購，實為低碳發(fā)展良策。要完善政府綠色采購制度，認真落實政府綠色采購政策。在已經(jīng)的節(jié)能產(chǎn)品和環(huán)境標志產(chǎn)品政府采購實施意見基礎(chǔ)上，積極研究制訂《政府綠色采購實施細則》。要進一步擴大綠色采購清單，增加綠色采購占政府采購的比重。嚴把政府采購綠色預(yù)算關(guān)，優(yōu)先安排采購節(jié)能低碳產(chǎn)品的采購預(yù)算，禁止采購高能耗、高排放的產(chǎn)品。采購機構(gòu)要簡化低碳產(chǎn)品的采購準入程序，采取優(yōu)先采購的評審標準。政府應(yīng)通過減稅來降低“綠色產(chǎn)品”采購成本。同時，政府還應(yīng)支持建立采購信息數(shù)據(jù)庫，成立綠色采購網(wǎng)絡(luò)組織，向采購人員提供綠色信息，增加采購人員對綠色采購的認知。

(三)加強具體財政政策的橫向協(xié)同

優(yōu)化我國低碳財政政策除了充實具體政策措施之外，還應(yīng)加強政策的橫向協(xié)同。對現(xiàn)有的具體財政政策進行有的放矢的調(diào)整，發(fā)揮政策問的銜接與協(xié)同作用，以實現(xiàn)低碳財政政策整體功能的最大化。在加強具體財政政策的橫向協(xié)同方面，一要解決當(dāng)前具體財政政策相互沖突的問題。要對目前實行的各項低碳財政政策進行梳理，對不符合低碳經(jīng)濟發(fā)展要求的財政政策進行合理調(diào)整。特別是要對現(xiàn)行的能源補貼政策進行改革，增強能源補貼的針對性。二要平衡我國的低碳激勵政策和約束政策。針對低碳財政政策存在的“重激勵、輕約束”傾向，未來應(yīng)構(gòu)建綠色稅制，及時開征碳稅或類似稅收，發(fā)揮稅收對“高能耗、高排放”行為的約束作用。另外，還應(yīng)增加對“兩高一資”產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費的財政約束措施，如減小“兩高一資”項目的財政投入、取消稅收優(yōu)惠等。

篇3

關(guān)鍵詞：積極財政政策財政風(fēng)險

一、積極財政政策出臺的背景和深層次原因分析

1997年7月爆發(fā)的亞洲金融危機，嚴重打擊和損害了亞洲各國經(jīng)濟，對我國的經(jīng)濟也造成了嚴重的外部沖擊。在這種情況下，我國政府采取了對內(nèi)啟動內(nèi)需、對外擴大出口的宏觀政策組合，消除外部沖擊可能帶來的各種連鎖反應(yīng)，積極財政政策是其中最重要并且最有效的政策手段之一。

但是，從當(dāng)時我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展情況看，這些政策的出臺還有著更深層次的背景。首先，我國宏觀經(jīng)濟的態(tài)勢已由供給短缺轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)的全面過剩；由通脹轉(zhuǎn)變?yōu)橥s。其次。我國經(jīng)濟發(fā)展的目標已由實現(xiàn)傳統(tǒng)的工業(yè)化轉(zhuǎn)換為實現(xiàn)工業(yè)化和信息化的雙重目標；由追求以人均GDP增長為主要標志的經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)變到追求經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境的全面協(xié)調(diào)發(fā)展；由強調(diào)效率優(yōu)先的市場化改革轉(zhuǎn)變?yōu)橥瑯又匾暽鐣Ｕ虾凸?。再次，我國已?jīng)進入建立比較完善的社會主義市場經(jīng)濟體制階段，重視法治和規(guī)則，提升國際競爭力和綜合實力，改善經(jīng)濟增長的效益和質(zhì)量是新階段提出的新要求。在這種情況下，客觀上就要求我國的財政體制和收支結(jié)構(gòu)進行更大范圍、更深層次和更有效率的改革，以實現(xiàn)經(jīng)濟體制和增長方式的轉(zhuǎn)變。因此，積極的財政政策不能簡單看作是一項擴張性的財政政策，它更是一項結(jié)構(gòu)性的財政政策。

二、積極財政政策的內(nèi)涵

積極財政政策首先是一項應(yīng)急措施，是為了化解外部沖擊，擴大內(nèi)需和支持出口，確保經(jīng)濟增長的短期擴張性措施：但是，積極財政政策的實施從一開始，就不僅是一項短期擴張性措施，而是包括了更多和更重要的中長期內(nèi)容；它不僅是一項總量政策，同時又是一項結(jié)構(gòu)性政策。

(一)積極財政政策是擴張性政策和結(jié)構(gòu)性政策的組合

在規(guī)范的經(jīng)濟理論中，有幾點是既定的：一是給定了比較完善規(guī)范的市場經(jīng)濟體制；二是結(jié)構(gòu)和技術(shù)問題只在中長期才發(fā)生變化。在這些條件下，以解決總有效需求不足為目標的擴張性財政政策，主要是通過增加財政支出或減稅等，來刺激需求并帶動整個經(jīng)濟增長。

因此，從中國實際出發(fā)來界定積極財政政策的內(nèi)涵，就不能把它簡單看作是規(guī)范濟理論中相機抉擇的財政政策。其作用也不是簡單地像西方發(fā)達國家那樣通過擴張或緊縮性財政政策來刺激有效需求。要真正使財政政策有效，就必須有結(jié)構(gòu)性政策的配合。

(二)積極財政政策包含公共財政的體制改革

在一般意義上，財政職能主要包括以下內(nèi)容：一是對宏觀經(jīng)濟調(diào)節(jié)的職能。即反周期政策。這種政策只能在短期內(nèi)使用，而且受財政紀律和政策規(guī)則的約束。二是提供公共產(chǎn)品的職能，即提供市場不能提供或提供數(shù)量不足的公共品和準公共品。三是社會公平職能。通過財政轉(zhuǎn)移性支付、收入再分配等政策手段來調(diào)節(jié)地區(qū)和個人的收入差距。四是激勵和引導(dǎo)職能。通過財政支出和稅制激勵調(diào)節(jié)微觀主體(企業(yè))的行為，從而引導(dǎo)經(jīng)濟資源配置的方向及效率。

三、積極財政政策的性質(zhì)和特點

(一)政策的階段性

積極的財政政策，是在當(dāng)前我國出現(xiàn)了需求不足，投資、出口和經(jīng)濟增長乏力。亞洲金融危機的影響加劇等特殊情況下，在政策環(huán)境允許的限度內(nèi)，所采取的一種階段性或暫時性的適度擴張政策。

(二)政策的定向性

從我國的現(xiàn)實情況看，在政府職能轉(zhuǎn)變尚未完全到位，企業(yè)機制轉(zhuǎn)換也尚未完成。體制性和結(jié)構(gòu)性矛盾依然十分突出等情況下，不宜也不能實行全面擴張的財政政策，而只能實施既有利于增加投資、開拓市場、擴大內(nèi)需，又有利于調(diào)整和優(yōu)化結(jié)構(gòu)，促進體制改革深化的財政政策，即應(yīng)該實行定向性的財政政策。

(三)政策的復(fù)合性

擴大內(nèi)需是多方面、多層次的，因此，積極財政政策的運用，就其自身而言，沒有局限于擴大財政對基礎(chǔ)設(shè)施投資這一個方面，而是以擴大需求為主旨，注重多項政策手段的綜合運用，體現(xiàn)了政策復(fù)合性。

四、積極財政政策的財政風(fēng)險

(一)幾年來積極財政政策導(dǎo)致赤字率和債務(wù)率不斷增加。我國幾年來連續(xù)實施積極財政政策，導(dǎo)致各項反映財政狀況指標呈現(xiàn)逐漸惡化的趨勢，赤字率(財政赤字占GDP比重)已經(jīng)由1997年的1.18％上升到2002年的3.03％：債務(wù)率(國債余額占GDP比重)由1997年的8.16％上升到2002年的18.2％。

(二)歐盟《馬約》確定的赤字率和債務(wù)率標準不是公認的國際警戒線。赤字率和債務(wù)率并不是判斷財政風(fēng)險的唯一標準，要結(jié)合具體國情主要是經(jīng)濟增長和利息支出進行綜合考慮。

(三)中國財政短期內(nèi)風(fēng)險不大，但長期實行積極財政政策確有財政風(fēng)險。按照前面的分析，雖然幾年來財政支出迅速增長。赤字率和債務(wù)率上升較快，但由于同期經(jīng)濟增長和財政收入增長也較快，目前財政風(fēng)險并不大。但如果從中長期看。中國財政風(fēng)險有累計增加的可能性。首先，由于大規(guī)模增加稅收的條件并不具備，未來財政收入基本只能保持在略高于經(jīng)濟增長的水平上。其次。由于中長期內(nèi)仍需要堅持積極的財政政策，財政結(jié)構(gòu)性職能要求財政支出規(guī)模不能減少。支出壓力較大。

(四)中長期財政風(fēng)險的限度。在中長期內(nèi)實施積極財政政策必須考慮財政風(fēng)險是否有可持續(xù)性的問題，即未來政府能否償還到期債務(wù)。如果隨著債務(wù)積累。政府既無法利用財政節(jié)余償還債務(wù)，也無法通過發(fā)行新國債償還舊國債，政府只剩下兩個選擇：使國債貨幣化或宣布廢除舊的債務(wù)。前者意味著征收了通貨膨脹稅，后者意味著國家信用破產(chǎn)。無論哪種情況出現(xiàn)。都意味著財政風(fēng)險轉(zhuǎn)化成為財政危機。

五、積極財政政策下一步調(diào)整的方向

無論積極財政政策發(fā)揮了什么樣的作用，它僅僅是一項階段性的措施，不可能長期持續(xù)下去，當(dāng)其初始目標完成后，就應(yīng)當(dāng)考慮它的淡出、轉(zhuǎn)型和調(diào)整的問題。

(一)積極財政政策在總量上的投入應(yīng)逐步由擴張轉(zhuǎn)為適度調(diào)整。從現(xiàn)階段的實際出發(fā)。積極財政政策中以反周期為主要目的的擴張功能應(yīng)當(dāng)?shù)觥?/p>

(二)積極財政政策應(yīng)加快向體制性、結(jié)構(gòu)性政策轉(zhuǎn)型。積極財政政策由擴張性轉(zhuǎn)為體制性、結(jié)構(gòu)性政策后，為保證政策調(diào)整力度，仍有必要在一段時間保持一定規(guī)模的赤字，來達到加快推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，繼續(xù)擴大對外開放，促進攻堅階段的經(jīng)濟體制改革，建立和完善社會保障體系。提高基礎(chǔ)設(shè)施的公共保障能力之目的。

(三)積極財政政策在機制上應(yīng)逐步由應(yīng)急性決策轉(zhuǎn)向“規(guī)則化政策”，建立正常的政府投資機制。自實施積極財政政策以來，人們最關(guān)注的是財政風(fēng)險、國債投資效率以及公共財政的功能性改革等問題。要防范財政風(fēng)險以及可能引發(fā)的金融危機，推進公共財政體制改革，在反周期擴張性財政措施淡出后，積極財政政策的重點一方面為國家重大戰(zhàn)略實施提供資源引導(dǎo)力的保障：另一方面。應(yīng)加強財政政策的規(guī)則化管理，制定并遵守國債投資進入、退出的標準。保證財政政策的連續(xù)性、規(guī)范性和公開性，堅持法治和依法行政，提高財政資源和國債投資的使用效能。

(四)積極財政政策在投資領(lǐng)域應(yīng)縮短戰(zhàn)線，并按照貫徹“五個統(tǒng)籌”要求調(diào)整投向。積極財政政策的一項重要使命，是逐步把擴大內(nèi)需的主角讓位于消費和民間投資，公共投資的范圍是不與民爭利，在建立公共財政的體制框架的同時，掃除消費和民間投資增長的相關(guān)障礙。因此，適度規(guī)模的國債投資只可能有限解決目前最緊迫、最根本的發(fā)展問題，而把其他的發(fā)展問題留給市場和民間投資。

(五)積極財政政策要進一步強化社會保障職能。社會保障支出是財政的基本職能之一。從中長期看，我國社會保障壓力是由三個因素組成的：一是隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進。社保覆蓋面將大大擴展，不但農(nóng)村剩余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移之后應(yīng)該被納入到社會保障體系中，而且社保范圍也應(yīng)該延伸到農(nóng)村：二是企業(yè)改革進入攻堅階段，在較長的一段時間內(nèi)，我國就業(yè)情況不容樂觀，社保壓力也相應(yīng)增加；三是我國在人均收入較低，養(yǎng)老保險體系建立時間不長，特別是一部分退休較早的職工沒有交納個人保障基金的背景下進入老齡化社會，社保支出呈快速增加的趨勢。下一步積極財政政策的重點之一，是創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，繼續(xù)提高社會的保障能力。重點完善相應(yīng)的保障制度。

篇4

    我國社會主義市場經(jīng)濟經(jīng)過十幾年的建設(shè),已向規(guī)范化深入發(fā)展,財政體制、財政制度與政策也發(fā)生了根本的轉(zhuǎn)變。特別是與市場經(jīng)濟體制的建立相適應(yīng)的公共財政框架也已初步搭建起來,公共財政政策的效能也初步顯示。我國作為WTO成員國,在社會經(jīng)濟活動中遵循WTO規(guī)則的新形勢下,正確選擇公共財政政策,充分發(fā)揮公共財政這一宏觀調(diào)控手段顯得非常迫切和重要。這顯然是公共財政政策效能的進一步提升和拓展深化,不能不引起我們高度重視,并對此加以研究。

    一、國家經(jīng)濟的安全保障和危險的預(yù)防應(yīng)是公共財政政策的立足點和基本出發(fā)點

    其一、WTO規(guī)則的制定對國家經(jīng)濟安全構(gòu)成威脅。WTO規(guī)則大多是按發(fā)達國家的意愿和偏好以及以發(fā)達國家自身利益為出發(fā)點來制定的,在這種情況下,作為WTO成員國的發(fā)展中國家的經(jīng)濟利益無疑會受到威脅。其二、WTO規(guī)則的實質(zhì)內(nèi)容對國家經(jīng)濟安全也形成威脅。如經(jīng)常帳戶的開放可能引起資本外逃,導(dǎo)致一國經(jīng)濟危機;金融業(yè)務(wù)擴大,資本帳戶管理難度加大;非關(guān)稅壁壘的取消導(dǎo)致部分企業(yè)生存空間縮小和消失,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整困難等等。其三,由于世貿(mào)規(guī)則的約束,使各國經(jīng)濟發(fā)展日益捆綁在一起,其中一個國家發(fā)生了嚴重的經(jīng)濟危機勢必給相關(guān)國家的經(jīng)濟發(fā)展帶來威脅。其四,從我國自身來看,長期以來形成的思維定式、工作理念、方式方法、法律制度等必須與WTO規(guī)則要求相一致,但這些慣式不可能很快轉(zhuǎn)換過來,難免與WTO規(guī)則發(fā)生沖突,導(dǎo)致一些問題的發(fā)生,給國家經(jīng)濟安全帶來隱患。

    諸如此類對國家經(jīng)濟安全帶來威脅的因素不可能依靠WTO規(guī)則解決,也不可能依賴某個集團或部門解決。只能由政府提升協(xié)調(diào)能力綜合解決,包括技術(shù)壁壘、加強檢驗檢疫、關(guān)稅政策等,這正是公共財政基本職能所要求的,其中運用公共財政政策特別是稅收這一政策手段又顯得尤為重要。

    1。在按WTO規(guī)則要求降低我國關(guān)稅水平的同時,應(yīng)積極調(diào)整關(guān)稅的稅率結(jié)構(gòu)。關(guān)稅是保證國家經(jīng)濟安全的重要工具。我國關(guān)稅總水平由40%左右下降到日前的17%左右,到2005年下降到10%左右,最終要達到世界水平3%左右。從關(guān)稅總水平而言,保護國家經(jīng)濟安全的功能減弱,但在關(guān)稅總水平一定的情況下,可以通過調(diào)整關(guān)稅稅率結(jié)構(gòu)來實現(xiàn)這一目的。要充分利用WTO規(guī)則的例外原則和靈活性要求,對一些原材料、成熟企業(yè)產(chǎn)品的進口可制定較低的稅率,對制成品及涉及保護性企業(yè)產(chǎn)品的進口可制定較高的稅率,等等,以此保護民族產(chǎn)業(yè),保護國家的經(jīng)濟安全。

    2.按國民待遇原則或無歧視原則規(guī)范我國的減免稅政策。世界各國都對本國出口產(chǎn)品給予退稅和相關(guān)進口產(chǎn)品給予稅收減免優(yōu)惠,這是一種國際慣例,也是在WTO規(guī)則準許范圍內(nèi)進行操作的,但其根本上是要貫徹國民待遇原則和無歧視原則。目前我國在這方面還有許多工作要做,主要體現(xiàn)在一些進口產(chǎn)品的稅負高于國內(nèi)同類產(chǎn)品,如進口糧食等農(nóng)產(chǎn)品按13%的稅率征收增值稅,對農(nóng)民銷售自產(chǎn)糧食免征增值稅,從事購銷農(nóng)產(chǎn)品的商業(yè)企業(yè)可按10%的收購價格進行稅款抵扣;為推動國產(chǎn)化而實行以國產(chǎn)鋼材頂替進口鋼材、國產(chǎn)棉頂替進口棉而生產(chǎn)相關(guān)出口產(chǎn)品進行抵免或退稅;技改投資項目限于國產(chǎn)設(shè)備;稅法里還對列舉的企業(yè)給予減免稅等等。這些都與WTO規(guī)則要求不相符,需要及時梳理規(guī)范,保留和調(diào)整WTO規(guī)則允許的,取消與規(guī)則不相符的。

    3.充分利用WTO規(guī)則中關(guān)于反傾銷稅、反補貼稅促進貿(mào)易自由公平的手段,保護我國民族產(chǎn)業(yè),維護國家經(jīng)濟安全。近幾年,不斷有發(fā)達國家對中國的一些產(chǎn)品提出反傾銷申訴并對其征收高額反傾銷稅,直接影響了我國經(jīng)濟的發(fā)展。然而,我國企業(yè)面對國外產(chǎn)品的傾銷卻鮮有反傾銷申訴。當(dāng)務(wù)之急是建立、健全我國的反傾銷、反補貼稅法,為保護國家經(jīng)濟安全提供手段保障。特別是應(yīng)積極借鑒美國的一些做法,如301條款、特別301條款,制定我國的相關(guān)特別法律,在一些發(fā)達國家對我國經(jīng)濟構(gòu)成威脅時,可緊急動用特別法律來保障我國經(jīng)濟安全。

    4.財政應(yīng)增加對WTO規(guī)則有關(guān)技術(shù)壁壘的研究與應(yīng)用的投入,以保護國家的經(jīng)濟安全。技術(shù)壁壘是進口國為了維護本國經(jīng)濟利益和經(jīng)濟安全以及相關(guān)環(huán)境資源的安全、國家健康等制定的一些強制性進口許可標準,如美國對我國出口水產(chǎn)品加工廠實行“關(guān)鍵控制點”注冊制,對家電產(chǎn)品實行“UL”認證;歐盟對我國洗衣機等26種產(chǎn)品加貼“CE”安全與環(huán)保標志等。而技術(shù)壁壘的實施要依靠強大的檢驗檢疫工作完成。我國近些年商品檢驗檢疫工作的實踐充分證明了其對促進我國對外貿(mào)易發(fā)展和保護國家經(jīng)濟安全的作用地位,但這方面手段、標準等還很欠缺,應(yīng)進一步完善:一是增加投入,研究國外的規(guī)定、檢測方法與標準,引導(dǎo)國內(nèi)企業(yè)改善產(chǎn)品結(jié)構(gòu),跨越技術(shù)壁壘的障礙與限制;二是增加投入,強化檢測手段的現(xiàn)代化建設(shè);三是加強技術(shù)手段及法律制度建設(shè)的投入,縮小與發(fā)達國家的差距,爭取主動權(quán)。

    二、建立合理而有效的再分配機制是WTO規(guī)則下公共財政政策的重要落腳點

    我國改革開放20多年來,國民經(jīng)濟以平均9.8%的速度增長,社會財富也在大量增加,但分配不平等及貧富差距也存在擴大趨勢。雖說成為WTO成員國后,能增加一部分就業(yè)崗位,但據(jù)有關(guān)資料測算,中國加入WTO后,僅農(nóng)業(yè)、機械儀表、汽車工業(yè)三個行業(yè)將減少1074.2萬個就業(yè)機會。且勞動力供求的結(jié)構(gòu)性矛盾將更加突出。從事高技術(shù)和高智力服務(wù)的腦力勞動者供不應(yīng)求,同時,從事簡單勞動的勞動者供過于求。凡此種種只能依賴公共財政政策建立合理有效的再分配機制加以解決。

    1.我國自1998年下半年開始實施積極財政政策以來,增加了用于基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護、文教設(shè)施、企業(yè)技改等方面的資金投入,解決了一部分人的就業(yè)問題,對縮小收入差距起到了有效的作用。今后積極財政政策在引導(dǎo)民間投資上應(yīng)加大力度,讓民間投資成為吸納就業(yè)、縮小收入差距的主力。更重要的是對民間投資應(yīng)降低稅負、制定鼓勵政策,減少民間投資的政府干預(yù)成本。特別是應(yīng)借鑒國際上的一些成功做法如政府組織公共工程吸納剩余勞動力,替代消極的失業(yè)救濟與補助,籍此來吸納剩余勞動力和縮小收入差距,實現(xiàn)公平分配。

    2.加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的步伐,吸納農(nóng)村剩余勞動力,增加農(nóng)民收入,縮小城鄉(xiāng)之間差別與差距。改革開放以來,長江三角洲、珠江三角洲、天津大邱莊、江蘇華西村等成功經(jīng)驗已證明了小城鎮(zhèn)不僅是農(nóng)村與大中城市的聯(lián)結(jié)點,更重要的是它們吸納了農(nóng)村剩余勞動力,使城鄉(xiāng)差別縮小,農(nóng)民收入大幅增加。小城鎮(zhèn)建設(shè)必須在財政政策上給予支持與扶助,清除制度性障礙,為小城鎮(zhèn)的建立和發(fā)展提供政策支持與財力保證。

    3.社會保障體系建設(shè)是與公共財政密切相關(guān)的問題,也是調(diào)整分配的重要手段。針對目前的社會保障體系,其一,要加強城市居民最低生活保障制度的建設(shè)。至2000年底,城鎮(zhèn)最低生活保障覆蓋面雖為100%,但實際救助對象只有320萬人,僅占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘?.8%,而美國救助的人口相當(dāng)于總?cè)丝诘?4.5%,印度為6%。同時,我國城鎮(zhèn)居民最低保障水平偏低,很難解決其溫飽需要?，F(xiàn)在看來,不僅要進一步提高低保水平;還應(yīng)擴大實際救助面,真正提高救助人口的數(shù)量。其二,完善養(yǎng)老保險制度和失業(yè)保險制度。隨著我國老齡人口數(shù)量的增加和失業(yè)群體的擴大,需要財政加大對社會保障資金的投入力度。一是調(diào)整預(yù)算法規(guī),確定社保支出與預(yù)算支出的比重不低于15%,用于養(yǎng)老保險支出不低于8%—10%。國外發(fā)達國家這一比重達40%左右。由此可見,社保支出占預(yù)算支出的比重應(yīng)呈上升趨勢,因此必須優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu),逐步加大投入力度。二是在修訂《社會保險費征繳暫行條例》的基礎(chǔ)上,總結(jié)經(jīng)驗,及早適時地開征社會保障稅,規(guī)范穩(wěn)定地籌集社保資金。三是多方位、多層次籌集社保資金如可通過擴大征收面、發(fā)行彩票等方式進行。其三,逐步發(fā)展和完善農(nóng)村社會保障制度,在農(nóng)村適時建立低保制度?，F(xiàn)在農(nóng)村是一種互助救濟方法,不能適應(yīng)社會發(fā)展的需要,也不能擺脫貧困,貧富差距也不可能縮小。因此,財政政策在更多關(guān)注城市居民的同時,也應(yīng)該關(guān)注同樣是我國公民的農(nóng)村居民,重視我國公正性分配的空白區(qū)域。其四,擴大社會保險的覆蓋面,完善多層次、多支柱的保障體系,實現(xiàn)社會保險資金從省級統(tǒng)籌向全國統(tǒng)籌過渡。

    三、強化國家重要產(chǎn)業(yè)和主要領(lǐng)域的投資是公共財政政策的重要作用點

    重要產(chǎn)業(yè)和主要領(lǐng)域是國民經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)和關(guān)鍵,在WTO規(guī)則下,應(yīng)充分發(fā)揮公共財政政策作用,從多角度給予支持和政策傾斜,提升其競爭能力。

    1.農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題既是經(jīng)濟問題,又是政治問題。在WTO規(guī)則下,與其它產(chǎn)業(yè)相比,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)所受沖擊是最大的。因為一方面,我國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率比較低,農(nóng)業(yè)人口增加速度快,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本上是粗放型,技術(shù)裝備程度相當(dāng)落后。另一方面,農(nóng)產(chǎn)品價格高于國際市場價格,而且品質(zhì)低,如美國小麥為高強筋小麥,做面包不掉渣,做面條耐煮,而我國小麥就缺乏這種品質(zhì)。在這種情況下,應(yīng)充分實施相關(guān)公共財政政策,才能在WTO規(guī)則下有效地保護我國農(nóng)業(yè)發(fā)展。

篇5

（一）建立財政監(jiān)督檢查員制度按照“公開選聘”的原則，從各地市級行政、事業(yè)單位和區(qū)財政部門中選聘財政監(jiān)督檢查員，由地級市財政局業(yè)務(wù)處室、單位主管部門或所在單位推薦，于本人自愿、單位審核同意后由市財政局監(jiān)督檢查處進行資格認定，進而形成財政監(jiān)督檢查員人才庫。每個關(guān)注財政監(jiān)督的市級行政事業(yè)單位、區(qū)財政部門人員都有機會參與市財政局監(jiān)督檢查處組織的財政監(jiān)督檢查工作，參加有關(guān)會議、財政監(jiān)督的理論研究和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，促進行政事業(yè)單位主管領(lǐng)導(dǎo)和財務(wù)管理人員更好地熟悉、掌握財政政策，壯大了財政監(jiān)督檢查隊伍，提高了財政監(jiān)督的專業(yè)性和技術(shù)性水平。

（二）強化監(jiān)督主體多元化，建立分層分級的財政監(jiān)督結(jié)合立法監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等機制，促使各種監(jiān)督方式優(yōu)勢互補，形成更加嚴密的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，從而實現(xiàn)大監(jiān)督的整體目標，更好地服務(wù)于“四位一體”的財政體系建立。

二、建立“財監(jiān)論壇”，為財政監(jiān)督獻計獻策

通過定期組織各地市、區(qū)財政監(jiān)督人員開展“財監(jiān)論壇”，提供一個溝通交流平臺，對財政監(jiān)督中最新出臺的政策、財政監(jiān)督工作流程以及財政監(jiān)督中存在的問題等進行專題研討，集思廣益，提高財政監(jiān)督的針對性，規(guī)范財政部門的監(jiān)督檢查行為，進而保障財政監(jiān)督檢查的有效實施。實踐中，定期、不定期走訪財政監(jiān)督檢查并召開座談會，了解、反映部門所提出的意見、建議和要求，并及時予以反饋；總結(jié)、交流檢查員工作經(jīng)驗；對監(jiān)督檢查乃至財政政策執(zhí)行、社會和公眾關(guān)注的與財政管理相關(guān)的重點、難點問題，進行討論，并提出改進財政財務(wù)管理與監(jiān)督工作的意見和建議。這樣一來不僅拓寬了部門預(yù)算單位參與財政管理的渠道，同時也促進了財政管理水平的提高。

三、建立健全財政監(jiān)督長效機制

（一）將日常監(jiān)督納入財政監(jiān)督范圍財政部門作為資金管理部門，除了監(jiān)督檢查的職能部門承擔(dān)監(jiān)督的義務(wù)之外，財政資金分配環(huán)節(jié)的每一個部門和個人也都承擔(dān)了監(jiān)督義務(wù)，業(yè)務(wù)管理處室將主要精力投入到日常業(yè)務(wù)管理中，并做好了日常業(yè)務(wù)管理與日常監(jiān)督工作統(tǒng)籌兼顧。完善了日常監(jiān)督和專項檢查操作規(guī)則，從方案、組織、依據(jù)、程序、底稿、處理、歸檔整理等方面進一步規(guī)范，加強了對全過程的質(zhì)量控制。

（二）規(guī)范財政監(jiān)督檢查程序?qū)ω斦O(jiān)督的工作流程和風(fēng)險點進行總結(jié)和分類，著力構(gòu)建和推進分類監(jiān)管，通過對不同類型支出量身定制監(jiān)督的管理方法，推動以點帶面的系統(tǒng)監(jiān)督。對監(jiān)督檢查工作中檢查項目的準備階段、實施階段、復(fù)核審理階段、交換意見階段、處理階段形成規(guī)范的財政流程，并對檢查中的風(fēng)險點進行識別與控制，從而提高財政監(jiān)督的規(guī)范性與合規(guī)性。

（三）“以點帶面”抓好財政綜合檢查對部門預(yù)算單位的部門預(yù)算編制和執(zhí)行情況、政府非稅收入管理情況、資產(chǎn)出租出借情況、政府采購執(zhí)行情況、單位《會計法》執(zhí)行情況、“小金庫”專項治理回頭看等方面進行檢查。通過對檢查情況進行通報，進一步規(guī)范單位財務(wù)管理、規(guī)范會計核算，進一步促進財政政策制度的完善和管理水平的提升。

（四）強化對項目實施情況的監(jiān)督檢查和跟蹤問效緊緊抓住財政收支中的重點、熱點、難點組織專項監(jiān)督檢查工作，選擇與深化改革與宏觀調(diào)控密切相關(guān)的扶貧資金、惠農(nóng)資金等專項資金進行檢查，同時選擇與人民群眾切身利益息息相關(guān)的社保資金、學(xué)校資金、公共醫(yī)療衛(wèi)生資金、保障性住房資金進行檢查，強化對項目實施情況的跟蹤問效。做好專項檢查，以促進資金使用更加合法、合規(guī)、高效。

（五）嚴肅處理、抓好整改對違反財政法律、法規(guī)、政策的單位限期進行整改，對收繳單位資金及時與國庫等部門進行溝通，并且要求單位將整改情況的書面材料及相關(guān)憑證、賬簿記錄的材料復(fù)印件報備監(jiān)督檢查部門。維護監(jiān)督檢查的嚴肅性和執(zhí)行力，促進整改工作及時、有效落實。

(六)加強檢查成果轉(zhuǎn)化和利用充分利用財政監(jiān)督檢查成果為財政和其他方面的改革當(dāng)好參謀，為頂層設(shè)計獻計獻策。通過對檢查發(fā)現(xiàn)問題進行深入剖析，提出完善的財政政策、加強財政管理建議，促進財政監(jiān)督檢查成果轉(zhuǎn)化和利用，并從源頭上推動財政監(jiān)督長效機制的建設(shè)。

四、創(chuàng)新監(jiān)督機制，實現(xiàn)服務(wù)與監(jiān)督并舉

(一)積極推進行政指導(dǎo)創(chuàng)新財政監(jiān)管機制，切實轉(zhuǎn)變財政職能，以提高機關(guān)服務(wù)效能，從管理走向服務(wù)，積極推進行政指導(dǎo)工作，提供更多柔性的服務(wù)。對于檢查發(fā)現(xiàn)問題的參檢單位，存在違法違規(guī)問題且情節(jié)嚴重的，一經(jīng)查出，決不姑息，以維護財政監(jiān)督管理的嚴肅性。但是，對于部分參檢單位，雖然存在一些差錯，但并非出于主觀故意，且情節(jié)較輕的，在不違背處理原則的前提下，運用行政指導(dǎo)手段，采用“行政建議書”的形式，對參檢單位在財務(wù)財政管理中存在的不足展開行政指導(dǎo)，并提出改進建議，以引導(dǎo)單位遵守法律法規(guī)，依法履行職責(zé)。

(二)拓寬財政與部門預(yù)算單位溝通互動渠道通過座談溝通、相互交流，及時了解財政改革與單位財務(wù)管理銜接中存在的不足，以促進財政政策的進一步完善，并及時做好對政策的解釋，減少單位財務(wù)負責(zé)人由于不熟悉財政法律法規(guī)政策而造成的違法違規(guī)等失當(dāng)行為，從而減少行政處罰，減少行政爭議，提高財政資金使用效率，同時促使財政的政策、決策更加契合實際需要，從而更好地服務(wù)部門預(yù)算單位。

（三）創(chuàng)新內(nèi)部監(jiān)督機制要不斷完善財政機構(gòu)自我約束能力和水平，實現(xiàn)財政內(nèi)部管理工作再監(jiān)督。既嚴格執(zhí)行相關(guān)政策，把好關(guān)、盡好責(zé)，又要切實做好服務(wù)，更好地優(yōu)化部門預(yù)算單位的財務(wù)管理。

五、強化政策宣傳到位，切實提高財政管理水平

篇6

關(guān)鍵詞：公益性；事業(yè)單位改革；現(xiàn)狀；財稅政策

公益性事業(yè)單位是我國的一種特殊的社會組織。它是由國家機關(guān)或其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，主要承擔(dān)公益性職能的事業(yè)單位。推行公益性事業(yè)單位改革，具有重大意義。首先，有利于加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、促進經(jīng)濟更好更快發(fā)展。通過改革，滿足人民群眾對公益服務(wù)的需求，進一步擴大消費，有利于經(jīng)濟增長由主要依靠投資和出口拉動向消費、投資、出口協(xié)調(diào)拉動轉(zhuǎn)變。通過改革，不斷發(fā)展壯大我國公益事業(yè)，有利于促進經(jīng)濟增長主要由第二產(chǎn)業(yè)拉動向第一、第二、第三次產(chǎn)業(yè)協(xié)同拉動轉(zhuǎn)變。其次，公益性事業(yè)單位改革關(guān)系著千家萬戶，是重大的民生問題。公益服務(wù)是民生的基本內(nèi)容，公益事業(yè)發(fā)展滯后，必然會積累矛盾，影響社會和諧穩(wěn)定。只有不斷促進公益事業(yè)的發(fā)展，全面提高公共產(chǎn)品、公益服務(wù)的供給總量和效率，促進公共服務(wù)均衡、多樣化發(fā)展，才能滿足人民群眾日益增長的公益服務(wù)需求，切實保障和改善民生。最后，深化公益性事業(yè)單位改革，是推進政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)服務(wù)型政府的重要舉措。當(dāng)前，公益性事業(yè)單位改革雖取得了一定的成效，但是仍存在一些閥題，其中一個顯著的問題是公益性事業(yè)單位改革缺乏完善的財政政策支持體系。

一、公益性事業(yè)單位改革的財政現(xiàn)狀與問題

1.財政投入結(jié)構(gòu)不合理

主要表現(xiàn)在：首先，大部分財政經(jīng)費用于養(yǎng)人的問題比較突出，一些單位人頭費所占比例過大，以至于無錢辦事業(yè)。其次，城鄉(xiāng)財政資源配置不對稱。表現(xiàn)在城市財政資金投人力度高于農(nóng)村財政資金投人力度。再次，財政資金供給范圍不合理。一方面，一部分可由市場提供的公共服務(wù)，仍在由財政供資金保障。如非公共衛(wèi)生支出等。另一方面，對于一些需要重點發(fā)展的社會事業(yè)，財政資金支持力度不夠，缺乏必要的資金投入，如公共衛(wèi)生、基本養(yǎng)老等。

2.財政投入力度不夠

一方面，上級預(yù)算經(jīng)費不足。財政投入資金主要從基層政府取得。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，地方政府在預(yù)算總支出中占到了70%，其中的大部分是省級以下政府預(yù)算支出?？h鄉(xiāng)兩級政府加在一起。占到公共衛(wèi)生支出的60%，教育支出的70%。但在現(xiàn)行體制下，地方各級政府的收入明顯不足，無法負擔(dān)起沉重的改革支出成本。這就導(dǎo)致了一些地區(qū)，尤其是貧困地區(qū)，由于地區(qū)缺乏財力，許多服務(wù)、甚至最優(yōu)先的關(guān)鍵服務(wù)也得不到基本的保障。另一方面，籌資渠道較為單調(diào)。長期以來，我國各級政府舉辦公益事業(yè)通常采取"設(shè)機構(gòu)、養(yǎng)人頭，政府包辦、財政投入"的方式，直接進行公共產(chǎn)品生產(chǎn)和分配，而通過貸款貼息、項目補貼等多種形式吸引社會資金的做法尚未切實實現(xiàn)。這種模式制約了社會力量興辦公益事業(yè)的動力，影響了財政投入力度，導(dǎo)致公益服務(wù)供給總量不足等問題。

3.公益服務(wù)供給效率偏低

為公眾提供更加優(yōu)質(zhì)、更加高效的公益服務(wù)，是公益性事業(yè)單位的主要經(jīng)營目標。當(dāng)前，公益服務(wù)效率不高，主要是由于事業(yè)單位管理體制改革滯后。而事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)不完善、績效預(yù)算制度缺失、激勵機制不足、分配制度僵化等制約了公益服務(wù)供給效能的提高。思想認識不到位、缺乏法律法規(guī)支撐、相關(guān)配套制度改革滯后與現(xiàn)行干部管理體制難以有效銜接是法人治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)存的主要問題。由于以往傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟觀念的影響以及行政管理體制的局限性，事業(yè)單位相關(guān)職能部門對績效預(yù)算制度還不夠重視。由國家根據(jù)政狀況和國民經(jīng)濟發(fā)展統(tǒng)一進行、由政府人事部門統(tǒng)一審批的工資分配制度難以發(fā)揮激勵作用，而且這種工資制度還在一定程度上導(dǎo)致了分配上的平均主義，干預(yù)了事業(yè)單位的分配權(quán)限，使其沒有充分享有分配自。

二、推進公益性事業(yè)單位改革的財政政策建議

財政政策與公益性事業(yè)單位的改革與發(fā)展密切相關(guān)。財政資金公益性事業(yè)單位的改革與發(fā)展的重要財力保障，財政的收入、支出、預(yù)算等政策，既對事業(yè)單位的發(fā)展有促進激勵作用，又對事業(yè)單位的運行巾的各種行為有一定的保障約束作用。因而完善相關(guān)財政政策對推進事業(yè)單位改革，具有重要意義。

1.完善與公益性事業(yè)單位職責(zé)相關(guān)的財政政策

堅持分類指導(dǎo)，根據(jù)不同類別公益性事業(yè)單位的特點，改革和創(chuàng)新財政支持方式。明確公益性事業(yè)單位職責(zé)，對不同類別事業(yè)單位實行不同的財政支持辦法，避免"一刀切"的處理方式。公益一類，給予經(jīng)費保障。對公益二類，給予經(jīng)費補助。對公益三類.可通過政府購買服備等。方式給予支持。其次，調(diào)整財政資金投入方式，提高財政資金有效性和導(dǎo)向性。實行項目管理，財政撥款逐步從"養(yǎng)人頭"為主向"養(yǎng)事業(yè)"為主、從"養(yǎng)單位"為主向"做項目"為主轉(zhuǎn)變。充分發(fā)揮市場機制優(yōu)勢，將部分由政府提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)以競爭方式委托符合資質(zhì)條件的社會組織或企業(yè)承擔(dān)，探索建立完善政府購買服務(wù)制度。最后，貫徹執(zhí)行各項稅收政策、社會保障政策以及其他有關(guān)財稅扶持政策，為事業(yè)單位改革創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。

2.完善事業(yè)單位改革的財政政策體系

完善事業(yè)單位改革的財政政策體系，主要可以通過完善公益性事業(yè)單位財政投入機制和收支運行機制來實現(xiàn)。完善公益性事業(yè)單位財政投入機制。一方面可以建立競爭性撥款機制。從而調(diào)動其積極性；另一方面可以建立公共事業(yè)財政補貼制度，為社會提供優(yōu)質(zhì)的公共物品和服務(wù)。完善公益性事業(yè)單位的政收支運行機制，首先在支出方式上，對純公益性事業(yè)單位，實行全額保障。而對于私人不愿承擔(dān)也無力承擔(dān)、需由政府提供的非競爭性、排他性公共產(chǎn)品，主要保障其基本支出。對于需曲政府和市場共同舉辦的、或能通過市場化運作的公益性事業(yè)單位，須以績效為導(dǎo)向，確定財政供給方式。其次在收入政策上，主要應(yīng)加強稅收征管、非稅收入征管，對于加強罰沒收人等也要管理。

3.完善與創(chuàng)新管理體制相關(guān)的財政政策

推進預(yù)算管理、政府采購和國有資產(chǎn)管理改革。完善公益性事業(yè)單位預(yù)算管理制度。加強財務(wù)管理，規(guī)范財務(wù)制度，創(chuàng)新預(yù)算管理模式。研究建立公益性事業(yè)單位資產(chǎn)配置標準體系，進一步完善資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的工作機制和工作流程，促進資產(chǎn)管理與預(yù)算編制有機結(jié)合；強化事業(yè)單位政府采購預(yù)算管理與執(zhí)行，規(guī)范政府采購操作執(zhí)行行為：建立健傘事、單位財務(wù)會計和國有資產(chǎn)管理制度，加強財務(wù)控制，強化監(jiān)督管理。加強行政事業(yè)性收費管理，嚴格收費項目和標準審批。加強財務(wù)監(jiān)督，確保財政資金和國有資產(chǎn)使用規(guī)范、安全和有效。

參考文獻：

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篇7

國家主要是通過宏觀調(diào)控這一方式行使其行政管理的職責(zé)。而宏觀調(diào)控的實質(zhì)就是對我國的經(jīng)濟總數(shù)加以控制。我國相關(guān)部門為了確保經(jīng)濟的穩(wěn)定性增長，在市場穩(wěn)定運營的前提下，通過制定一系列的經(jīng)濟政策，對我國經(jīng)濟的總量加以控制，確保供給量與需求量的大體穩(wěn)定，進一步完成控制國民經(jīng)濟高效增長的目標。

在如今市場經(jīng)濟的大背景情況下，國家相關(guān)部門主要借助市場完成對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控。而相關(guān)部門進行調(diào)控的相應(yīng)方式為：經(jīng)濟、法律、行政這三大方式。在這三大方式之中又以經(jīng)濟政策的調(diào)控為主，其主要指的是相關(guān)部門或是社會機構(gòu)通過一定的價值變動規(guī)律與物質(zhì)價值對國家的經(jīng)濟變動產(chǎn)生一定的作用。經(jīng)濟政策又主要分為財政與貨幣政策。

一、財政政策對國民經(jīng)濟行政管理的價值

財政政策是我國經(jīng)濟政策中的重要組成部分，這一政策主要是由于政府相關(guān)部門為了完成在某一特定階段的經(jīng)濟發(fā)展目的，根據(jù)現(xiàn)實規(guī)律確立的財政收入、支出的相關(guān)事務(wù)與解決財政問題的基礎(chǔ)性政策與準則。就國家層面而言，如果要讓經(jīng)濟得以持續(xù)性的穩(wěn)定增長，就必須滿足下列兩大準則：（1）制造商與勞動人民的經(jīng)濟活動是否具有一定的效益；（2）各類經(jīng)濟總量間的相應(yīng)配比是否恰當(dāng)。比如，市場總的供應(yīng)數(shù)目與需求數(shù)目兩者間的配比，供需構(gòu)架兩者間的配比，各個單位之間的配比，各個階層的利益關(guān)聯(lián)等。宏觀經(jīng)濟總數(shù)間配比的構(gòu)成通常是有社會中的各類微小的經(jīng)濟活動作用而產(chǎn)生的，而只有宏觀調(diào)控政策恰當(dāng)?shù)那闆r下，各類微小的經(jīng)濟活動才可以正常完成，才有可能完成利益的最大化過程。相關(guān)部門能夠通過財政狀況對市場經(jīng)濟加以合理調(diào)控，由于財政的配比事項將會涵蓋較多的方面，配比的數(shù)額極大，還能夠在一定程度上直接體現(xiàn)國家調(diào)控的趨勢。所以，不管是何種經(jīng)濟形勢，財政政策都是我國進行經(jīng)濟行政管理的一大關(guān)鍵的調(diào)控模式。

財政政策在我國經(jīng)濟行政管理中的主要價值為：（1）財政政策能夠調(diào)控市場的總需求數(shù)目以及總供給數(shù)目間的結(jié)構(gòu)聯(lián)系，進而構(gòu)建起恰當(dāng)?shù)慕?jīng)濟結(jié)構(gòu)，促進國民經(jīng)濟的高速增長。它還可以在很大程度上體現(xiàn)我國的經(jīng)濟政策，表現(xiàn)出我國經(jīng)濟的增長趨勢。以此，必須通過一定的市場作用，借助相應(yīng)的財務(wù)杠桿效應(yīng)，對經(jīng)濟模式加以適當(dāng)調(diào)節(jié)。（2）財政政策還能夠調(diào)節(jié)國家資源與人員收入之間的關(guān)系。在我國社會主義的政治環(huán)境下，產(chǎn)品在制造后借助財政、貸款、薪金、財務(wù)等加以適當(dāng)?shù)姆峙?。這一政策在很大程度上通過整體的方式對上述分配模式加以表示。這一分配方式主要是由于財政分配是國家通過制定相應(yīng)計劃進而完成的，能夠控制相對應(yīng)的分配過程，讓上述分配的模式與國民經(jīng)濟的現(xiàn)狀相適應(yīng)。（3）財政政策能夠?qū)ι鐣墓┙o總數(shù)與需求總數(shù)的穩(wěn)定性產(chǎn)生一定的作用。在出現(xiàn)供大于求的狀況時，這一政策能夠借助預(yù)算、稅務(wù)、補助、債務(wù)等方式進行合理的調(diào)控，促進供求關(guān)系的穩(wěn)定；而在出現(xiàn)供小于求的狀況時，也可以借助上述政策減小需求的總數(shù)或是增加供給的總數(shù)，讓供求關(guān)系達到穩(wěn)定。

財政政策有著明確的目的性，主要是完成對供需關(guān)系的宏觀調(diào)控。為了達成調(diào)控的目的，在一定時間內(nèi)提高經(jīng)濟的增長速率，必須要確保供需關(guān)系的穩(wěn)定性。就整體調(diào)控的短時間目標而言，必須借助相應(yīng)的財政政策對社會的需求總數(shù)與供應(yīng)總數(shù)加以調(diào)節(jié)，進而促進經(jīng)濟的高效發(fā)展。也就是把能夠利用的所有資源加以分配，最終實現(xiàn)高效利用的目的，進而將經(jīng)濟效益最大化?，F(xiàn)今，在我國的市場經(jīng)濟大環(huán)境中，為實現(xiàn)這一目的，相關(guān)部門則通過行政管理對特殊的資源加以分配。如果要實現(xiàn)長時間的宏觀調(diào)控，就必須對公共和效率加以適當(dāng)?shù)钠胶猓M而確保國民經(jīng)濟的協(xié)調(diào)增長。

二、貨幣政策對國民經(jīng)濟行政管理的價值

貨幣政策其實質(zhì)是央行為了完成預(yù)設(shè)的目標借助各類工作對貨幣的供給數(shù)目加以調(diào)控，進而對宏觀的經(jīng)濟策略進行調(diào)節(jié)。貨幣政策對于我國的宏觀調(diào)節(jié)而言極為關(guān)鍵，主要有著下列幾大方面的價值：

（1）借助信用渠道對流通貨幣的供給數(shù)目加以合理的調(diào)控，進而保證社會需求總數(shù)和供應(yīng)總數(shù)的平衡。貨幣政策能夠通過直接調(diào)節(jié)的方式控制需求總數(shù)，在需求總數(shù)過多，給國民經(jīng)濟的正常運轉(zhuǎn)產(chǎn)生一定負面作用時，相關(guān)部門能夠借助降低貨幣發(fā)行量來讓經(jīng)濟的運轉(zhuǎn)恢復(fù)到正常水平。在總需求量太少導(dǎo)致相應(yīng)的產(chǎn)品完成不了高效的銷售活動時，相關(guān)部門就能夠借助增加貨幣的發(fā)行量來促進經(jīng)濟的高效增長。這一政策還能夠?qū)?yīng)的總數(shù)加以適當(dāng)?shù)恼{(diào)控。比如，在貨幣的發(fā)行量增多或減小貸款的利息的情況下，能夠促進公司加大投資的力度；而在貨幣的發(fā)行量減小或增加貸款利息的情況下，就能夠阻礙相應(yīng)的投資，減小產(chǎn)品生產(chǎn)的數(shù)目。在市場經(jīng)濟的相關(guān)活動中，貨幣政策能夠借助對社會需求總數(shù)預(yù)計供應(yīng)總數(shù)加以調(diào)控的方式保持經(jīng)濟活動的正常進行，進而提高經(jīng)濟的發(fā)展速率。

（2）貨幣政策能夠在很大程度上對產(chǎn)業(yè)框架的優(yōu)化產(chǎn)生促進作用。通常來說，完善的產(chǎn)業(yè)構(gòu)架與市場的需求有著對應(yīng)的關(guān)系。在市場的需求產(chǎn)生變動時，商品的價格將伴隨著商品的供應(yīng)、需求的現(xiàn)狀產(chǎn)生一定的變動，這一現(xiàn)象就為產(chǎn)業(yè)框架的調(diào)節(jié)給定了相應(yīng)的方向，對于價格提高的產(chǎn)品而言，需要大力發(fā)展，對于價格降低的產(chǎn)品而言，就必須進行適當(dāng)?shù)目s減。投資的變動情況也能在較短的時間內(nèi)傳遞給銀行，生產(chǎn)鏈較短的商品如果價格增加對應(yīng)的利益也就得以增加，銀行在這一情況之下就可以對貸款的利率加以調(diào)整，讓公司能夠在銀行中通過貸款獲得資金，給貨幣政策的實行給以了經(jīng)濟支持。在我國的市場經(jīng)濟背景下，只有通過相應(yīng)的政策調(diào)控，才能夠完成產(chǎn)業(yè)框架的優(yōu)化。

（3）貨幣政策還能夠維持物品價格的相對穩(wěn)定，而穩(wěn)定物品價格也是實行這一政策的重要目的。價格也就是在市場范圍內(nèi)產(chǎn)品的價值，而社會也是根據(jù)價值標準來完成相應(yīng)資源配置工作的。因此，在允許范圍內(nèi)的價格變化能夠在一定程度上促進資源的再次分配，讓分配過程更加合理，進而促使總價值的最大化。然而，當(dāng)全部的商品都開始漲價時，就出現(xiàn)了通貨膨脹現(xiàn)象，而通貨膨脹將會產(chǎn)生一系列的問題：1）這一現(xiàn)象將會讓某一類人群在購物時花費更高，而另外的一類人群自然也就得到了更為客觀的效益，將會直接導(dǎo)致每月收入情況一定的人群蒙受更多的損失，降低他們的生活質(zhì)量。另外，債權(quán)人員也將產(chǎn)生不合理的損失，他們得到所償還的貨幣已經(jīng)貶值，遠遠代表不了原有的價值。2）這一現(xiàn)象將會直接導(dǎo)致購買能力的降低，因此各個部門都將在消費上消耗更多的資金，進而減小了內(nèi)部的資金儲備，進而難以促進經(jīng)濟的發(fā)展。而通過貨幣政策，能夠在很大程度上防止通貨膨脹的發(fā)生，能夠通過提升利息的方式讓貨幣的使用期限延長，另外，還可以減少銀行貸款的數(shù)目。央行還能夠根據(jù)金融市場對貨幣的供應(yīng)數(shù)目加以調(diào)控。

三、論文總結(jié)

借助上文對國民經(jīng)濟的宏觀調(diào)控、經(jīng)濟政策等概念以及相應(yīng)聯(lián)系的闡述，進一步說明了經(jīng)濟政策在行政管理中的具體作用。只有制定出合理、公正、完善的經(jīng)濟政策，才能促進我國經(jīng)濟的高效發(fā)展，讓國內(nèi)經(jīng)濟以全新的姿態(tài)走向未來。

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很快，劉洪飛還了解到，中國人民銀行行長周小川親自帶著吉林的金改方案向總理匯報?！霸趺磿@么快？層級又這么高，我們都覺得很意外，對我們這些參與起草改革試驗方案的小組成員真是莫大的鼓舞?！?0天以后，中國人民銀行、國家發(fā)改委等八部委聯(lián)合《吉林省農(nóng)村金融綜合改革試驗方案》。

中央高度重視，吉林最終成為全國唯一一個省級農(nóng)村金融綜合改革試驗田。

吉林省金融辦主任胡斌在接受《中國經(jīng)濟周刊》記者采訪時表示，此次改革試驗的最終目的，是要在全國范圍內(nèi)形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗?zāi)Ｊ?。“而要在全國選取一個省進行農(nóng)村金融改革探索，吉林省應(yīng)該說是不二選擇?！?/p>

早在2015年3月全國兩會期間，在參加吉林省代表團審議時就強調(diào)，要充分發(fā)揮吉林農(nóng)業(yè)的特色和優(yōu)勢，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，爭當(dāng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的排頭兵。同年7月，親臨吉林考察，再次寄望吉林爭當(dāng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)排頭兵，率先實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

由此可見，中央對吉林探索農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的歷史使命所寄予的厚望。

長期以來，吉林省作為國家重要的糧食主產(chǎn)區(qū)和商品糧基地，在全國糧食生產(chǎn)百強縣前10位里獨占6席，連續(xù)多年糧食商品率超過80%，是我國不間斷調(diào)出糧食的重要省份，于國家糧食安全的重要意義不言而喻。

然而，在吉林省糧食連年增產(chǎn)豐收的背后，種植結(jié)構(gòu)單一、發(fā)展空間收窄、農(nóng)民增收乏力等一些制約農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的問題也逐步顯現(xiàn)。2015年，農(nóng)民人均純收入增速降至11年來最低，低于全國8.9%的平均水平，更低于遼寧、黑龍江，農(nóng)民持續(xù)增收的壓力巨大。吉林省的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟大而不強，農(nóng)民勞而不富，二元化特征顯著，這是一直困擾農(nóng)業(yè)大省吉林的突出問題。

同時，在糧食價格長期倒掛和國家收儲政策調(diào)整的背景下，財政、產(chǎn)業(yè)政策的單方面投入已難以為繼，對“三農(nóng)”發(fā)展的支持效能正在遞減。

“我們國家長期以來在農(nóng)村的改革措施是以財政和產(chǎn)業(yè)手段為主、金融手段為輔，當(dāng)財政的投入難以為繼，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃也相對清晰，中央作出了重大的思路調(diào)整，將金融從配角提升到了與財政、產(chǎn)業(yè)政策同等重要的地位以共同發(fā)力助推‘三農(nóng)’發(fā)展?！币晃唤鹑跇I(yè)內(nèi)人士接受《中國經(jīng)濟周刊》記者采訪時分析稱，“金融可以撬動社會資源投入‘三農(nóng)’領(lǐng)域，促進農(nóng)村各要素的優(yōu)化配置，通過金融與產(chǎn)業(yè)、財政政策的協(xié)同配合，更可以進一步放大產(chǎn)業(yè)政策效能，提高財政資金使用效率，共同推動農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級?！?/p>

這是中央推動農(nóng)村金改的一個重要背景。

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[關(guān)鍵詞]政府采購；政府采購效率；穩(wěn)健財政政策

一、政府采購制度運行現(xiàn)狀

我國從1996年開始政府采購工作試點，到現(xiàn)在已經(jīng)經(jīng)歷了9個年頭，經(jīng)過不斷的實踐和探索，我國政府采購工作取得了明顯的成效。首先是采購的規(guī)模范圍不斷擴大。全國政府采購規(guī)模從1999年的130億元擴大到2003年的1659億元，采購規(guī)模分別占當(dāng)年財政支出和GDP的6.7%和1.4%，2004年1-9月政府采購規(guī)模已經(jīng)達到1300億元，發(fā)展速度迅猛。在范圍上，政府采購項目從貨物逐步拓展到工程、服務(wù)。2003年工程和服務(wù)項目采購規(guī)模分別為658.3億元和103.8億元，占全國政府采購規(guī)模的比重分別為39.3%和6.3%，分別比上年增長115%和34.3%.其次是政府采購效益明顯。一方面政府采購大幅提高財政資金的使用效率，每年采購資金節(jié)約率都在10%以上，另一方面政府采購取得了明顯的社會效益，依法采購的思想觀念和工作作風(fēng)正在形成；具體操作日益規(guī)范，隨意干預(yù)政府采購活動的行為逐步減少，在一定程度上遏制了違規(guī)違紀行為的發(fā)生，促進了廉政建設(shè)。第三，政府采購制度建設(shè)逐步完善。以2003年實施《政府采購法》為標志，我國的政府采購工作逐步實現(xiàn)法制化，陸續(xù)頒布了《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》、《政府采購信息公告管理辦法》等。全國大部分地區(qū)都根據(jù)政府采購法的規(guī)定制定了本地區(qū)政府采購管理實施辦法。第四，政府采購機構(gòu)設(shè)置更為合理。政府采購“采管分離”工作取得明顯成效，逐步實現(xiàn)管理職能與操作職能分離，形成既相互制約又相互協(xié)調(diào)的監(jiān)管工作機制。政府采購管理機構(gòu)與采購人以及集中采購機構(gòu)三者之間的工作職責(zé)日趨合理。最后，政府采購規(guī)范化管理工作取得新的成效。隨著《政府采購法》的頒布實施，政府采購信息披露、操作規(guī)程、監(jiān)督檢查、專家評審等均有了較為明確的規(guī)定，在具體操作過程中，規(guī)范化程度不斷提高，“公開、公正、公平”的原則逐步貫徹。

二、政府采購制度運行中存在的主要問題

幾年來政府采購制度產(chǎn)生了很好的效果，但還存在很多問題，需要在實踐和發(fā)展中不斷完善。具體而言，目前我國政府采購制度主要存在以下問題：

（一）政府采購機構(gòu)設(shè)置不規(guī)范、不科學(xué)

統(tǒng)一、有效、規(guī)范的政府采購管理機構(gòu)是實行政府采購的有力保證。但我國還沒有形成統(tǒng)一的政府采購組織管理模式，政府采購機構(gòu)的性質(zhì)、體制沒有一個明確的規(guī)定。

首先是政府采購機構(gòu)設(shè)置不規(guī)范。目前，財政部是我國政府采購的主管機構(gòu)，中央以下政府采購主管機構(gòu)是各級財政部門，負責(zé)政府采購的管理和監(jiān)督工作，政府采購機關(guān)是政府采購的執(zhí)行機構(gòu)，負責(zé)各項政府采購活動的組織與實施。但是由于各地情況不同，又沒有全國性的統(tǒng)一規(guī)范設(shè)立政府采購機構(gòu)的相應(yīng)規(guī)定，導(dǎo)致各地負責(zé)政府采購的具體機構(gòu)差異很大。稱謂上，各地設(shè)立的政府采購機構(gòu)極不規(guī)范，“政府采購辦公室”、“政府采購（服務(wù)）中心”等五花八門；編制上，有的是參照公務(wù)員管理的行政性事業(yè)單位，有的是參照全額撥款的事業(yè)單位，還有的是參照自收自支的事業(yè)單位；管理機構(gòu)有的是單設(shè)在財政部門的一個獨立的職能部門，有的是與財政部門內(nèi)部的行財部門合署辦公，有的同控購合并，有的掛靠預(yù)算科、股，這些定位與歸屬的區(qū)別導(dǎo)致政府采購機構(gòu)的具體職能、任務(wù)相差很大。

其次是“采管分離”不規(guī)范、不徹底。雖然2004年各地大力推進“采管分離”工作，但由于沒有較為規(guī)范的模式，具體執(zhí)行依然比較混亂。管理機關(guān)定位為財政部門，但執(zhí)行機構(gòu)有的剝離到政府部門，有的實行政府采購管理委員會，下設(shè)政府采購執(zhí)行機構(gòu)，有的仍由財政部門代管等等。政府采購執(zhí)行機構(gòu)級別與內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置無統(tǒng)一的定位，有的設(shè)為副廳級單位，有的設(shè)為縣處級單位，內(nèi)部因職能不同機構(gòu)設(shè)置差異很大。目前“采管分離”主要還是局限在中央和省級層面，作為政府采購重要一環(huán)的市縣層面，采管不分的現(xiàn)象依舊存在。

再次是政府采購機構(gòu)間職責(zé)劃分不清，協(xié)調(diào)機制欠缺。根據(jù)《政府采購法》管理職能與執(zhí)行職能分離的原則，實行管理、采購、支付三分離。但《政府采購法》對政府采購所涉及的采購方、管理機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)和支付機構(gòu)的職責(zé)僅僅做出概念上的界定，導(dǎo)致各個主體間責(zé)、權(quán)、利不明，互相扯皮，串位、缺位、越位現(xiàn)象并存，給政府采購工作帶來許多摩擦。

政府采購機構(gòu)設(shè)置不規(guī)范、制度不統(tǒng)一、管理方法不一致、職能劃分不清晰，造成社會和有關(guān)單位對政府采購實踐、認識上的混亂，以及各個地區(qū)之間形成較大的政府采購制度障礙，致使下級機構(gòu)得不到上級機構(gòu)在業(yè)務(wù)上的具體指導(dǎo)和約束，各級政府采購機構(gòu)之間不存在轉(zhuǎn)移支付業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)開展的方式和內(nèi)容也不盡相同，基本上是各自為營、各行其是。這嚴重影響了我國政府采購協(xié)調(diào)的管理體制的建立和運行機制的順暢，影響政府采購工作的推動，降低了政府采購的效率。

（二）政府采購依舊存在采購效率不高的問題

政府采購效率往往用資金節(jié)約率來衡量，但由于資金節(jié)約率所體現(xiàn)的資金效率僅僅是政府采購效率的一個方面，資金節(jié)約率高并不能說明我國政府采購的整體效率達到較高的水平。相反，如果從規(guī)模效率、市場效率、行政效率、技術(shù)效率等方面綜合評價，我國政府采購效率亟待改善仍是不爭的事實。

首先，政府采購規(guī)模效率低下。一方面，我國政府采購整體規(guī)模偏小，嚴重影響政府采購效率。西方國家每年的政府采購支出相當(dāng)于GDP的10%-20%和財政支出的30%.而我國2003年的政府采購規(guī)模僅占GDP的1.4%和財政支出的6.7%左右，與國際一般水平還相差甚遠。另一方面，單次采購規(guī)模偏小。由于政府采購的地區(qū)分割和行業(yè)分割，各地往往各自為政，地區(qū)之間缺乏必要的聯(lián)系和整合，致使不少地區(qū)在同一時段內(nèi)進行同樣項目的采購，采購批量小，相應(yīng)的單位采購金額的成本大幅增加，沒有充分發(fā)揮集中采購的規(guī)模效益，一定程度上造成了政府采購資源的浪費，同時也增加了供應(yīng)商不必要的工作量和開支。

其次，市場效率難以實現(xiàn)。市場效率實現(xiàn)的前提是政府采購建立在統(tǒng)一高效的全國性市場的基礎(chǔ)上。但我國各地區(qū)和行業(yè)之間在政府采購執(zhí)行中往往首要考慮自身的既得利益，人為進行地區(qū)封鎖和行業(yè)限制，導(dǎo)致全國性政府采購市場難以形成，阻礙政府采購市場效率的實現(xiàn)。市場的分割一方面體現(xiàn)在各地政府采購信息的地域性，很多地方的采購信息僅僅在當(dāng)?shù)孛襟w，供應(yīng)商獲取信息的渠道極少，成本很高，造成本地企業(yè)在信息獲取方面的競爭優(yōu)勢；另一方面也體現(xiàn)在供應(yīng)商評判標準的不一致，很多地方針對本地企業(yè)的優(yōu)勢確定準入標準，有些地方甚至依照本地特定企業(yè)的產(chǎn)品規(guī)格設(shè)立招標文件。這些限制都導(dǎo)致競爭的缺失，使政府采購效率賴以生存的土壤受到侵蝕。

再次，行政效率低下。目前我國政府采購的行政效率依舊受到多方面因素的影響。一是在政府采購程序和審批環(huán)節(jié)上的繁瑣和復(fù)雜導(dǎo)致采購效率低下。二是政府采購執(zhí)行過程尚不規(guī)范。政府采購預(yù)算計劃性差，采購預(yù)算編制滯后，采購的組織實施過程中采購的時間、資金、規(guī)格等均存在較大隨意性，且編制不夠詳細，采購項目的具體規(guī)格、型號等的配置參數(shù)均不出現(xiàn)。政府采購信息的也很不規(guī)范。信息不對稱導(dǎo)致政府采購工作難以順暢運行，其間交易成本居高不下限制效率的提高。政府采購的監(jiān)督檢查也存在缺失。目前并未有一套針對政府采購的監(jiān)督檢查指標體系。財政、監(jiān)察、審計等部門在具體操作中，由于采購程序或技術(shù)等方面的客觀條件限制，很難有效監(jiān)督采購。三是人員素質(zhì)整體水平不高。我國現(xiàn)有的政府采購人員多來自于原財政部門，這部分人對市場并不是很熟悉；同時，政府采購人員缺乏經(jīng)常性專業(yè)培訓(xùn)，不適應(yīng)采購工作的發(fā)展要求。評審專家?guī)斓膶＜乙埠茈y適應(yīng)政府采購的需求。

最后，技術(shù)效率低下。目前我國政府采購并未廣泛采取可以降低采購成本的技術(shù)手段。最為典型的是網(wǎng)上采購?fù)菩械臏?。一是制度建設(shè)上沒有為網(wǎng)上采購提供充足的法律保障?！墩少彿ā凡⑽磳W(wǎng)上采購的效力和規(guī)范作出界定，導(dǎo)致實施網(wǎng)上采購產(chǎn)生糾紛和利益損失的風(fēng)險增大。二是對網(wǎng)上采購安全保障措施的研究非常滯后，既沒有主體對防治網(wǎng)絡(luò)犯罪及信息泄露的技術(shù)措施進行研究，也沒有相關(guān)法律對維護網(wǎng)上采購的權(quán)益和對違法違規(guī)行為作出相應(yīng)規(guī)定。三是網(wǎng)上支付手段缺乏保障。這主要是我國網(wǎng)絡(luò)建設(shè)及信用體系建設(shè)滯后所導(dǎo)致的。

（三）現(xiàn)行政府采購制度難以適應(yīng)加入WTO后面臨的挑戰(zhàn)

加入WTO意味著我國的政府采購市場面對一個更為開放的環(huán)境，尤其是在美國、歐盟等的要求下，我國已成為《政府采購協(xié)議》（GPA）的觀察員，并會盡快開展有關(guān)加入GPA的談判。目前我國政府采購制度存在難以適應(yīng)加入WTO后進一步加入GPA挑戰(zhàn)的因素。

第一，政府采購制度規(guī)范上有許多和GPA及國際通行做法不相符的地方。比如我國《政府采購法》在界定采購主體時，明確運用了“使用財政資金”這一概念，這與GPA規(guī)定的國家機關(guān)的采購不應(yīng)受到財政性資金的限制相沖突。另外，我國財政對國有企業(yè)撥付的各項資金數(shù)額較大，對于國有企業(yè)使用財政資金采購問題，我國在制度上并未有明確規(guī)定，具體執(zhí)行也無法與國際通行做法比較。這些無法與國際接軌的規(guī)定必須予以調(diào)整。

第二，具體操作執(zhí)行中的規(guī)范性問題。正如上文所言，我國在政府采購具體執(zhí)行時的機構(gòu)設(shè)置、審批程序、預(yù)算編制、信息、評標、監(jiān)督等均存在大量的不規(guī)范、不合理操作。加入GPA，我國面對的是政府采購制度發(fā)展較為完善的國家和習(xí)慣于在規(guī)范條件下進行競爭的國際企業(yè)。如果不盡快規(guī)范操作執(zhí)行細節(jié)，必將引起較多爭端，影響我國的形象，造成效率損失。

第三，政府采購環(huán)境建設(shè)問題。一方面是我國政府采購市場人為割裂的態(tài)勢無法滿足加入GPA的要求。面對國際化采購，來自國家間的監(jiān)督的約束力將導(dǎo)致一國內(nèi)部地方保護措施無法實施，長期處在保護之下的國內(nèi)企業(yè)必定會處于劣勢。另一方面作為采購市場重要組成部分的政府采購中介機構(gòu)在我國尚未有效成型。如果不盡快發(fā)展建立中介市場，在GPA框架要求下，很多采購業(yè)務(wù)將開展困難，難以形成效率。

第四，國內(nèi)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)保護問題。我國企業(yè)競爭力不強，很多產(chǎn)業(yè)均大幅落后于國外，如果不盡快研究國內(nèi)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的保護問題，必將導(dǎo)致參與國際化采購后我國利益的損失。GPA中有很多可以用來保護國內(nèi)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的相關(guān)條款，也可以采取漸進的措施逐步開放市場，但我國目前對此的研究僅僅局限在學(xué)術(shù)討論范疇。要想充分利用好這些條款，并不失去加入GPA的對等利益，必須有相關(guān)的規(guī)劃出臺，以便在發(fā)展中不斷增強應(yīng)對能力。

第五，我國政府采購人員素質(zhì)無法適應(yīng)GPA的要求。我國目前尚未擁有一支系統(tǒng)、完整的政府采購隊伍，現(xiàn)有采購人員對政府采購制度的了解、執(zhí)行尚存在較大問題。面對國際化采購的挑戰(zhàn)，對國外采購慣例、國際市場規(guī)則、國外企業(yè)評判、國際信用衡量以及國際爭端解決等問題，我國的采購人員均無法勝任。

（四）政府采購政策功能發(fā)揮不完全，難以適應(yīng)穩(wěn)健財政政策的要求

2005年我國實施7年的積極財政政策轉(zhuǎn)為穩(wěn)健的財政政策，這是我國財政政策的重要轉(zhuǎn)變，各種財政的政策工具也要隨之進行調(diào)整。政府采購屬于購買性支出，在社會總需求中占重要地位，具有明顯的乘數(shù)效應(yīng)，是財政政策執(zhí)行的重要工具。穩(wěn)健財政政策包括控制赤字、調(diào)整結(jié)構(gòu)、推進改革、增收節(jié)支四方面內(nèi)容，決定了政府采購政策要向此方向進行轉(zhuǎn)變。但目前我國政府采購制度政策功能發(fā)揮不完全，難以適應(yīng)穩(wěn)健財政政策要求。

首先，我國政府采購范圍和規(guī)模不大，嚴重制約了政府采購政策功能的發(fā)揮。政府采購之所以能夠成為財政政策的重要工具，正是因為它占整個財政支出的比例大，絕對支出數(shù)額大，采購的范圍涉及生產(chǎn)的方方面面，能對經(jīng)濟產(chǎn)生重要影響。但正如上文所言，我國政府采購的規(guī)模較小，范圍較為單一，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。尤其是具有較大乘數(shù)效應(yīng)的工程采購在政府采購中規(guī)定不明確，比重不大，更是嚴重影響了政府采購政策效應(yīng)的發(fā)揮。

其次，政府采購政策目標同宏觀經(jīng)濟政策符合度低。所謂政府采購的宏觀調(diào)控功能，是指政府利用政府采購的資源優(yōu)勢，在滿足采購基本要求的前提下，實現(xiàn)一些政府的經(jīng)濟與社會宏觀調(diào)控目標。穩(wěn)健財政政策由總量調(diào)控為主轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)調(diào)控為主，注重解決經(jīng)濟社會不協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)不協(xié)調(diào)、區(qū)域不協(xié)調(diào)等深層次結(jié)構(gòu)問題?！墩少彿ā反_立的政府采購政策目標在總體上并未體現(xiàn)出服務(wù)于穩(wěn)健財政政策目標的意圖。這主要表現(xiàn)在政府采購政策目標設(shè)定過于狹窄、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展、加強社會保障、促進就業(yè)、促進公共衛(wèi)生和教育科研等重要方面并未體現(xiàn)。

最后，在具體操作中，實現(xiàn)政府采購政策目標缺乏有效方式。新公布的《節(jié)能產(chǎn)品政府采購實施意見》是對政府采購政策目標實現(xiàn)的方式和方法的有效探索，但是其他政策目標領(lǐng)域的具體實現(xiàn)方式和方法仍然處于空白。環(huán)保產(chǎn)品的成本、中小企業(yè)產(chǎn)品的質(zhì)量和信譽度、不發(fā)達地區(qū)產(chǎn)品的成本和質(zhì)量等等在市場中都缺乏競爭優(yōu)勢，那么在各個采購主體追求自身利益、努力降低采購成本、提高資金節(jié)約率的情況下，沒有詳細的制度性、強制性規(guī)定，政府采購政策目標很難實現(xiàn)。

三、深化政府采購制度改革

（一）調(diào)整和規(guī)范機構(gòu)設(shè)置，做到責(zé)權(quán)利明確，監(jiān)督到位

針對我國政府采購機構(gòu)設(shè)置不規(guī)范、不合理的狀況，應(yīng)當(dāng)在整體上按照“統(tǒng)一政策、分級實施”的原則加以調(diào)整和規(guī)范。所謂統(tǒng)一政策，就是在政府采購機構(gòu)設(shè)置的規(guī)范和職責(zé)劃分方面實行全國統(tǒng)一。所謂分級實施，就是在統(tǒng)一政策的前提下，實行中央政府和地方政府分級實施，按照自身的情況分別制定相關(guān)細則。

首先要統(tǒng)一全國機構(gòu)設(shè)置的方法，打破混亂局面。要明確政府采購管理機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)的性質(zhì)、隸屬、稱謂等。按照國際慣例，應(yīng)當(dāng)在財政部門設(shè)立專門的政府采購管理機構(gòu)，而不是掛靠在某個部門之下，各級政府則應(yīng)當(dāng)參照財政部的方法，設(shè)立相關(guān)處室。這樣有利于在全國范圍內(nèi)形成統(tǒng)一的管理體系，貫徹實施中央政府的政策規(guī)定，也有利于上級部門對下級部門的指導(dǎo)和監(jiān)管，打破地域封鎖的桎梏。政府采購執(zhí)行機構(gòu)不同于管理機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)明確其事業(yè)單位的性質(zhì)，筆者認為界定為自收自支的事業(yè)單位更為合理，一方面可以盡可能的縮小行政權(quán)力對政府采購商業(yè)化運作的不利影響，另一方面也可以增強其競爭意識和服務(wù)意識，提高采購效率。對于市、縣級政府采購機構(gòu)的設(shè)立條件，應(yīng)當(dāng)在制度上盡早予以規(guī)范：如果設(shè)立采購機構(gòu)，一定要符合全國統(tǒng)一的規(guī)范，如果沒有資格設(shè)立，則要盡快完成對其政府采購業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)如何開展的制度規(guī)定。

其次要加大政府采購“采管分離”工作的力度，尤其是增強對已經(jīng)設(shè)立政府采購機構(gòu)的市、縣級政府的指導(dǎo)和督促。應(yīng)當(dāng)把實施市、縣政府采購機構(gòu)的“采管分離”工作，同全國采購機構(gòu)統(tǒng)一、規(guī)范的工作結(jié)合起來。在實施中，爭取做到規(guī)范一部分，取消一部分，合并一部分。

最后要從制度上明確政府采購管理機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)督檢查機構(gòu)的職責(zé)劃分。一方面要通過盡快完善具體的政府采購相關(guān)細則，明確財政部門的管理職責(zé)、執(zhí)行機構(gòu)的行為權(quán)限和監(jiān)督檢查機構(gòu)的監(jiān)管途徑。關(guān)鍵是要對具體操作環(huán)節(jié)，財政部門如何行使管理職能，如何通過制定政策法規(guī)、嚴格采購預(yù)算管理以及供應(yīng)商資格審查準入等手段，對政府采購實施宏觀管理。避免各類采購機構(gòu)之間職權(quán)劃分出現(xiàn)重疊和空白。另一方面要建立相關(guān)的機制對各類采購機構(gòu)的工作進行協(xié)調(diào)，理順政府采購的運作，尤其要注意財政部門的采購管理機構(gòu)和審計、監(jiān)察等監(jiān)督檢查機構(gòu)的協(xié)作與配合。

（二）擴大規(guī)模、細化制度、力求規(guī)范化操作，提高采購效率

第一，擴大政府采購范圍，保證政府采購規(guī)模實現(xiàn)較快增長。我國政府采購規(guī)模偏小，但也意味著有很大的增長空間。應(yīng)當(dāng)認真研究我國政府采購現(xiàn)狀，按照科學(xué)的標準制定政府采購中長期發(fā)展規(guī)劃，對政府采購的范圍和規(guī)模的增長做出定量的要求，力爭在較短的時間內(nèi)，使有條件參加政府采購的項目全部納入政府采購的范圍，尤其是要提高工程采購在政府采購中的比重，努力擴大政府采購的總體規(guī)模。同時也應(yīng)當(dāng)對各地區(qū)、各行業(yè)的政府采購項目進行協(xié)調(diào)和整合，加大集中采購的力度，提高單次采購的規(guī)模。

第二，遏制地方保護主義，建立全國性的政府采購市場。地方保護主義和既得利益集團是建設(shè)全國性政府采購市場的主要阻礙，要通過規(guī)范的制度建設(shè)和機構(gòu)設(shè)置逐步消除地方保護主義的影響，改變利益分配格局。首先要建立起全國統(tǒng)一的政府采購管理體系，在管理機制上便于上級對下級的指導(dǎo)、管理和監(jiān)督。其次要設(shè)置全國性的政府采購信息渠道，對各個地方的采購信息加以整合，降低供貨商獲取信息的難度和成本。第三要規(guī)范供貨商的準入機制，盡快制定詳細的準入標準，并加強上級政府采購管理機構(gòu)對各種政府采購具體供貨商資格審查的監(jiān)督力度，杜絕歧視性準入障礙的出現(xiàn)。最后要加強對各地招標文件的審核和對整個招投標過程的監(jiān)管，避免影響公平參與競爭的針對性招標要求的出現(xiàn)，減少評標過程中權(quán)力因素的影響。

第三，加強機構(gòu)間的協(xié)調(diào)，細化采購制度，提高人員素質(zhì)，增強政府采購的行政效率。首先要加強對各個政府采購管理、監(jiān)督、執(zhí)行機構(gòu)的協(xié)調(diào)，盡快減少政府采購不必要的審批環(huán)節(jié)，統(tǒng)一不規(guī)范手續(xù)?？梢钥紤]整合政府的管理資源，設(shè)立各種審批機構(gòu)流程化辦公的“政府采購大廳”，提供一站式服務(wù)。其次要對政府采購具體操作過程加以規(guī)范，盡快出臺政府采購實施細則。一是要嚴格政府采購預(yù)算管理，細化政府采購預(yù)算編制的相應(yīng)規(guī)定，用預(yù)算的法律效力規(guī)范采購行為。二是要規(guī)范政府采購信息，建立具體規(guī)定信息內(nèi)容和要求的制度，改變目前信息中重要信息模糊、隨意性大的問題。三是要建立供貨商信息庫，便于政府采購機構(gòu)便捷地了解供貨商的產(chǎn)品、信用、業(yè)績等方面的信息。四是要細化監(jiān)督檢查辦法，建立起一整套用以評價采購行為合理性、合規(guī)性、效益等的途徑和指標體系。最后要提高政府采購人員的素質(zhì)。一方面加強對政府采購執(zhí)行人員的專業(yè)化培訓(xùn)，建立定期培訓(xùn)制度。另一方面加強專家?guī)旖ㄔO(shè)工作，建立起對專家資格、工作能力、職業(yè)道德、專業(yè)水平等的具體評判辦法，不斷吸收擁有專業(yè)知識的相關(guān)專家充實專家?guī)臁?/p>

第四，積極研究新技術(shù)，尤其是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在政府采購中的應(yīng)用，提高政府采購技術(shù)效率。首先應(yīng)完善法律法規(guī)在網(wǎng)上采購方面的缺失，為網(wǎng)上采購提供法律保障?？梢钥紤]出臺相關(guān)的辦法對網(wǎng)上采購加以規(guī)范，在網(wǎng)上采購的法律效力、程序、合同規(guī)范、評審方式、支付模式等方面做出具體規(guī)定。其次應(yīng)組織技術(shù)力量對網(wǎng)上采購的安全問題進行研究攻關(guān)，在信息保密、身份確認、交易可信度等方面提供技術(shù)支持，建立起安全的網(wǎng)絡(luò)平臺。

（三）認真研究國際相關(guān)條款，積極應(yīng)對政府采購國際化的挑戰(zhàn)

加入WTO和參加GPA的談判對我國政府采購而言，既是機遇又是挑戰(zhàn)，為了能夠在未來的國際化采購中充分發(fā)揮我國的比較優(yōu)勢，保護我國的產(chǎn)業(yè)，必須盡快完善我國政府采購制度，規(guī)范政府采購行為，研究國際采購慣例和相關(guān)條款。

第一，完善政府采購制度，為政府采購市場開放提供制度基礎(chǔ)。首先要建立完善的政府采購法律法規(guī)體系。應(yīng)按照參與國際采購的要求進一步調(diào)整我國現(xiàn)行政府采購法律法規(guī)中同國際慣例相沖突的地方，進一步制定和完善政府采購的其他配套法律法規(guī)。其次要建立和完善政府采購管理機制。要根據(jù)國際慣例調(diào)整和設(shè)置我國的政府采購管理體系，在機構(gòu)設(shè)置上采取自上而下的模式。要建立政府采購審查與仲裁機構(gòu)，加強政府采購的監(jiān)督管理和政府采購過程中爭議的解決，確保政府采購市場的公平競爭。最后要著力培養(yǎng)我國政府采購中介機構(gòu)，使之形成較為完善的市場模式，參與政府采購執(zhí)行的競爭。

第二，規(guī)范具體采購行為，細化相關(guān)條款，建立起公平的競爭環(huán)境。要研究和了解國際采購的一般操作規(guī)程，按照市場經(jīng)濟的原則設(shè)立我國政府采購的各個環(huán)節(jié)，并制定相關(guān)的管理辦法，逐步改變我國政府采購行為中諸如信息不規(guī)范、審批手續(xù)繁雜等問題。同時也要盡快打破我國政府采購市場地域封鎖的現(xiàn)狀，建立起有利于公平競爭的市場環(huán)境，培養(yǎng)我國企業(yè)的競爭意識。

第三，實行逐步、適度的政府采購市場開放政策。我國政府采購市場的開放應(yīng)根據(jù)我國經(jīng)濟發(fā)展水平與各行業(yè)的發(fā)展狀況，科學(xué)地確定政府采購市場的開放次序與程度，逐步、適度地開放政府采購市場。一是在國外供應(yīng)商進入方面，實行逐步準入原則。二是在市場開放結(jié)構(gòu)方面，根據(jù)我國政府采購市場的結(jié)構(gòu)特點與各市場開放的風(fēng)險系數(shù)，實行結(jié)構(gòu)性開放策略，以提供政策上的緩沖期，待條件成熟后再逐步與國際政府采購市場接軌。

第四，充分研究和利用GPA有關(guān)條款控制開放程度。GPA的貿(mào)易自由化要求不是很高，各國政府可以自主地決定相關(guān)領(lǐng)域的開放程序。要充分研究和利用本國政府對GPA的義務(wù)的控制性，控制我國政府采購市場的開放程度。一是對列入我國政府附件1的采購實體進行仔細斟酌，以確定我國何種實體的采購行為可以面對國際市場。二是對于非中央政府的采購的開放領(lǐng)域，根據(jù)各個地區(qū)不同的優(yōu)勢和特點進行確定，在GPA談判中獲得利益。三是由于GPA不實行最惠國待遇原則，相應(yīng)的對外開放領(lǐng)域只取決于兩國政府的雙邊談判，我國可以有選擇地決定對相關(guān)國家開放比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。四是充分考慮GPA中涉及國家安全和公共利益方面的例外，維護我國國家，控制采購市場開放程度。五是要仔細研究GPA對于發(fā)展中國家規(guī)定的相應(yīng)優(yōu)惠措施。

第五，認真研究GPA關(guān)于采購國貨的一些慣例和做法，優(yōu)先購買國內(nèi)產(chǎn)品，保護國內(nèi)企業(yè)。政府采購制度是一種非關(guān)稅貿(mào)易壁壘，一直是各國保護本國產(chǎn)業(yè)的有效手段。因此，我國在加入GPA后，可以根據(jù)該協(xié)議的例外條款和關(guān)于發(fā)展中國家的特殊待遇及技術(shù)援助規(guī)定，對國內(nèi)產(chǎn)品實行優(yōu)先的政府購買政策，從而有效地保護和促進國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?？梢圆捎靡?guī)定國際采購的本地含量、價格優(yōu)惠、優(yōu)先購買本國產(chǎn)品、禁止購買外國產(chǎn)品和貿(mào)易補償?shù)却胧?，對國?nèi)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)進行保護。

（四）配合穩(wěn)健財政政策，充分發(fā)揮政府采購的政策效能

首先，擴大政府采購的范圍和規(guī)模，為政府采購政策效能的發(fā)揮提供基礎(chǔ)條件。擴大規(guī)模的問題上文已有論述，而采購范圍則是政策功能得以發(fā)揮的另一個重要條件。目前的首要任務(wù)就是要對工程采購問題作出制度性的規(guī)定，要明確什么類型、什么規(guī)模的工程要參加政府采購，要嚴格監(jiān)管在實際操作中常常出現(xiàn)的“化整為零”，規(guī)避參加政府采購的現(xiàn)象。同時也要注意非工程類采購的覆蓋面，要不斷完善和充實目前的采購目錄，適時降低采購的門檻。

其次，按照穩(wěn)健財政政策的政策目標，重新定位和細化政府采購的政策目標。應(yīng)當(dāng)充分把握穩(wěn)健財政政策中結(jié)構(gòu)調(diào)整和推進改革兩項內(nèi)容的內(nèi)涵，把協(xié)調(diào)經(jīng)濟社會的發(fā)展、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展等財政政策目標進一步細化，確立政府采購的政策目標。要使政府采購服務(wù)于協(xié)調(diào)經(jīng)濟社會的發(fā)展，確立以下政府采購政策目標：支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，優(yōu)先購買國家宏觀調(diào)控政策扶持的產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品；支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，優(yōu)先購買有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增長的產(chǎn)品；支持就業(yè)和社會保障，傾向性購買有利于就業(yè)增長的勞動密集型產(chǎn)品；支持教育和公共衛(wèi)生發(fā)展，增大服務(wù)于教育和公共衛(wèi)生的產(chǎn)品的采購規(guī)模；支持環(huán)境保護，優(yōu)先購買低能耗、低污染的產(chǎn)品等等。要使政府采購服務(wù)于協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展和區(qū)域發(fā)展，確立以下目標：支持中小企業(yè)發(fā)展，優(yōu)先購買中小企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品；支持促進農(nóng)村經(jīng)濟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，優(yōu)先購買鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)品；支持縮小城鄉(xiāng)間公共服務(wù)提供的采購，優(yōu)先安排農(nóng)村地區(qū)的政府采購工作；支持縮小區(qū)域差距的采購，優(yōu)先購買不發(fā)達地區(qū)生產(chǎn)的產(chǎn)品等等。

最后，制定實現(xiàn)政策目標的具體實施辦法，使政策目標的實現(xiàn)擁有有效的途徑。應(yīng)參照《節(jié)能產(chǎn)品政府采購實施意見》，盡快制定可以促進政府采購政策目標的實施辦法，尤其是對一些傾向性、支持性的采購，要強制實施。如在扶持中小企業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的目標下，可以規(guī)定在某一采購數(shù)額之下政府采購，應(yīng)當(dāng)購買中小企業(yè)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)品；如在協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的目標下，可以專門列出部分產(chǎn)品目錄，強制其必須在經(jīng)濟不發(fā)達省份的企業(yè)中實施招標；如在支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)進步的目標下，可以將采用某種新型技術(shù)作為供應(yīng)商準入的資格等等?？傊?，政府采購政策目標體系確立之后，必須制定具體的實施辦法，促使政策目標的實現(xiàn)。

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篇10

基于我國經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要，在相當(dāng)長的歷史時期里，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的努力都將是十分必要和重要的。財政政策若要對此釋放更多的潛力和空間，必須不斷完善公共財政制度，依托制度的內(nèi)生機制和動力，強化和優(yōu)化政策的調(diào)控作用，同時積極借鑒國際經(jīng)驗、總結(jié)本國經(jīng)驗，結(jié)合

把握公共導(dǎo)向，不斷深化公共財政建設(shè)

作為適應(yīng)和推進市場經(jīng)濟體制的重要變革，公共財政建設(shè)和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式有很多理念和步驟上的契合。堅持完善公共財政制度，本身就是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的“治本之舉”之一，同時也是為財政政策發(fā)揮“有意為之”的能動性所提供的系統(tǒng)支撐。在公共財政框架的構(gòu)建方面，近年已經(jīng)取得了一系列包括財政管理制度創(chuàng)新、管理方式創(chuàng)新、公共產(chǎn)品和服務(wù)逐步提質(zhì)、豐富在內(nèi)的成績。但是，公共財政所包含的深刻內(nèi)涵、所要求的更深層次的制度創(chuàng)新和管理創(chuàng)新、所肩負的適應(yīng)和推進市場經(jīng)濟體制的重大使命，需要繼續(xù)深化財政轉(zhuǎn)型，不斷探索和創(chuàng)新。公共財政不僅僅是市場經(jīng)濟的有機部分，而且需要其產(chǎn)生更大的作用力，以自身的改革和完善配合市場經(jīng)濟體制的形成和進步，也包括促進經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變。因此，公共財政建設(shè)中，不僅要把滿足社會公共需要作為財政分配的主要目標和工作重心，還要在更深層面上，發(fā)掘公共財政的創(chuàng)新空間。

其一是要充分認識公共財政在合理處理和把握政府與市場的分工關(guān)系方面的作用。把“以財行政”的范圍控制在市場難以作為的方面，真正履行政府應(yīng)做之事、應(yīng)為之舉。通過財政制度的規(guī)范和政策的引導(dǎo)，把政府過度干預(yù)經(jīng)濟、主導(dǎo)經(jīng)濟的可能降到最小，從而避免或改變那種官員主導(dǎo)、權(quán)力推進、拼資源拼項目的投資驅(qū)動型經(jīng)濟粗放增長模式。

其二、要深刻領(lǐng)會公共財政與以民主法治為特征的政治文明的互動意義?，F(xiàn)代意義的公開、完整、透明的財政預(yù)算，從其編制、審議、批準到執(zhí)行，需要有一整套體現(xiàn)合理有效的權(quán)力制衡、民意表達、規(guī)范嚴密的決策及監(jiān)督機制的制度安排。如果這種規(guī)范的公共選擇制度安排，最終能夠在公共財政的決策和管理運行中穩(wěn)定地成型，或者說通過公共財政建設(shè)的深化促進了這種制度安排的建立和推廣，那無疑將是公共財政對和諧社會核心內(nèi)容——“民主法治、公平正義”的更深層次和更具全局意義的貢獻。同時，其綜合效應(yīng)將順理成章地對經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變產(chǎn)生正面推動作用——無疑，權(quán)力制衡和公眾監(jiān)督的制度化是防止政府偏離職能、過度干預(yù)經(jīng)濟和促使統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的科學(xué)發(fā)展觀落實于集約式增長的最有效方法和長效機制。

積極改進和落實以“分稅制”為基礎(chǔ)的分級財政體制

現(xiàn)行“分稅制”已在適應(yīng)市場經(jīng)濟、處理好政府與企業(yè)、中央與地方兩大基本經(jīng)濟關(guān)系方面發(fā)揮了重要作用，但如何使其實質(zhì)內(nèi)容在省以下得到貫徹，已成為當(dāng)務(wù)之急。按照“十一五”規(guī)劃關(guān)于“減少行政層級”和“建立健全與事權(quán)相匹配的財稅體制”的明確要求，今后要積極推進減少財政層次的“扁平化”改革，對省以下四個層級通過“鄉(xiāng)財縣管”和“省管縣”的改革試驗，力求實行扁平化與實質(zhì)性分稅。以此為基礎(chǔ)，清晰合理界定市場經(jīng)濟要求的中央、省、市縣三大不同層級的事權(quán)，進而合理配置稅基，使地方政府的支柱性財源調(diào)整到省級的營業(yè)稅和市縣級來自不動產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的物業(yè)稅（房地產(chǎn)稅）上，從而在財源制度安排上抑制和消除地方政府片面追求經(jīng)濟粗放增長的速度偏好，割斷地方政府短期行為與粗放式經(jīng)濟增長的直接利益關(guān)系，從而在體制上消除地方投資過熱和結(jié)構(gòu)失調(diào)的內(nèi)在沖動。改革的著力點包括：

由粗到細，清晰、合理地界定中央、省、市縣三級政府事權(quán)及支出責(zé)任。關(guān)鍵是明確界定中央和地方政府各級的投資權(quán)，進而逐步形成全套的事權(quán)明細單，規(guī)范支出責(zé)任。

調(diào)整和規(guī)范中央和地方的收入劃分。結(jié)合稅制改革及逐步將預(yù)算外收入納入預(yù)算管理等措施，按照財政收入的屬性并兼顧發(fā)揮中央、地方兩個積極性，合理配置稅基、稅權(quán)與收費權(quán)，促使地方政府專心致志于優(yōu)化轄區(qū)公共服務(wù)與投資環(huán)境，促進統(tǒng)一市場形成與經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變。

規(guī)范地形成各級預(yù)算，完善和加強轉(zhuǎn)移支付。由中央、省、市縣三級政權(quán)明晰各自事權(quán)、合理配置財權(quán)（稅基），推進到規(guī)范地形成三級完整、透明、在公眾參與之下事前決定、批準生效后嚴格執(zhí)行的預(yù)算，同時改進完善中央、省兩級自上而下的轉(zhuǎn)移支付以及必要的“對口支援”橫向轉(zhuǎn)移支付，增加“因素法”一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，進一步規(guī)范專項補助資金分配辦法（對到期項目及補助數(shù)額小、體現(xiàn)中央宏觀調(diào)控政策意圖不明顯的項目要逐步予以取消；交叉重復(fù)的項目要重新清理，合并歸類；對年度之間補助數(shù)額不變且長期固定的項目，列入中央對地方的體制性補助；嚴格控制新設(shè)項目，必須設(shè)立的項目要將資金安排和制度建設(shè)同步進行，實行規(guī)范管理）。同時，規(guī)范中央對地方專項撥款配套政策，建立完善監(jiān)督評價體系，確保轉(zhuǎn)移支付資金充分使用于基本公共服務(wù)領(lǐng)域。

完善財政獎勵補助政策和省以下財政管理體制，進一步緩解基層困難和創(chuàng)新公共服務(wù)機制。按照激勵與約束相結(jié)合、以獎代補的原則，在增加財政獎補項目和資金規(guī)模的基礎(chǔ)上，進一步完善財政獎勵補助政策，更好地調(diào)動地方政府和財政支農(nóng)、節(jié)支、精簡機構(gòu)的潛力和積極性。省以下財政管理體制的改革，要特別注重結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)中的縣鄉(xiāng)綜合改革和“省直管縣”改革試驗，努力減少財政管理層次，提高行政效能，進一步緩解基層困難，在切實體現(xiàn)財力與事權(quán)相匹配、以事權(quán)定財力、以責(zé)任定財力、財力支出向基層傾斜原則的同時，積極推進農(nóng)村公共服務(wù)由“花錢養(yǎng)機構(gòu)養(yǎng)人”向“以錢養(yǎng)事（政府采購）”的制度創(chuàng)新，切實加強和優(yōu)化基層基本公共服務(wù)的財政保障。

改革公共收入制度

這一領(lǐng)域制度創(chuàng)新的出發(fā)點，是重在以公共收入制度改革推進政府職能轉(zhuǎn)變，弱化地方政府盲目追求產(chǎn)值、追求流轉(zhuǎn)稅收增長的扭曲式激勵機制。只有使地方政府職能的重點和其支柱性財源的培養(yǎng)相互吻合并形成良性循環(huán)，才能適應(yīng)政府職能和財政職能調(diào)整的導(dǎo)向，從內(nèi)在動力機制上消除其擴大投資、辦企業(yè)的利益沖動和僅著眼于短期從土地一級市場獲取收入的扭曲式“土地財政”依賴，內(nèi)生地使地方政府行為納入科學(xué)發(fā)展觀的軌道。同時，為了從根本上改變政府充當(dāng)?shù)胤浇?jīng)濟活動主角的不正常狀況，必須從財力相關(guān)制度規(guī)范上切斷不規(guī)范政府行為發(fā)生的源頭。其要點包括：

調(diào)整流轉(zhuǎn)稅稅率和結(jié)構(gòu)，適當(dāng)降低流轉(zhuǎn)稅在整個稅收收入中的比重。首先是改革和完善增值稅制度，加快生產(chǎn)型增值稅（即對企業(yè)新購進固定資產(chǎn)所含稅款不予抵扣）改為消費型增值稅（即允許企業(yè)抵扣投資所建廠房及新購進機器設(shè)備所含稅款）的步伐；其次是適當(dāng)擴大消費稅征稅范圍，將部分對環(huán)境影響較大的產(chǎn)品和高檔消費品納入征稅范圍，完善消費稅稅率結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)生產(chǎn)和消費結(jié)構(gòu)。

開征物業(yè)稅（不動產(chǎn)稅），將其培育成為地方政府財政收入的主體財源。力求盡快通過試點取得經(jīng)驗，在清理整頓房地產(chǎn)收費的基礎(chǔ)上，合并房產(chǎn)稅和土地使用稅等稅種（包括外資企業(yè)房地產(chǎn)稅），建立統(tǒng)一的物業(yè)稅，把其稅基放在不動產(chǎn)的保有環(huán)節(jié)。

強化政府非稅收入的預(yù)算管理和征收管理。首先要大力推進綜合預(yù)算改革，將政府性的收入全部納入預(yù)算管理，預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)籌安排，透明地接受人大和公眾的監(jiān)督，實現(xiàn)真正嚴格的硬預(yù)算約束。與此相應(yīng)，要加強政府非稅收入的征收管理，實質(zhì)性貫徹“收支兩條線”原則，完善“單位開票、銀行代收、財政統(tǒng)管”的征收模式，保證政策法規(guī)規(guī)定的各項非稅收入應(yīng)收盡收，及時足額上繳國庫或財政專戶，防止隱瞞、截留、擠占、坐支和挪用政府非稅收入。

規(guī)范土地收入管理。嚴格按照2006年9月《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》要求，將國有土地使用權(quán)出讓總價款全額納入地方預(yù)算，繳入地方國庫，實行“收支兩條線”管理。在適當(dāng)時機，提高土地出讓收入的統(tǒng)籌管理級次，調(diào)高中央和省級財政分成比例，建立全國土地收益儲備基金，專項用于中長期的國土開發(fā)、整治等開支和穩(wěn)妥解決失地農(nóng)民的長期生產(chǎn)、生活問題。要切實貫徹土地“占補平衡”政策，遏制當(dāng)屆地方政府的“賣地沖動”，避免“寅吃卯糧”。未來應(yīng)該通過出臺物業(yè)稅等措施，厘清土地租、稅、費的關(guān)系，適當(dāng)?shù)恋爻鲎尳鸬牡匚弧?/p>

構(gòu)建與資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會相配套的稅費規(guī)范

按照國家“十一五”規(guī)劃提出的“優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)”的主體功能區(qū)理念，需要配套制定相應(yīng)的財政政策，綜合實施激勵與約束并重的稅收、收費政策，適當(dāng)集中和再分配一部分經(jīng)濟利益，促進資源節(jié)約、環(huán)境友好導(dǎo)向和行為?，F(xiàn)階段，可行的舉措包括：

改革和完善探礦權(quán)和采礦權(quán)（礦業(yè)權(quán)）的價、稅、費制度。要以礦產(chǎn)資源有償使用為方向，盡快全面實行礦業(yè)權(quán)有償取得制度，完善礦業(yè)權(quán)價格形成機制。同時應(yīng)將礦產(chǎn)資源稅和礦產(chǎn)資源補償費兩者之中性質(zhì)相同的租金收入合并，租稅分離，重新組合，各歸其位。

發(fā)展建立以資源儲量和級差收益為基礎(chǔ)的礦產(chǎn)資源補償費征收辦法。要改進礦產(chǎn)資源稅費的計征方式，在有條件的礦山將現(xiàn)行按產(chǎn)量計征辦法改為按儲量計征辦法，或按資源回采率和環(huán)境修復(fù)率確定不同的稅收標準，以促進資源開采率、回采率的提高。另外，應(yīng)將目前的礦產(chǎn)資源補償費從量定額征收改為從價征收；還可根據(jù)不同礦產(chǎn)資源的級差收益，實行差別化的稅率和收費標準。

應(yīng)當(dāng)考慮從資源產(chǎn)品價格中適當(dāng)提取礦山安全生產(chǎn)和環(huán)境修復(fù)基金。專款專用于安全生產(chǎn)、防范事故、環(huán)境恢復(fù)和資源枯竭時的連片改造、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

擴大資源稅的征收范圍。將沒有納入現(xiàn)行征稅范圍的資源品，如水資源、森林資源等納入征稅范圍，同時將現(xiàn)有的某些資源性收費并入資源稅。

合理調(diào)整礦產(chǎn)資源稅和資源補償費在中央和地方之間的分配方法。適當(dāng)增加資源稅中央分享部分，以利中央有財力實施跨省區(qū)的國土整治規(guī)劃和資源合理開發(fā)方案。

改進生態(tài)環(huán)境管理制度和稅收體系。推行排污權(quán)交易制度，同時改進生態(tài)補償收費制度，實施有利于資源節(jié)約利用和污染物減排的價格機制以及有效的懲罰措施。在相關(guān)稅收優(yōu)惠政策上，實施“綠色導(dǎo)向激勵”，鼓勵投資、生產(chǎn)和消費等不同環(huán)節(jié)的清潔生產(chǎn)、節(jié)能降耗減排、廢棄物循環(huán)利用行為。積極研究開征環(huán)境保護稅種的可行性方案。