導(dǎo)語：如何才能寫好一篇區(qū)域公共管理論文，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

區(qū)域管理機制中新興的主導(dǎo)形態(tài)是行政區(qū)行政，行政區(qū)行政是國家治理的歷史產(chǎn)物，也是社會演進(jìn)的時代標(biāo)志，在人類行政區(qū)劃史的伴隨下誕生并發(fā)展。由此可見，區(qū)域性公共管理是國家內(nèi)部行政管理的主要手段，也是社會公共事務(wù)治理的主導(dǎo)機制。傳統(tǒng)的行政區(qū)域管理機制存在一定弊端，比如行政區(qū)域管理目標(biāo)模糊、治理主體單一、“權(quán)力至上”等[2]。隨后，在經(jīng)濟全球化和信息科學(xué)技術(shù)的影響作用下，國家行政部門對區(qū)域性公共管理的認(rèn)識更加深刻，切實感受到區(qū)域性公共管理對構(gòu)建有序社會的積極意義，使區(qū)域性公共管理的發(fā)展進(jìn)入全新階段。在新形勢下，區(qū)域性公共管理面臨著多種因素的挑戰(zhàn)，同時也是現(xiàn)代區(qū)域性公共管理的發(fā)展機遇，“無界性”和“外溢性”是當(dāng)今世界格局下區(qū)域性公共管理的突出特征，經(jīng)濟、政治以及社會事業(yè)的治理急需現(xiàn)代區(qū)域性公共管理的規(guī)范，它要求現(xiàn)代區(qū)域性公共管理區(qū)別于傳統(tǒng)的行政區(qū)劃模式，同時發(fā)展區(qū)域性公共管理的全新形態(tài)，進(jìn)而推動現(xiàn)代區(qū)域性公共管理的發(fā)展與崛起。

2.現(xiàn)代區(qū)域性公共管理的時代特征

區(qū)域性公共管理是社會公共管理現(xiàn)代觀念的突出表現(xiàn)形式，其理論基礎(chǔ)和實踐方法都初具規(guī)模，具有一定的科學(xué)性、合理性以及體系性?，F(xiàn)代區(qū)域性公共管理掙脫了傳統(tǒng)行政劃區(qū)的硬性束縛，同時彌補了行政區(qū)行政的制度缺失，在全新的世界格局下構(gòu)成了區(qū)域性公共管理機制的穩(wěn)固框架?，F(xiàn)代區(qū)域性公共管理的發(fā)展與崛起具有鮮明的時代特色，可以從現(xiàn)代區(qū)域性公共管理的社會背景、價值導(dǎo)向以及運行機制等方面著手探析。

2.1從社會背景的角度談現(xiàn)代區(qū)域性公共管理的特點

從現(xiàn)代區(qū)域性公共管理的社會背景出發(fā)，區(qū)域性公共管理是國家社會開放和制度透明的時代產(chǎn)物，它滿足了公民知情權(quán)的合法享有，是構(gòu)建民主社會的機制保障。在全球化和區(qū)域化的影響下，權(quán)利變更、風(fēng)險加大、難以估測是社會生態(tài)復(fù)雜的發(fā)展趨勢，市場經(jīng)濟的全球化、科技信息的普及化以及社會公共事業(yè)的高度滲透鞏固了區(qū)域性和全球性的依存狀態(tài)，進(jìn)而現(xiàn)代區(qū)域性公共管理的對象層面不斷擴大，實現(xiàn)了現(xiàn)代區(qū)域性公共管理“廣度”與“深度”的全方位管理。

2.2從價值導(dǎo)向的角度談現(xiàn)代區(qū)域性公共管理的特點

從現(xiàn)代區(qū)域性公共管理的價值導(dǎo)向出發(fā)，公共問題和公共事業(yè)是現(xiàn)代區(qū)域性公共管理價值導(dǎo)向關(guān)注的重點內(nèi)容，彌補了傳統(tǒng)區(qū)域性公共管理中以行政區(qū)劃為一切工作重點的固有弊端，現(xiàn)代區(qū)域性公共管理堅持走可持續(xù)發(fā)展的道路，秉承區(qū)域性行政和共同合作治理的科學(xué)觀點，實現(xiàn)了現(xiàn)代區(qū)域性公共管理的事務(wù)分層和細(xì)化治理?，F(xiàn)代區(qū)域性公共管理的主體是多元的，同時也是廣泛的，既有國家部門，也有私域機構(gòu)和第三組織，切實構(gòu)建了現(xiàn)代區(qū)域性公共管理的新格局。

2.3從運行機制的角度談現(xiàn)代區(qū)域性公共管理的特點

從現(xiàn)代區(qū)域性公共管理的運行機制出發(fā)，現(xiàn)代區(qū)域性公共管理實現(xiàn)了多元、分散、上下互動的管理對象的有機整合，理順了現(xiàn)代區(qū)域性公共管理中合作網(wǎng)絡(luò)和交互重合的復(fù)雜關(guān)系。協(xié)商、洽談、調(diào)解、談判等方式方法是現(xiàn)代區(qū)域性公共管理的主要手段，現(xiàn)代區(qū)域性公共管理對區(qū)域內(nèi)部以及與該區(qū)域有橫向或是縱向交錯關(guān)系的區(qū)域進(jìn)行聯(lián)合治理，這種聯(lián)合治理的模式遵循了經(jīng)濟市場的內(nèi)部原則以及可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)觀點，實現(xiàn)了公共利益的多元認(rèn)同，加強了現(xiàn)代區(qū)域性公共管理多元主體的合作關(guān)系。

3.推動區(qū)域性公共管理發(fā)展與崛起的策略方法

3.1區(qū)域性公共管理的理念創(chuàng)新

區(qū)域性公共管理的理念創(chuàng)新需要在科學(xué)理論的指導(dǎo)下，開展區(qū)域性公共管理的實踐工作，繼承并革新先前區(qū)域性公共管理理念的精華，打破傳統(tǒng)區(qū)域性公共管理理念的束縛，與現(xiàn)代管理理念接軌。在滿足時展需求的條件下，實現(xiàn)共同合作管理機制的創(chuàng)新與發(fā)展，與此同時，還需加快改變區(qū)域性公共管理“集權(quán)式”的傳統(tǒng)模式，明確區(qū)域性公共管理多元主體與多層客體之間的關(guān)系，加強主體與客體的現(xiàn)實聯(lián)系，促成新形勢下多元化的區(qū)域性公共管理模式，體現(xiàn)出區(qū)域性公共管理理念創(chuàng)新的優(yōu)勢。

3.2區(qū)域性公共管理的法制建設(shè)

法制建設(shè)是現(xiàn)代區(qū)域性公共管理的重要內(nèi)容，能夠有效規(guī)范區(qū)域性公共管理制度和運行機制，使現(xiàn)代區(qū)域性公共管理始終走科學(xué)化、理性化的可持續(xù)發(fā)展道路。利用法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性明確區(qū)域性公共管理的責(zé)任踐行范圍和權(quán)力使用范圍，加強區(qū)域間公共管理的新型合作關(guān)系，同時能夠有效保障國家間的國際化合作?？v觀區(qū)域性公共管理的發(fā)展歷程，現(xiàn)代區(qū)域性公共管理的法律制度化樹立了區(qū)域性公共管理主體的權(quán)威形象，保證了區(qū)域性公共合作管理的持續(xù)性。

4.總結(jié)

篇2

 

主要欄目

中國宏觀經(jīng)濟論：主要刊登國家權(quán)威部門、著名學(xué)者所做的中國宏觀經(jīng)濟形勢分析和宏觀管理熱點問題的實證性研究，具有對國家宏觀經(jīng)濟政策前瞻性的特點。

中國金融·財政研究：本著理論性和實證性相結(jié)合的辦刊方針，對中國金融、財政體制改革、金融機構(gòu)經(jīng)營管理、資本市場發(fā)展等熱點問題進(jìn)行研究，并及時探討現(xiàn)實中出現(xiàn)的難點問題。為國家職能部門的決策、金融機構(gòu)的改革與發(fā)展和有關(guān)社會研究機構(gòu)的理論與政策研究提供理論依據(jù)和政策信息。

中國對外經(jīng)濟關(guān)系論壇：主要刊登圍繞中國對外貿(mào)易、FDI、對外經(jīng)濟合作等方面理論與實證相結(jié)合的研究成果。

中國公共管理論壇：主要圍繞中國公共管理現(xiàn)實問題進(jìn)行理論性研究，以及針對中國公共管理現(xiàn)實問題進(jìn)行實證性的案例分析。推動公共管理的理論研究向規(guī)范性、實證性的方向拓展。

中國就業(yè)·分配論壇：主要刊登中國經(jīng)濟改革和發(fā)展中所面臨的就業(yè)和收入分配問題的研究成果，以期在深入了解問題所在的基礎(chǔ)之上，尋求解決中國就業(yè)、收入分配問題的方案。

中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展論壇：主要刊載中國區(qū)域發(fā)展、區(qū)域性經(jīng)濟結(jié)構(gòu)以及區(qū)域發(fā)展比較研究的學(xué)術(shù)論文。

中國農(nóng)村經(jīng)濟論壇：主要刊載有關(guān)中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟和農(nóng)村發(fā)展問題的理論探討、政策研究、案例分析等研究成果，以期加快中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的步伐，并使其成為政府了解中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的紐帶和橋梁。

中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展論壇：針對中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級等現(xiàn)實狀況，本欄目著重關(guān)注有關(guān)中國產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前景分析、國家產(chǎn)業(yè)管理體制改革和政策的調(diào)整等方面研究成果。

工商管理理論論壇：結(jié)合中國工商管理的實際狀況，以理論分析和實證分析為主，著重研究、探討切實符合中國工商企業(yè)管理實際的管理理論、管理理念與管理方法。

中國上市公司研究：以中國上市公司為主要研究對象，探討中國上市公司的管理體制、上市公司的發(fā)展前景、上市公司與資本市場的關(guān)系等方面問題，以求全面、準(zhǔn)確掌握中國上市公司的發(fā)展?fàn)顩r，促進(jìn)中國上市公司的健康、持續(xù)發(fā)展。

中國工商管理評論：以中國企業(yè)管理的案例分析形式，探索、總結(jié)、推廣符合中國企業(yè)管理實際的經(jīng)營理論與經(jīng)營戰(zhàn)略、組織結(jié)構(gòu)與組織行為，以及管理方法等。

 

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篇3

一、“大問題”的提出與早期爭論

從已往的考察分析中我們發(fā)現(xiàn)，以美國為代表的公共管理學(xué)研究雖走過了不菲的歷程，其理論建構(gòu)卻長期缺乏統(tǒng)一的哲學(xué)基礎(chǔ)。和其他社會科學(xué)相比，公共管理研究的歷史留給人們更多的印象不是知識的積累、融合與揚棄，而是不斷的變化、中斷或革命，多元的、經(jīng)驗的觀念變革或差異沖突壓倒了理論自身的演進(jìn)邏輯。公共管理學(xué)研究沒有鎖定穩(wěn)定的軌道，它的興趣范圍似乎是隨意和無限的;它沒有發(fā)展出一套方法論或主流意義上的研究綱領(lǐng)和范式，據(jù)此將不同的學(xué)者聯(lián)系起來，便于他們之間的溝通和對話;它的研究對象或要解決的基本問題仍模糊不清。這不僅使其無力有效應(yīng)對實踐及相鄰學(xué)科特別是政治學(xué)對自己學(xué)科地位的挑戰(zhàn)，難以擺脫所謂的“認(rèn)同危機”，而且在一定程度上使公共管理學(xué)研究者的學(xué)科信仰及從業(yè)熱情受到挫傷。［2］“大問題”的提出從一個角度表達(dá)了人們?yōu)閿[脫此類危機或困擾所做的努力。1995年，貝恩發(fā)表了《公共管理學(xué)的大問題》一文，率先拉開“大問題”討論的序幕。

受物理學(xué)啟示，貝恩認(rèn)為在公共管理學(xué)領(lǐng)域存在三個像物理學(xué)家經(jīng)常討論的基本問題，稱其為公共管理研究的“大問題”。第一個問題是所謂的微觀管理，即公共管理者如何打破組織運轉(zhuǎn)中“程序規(guī)則———不良業(yè)績———更多的規(guī)則”這種微觀管理的循環(huán)?公共管理的不良績效與圍繞管理關(guān)系存在的主體間的相互不信任有關(guān)，這種不信任會抑制公共組織的表現(xiàn)，在不信任、差的工作績效和規(guī)則制定間形成一種惡性循環(huán)。如何削減內(nèi)在于不同主體之間的不信任，打破微觀管理中的這種循環(huán)，是公共管理學(xué)研究的一大難題。第二個問題是所謂的激勵，即公共管理者如何鼓勵人們努力、智慧地為達(dá)到公共目的而工作?經(jīng)濟學(xué)雖然將委托關(guān)系看作組織行為的中心問題，但由于它將控制而不是激勵看作有效委托關(guān)系的關(guān)鍵，使委托范式暗含著可能偏離實際的假定①。在經(jīng)濟學(xué)家那里以委托人怎樣控制人行為為核心的委托問題，在應(yīng)用中轉(zhuǎn)化成怎樣避免委托人試圖控制人時引起的功能失常行為問題。如果公共管理者不知道怎樣更好地達(dá)到社會目標(biāo)或什么目標(biāo)應(yīng)當(dāng)被追求，如何激勵公職人員以智慧而努力的方式去為公共利益而工作，便成為公共管理效率改進(jìn)不能回避的又一難題。第三個問題是所謂的度量，即公共管理者如何以利于提高工作成就的方式度量他們機構(gòu)的表現(xiàn)業(yè)績?為了知道一個公共機構(gòu)或其成員是否做了好的工作，必須界定完成什么對好的工作業(yè)績能做出貢獻(xiàn)，由此確定度量的對象。而確定與工作業(yè)績內(nèi)在相關(guān)的度量對象常常是困難的。當(dāng)投入和產(chǎn)出度量不能揭示組織真正所完成的業(yè)績時，較好的方法也許是去檢查組織運作的結(jié)果或影響。在工作努力和結(jié)果的關(guān)聯(lián)又不總是明顯的情況下，斷定組織成員工作的努力程度常變得相當(dāng)困難。如何度量工作業(yè)績以推動公共事業(yè)的發(fā)展因此成為具有挑戰(zhàn)性的研究課題。［3］313－324在貝恩看來，上述三個問題都基于這樣的假定:公共管理者和研究者的工作不僅僅是理解公共機構(gòu)的行為，而且是如何改進(jìn)公共機構(gòu)的表現(xiàn)。如果研究者們能有效回答這些問題，則將為提高公共機構(gòu)的績效做出貢獻(xiàn)。貝恩的文章發(fā)表后很快引起社會反應(yīng)，紐曼(1996)和柯林(1996)的論文代表著最早的學(xué)術(shù)反應(yīng)。針對貝恩的研究漏洞和操作偏好，在題為《什么使公共管理學(xué)成為科學(xué)?或“大問題”真的大嗎?》一文中，紐曼倡導(dǎo)在哲學(xué)層面上考慮學(xué)科的大問題。認(rèn)為對公共管理學(xué)大問題的揭示必須在這門學(xué)科研究最基本的層面進(jìn)行，且應(yīng)當(dāng)揭示該學(xué)科的本質(zhì)和存在動力。真正的大問題不應(yīng)當(dāng)是貝恩意義上的應(yīng)用問題，而應(yīng)當(dāng)屬于這類問題:什么是一個組織或公共組織的本質(zhì)?公共組織如何與它的環(huán)境相關(guān)?管理一個組織意味著什么?［4］409－415

在題為《民主制中的公共管理學(xué)大問題》中，柯林表達(dá)了與紐曼和貝恩皆有所不同的觀點?；诠补芾砼c政治、法律等社會因素的密切關(guān)系，柯林認(rèn)為公共管理學(xué)大問題的確立必須滿足四個標(biāo)準(zhǔn):根植于民主政治的達(dá)成;提高到社會的水平;面對集體行動手段的復(fù)雜性;強調(diào)更加有效的社會學(xué)習(xí)。在此標(biāo)準(zhǔn)下，公共管理學(xué)的大問題包括7個既是研究性也是行動性的方面:(1)什么是集體行動的手段，據(jù)此保持既向民主政治過程也向核心的社會價值負(fù)責(zé)?(2)什么是社會中集體行動的非政府角色，怎樣保護(hù)和培育這種角色?(3)基于功能和地理上的政府結(jié)構(gòu)之間有什么適當(dāng)?shù)臋?quán)衡?(4)怎樣解決國家和地方在政治舞臺上的緊張局勢?(5)什么樣的決策可以“孤立”于正常的政治程序以使其他的理論原則可以被利用?(6)什么樣的平衡在中立的能力、代表性和領(lǐng)導(dǎo)之間應(yīng)當(dāng)被采取?(7)如何提高社會的學(xué)習(xí)過程，改進(jìn)有效選擇、可替代后果、達(dá)成目標(biāo)、特別是培育和發(fā)展民主政體的知識?［5］416－422

二、新研究及其特點和方法

基于人們對公共管理學(xué)學(xué)科建構(gòu)的不滿及理論重建的需要，圍繞“大問題”的首輪之爭獲得了意想不到的社會反響。認(rèn)識到“大問題”研究的重要和激勵效應(yīng)，美國《公共管理評論》不僅于2000年發(fā)表本刊編輯的專文(CamillaStivers，2000)，對“大問題”研究的意義予以肯定:跨越不斷增加的公共管理分支學(xué)科和特殊的讀者群體，給日益碎片化和微觀化的研究以根基，更好地服務(wù)于公共管理的學(xué)術(shù)和實踐;［6］194－199而且在2001年開設(shè)專欄，給“大問題”研究的深入予以鼓勵?？铝肿鳛椤按髥栴}”早期爭論的特殊專家，在專欄開篇中發(fā)表了《大問題對公共管理研究之重要》一文(2001)，強調(diào)并闡述了“大問題”對民主社會公共管理學(xué)術(shù)研究與實踐的價值?？铝终J(rèn)為，有效認(rèn)同并處理“大問題”的最大挑戰(zhàn)來源于我們過度關(guān)注組織運行中的工具問題?！按髥栴}”不應(yīng)集中于工具而應(yīng)聚焦于公共管理對社會的后果和價值方面，公共管理怎樣影響社會應(yīng)當(dāng)成為聚焦的中心，“大問題”應(yīng)當(dāng)由此論域引申出來。除了自己倡導(dǎo)的傾向，柯林總結(jié)了“大問題”研究在其他方向所做的工作。一些研究繼續(xù)在機構(gòu)組織工具層面及人管理方面開展工作，以期在微觀管理方面有所發(fā)現(xiàn);一些研究聚焦于公共管理的功能機制如何克服現(xiàn)代國家中存在的分散獨立和碎片現(xiàn)象，以期形成更為廣泛的治理、網(wǎng)絡(luò)和行政連接的理論;一些研究將視野從人操作層次拓展至非政府組織行為對公共事務(wù)的影響;一些研究則在“治理改革”框架下將焦點置于社會行為者對公共管理人的影響?？铝衷趫猿肿约?996年觀點的同時認(rèn)為，對于公共管理理論和實踐來說，“大問題”的回答和提出同樣重要和急迫?；卮鸬馁|(zhì)量隨著時間的推移雖會得到改進(jìn)，但有效的回答無論何時都應(yīng)當(dāng)是理論堅定、經(jīng)驗準(zhǔn)確和可執(zhí)行的。

柯林重申，公共管理是人類活動的一個中心，人類需要公共管理及其機構(gòu)。然而，公共管理的成功不在于工具層面，而在于它對于一個國家或地區(qū)的持久價值。公共管理學(xué)的大問題必須涉及怎樣使我們的社會對公民更好而不是更糟這種持久的價值方面。［7］140－143不管柯林如何呼吁，新世紀(jì)以來的“大問題”研究似乎并未朝著他期盼的方向邁進(jìn)，其整體上呈現(xiàn)的是一種多元分散的趨向。與20世紀(jì)集中于普遍性問題的爭論有所不同，認(rèn)識到研究起點、觀察維度對結(jié)論的影響，一些學(xué)者以方法論變化為手段，尋求公共管理大問題研究的突破。在他們看來，公共管理問題研究必須慮及管理過程依存的關(guān)系和背景。譬如，孤立地考察一種管理行為，與將其置于網(wǎng)絡(luò)關(guān)系所得的結(jié)論是不同的，對于“大問題”的確立也因此可能相異。關(guān)注公共管理行為的依存條件，既是對象世界的客觀邏輯，也是科學(xué)認(rèn)識的方法論要求。艾格雷諾夫、麥圭爾(RobertAgranoff，MichaelMcGuire，2001)和卡拉漢(RichardF．Callahan，2001)的研究表達(dá)了這一傾向。與此同時，意識到普遍性和特殊性的依存關(guān)系，另一些學(xué)者將研究對象延伸或拓展到公共管理的分支學(xué)科和應(yīng)用部門領(lǐng)域，通過對區(qū)域和具體問題的分析為普遍性大問題研究創(chuàng)造條件。這包含有兩種學(xué)術(shù)趨向:一種趨向在尋求、總結(jié)“大問題”的過程中將研究視野延伸至公共管理學(xué)科內(nèi)的分支領(lǐng)域，以此展示“大問題”存在的豐富內(nèi)涵和微觀基礎(chǔ)，布魯克斯(ArthruC．Brooks，2002)、庫珀(TerryL．Cooper，2004)的研究大體歸于這一傾向;一種趨向?qū)ⅰ按髥栴}”探究拓展到感性具體的應(yīng)用管理部門，與此匹配的分析和觀點雖不具有普適性，對普遍性問題的概括和檢驗卻提供了一種經(jīng)驗支持，是公共管理研究不可或缺的論域之一。登哈特(RobertB．Denhardt，2001)、席格勒(BeverlyA．Cigler，2007)以及其他對具體公共部門管理事務(wù)的考察體現(xiàn)了這一研究傾向。就理論重建而言，延伸研究和方法論變化對大問題的討論更具意義。和傳統(tǒng)公共管理研究給人的印象一樣，在對公共管理“大問題”研究的梳理中學(xué)者們已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，研究方式或方法論選擇的過度分散有可能使公共管理學(xué)研究重蹈“認(rèn)同危機”的舊轍。

致力于理論重建的努力雖然使“大問題”研究者認(rèn)識到了集中統(tǒng)一的某種重要，但遠(yuǎn)未達(dá)到貝恩設(shè)想的集中狀態(tài)。相反的是，公共管理論域的“大問題”越來越多并日趨多元和分散。造成這種狀況的原因可能是多樣的，但研究方法的差異是主要原因之一。觀察維度和邏輯起點的不同反映的就是方法論的一種差異。貝恩和柯林在早期爭論中所以會各執(zhí)己見，首先源于他們研究中選擇的邏輯起點彼此不同。貝恩的研究從機構(gòu)開始，因而微觀組織和管理技術(shù)被賦予重要地位。柯林的研究從制度開始，民主政治、社會參與自然會被賦予更大的權(quán)重。為解決大問題研究中的分散化，卡拉漢于2001年發(fā)表了題為《公共管理“大問題”研究方法中連結(jié)與隔斷的挑戰(zhàn)》的論文，主張建立一種包容廣泛、能夠?qū)⒉煌瑢哟蔚难芯窟B接起來的新的基礎(chǔ)或起點，用以克服單一維度或?qū)用娣治龅木窒?。?］493－499譬如，以社會作為研究起點或觀察維度就可能具有這種包容性。社會是一個廣泛系統(tǒng)，個人、團(tuán)隊、組織、制度等各種現(xiàn)象及其相互作用皆可有序地納入其中。當(dāng)以社會為基點考察“大問題”時，人們必須顧及社會系統(tǒng)中的相互作用及各種現(xiàn)象間的秩序與嵌套關(guān)系，對“大問題”的概括便容易趨向一致或融洽。站在社會角度看待組織與制度，以組織為起點的貝恩的研究和以制度為起點的柯林的研究便不再表現(xiàn)為形式上的嚴(yán)格沖突，而顯現(xiàn)為本質(zhì)上的交融或趨同。因為現(xiàn)實社會中的組織和制度是不可分割的兩種行為方式。組織存在于制度之中，制度依靠組織得以建立和實施，它們皆屬社會系統(tǒng)互惠存在的構(gòu)成部分。

與卡拉漢直接從方法論角度尋求改進(jìn)研究的做法不同，艾格雷諾夫和麥圭爾(2001)從公共管理對象及其存在方式與背景轉(zhuǎn)換維度，體現(xiàn)了方法論變化對“大問題”認(rèn)知的影響。在他們看來，不同的管理對象應(yīng)當(dāng)有不同的運行規(guī)律和管理理論，基于其上的“大問題”因此也應(yīng)當(dāng)是不同的。如果說傳統(tǒng)公共管理理論多以單一組織的研究為核心，則現(xiàn)代公共管理研究必須致力于交互作用背景下的管理問題和規(guī)律。公共網(wǎng)絡(luò)管理提供了發(fā)現(xiàn)這種問題和規(guī)律的一個平臺。2001年發(fā)表的《公共網(wǎng)絡(luò)管理中的大問題》是二人基于這一觀點所做的嘗試。受數(shù)學(xué)學(xué)科的啟示，這篇文章首先也對“大問題”研究予以充分肯定。如果說希爾伯特100多年前對未來數(shù)學(xué)研究提出待解問題被傳為佳話，那么它同時也向?qū)W術(shù)研究傳遞了一個信息:那些懸而未決的科學(xué)問題不僅不是學(xué)科發(fā)展的障礙，而往往相反是學(xué)科活力所在的象征。公共管理學(xué)應(yīng)該屬于這樣一個學(xué)科，它需要發(fā)現(xiàn)并解決屬于自己的核心問題。日益凸顯的公共網(wǎng)絡(luò)管理研究是這一學(xué)科的重要構(gòu)成。網(wǎng)絡(luò)意味著對單個組織的超越，在組織群體的交織中看待并實施管理，這與傳統(tǒng)聚焦于邊界清晰的單一組織管理有所不同。當(dāng)公共管理面臨的不是一個機構(gòu)，而是多重組織如多重政府交織的存在對象時，既難以劃定清晰的邊界，也難以依靠線性的組織權(quán)威和官僚層級指令，便需要建構(gòu)超越傳統(tǒng)的管理理論，建立基于網(wǎng)絡(luò)關(guān)系基礎(chǔ)上的新的公共管理學(xué)說。為建立這樣的學(xué)說，作者提出并討論了與公共網(wǎng)絡(luò)管理相關(guān)的七個“大問題”:(1)是否有一個等同于傳統(tǒng)管理程序的功能網(wǎng)絡(luò)，在網(wǎng)絡(luò)管理中存在相同的計劃、組織、人事、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、報告、預(yù)算即POSDCORB①?(2)網(wǎng)絡(luò)管理中的群體決策與工作中那些基于行為科學(xué)或其他學(xué)習(xí)與決策過程的方法是否相似?(3)網(wǎng)絡(luò)提供的靈活性是否超越快速的適應(yīng)或程序調(diào)整?(4)網(wǎng)絡(luò)以什么方式采用相互的自我責(zé)任?(5)網(wǎng)絡(luò)中與組織法律理性權(quán)威相對應(yīng)的凝聚因素是什么?(6)網(wǎng)絡(luò)中的權(quán)力如何展示，它對群體問題解決的影響是什么?(7)公共管理網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生不曾發(fā)生的結(jié)果嗎?［9］295－326

三、非營利管理研究對“大問題”的回答

除方法論上新的嘗試，將研究對象下延到公共管理學(xué)科的分支領(lǐng)域，透過對分領(lǐng)域問題的微觀考察，尋求或檢驗對普遍性問題的回答，是新世紀(jì)公共管理“大問題”研究的又一傾向。在此方向，布魯克斯和庫珀的研究具有一定代表性。在2002年發(fā)表的《非營利管理幫助回答公共管理的大問題》中，布魯克斯試圖通過對非營利管理問題的分析尋找公共管理“大問題”的答案。這種分析從非營利管理研究議題的分布開始，目的在于發(fā)現(xiàn)“大問題”集中的領(lǐng)域。根據(jù)《非營利管理和領(lǐng)導(dǎo)》雜志編輯丹尼斯•楊(DennisR．Young，1993，1997)對“當(dāng)代非營利組織關(guān)鍵問題”的界定和歸類，布魯克斯考察了1993至1997年該雜志的主題及所占比例，將其概括為如下幾類:委員會治理8%;行政領(lǐng)導(dǎo)8%;人力資源管理12%;財政資源7%;對變化的戰(zhàn)略適應(yīng)9%;組織結(jié)構(gòu)14%;表現(xiàn)度量8%;其他34%?？疾?990至1998年其他一些非營利問題學(xué)術(shù)雜志發(fā)文的主題，發(fā)現(xiàn)基本議題也多集中于以上方面。由于這些議題與貝恩的“大問題”多有重疊，通過它們可以對貝恩的“大問題”做更深的透析。［10］259－266依據(jù)貝恩的觀點，公共管理部門中的委托人即被選官員不能通過規(guī)則的強化很好地管理人的行為，由此導(dǎo)致微觀管理中不信任、更差的工作績效和更多規(guī)則的惡性循環(huán)。在缺乏較好績效控制技術(shù)的情況下，打破這種惡性循環(huán)需要削減不信任，這要求合理界定委托人和人的角色。布魯克斯認(rèn)為，與一般公共部門相比，非營利部門的行政等級更具模糊性。譬如，非營利董事會負(fù)責(zé)其組織高層的監(jiān)管時，經(jīng)常會被要求產(chǎn)生諸如負(fù)責(zé)籌款、協(xié)調(diào)管理等具體的功能行為，由此延伸了董事會的責(zé)任鏈。當(dāng)董事會這樣去做的時候，意味著委托人可能就是人自己。這種委托人和人角色的模糊狀態(tài)會影響董事會的有效治理。為了提高非營利管理的工作效率，董事會的任務(wù)應(yīng)當(dāng)合理地限于政策層面。

有效的非營利管理董事會傾向于與組織的日常行政無涉，它們對于操作層面事務(wù)的干預(yù)僅僅限于危機時期。這些特點與公共管理明顯相似。在公共部門管理中，那些高高在上擁有決策權(quán)的委員會也常常對組織運行的官僚程序感興趣，這不但會降低董事會的效率，還可能導(dǎo)致一類基于委員會介入細(xì)節(jié)而引發(fā)的危機。從中得到的教訓(xùn)是，董事會和委員會的操作干預(yù)都應(yīng)限于危機時期，且危機干預(yù)必須是經(jīng)濟的。雖然非營利董事和公共部門的委托人有所區(qū)別，但二者關(guān)于微觀管理的問題和答案是相似的。從非營利管理存在的問題和消解方向可以看出，為了消減公共管理領(lǐng)域委托關(guān)系中的不信任，澄清委托人的使命并將其在人層次的干預(yù)限于危機情境十分重要。

公共部門的雇員管理可以從非營利志愿者激勵問題的分析中發(fā)現(xiàn)啟示。雇員激勵是貝恩提出的公共管理的又一個“大問題”。公務(wù)員的特殊地位使公共管理者難以像企業(yè)家那樣解雇或獎勵任何人;而公共管理績效認(rèn)知的困難既意味著道德約束的失控，也意味著不當(dāng)激勵出現(xiàn)的可能，并由此引發(fā)壞雇員驅(qū)逐好雇員的現(xiàn)象。在此背景下，考慮到公共部門較低的工資，非金錢補償成為一種平衡機制。布魯克斯對此的解釋是:一個雇員在任何領(lǐng)域掙得補償C，那里C=W+V。W代表著貨幣類收益如工資，V代表非金錢收益如工作滿意。想象一個雇員在兩份工作之間進(jìn)行選擇:一份是私營公司的工作，貨幣收入為Wp;一份是地方政府工作，貨幣收入為Wg。如果Wp＞W(wǎng)g，但是雇員選擇了地方政府工作，則存在Vg＞Vp，即非金錢收益在政府部門比私營部門更高。這表明公共部門對雇員的激勵主要來自非金錢收益。和政府一類公共部門相比，非營利部門管理涉及一些特殊情形，如志愿者勞動力介入的貨幣收益為零(即W=0)，他們的收益補償全部來自非金錢力量方面(即C=V)。如果貨幣收益為零，激勵一個人成為志愿者參與非營利性活動的動力便只能從非貨幣收益方面去尋找。這種非貨幣收益雖然大部分不能為管理者所操縱，其主要方面卻可以被分離出來予以考察，它們構(gòu)成激勵志愿者行為的主要因素。諸如:認(rèn)識到活動的意義而為社會或社區(qū)改進(jìn)而工作，做有責(zé)任的公民;表達(dá)個人態(tài)度，顯示對他人的關(guān)愛;學(xué)習(xí)新知識和技巧，增加職業(yè)生涯的選擇機會和能力;發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)和團(tuán)隊技巧，建構(gòu)自我尊敬，提升或賦予生命以意義;經(jīng)歷新挑戰(zhàn)，豐富自身閱歷，體驗積極的組織文化，享受特殊時光。這一切對志愿者來說都是與貨幣收益不同的獎勵。在志愿行為關(guān)系中，給予者和接受者會存在一種雙贏情景，志愿者在給他人帶來福利的同時也提升了自己。公共部門管理中的雇員激勵雖不完全等同于志愿者的招募和保留，但二者之間的部分重疊使前者可以從后者得到啟示。譬如，非金錢雇傭關(guān)系在公共領(lǐng)域和志愿者領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)是被認(rèn)同的，認(rèn)識到形式多樣的非金錢收益的激勵價值，在不增加費用的情況下，管理者有可能實現(xiàn)對非營利或公共部門工作的改進(jìn);營銷大部分無形收益對招聘、保留和激勵非營利或公共部門的雇員都會有所幫助。

績效度量是貝恩提出的公共管理的第三個“大問題”。對此問題的解答雖存在良好意向和努力，結(jié)果卻始終不甚理想。人們致力于量化標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)現(xiàn)和應(yīng)用，不斷強化投入產(chǎn)出意識，公共管理的績效評價依舊充滿模糊性。普遍認(rèn)同的原因是，目標(biāo)的多元化使公共部門的績效度量難以有明確的界定和標(biāo)準(zhǔn)，也缺乏讓公共管理者自己去澄清的激勵。布魯克斯認(rèn)為，公共機構(gòu)中也許不存在像企業(yè)生存必須維系的那種可測度的成本或利潤底線。非營利管理存在類似的情形。一方面，非營利組織必須擁有并認(rèn)識到它的生存底線，以避免倒閉或消亡的風(fēng)險;另一方面，非營利組織也存在目標(biāo)的多維或模糊性，且經(jīng)常被寄托或賦予公共使命。在此狀況下，發(fā)展一種績效評估的多維方法，是度量非營利領(lǐng)域業(yè)績表現(xiàn)的合理選擇。布魯克斯介紹了庫什納和普爾(Kushner，RolandJ．，andPeterP．Poole，1996)圍繞這一問題構(gòu)建的模型，該模型從4個維度界定非營利組織的業(yè)績表現(xiàn):(1)是否獲得機構(gòu)運作需要的充足資源或資金;(2)是否以最小成本或效率的方式產(chǎn)出所需要的東西;(3)是否以依據(jù)組織使命的要求達(dá)成了既定目標(biāo);(4)機構(gòu)服務(wù)的顧客是否滿意。在目標(biāo)多元的非營利系統(tǒng)，這些維度都存在于一個反饋環(huán)中。例如，資源的不足既可能引起操作缺乏效率，也可能擬制承諾的目標(biāo)達(dá)成或傷害選舉人的滿意，而這些負(fù)面效果又會引起更大的資源危機。因此，任何對這些維度的忽略都會產(chǎn)生對組織績效理解的殘缺?？冃Э疾斓倪@種多維方法對公共部門管理富有啟示。全面質(zhì)量管理在政府機構(gòu)的應(yīng)用就具有這種多維特點，涉及對“顧客”滿意、目標(biāo)達(dá)成、持續(xù)改進(jìn)、員工參與等多方表現(xiàn)的度量。比較非營利管理與公共部門的業(yè)績表現(xiàn)可形成如下共識:尋求單一公共機構(gòu)業(yè)績表現(xiàn)的度量方法可能是不合適的;業(yè)績表現(xiàn)的構(gòu)成不僅包括組織的運作效率，選民滿意，也包括機構(gòu)資金的重組和目標(biāo)的達(dá)成。這些維度存在著一種相互影響的反饋機制，忽略其中一個因素同時意味著其他方面可能存在麻煩。公共部門的績效度量應(yīng)同時在多個維度來展開。

四、延伸研究:對行政倫理“大問題”的考察

公共管理在理性意義上應(yīng)當(dāng)有其規(guī)范的倫理基礎(chǔ)，但這種基礎(chǔ)具體是什么卻時常困擾著公共論域中的許多學(xué)者和實踐者。2004年，庫珀發(fā)表了《行政倫理的大問題:對集中研究和合作努力的需要》一文，將“大問題”研究延伸到行政倫理領(lǐng)域，試圖對公共管理倫理的規(guī)范基礎(chǔ)給予說明。［11］395－407

對這一問題常見的非正規(guī)表述是:哪種倫理在政府行政決策中應(yīng)當(dāng)被采用?每一個人都有自己基于宗教、政治、文化或生活經(jīng)驗及其他社會化經(jīng)歷之上有個性的倫理觀點。除此之外，社會上還存在稱之為“職業(yè)倫理”的行為規(guī)范，公共行政倫理既是這種規(guī)范的一部分，也是公共管理理論研究縱深發(fā)展的重要領(lǐng)域。庫珀概括了這一領(lǐng)域備受關(guān)注、可視為公共倫理選擇價值基礎(chǔ)的5個議題:(1)政權(quán)價值與憲法理論。自由、平等和財產(chǎn)權(quán)是與此相關(guān)的規(guī)范價值。(2)公民權(quán)理論。公共行政管理代表公民，是以信托形式行使公民賦予的權(quán)力，并承擔(dān)責(zé)任代替公民處理公共事務(wù)。(3)社會公平。社會公平是政府行為核心的組織原則，該原則雖從未單獨成為被接受的中心，卻是行政倫理主要的價值規(guī)范之一。(4)美德。美德不是一個高高在上的深奧假定，而是生活中常見的性格特點或道德現(xiàn)象，將其理解為行政倫理的特點之一是對理性主義的矯正。①(5)公共利益。公共利益作為政策和行政決策的終極原則發(fā)揮作用，提醒并約束公共管理行為必須代表廣泛分享的人民利益而不是特殊群體的獨占利益。這些具有美國特點的價值規(guī)范是否和怎樣適合于其他國家令人深思。行政倫理規(guī)范的創(chuàng)造因國家而異嗎?有沒有可稱之為全球行政倫理的東西?如果行政倫理是社會性建構(gòu)的，當(dāng)社會交往使世界正變成相互依靠的整體時，是否會出現(xiàn)或建構(gòu)出公共行政管理的全球倫理?與此關(guān)聯(lián)的公共行政倫理的一個“大問題”是:基于個別國家或地區(qū)社會基礎(chǔ)之上的行政倫理范式在全球適用嗎?庫珀的回答是肯定的。早在《跨國世界的公共管理倫理》(2000)中，庫珀與其合作者尤德(DianeYoder)就對這一問題給予了正面解答。他們考察了自1970年以來大量的國際條約、協(xié)定、合同、公約和項目，發(fā)現(xiàn)其中蘊含著一些彼此認(rèn)可或共同追求的價值觀基礎(chǔ):自主決定、自由、真誠、信任、善始善終。這些價值觀既與美國文化相吻合，也適用于其他國家或地區(qū)，只是人們常常不知道它們怎樣被世界其他國家或地區(qū)所采納。譬如，缺乏透明度產(chǎn)生的負(fù)面影響或破壞作用使得任何一個政府都面臨壓力，如果某個政府期望它的國家能夠長期繁榮和穩(wěn)定，就不得不增加其政治決策和公共管理的透明度。作為對政府信任的基礎(chǔ)，透明度就可能成為全球公共管理追求的倫理價值。如果全球性價值倫理確實存在或能夠為人們所重建，是否會導(dǎo)致多樣性世界文化的破壞或同質(zhì)化、西方化?庫珀的回答是否定的。盡管不同文化覆蓋的融合是可能的，但人們依舊可能在一個包容廣泛的文化中保持其生活與行為個性，一方面富有地區(qū)特點，同時又介入全球文化。

如何進(jìn)行組織設(shè)計以支持倫理行為是庫珀認(rèn)為的公共行政倫理的第二個“大問題”。以邁歐格拉姆(Milgraam，1960)在耶魯所做的實驗和津巴多(Zimbardo，1970)在斯坦福所做的實驗為例，庫珀分析了層級官僚組織的兩個局限:不僅在激勵職員的行為方面是失敗的，而且常常阻礙他們產(chǎn)生正確的倫理行為。譬如，在邁歐格拉姆的實驗室中，不同年齡、性別、職業(yè)、宗教傾向或教育水平的受試者，在有關(guān)提示和組織文化的誘使下，多會產(chǎn)生拋棄個人倫理責(zé)任的異端行為，如以痛苦和危險的方式對他人實施電擊。邁歐格拉姆將這種現(xiàn)象解釋為“角色轉(zhuǎn)變”，即通過心理角色的逐漸過渡，受試者從相對自治的主體存在變成了實驗意志的某種工具。

當(dāng)人成為工具時，便不再為個人的行為承擔(dān)倫理責(zé)任。津巴多的實驗則發(fā)現(xiàn)，大學(xué)生在模擬監(jiān)獄分配的角色中，很快會變成對犯人有虐待傾向的惡劣的護(hù)衛(wèi)，或?qū)ζ渌撕妥o(hù)衛(wèi)實施侵略性報復(fù)的囚犯。在此，護(hù)衛(wèi)和犯人一樣被組織中關(guān)聯(lián)的角色所俘獲。這些與有關(guān)文獻(xiàn)用“組織人”、“微觀政府”或“組織支配”概念刻畫官僚組織對其成員行為的塑造作用十分類似。“組織人”概念(WilliamH．Whyte，1956)描述了組織成員如何忠誠地被組織所捆綁，以至于毫無疑問地依據(jù)組織的期望決定自己的行為;“微觀政府”概念描述了不管倫理和法律如何規(guī)定，雇員都被要求是他們組織監(jiān)督者的命令服從者;“組織支配”范式則反映了組織通過強化能夠使其利益最大化的心理威脅支配它們雇員的生活，由此導(dǎo)致成員行為的單調(diào)或片面化。大量文獻(xiàn)和行政倫理案例顯示，組織傾向于剝奪或阻礙其工作人員堅守他們的職業(yè)良心或倫理自由。是否能夠建立一個傾聽并支持倫理訴求的公共組織，有賴于公共管理倫理專家和組織問題專家的合作努力。庫珀提出的最后一個倫理“大問題”是，為公正起見，什么時間應(yīng)該平等或不平等對待人們?傳統(tǒng)觀點認(rèn)為，為了公正地對待每個人，必須同樣地對待每個人。20世紀(jì)中葉后社會的多樣化發(fā)展對這一觀念提出挑戰(zhàn)。公民權(quán)運動、反貧困運動、婦女運動、環(huán)境運動、學(xué)生運動以及其他倫理運動以前所未有的多元訴求迫使人們意識到，同等待人未必對每個人就是公正的。在回應(yīng)多元化的公民社會及其偏好與訴求方面，基于理性化、標(biāo)準(zhǔn)化的傳統(tǒng)觀念有著名不副實的困難?？陀^的情形可能是，在接受以官僚機構(gòu)為中心給予的服務(wù)時，許多公民經(jīng)常覺得他們得到了不公正待遇。由此引出的一個倫理問題可能是，公正并不要求任何時候都同樣地對待人們。

在一些情況下，它要求給予相同待遇;在另一些情況下，則可能需要差別待遇。但清楚理解這兩種公正方式的標(biāo)準(zhǔn)時常也是困難的。在一些案例中人們能看到公正與差別待遇如何取得一致性，譬如，公共政策涉及殘疾人待遇時給予的特殊照顧，在社會心理上通常是被接受和支持的。在一些案例中，人們卻茫然于明顯的觀念沖突，譬如，同性戀者們基于平等的觀念堅持維護(hù)他們結(jié)婚的權(quán)利，要求同性戀者之間對忠誠的承諾應(yīng)該被像其他人那樣得到對待;持反對意見者則認(rèn)為婚姻應(yīng)該僅僅存在于異性之間。由此引起的激烈爭論是:什么樣的資格應(yīng)同等對待，什么樣的同等對待應(yīng)該禁止?以相同方式對待每個人也許不是理想的普世價值觀，但何時需要平等對待，何時需要不平等對待，則常常使人限于困惑。如果公正和平等待人不總是等價的，我們必須解決這樣一些關(guān)聯(lián)問題:什么時候不平等對待是公正的，什么時候平等對待是公正的?是應(yīng)該標(biāo)準(zhǔn)化每一個問題，還是給予一些情況特殊考慮?假若各個方面的情況都要考慮，又如何對標(biāo)準(zhǔn)化和多樣性進(jìn)行綜合?

五、價值與啟示

篇4

關(guān)鍵詞：彈性工作制　應(yīng)用　飯店業(yè)

研究背景

隨著中國比以往任何時候都更加融入國際市場，2008年的全球金融危機在很大程度上影響了中國的經(jīng)濟，特別是那些東南沿海的進(jìn)出口、勞動密集型加工行業(yè)。2009年一季度，江蘇、上海、廣州、浙江和山東的進(jìn)出口額與上年相比，分別下降27.9％、26.3％、21.7％、19.4％、20.3％。生產(chǎn)定單和出口的減少造成了很多企業(yè)減緩甚至停止生產(chǎn)，這就導(dǎo)致了企業(yè)通過裁員的方式降低成本，超過300萬的失業(yè)農(nóng)民工正是最好的注解。另一方面，一些地區(qū)通過彈性工作制(或靈活用工制)的方式解決這個問題，比如，深圳市在2009年5月13號通過了“深圳市實行不定時工作制和綜合計算工時工作制審批管理工作試行辦法”，試圖通過加強對彈性工時和報酬的監(jiān)督，解決企業(yè)內(nèi)的用工問題。

然而在歐美。彈性工作制的興起適應(yīng)了上世紀(jì)80年代的工作在設(shè)計、工作豐富化、擴大化的要求，這是對傳統(tǒng)的固定工時制和工資率挑戰(zhàn)的結(jié)果。隨著在這些國家的工業(yè)化的進(jìn)展，社會責(zé)任、家庭生活、工作――生活平衡成為普遍呼聲，同時，越來越多的女性和學(xué)生都參加到工作中來，這些都促進(jìn)了彈性工作制的產(chǎn)生。飯店行業(yè)一直被認(rèn)為是使用彈性工作制的典型，在這里隨著季節(jié)的變化，臨時工、兼職、小時工、勞務(wù)派遣工都被大量的使用。這篇文章將通過北京兩個大型飯店的比較，展示彈性工作制如何被用作管理手段而加強對工人的控制，和侵蝕工人權(quán)益而降低勞動成本，而且在現(xiàn)階段經(jīng)濟社會條件下，彈性工作制的制度化不應(yīng)該大規(guī)模普及。同時也不是所有的工作都適合此種制度，在使用彈性工作制之時要以工人的意愿為前提，在工人要求使用的情況下，強調(diào)企業(yè)與工人進(jìn)行協(xié)商，而采用適當(dāng)?shù)姆绞健?/p>

彈性工作模型和彈性

與其他產(chǎn)業(yè)的企業(yè)一樣，利潤也是飯店運營的基本追求。面對逐漸加劇的競爭環(huán)境，企業(yè)不得不選擇新的管理方法以更有效的使用勞動力，適應(yīng)變化的市場。在適當(dāng)?shù)臅r間地點使用適當(dāng)?shù)娜肆κ瞧髽I(yè)所期望的。因此勞動成本通常被視為企業(yè)成本中最靈活的部分，也是最容易縮減的部分。彈性工作制和雇傭彈性為企業(yè)經(jīng)理提供了控制勞動成本的新方法，在合同形勢、報酬支付方式、工作時間等方面的彈性方式，構(gòu)成了靈活用工制主要方面，也是企業(yè)實現(xiàn)上述管理目標(biāo)的主要手段。

在飯店行業(yè)，降低成本是企業(yè)的一個長期顧慮，一些企業(yè)通過提高房價、餐價、電話費等方法增加收入和利潤，一些企業(yè)通過精簡操作流程、減少食物種類、重新設(shè)計房間以便更容易清掃等方法，還有一些懶惰的企業(yè)僅僅通過裁員、凍結(jié)工資增長、取消一些工作崗位、減少工作時間等方法降低勞動成本。所有的這些方法都顯示了一定的彈性，可以歸結(jié)為彈性工作模型，這與傳統(tǒng)的單一標(biāo)準(zhǔn)的勞動合同和工作方式的制造業(yè)是非常不同的。這種工作方式是作為一種減少勞動成本、提高管理控制的方法而出現(xiàn)的，盡管它被宣傳為能夠滿足員工的個人需求。但是作為主體員工幾乎不能夠享受到這種方式好處，僅僅是一小部分人，主要是管理層成為受益人。

自從Atkinson(1984)提出了‘核心一邊緣’的彈性工作模型后，關(guān)于這種工作方式的定義、范圍、在不同組織中適用情況的討論越來越多。彈性工作模型強調(diào)了核心、邊緣員工的分化，以及他們在功能、數(shù)字、財政彈性上的不同處理方法：核心員工作為能夠決定企業(yè)生產(chǎn)的主力，享有更多的功能彈性，所以他們能夠選擇不同的工作任務(wù)以提高生產(chǎn)率；邊緣員工則對企業(yè)不那么重要，比如清潔工、秘書等，他們被安排更多的數(shù)字彈性，以減少勞動成本，適應(yīng)市場變化；財政彈性更多的是指更加容易反應(yīng)外部市場的薪酬支付系統(tǒng)。在實際中，雇主愿意使用彈性工作制是因為這是一個更能適應(yīng)市場波動和減少勞動成本的有效方法。對于員工來說，只有很少的人可以享受這種方法帶來的自由，而大部分人得到的只是工作條件的惡化。

在飯店行業(yè)，數(shù)字彈性是最多的方式，因為這里缺少清晰的權(quán)威結(jié)構(gòu)，部門化傾向嚴(yán)重，部門經(jīng)理對所轄任務(wù)和人力的分配有很高的決定權(quán)。在英國，只有各級經(jīng)理才能算作核心員工，他們享有多技能培訓(xùn)、地區(qū)選擇等優(yōu)勢，同時內(nèi)部勞動市場流動幾乎停滯，80％的職位空缺都是從外部市場招聘而來；同時，急劇增加的臨時工、兼職工不僅是經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果，也是彈性工作方式推廣的結(jié)果。一些學(xué)者已經(jīng)證明了數(shù)字彈性在飯店業(yè)的主要表現(xiàn)方式，其主要包括大量使用臨時工和兼職工、減少人員數(shù)目、外包和降低工資。比如，在澳大利亞58.6％的飯店員工是散工和兼職工，在英國這個數(shù)字是43％。雇主們相信使用零散用工的方式不僅可以保持員工總數(shù)，還可以通過給予或收回工作職位作為獎勵或懲罰的方法，更好的施加對雇員行為的控制。而且，企業(yè)一般只支付給他們最低工資，還可以減少保險和其它福利的支付，比如婚嫁、產(chǎn)假、病假等。

對于企業(yè)高層管理者來說，基層員工數(shù)量是應(yīng)該被嚴(yán)格控制的，通過外包和增加工作強度可以把員工數(shù)量控制在最低。對于餐飲和住宿部來說，工作內(nèi)容沒有變化，但工作量卻增加了。比如，美國一些飯店為了提高服務(wù)質(zhì)量，在住房內(nèi)增加了一些用具。像咖啡壺、吹風(fēng)機、熨貼、打印機、傳真機等，清潔工在房間數(shù)目沒有減少的情況下，也必須清理這些額外的設(shè)備在廚房，夜班沒有安排洗碗工，所使用過的餐具都被堆積起來留給第二天上早班的洗碗工，對他們來說，工作量被加倍了，但仍然沒有額外的報酬。同時，外包也成為一種常見的形式，這主要是為了減少管理成本和責(zé)任。外包通常包括以下的功能：薪酬計算、公共區(qū)域和夜班保潔、集中采購、報稅、系統(tǒng)維護(hù)、洗衣，或一些餐廳等。因為這部分人員不是飯店的直接雇傭的員工，所以他們的薪酬支付、保險等都由外包公司負(fù)責(zé)。

不僅如此，飯店還經(jīng)常使用低工資策略，甚至在整個行業(yè)快速擴張的那些年里也是如此。在美國，2000年清潔工的平均工資是7.54美金／每小時，即使是在紐約等大城市，行業(yè)整體平均工資也只有9.20美金每小時。在澳大利亞，飯店業(yè)的平均工資只有全國平均數(shù)的73％到86％。全國性最低工資的存在，使得散工和兼職工只能拿到最低數(shù)額。同時，非全職工的數(shù)量不斷增加，也使得每周平均工時數(shù)從1960年的39.9小時降到了2000年的31小時。因此，出現(xiàn)了兩極化的趨勢，飯店一方面增

加一部分員工的工作時間和強度，另一方面又大量使用短期的散工，這兩種實踐的共同目標(biāo)是減少勞動成本。

在中國，改革開放不僅帶來了外國投資，也帶了其管理方式，散工的使用、工時的延長、工作強度的增加、實際工資的減少，成為飯店行業(yè)的普遍現(xiàn)象，不僅是在外資企業(yè)和民營企業(yè)里，重組后的國有飯店也采用了類似的策略，以適應(yīng)逐漸加劇的市場競爭。

實例背景介紹

在一年的參與式考察中，筆者在2家飯店中各工作了6個月額時間，其中在外資獨營A飯店中，筆者主要在人力資源部，在國有飯店B中，主要在餐飲部。在整個調(diào)研過程中，筆者在參與飯店日常運營工作的過程中，還積極閱讀飯店政策、文件等材料，和不同部門、不同管理級別的人員進(jìn)行訪談，或通過平時工作中的交談，了解飯店的管理策略和方法，員工的反應(yīng)，經(jīng)理和員工之間的關(guān)系，從而對飯店行業(yè)的管理和勞動關(guān)系有了直觀的了解。

A和B飯店都在北京朝陽區(qū)，這里作為北京經(jīng)濟最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一，有很多國際、國內(nèi)大型企業(yè)的分公司或辦公室，而且也是外國使館比較集中區(qū)域。兩個飯店都是5星級，其中A于1999年開業(yè)，擁有480個房間，兩個餐廳，近800名員工，由一家國外cD酒店管理集團(tuán)進(jìn)行運營。飯店B于1988年開始正式營業(yè)，是國家一個部委下屬企業(yè)，擁有13個餐廳和酒吧，超過600間客房，以及其它娛樂設(shè)施，共1500多員工。B于1999年改制后，成為股份制公司，由國內(nèi)較大的EF飯店管理集團(tuán)控股和管理。

合同形式和工作條件的多樣化

兩個飯店都使用了多種合同的方式來增強對員工的控制和減少勞動成本，在逐漸減少正式工的同時，開始增加其它用工的數(shù)量，其形式主要包括：散工、兼職工、實習(xí)生(學(xué)生)、臨時工。在飯店營業(yè)初期的員工都基本是正式工，他們有正式的勞動合同，期限分別為1-5年，享有飯店提供的各種福利和獎金。隨著運營地進(jìn)行，這部分員工要么被提升成主管或經(jīng)理，要么流失去其它的飯店或企業(yè)，只有少量的還停留在原來的崗位上，在正式工數(shù)量減少的同時，散工的運用逐漸普及，飯店不僅在個別崗位上使用散工。甚至將整個部門外包出去。到2006年底，A飯店只有78％的正式工，B飯店的數(shù)量不足75％。這些變化的基礎(chǔ)，就是改革過程中逐漸形成的勞動力市場和勞動合同系統(tǒng)。

在實際中，國企飯店制作出更多種合同形式和名稱。比如，A飯店有四種合同方式，正式工指直接和飯店簽訂合同，散工主要是外包中介公司提供，實習(xí)生主要是旅游或飯店管理學(xué)校的高年級學(xué)生，他們的工資是遞減關(guān)系，還有少量的兼職工主要是“宴會嫂”，指在飯店準(zhǔn)備大型會議而缺少人手時中介提供的人員。而在B飯店中，合同名稱有了更多變化，有正式工包括開業(yè)后留到現(xiàn)在的和社會招聘的員工，其中部分簽訂了無固定期限合同；正式工待遇主要是選擇留在飯店工作的學(xué)校實習(xí)生；上海同志指總部派到飯店做技術(shù)支持，國際外聘指有其它國家國籍的人員，借聘指從其它國內(nèi)飯店錄用來的人員，這三類合同主要提供給中層經(jīng)理職務(wù)，特別是一線部門。如餐飲部、前廳部，他們的工資福利比同級本土經(jīng)理還要高；實習(xí)生；兼職工和散工。B飯店設(shè)置多種合同方式的主要原因是給隨管理等級而逐漸增大的工資差距提供政策保證，漸增的工資差距以不同的合同形式為解釋。一方面飯店可以將3000-7000美金每月支付給中高層經(jīng)理，另一方面大部分的基層員工只能拿到1000出頭的月工資。多合同制的存在是飯店區(qū)別對待不同技術(shù)能力的人員的實施手段。即以合同形式區(qū)別核心和邊緣員工。

在所調(diào)查的飯店里，散工、兼職工、臨時工主要包括兩部分人，其中之一主要由國企下崗職工、買斷人員、提前退休人員、無北京戶口的外地配偶組成，主要被安置在公共管理區(qū)域的衛(wèi)生清潔、洗碗工、部分廚房準(zhǔn)備工作，他們是由中介或街道辦事處組織介紹而來(后者是在國企飯店殊例子)，每月工作6天，實際收入在每月600-700元之間；還有一部分從事技術(shù)工作，如工程部的飯店電路或線路的日常維護(hù)，他們實際收入在1100-1300元之間。為了減少和正式工的工資比較，飯店甚至?xí)⒄麄€功能部門外包出去，比如洗碗工都是由外包的散工組成，這樣同一工作沒有正式工，也就不需要將散工的工資提升到正式工水平。而且，飯店還可以減少保險責(zé)任、管理費用。實習(xí)生實際上成為收入最少的群體，他們每月收入在300-500元之間，飯店除了提供食宿之外，還要向?qū)W校交納部分管理費。對于學(xué)生來說，沒有一年的實習(xí)經(jīng)驗則不能畢業(yè)，沒有學(xué)位證書，所以他們不得不被學(xué)校作為廉價勞動力交換給飯店。學(xué)校不僅可以得到一部分管理費用，還可以利用學(xué)生不在學(xué)校的空缺安排新的學(xué)生住進(jìn)學(xué)校宿舍，當(dāng)然實習(xí)學(xué)生還要交納住宿費。對于飯店來說，可以得到廉價、年輕的勞動力，既可以放到一線的餐廳或前臺，也可以放到客房，而且一年后如果實習(xí)生選擇留下來，飯店還可是省去培訓(xùn)所用時間和投入。因為勞動法和勞動合同法沒有對實習(xí)生提出規(guī)定，也就沒有相應(yīng)保護(hù)，當(dāng)他們出現(xiàn)工傷時，飯店和學(xué)校容易出現(xiàn)推卸責(zé)任的情況。在非正式用工日益增加的情況下，如何保證他們的利益，減少靈活合同化對他們權(quán)益的侵蝕，還有待討論。

彈性工資和逐漸減少的實際收入

上世紀(jì)90年代初期，五星飯店的工作還被視為工資收入較高的，B飯店的一名老員工說在飯店開業(yè)初期就已經(jīng)拿到近900元月工資。但是最近十幾年飯店平均工資增長十分有限。以北京為例，飯店正式工的年平均工資從1990年的2874元到2006年的24822元，而同期的北京所有行業(yè)的平均值從2653元增長到40117元。這也是其它一般行業(yè)的普遍特征，缺乏年度工資增長制度和長期以來形成的低收入印象，是實際收入低的原因。彈性工作制中財政彈性主要涉及工資的支付和計算，其主要表現(xiàn)在三個方面：基本工資的降低和彈性工資比重的增加，收入來源的轉(zhuǎn)移，和現(xiàn)金利的減少。

國企改革中一項重要措施是對工資制度的改革，即績效工資的應(yīng)用，然而在實際中并沒有達(dá)到預(yù)期的效果。在國企B飯店中，員工月工資主要由兩部分組成：基本工資占60％，在500-700元之間；浮動工資占剩余部分，其建立在“績點”的基礎(chǔ)之上，普通員工績點范圍在45-62，主管到餐廳經(jīng)理的績點為75-110，績點值從8到15元，與飯店收入直接掛鉤。但問題在于，績點值只有飯店高層經(jīng)理決定。普通員工不知道飯店的營業(yè)額和利潤，也不知道績點值如何計算。有的員工反應(yīng)，績點值已經(jīng)在10元停留幾年而沒有變化，這樣飯店在增加彈性工資比重的同時減少其數(shù)量，從而減少總的工資支出量。而在A飯店中，員工的平時工資是在合同上規(guī)定的固定數(shù)額，與飯店和個人績

效無關(guān)，涉及這一部分的薪酬以年終獎金的形式表現(xiàn)出來，其數(shù)額在綜合考慮飯店利潤和員工個人績效評估的基礎(chǔ)上，每人分別給予3.25-4.25倍月工資，發(fā)放時間在春節(jié)之前。反觀B飯店，只有每年兩次的雙倍工資，但雙倍的部分只是基本工資，總數(shù)額只有很小的部分。所以，以個人績效為名義的彈性工資在實際上成了飯店員工低收入的原因。

同時，由于飯店工資在長時間內(nèi)沒有明顯上漲，飯店通過引入顧客和供貨商與員工工資產(chǎn)生關(guān)聯(lián)。在B飯店，一位工作了18年的老員工稅后月工資只有1022元，許多與其同時進(jìn)入飯店工作的都有相同的情況，其中只有個別人得以提升到中層經(jīng)理，余者大部分是女性，要么已經(jīng)離開飯店，要么留在飯店忍受低工資，因為年齡關(guān)系她們很難在市場上找到類似或更好的工作。為了轉(zhuǎn)移員工對飯店低工資的抱怨，飯店還把顧客的評估作為獎勵的標(biāo)準(zhǔn)，讓供貨商為飯店促銷其商品提供現(xiàn)金獎勵，或者飯店推出貴重服務(wù)和食品，以現(xiàn)金方式獎勵“推銷”出這些商品的員工。但由于二線員工沒有接觸顧客的機會，所以只有一線員工，特別是餐飲部、前廳部、客房部的員工才有機會得到這些獎勵。在實際操作中，也只有那些餐廳經(jīng)理、主管、工作時間較長的員工得到過這些獎勵，因為他們有更多的經(jīng)驗和機會接觸有消費能力的顧客。通過這些方式，飯店既可以把員工對績效工資的要求的壓力轉(zhuǎn)移到顧客的評估上，從而減少實際獎金的發(fā)放，又可以增加員工對飯店服務(wù)產(chǎn)品銷售的積極性。

彈性工資的另一個方面表現(xiàn)在現(xiàn)金性獎勵的減少，和獲取難度的增加，從而減少對員工實際獎勵的支付。比如。在B飯店的全勤獎從開業(yè)時的每月50元降到每三個月150元，再到現(xiàn)在每六個月210元，在此期間，員工不能休年假、國家法定假日、病假以外的任何假期或遲到，否則都沒有獎勵。其它方面表現(xiàn)為，對顧客評價高的員工的獎勵由現(xiàn)金改為到兄弟飯店的免費住宿，這是一個雙向過程，即雙方飯店可以互派員工，從而飯店可以不用支付額外費用。簡單的說，飯店在盡量減少現(xiàn)金性勞動成本支出，轉(zhuǎn)而以其它方式支付。

作為飯店的中高層經(jīng)理，營業(yè)收入和利潤是衡量他們業(yè)績的標(biāo)準(zhǔn)，也直接關(guān)系著他們的額外收入，如何在短期內(nèi)提高利潤量是其主要考慮目標(biāo)。固定投資在新項目，或通過培訓(xùn)提高員工服務(wù)技能和質(zhì)量，來提高服務(wù)價格和吸引回頭客的方式，需要較長的時間來體現(xiàn)效果，而且需要大量資金的投入。而通過抑制工資增長，減少實際工資的發(fā)放，減少現(xiàn)金獎勵等方法可以減少勞動成本，從而提高同時期的利潤部分所占比倒。增加其在與酒店管理集團(tuán)談判中的資本。與此同時，廣大基層員工的工資則被作為犧牲的部分，而沒有給予足夠的考慮。

利用靈活工時制來延長工作時間和減少加班費

靈活工時制和綜合用工制是彈性工作模型支持者所為推崇的，因為其可以為企業(yè)和員工提供更多的工作時間選擇。但實際上，這種方法已經(jīng)成為企業(yè)規(guī)避支付加班費和延長員工的工作時間的主要手段，其主要表現(xiàn)在加班費支付形式的轉(zhuǎn)型、改變班次時間設(shè)計和工時紀(jì)錄手段。

兩個飯店都存在管理層想要減少加班費支付的想法，其具體表現(xiàn)形式是“還休”和“返休”。前者當(dāng)發(fā)生加班情況時，由直線經(jīng)理和員工個人紀(jì)錄加班時間，當(dāng)累計到8個小時后，飯店給予放假一天作為補償，即“還給”員工休息時間；后者是當(dāng)工作不忙時。經(jīng)理會叫員工提前幾個小時下班，等有加班需要時要求其進(jìn)行工作，即要求員工“返還”提前休息的時間。這兩種方式的特點都是以時間交換時間，避免現(xiàn)金支出。開始都是在小范圍內(nèi)進(jìn)行，后來成為飯店正式的規(guī)定。但這些方法的問題在于，《勞動法》中規(guī)定加班的報酬為1.5、2、3倍平時工資，作為補償?shù)臅r間也應(yīng)至少為1.5倍平時工作時間。但勞動法和相關(guān)法律條文中沒有相應(yīng)規(guī)定，這不僅為飯店減少實際加班費償付提供了方法，也為其使用綜合計算工時提供依據(jù)。在2008年金融危機中，兩家飯店都提出了增加無薪休假的做法。即每周工作日由5天減少為3-4天，同樣工資按照實際工作時間計算。但在實際中，員工經(jīng)常被要求工作半天，原來的2天休息也被拆散，一周中有可能6-7天都在工作，考慮北京交通問題，員工們來回路上時間可能要2-4個小時，再加上飯店長期形成的早到、晚走半個小時的傳統(tǒng)，有的員工抱怨實際工作時間并沒有減少，而且一周兩天的固定休息卻被剝奪了。可以看出，綜合計算工時制是將還休和返休等償付加班費的方法變成正常工時安排，在本質(zhì)上是剝削工人休息時間的有效手段，而且沒有觸犯法律的效力范圍。

盡管1995《勞動法》第三十六條規(guī)定“國家實行勞動者每日工作時間不超過8小時、平均每周工作時間不超過44小時的工時制度”，但在實際工作中的工作時間遠(yuǎn)多余這個時間，具體的方法有兩頭班，八天循環(huán)制，三天循環(huán)制等。兩頭班要求員工工作上午6-10點，下午5-9點，以覆蓋最忙的早餐和晚餐，盡管理論上中間為自由休息時間，但不可能得到徹底休息。A飯店的工程部實行“兩早、兩中、兩晚、兩休息”的八天循環(huán)，其工作時間為每周平均48小時。B飯店餐廳的吧臺，工作時間是“一天12am到12pm。接一天12pm到12am，接一天休息”，其實際月工作時間為11 5*2*10=230小時，而正常工作時間為8*22=176小時。這些方法產(chǎn)生的原因都是因為人員減少，而通過改變班次設(shè)置的方式以現(xiàn)有的人數(shù)完成工作的臨時描施，其結(jié)果是實際工作時間的大大延長。當(dāng)經(jīng)理層發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的人數(shù)也能完成任務(wù)后，不僅將這些安排制度化，而且也不會急于恢復(fù)員工數(shù)量到之前水平。這些工時設(shè)計都遵循了彈性工作時間原則，但都是飯店從節(jié)省勞動成本的角度考慮而強加給員工的。并沒有考慮大多數(shù)員工的意愿。

同樣，實際工作時間和加班時間的記錄和考核也是實際中的一個問題。在還休和返休中，加班時間由值班經(jīng)理和員工個人分別記錄，由于時間、記錄工具等原因，經(jīng)理會有漏計錯計等情況，與員工自己記錄時間不一致。而且，隨著離職人員的增加和補充人員速度變緩，很多員工的加班時間得不到償付，因為這需要其它員工來補充工時，于是積累越來越多，甚至到離職時也得不到補償，這些都容易造成爭議。雖然飯店有旺季淡季的基本預(yù)期。但行業(yè)的隨機性特點決定了不可能進(jìn)行精確預(yù)期，如果連續(xù)的加班，人員又不充足，還休返休的時間無法按預(yù)期執(zhí)行，累計多了，飯店在提供支付時會用扣除員工病假等福利提供的帶薪假期。因此可見，彈性工時和綜合計算工時很容易為企業(yè)提供規(guī)避加班費償付的借口，從而傷害工人的利益。

試行政策的一些問題

盡管深圳的試行政策強調(diào)了政府的監(jiān)管，但同時也將適用范圍擴大到企事業(yè)單位、政府機關(guān)、社會團(tuán)體等組織，這就給彈性工作制和綜合計算工時的大范圍應(yīng)用

提供了法律依據(jù)，這將實際上損害工人的權(quán)益。

首先，前面的討論已經(jīng)證明了彈性工作制是企業(yè)實行的一種加強控制工人和降低勞動成本的方法。最初提出討論的彈性工作模型需要不同的核心――邊緣員工、功能、財政、數(shù)字彈性的變化組合。然而，中國還不具備大規(guī)模普及彈-陛工作制的經(jīng)濟和社會基礎(chǔ)。以工廠為基礎(chǔ)的勞動密集型企業(yè)、固定工時和班次還的全日制是主要工作形式和薪酬支付的基礎(chǔ)。過低的收入使得工作成為必須，而沒有平衡工作――生活的需求。盡管彈性工作制可以為有需求的人提供優(yōu)勢，但這些主要是中高層管理人員，對于主要的在生存線掙扎的員工來說，提高工資和正確支付加班費才是他們主要的要求。

其次，在現(xiàn)實情況下由于勞資雙方的不對等權(quán)力，工人要保證自己的權(quán)益不受侵害也困難重重。在企業(yè)中，經(jīng)理擁有決定權(quán)。于是實際工時、人員安排和加班的計算要依靠他們的決策、記錄，如何保證員工的工作時間都得到正確的記錄是一個問題。而工人沒有足夠的權(quán)力對不公正的決定提出反對，除非他們已經(jīng)做好離職的準(zhǔn)備。因為盡管相關(guān)的勞動法律對保護(hù)勞動者的權(quán)益做出規(guī)定，但缺乏實際的執(zhí)行能力造成其維權(quán)的困難。盡管勞動法規(guī)定企業(yè)不可以隨意開出員工，但企業(yè)可以利用自身的懲罰機制而與那些他們不想要的人員解除勞動合同。同樣，法律對這些情況沒有給出相應(yīng)的保護(hù)措施。

最后，試行政策強調(diào)了工會的作用，但這本身就是一個長期存在的爭議。中國工會是一個由黨控制的、高度集中的、自上而下的組織，其主要任務(wù)是促進(jìn)經(jīng)濟增長、保護(hù)工人利益、維護(hù)社會穩(wěn)定、增加工作和培訓(xùn)，主要手段為協(xié)調(diào)而非集體行動。然而，中國工會缺乏勞資矛盾對立下解決問題的傳統(tǒng)，而且更多時候是幫助企業(yè)管理層說服工人接受管理決議。同樣工人對于工會的認(rèn)同也不一而足，雖然一些地方工會做了許多工作，但是工會能在多大程度上代表工人的利益也是個值得考慮的問題。