導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫(xiě)好一篇國(guó)有土地征收相關(guān)法律，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

與土地管理法律不銜接?，F(xiàn)行土地管理法律對(duì)使用土地、土地登記等方面都作了明確規(guī)定。土地調(diào)查是查清土地資源和利用狀況的基礎(chǔ)和必要手段，海域使用權(quán)證書(shū)換發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)證書(shū)如果沒(méi)有經(jīng)過(guò)土地調(diào)查，就無(wú)法準(zhǔn)確確定填海形成土地的面積和四至范圍。填海后形成的土地就是現(xiàn)有土地的一部分，需要在土地利用總體規(guī)劃中確定其地類(lèi)，需要明確其用途。利用填海形成的土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)如何納入土地利用年度計(jì)劃統(tǒng)籌安排，需要慎重。建設(shè)項(xiàng)目可行性研究論證時(shí)，需要土地主管部門(mén)審查，提出建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審報(bào)告；供地方案經(jīng)批準(zhǔn)后，需要市，縣人民政府向建設(shè)單位頒發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)，使用國(guó)有土地的，需要簽訂國(guó)有土地有償使用合同或由土地行政主管部門(mén)核發(fā)國(guó)有土地劃撥決定書(shū)等等。這些問(wèn)題沒(méi)有解決，法定程序沒(méi)有履行，決定了海域使用權(quán)證書(shū)難以直接換發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)證書(shū)，說(shuō)明了海域使用管理法律法規(guī)與土地管理法律法規(guī)存在明顯的脫節(jié)。更何況，海域使用權(quán)證書(shū)與國(guó)有土地使用權(quán)證書(shū)的取得要件，取得方式明顯不同，《海域使用證》與《國(guó)有土地使用證》證書(shū)本身載明的事項(xiàng)有很大的差異性，這也決定了兩證無(wú)法簡(jiǎn)單換發(fā)。

與《物權(quán)法》沒(méi)有銜接?！段餀?quán)法》第137條規(guī)定：工業(yè)，商業(yè)，旅游，娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地以及同一土地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)，拍賣(mài)等公開(kāi)競(jìng)價(jià)的方式出讓。填海造地主要是為了將土地用于工業(yè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目，依法應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌等公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式出讓國(guó)有土地使用權(quán)，如果將海域使用權(quán)證書(shū)直接換發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)證書(shū)，實(shí)際上繞開(kāi)了國(guó)有土地使用權(quán)出讓的有關(guān)規(guī)定，土地使用權(quán)的取得方式也就無(wú)從談起。這不僅不利于優(yōu)化市場(chǎng)對(duì)資源的配置起基礎(chǔ)性作用，而且也明顯違反了不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)取得原則，引致土地管理的混亂，對(duì)原海域使用權(quán)人合法權(quán)益的保護(hù)也十分不利，如轉(zhuǎn)讓、抵押土地使用權(quán)和處置地上建筑物就缺乏依據(jù)了。

與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》沒(méi)有銜接。城鄉(xiāng)規(guī)劃法第38條規(guī)定：在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)以出讓方式提供國(guó)有土地使用權(quán)的，在國(guó)有土地使用權(quán)出讓前，城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃，提出出讓地塊的位置，使用性質(zhì)、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等規(guī)劃條件，作為國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同的組成部分。未確定規(guī)劃條件的地塊，不得出讓國(guó)有土地使用權(quán)。在簽訂國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同后，才能領(lǐng)取用地規(guī)劃許可證。第39條規(guī)定：規(guī)劃條件未納入國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同的，該國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同無(wú)效；對(duì)未取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證的建設(shè)單位批準(zhǔn)用地的，由縣級(jí)以上人民政府撤銷(xiāo)有關(guān)批準(zhǔn)文件。

簽訂國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同是國(guó)有土地使用權(quán)出讓、取得用地規(guī)劃許可證的必經(jīng)程序，是以出讓方式取得國(guó)有土地使用權(quán)的前提，根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定，沒(méi)有明確規(guī)劃條件是不能簽訂國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同，不能出讓國(guó)有土地使用權(quán)的。不能取得國(guó)有土地使用權(quán)也就是不能取得國(guó)有土地使用權(quán)證書(shū)。海域使用管理法第32條第2款直接規(guī)定海域使用權(quán)證書(shū)換發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)證書(shū)的簡(jiǎn)易程序，既沒(méi)有規(guī)定取得國(guó)有土地使用權(quán)的方式，也沒(méi)有規(guī)定取得國(guó)有土地使用權(quán)證書(shū)應(yīng)有的要件和程序，與城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定完全割裂，省略、模糊了取得國(guó)有土地使用權(quán)證書(shū)依法應(yīng)當(dāng)具備的要件和必經(jīng)的程序，造成人們對(duì)相關(guān)法律條文的理解存在差異，同時(shí)還使換發(fā)證書(shū)工作處于被動(dòng)狀態(tài)。

在海域使用權(quán)證書(shū)換發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)證書(shū)問(wèn)題上，除了要明確換發(fā)要件、程序和適用的法律法規(guī)外，還要梳理一些看法，澄清一些認(rèn)識(shí)：

依法管理不是附加條件。有人認(rèn)為，海域使用管理法第32條第2款規(guī)定非常明確，依法應(yīng)當(dāng)直接換發(fā)，如果附加各種前提條件，不僅違反海域使用管理法，也違反《行政許可法》關(guān)于行政許可設(shè)定的原則，屬于增設(shè)行政許可行為。

應(yīng)當(dāng)看到，按照土地、規(guī)劃等法律操作，并非附加條件，而是日常管理的需要。之所以出現(xiàn)問(wèn)題，實(shí)質(zhì)是海域使用管理法第32條第2款的規(guī)定沒(méi)有保持好與其他法律之間的相互銜接，導(dǎo)致實(shí)際工作中相關(guān)事項(xiàng)無(wú)法操作。從上面相關(guān)法律的規(guī)定看就可以知道，海域使用權(quán)證書(shū)直接換發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)證書(shū)不僅不符合土地管理法律、物權(quán)法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定，在實(shí)際工作中也無(wú)法實(shí)施。

新增加的土地也要依法辦理。有人認(rèn)為，填海形成的土地不是天生的，也不是通過(guò)征收農(nóng)民集體所有土地成為國(guó)有土地的，這種土地是新增加的，是新出現(xiàn)的問(wèn)題，既然是新增加的土地，就不能利用已有土地管理的模式進(jìn)行調(diào)整。我們認(rèn)為。通過(guò)填海造地，已經(jīng)使海域改變了自然屬性，成為土地的組成部分。既是土地，就要按照土地管理法律法規(guī)來(lái)調(diào)整。

篇2

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；土地產(chǎn)權(quán)；土地開(kāi)發(fā)利用；土地收益。

“小產(chǎn)權(quán)房”是指在農(nóng)民集體土地上建設(shè)，由集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人購(gòu)買(mǎi)，沒(méi)有取得合法產(chǎn)權(quán)證的房屋。“小產(chǎn)權(quán)房”是我國(guó)“二元化”土地所有制框架下的特有現(xiàn)象，折射出我國(guó)在土地法律制度、房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控、住房保障制度、農(nóng)民利益保護(hù)等各方面存在的問(wèn)題。

一、“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生的背景。

“小產(chǎn)權(quán)房”是近年來(lái)出現(xiàn)在我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的民間約定俗成的一個(gè)新概念。自 1998 年房改以來(lái)，城市房?jī)r(jià)逐年高漲，公眾開(kāi)始轉(zhuǎn)向價(jià)格低廉的“小產(chǎn)權(quán)房”，即使在法律和相關(guān)政府部門(mén)明令禁止的情況下，“小產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)仍舊購(gòu)銷(xiāo)兩旺，成為我國(guó)重要的房產(chǎn)權(quán)利類(lèi)型之一。目前“小產(chǎn)權(quán)房”已成為城鎮(zhèn)居民住房需求的重要房源。

“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象的深層原因在于：包括土地產(chǎn)權(quán)界定二元化制度、差別性的土地流轉(zhuǎn)、開(kāi)發(fā)利用、土地利益分配制度等在內(nèi)的我國(guó)土地法律制度本身的缺陷。

二、土地初始產(chǎn)權(quán)界定問(wèn)題。

“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生的根源在于，以《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》為軸心的土地法律制度體系建立了土地所有權(quán)、使用權(quán)流轉(zhuǎn)的二元結(jié)構(gòu)，并由此引起國(guó)有土地和集體土地在流轉(zhuǎn)制度、土地開(kāi)發(fā)利用、征收和管理上的差別待遇。

1. 我國(guó)土地法律制度的產(chǎn)權(quán)界定現(xiàn)狀———土地權(quán)利二元化。我國(guó)《憲法》確立了我國(guó)土地所有權(quán)的二元結(jié)構(gòu)制度。

我國(guó)的土地所有權(quán)包括國(guó)家所有和集體所有，不存在私人產(chǎn)權(quán)。國(guó)家和集體成為兩個(gè)互相獨(dú)立且平等的所有權(quán)主體，國(guó)家對(duì)土地實(shí)行征收征用僅限于“公共利益”的需要。由于我國(guó)的社會(huì)主義性質(zhì)，因此土地所有權(quán)不論是國(guó)家所有還是集體所有都不能夠流通轉(zhuǎn)讓。對(duì)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，我國(guó)經(jīng)歷了從最初的完全禁止到逐漸放開(kāi)的過(guò)程。1988 年的《憲法》修正案規(guī)定了土地使用權(quán)可依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓?zhuān)纱送ㄟ^(guò)憲法形式確立了我國(guó)土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。但目前我國(guó)開(kāi)放土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)僅限于國(guó)有土地，集體土地的土地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)一直被禁止。在建設(shè)用地使用權(quán)方面，《土地管理法》的規(guī)定實(shí)際上剝奪了集體土地使用權(quán)做為建設(shè)用地方面流轉(zhuǎn)的可能性。集體土地使用權(quán)要投入建設(shè)，唯一的途徑是通過(guò)國(guó)家征收，轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地后再實(shí)行土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。集體土地使用權(quán)另一種類(lèi)型是宅基地使用權(quán)?！段餀?quán)法》規(guī)定了宅基地使用權(quán)人對(duì)宅基地享有占有和使用的權(quán)利，但對(duì)其轉(zhuǎn)讓《物權(quán)法》沒(méi)有具體規(guī)定，只原則性地規(guī)定根據(jù)其它相關(guān)法律處理。

2. 兩類(lèi)土地產(chǎn)權(quán)對(duì)比———集體土地所有權(quán)權(quán)能不完整、產(chǎn)權(quán)主體不明。從我國(guó)土地法律制度中土地產(chǎn)權(quán)規(guī)定來(lái)看，相比國(guó)有土地，集體土地產(chǎn)權(quán)是一個(gè)權(quán)能并不完整的所有權(quán)。集體土地產(chǎn)權(quán)包括土地所有權(quán)和使用權(quán)，但這是與集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份緊密相聯(lián)的，其轉(zhuǎn)讓也受到法律的嚴(yán)格限制，甚至在實(shí)踐中幾乎被禁止。集體土地與國(guó)有土地在所有權(quán)能上存在差別，其所有權(quán)權(quán)能不完整，實(shí)際上無(wú)法充分實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)。此外，我國(guó)集體土地產(chǎn)權(quán)還存在產(chǎn)權(quán)主體不清的缺陷。雖然《憲法》規(guī)定了集體土地產(chǎn)權(quán)屬集體所有，但具體主體仍指代不明。對(duì)比國(guó)有土地所有權(quán)歸屬?lài)?guó)家，政府相關(guān)部門(mén)代表國(guó)家行使權(quán)力，權(quán)力主體非常明確?！锻恋毓芾矸ā冯m規(guī)定集體土地由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理，但規(guī)定過(guò)于原則、籠統(tǒng)，權(quán)力主體也含混不清，導(dǎo)致集體土地在實(shí)際管理中混亂不堪。在存在交易成本的情況下，不同的產(chǎn)權(quán)界定將導(dǎo)致不同的資源配置，好的產(chǎn)權(quán)界定會(huì)大大提高資源配置效率。若維持一種制度的費(fèi)用相對(duì)高昂，改變制度的費(fèi)用相對(duì)下降時(shí)，就可能誘發(fā)制度變遷，使產(chǎn)權(quán)得到更好地配置。現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)二元化配置，使土地權(quán)益配置過(guò)于傾向政府而存在不公。“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象背后的土地繞過(guò)國(guó)家征收而自主供給進(jìn)入市場(chǎng)就是這種制度變遷的產(chǎn)物。

三、土地開(kāi)發(fā)利用的制度問(wèn)題。

根據(jù)現(xiàn)行土地法律制度的規(guī)定，政府依據(jù)其公共行政管理權(quán)力行使的合法性，壟斷了土地使用權(quán)買(mǎi)賣(mài)一級(jí)市場(chǎng)。農(nóng)村集體所有土地只有由政府先將其征用，轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，才能由開(kāi)發(fā)商以拍賣(mài)方式獲得土地的開(kāi)發(fā)權(quán)，這中間的差價(jià)構(gòu)成了政府土地出讓金的凈收入。政府一方面是集體土地征收、征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地的唯一合法主體，另一方面，政府又是面向開(kāi)發(fā)商的土地使用權(quán)唯一供給者。這一方面導(dǎo)致了政府土地拍賣(mài)價(jià)格高拉動(dòng)房?jī)r(jià)上漲，另一方面也限制了農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民只能從土地中獲得遠(yuǎn)低于其市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的土地征收補(bǔ)償金。這樣的土地開(kāi)發(fā)利用制度安排明顯和市場(chǎng)化運(yùn)作相沖突。

四、土地出讓收入管理的制度問(wèn)題。

1. 土地出讓收入分配失衡。土地是城市化進(jìn)程中經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的載體。城市土地的形成是通過(guò)政府不斷征用農(nóng)村集體土地，并轉(zhuǎn)化成國(guó)有土地而來(lái)的。在這個(gè)過(guò)程中，土地征用補(bǔ)償與土地出讓收入之間的巨大差價(jià)絕大部分被政府和開(kāi)發(fā)商獲取，農(nóng)民只得到微乎其微的部分。根據(jù)我國(guó)研中心課題組的調(diào)查，在目前房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)過(guò)程中，土地增值部分的收益分配只有 20%到 30%留在鄉(xiāng)以下，其中，農(nóng)民的補(bǔ)償款僅占 5%到 10%；地方政府拿走土地增值的 20%到 30%；開(kāi)發(fā)商則拿走土地增值收益的 40%到 50%。在現(xiàn)行的土地法律制度下，土地利益分配過(guò)分傾向于開(kāi)發(fā)商和政府。這種巨大的利益分配不公也正是引發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”的社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素。

2. 土地出讓收入監(jiān)督管理不力。土地出讓收入的監(jiān)督管理不完善，實(shí)際上也為地方政府追逐土地利益最大化提供了負(fù)面激勵(lì)。長(zhǎng)期以來(lái)，依據(jù)我國(guó)財(cái)政管理制度，地方政府的土地出讓金收入屬于預(yù)算外收入，缺乏監(jiān)管。地方政府在如何運(yùn)用這筆資金上就有很大的自主權(quán)。同時(shí)，我國(guó)土地出讓收入的監(jiān)督管理制度不夠完善，在約束這筆收入時(shí)沒(méi)有發(fā)揮出應(yīng)有的作用，反而產(chǎn)生了負(fù)激勵(lì)效果，促使地方政府盲目追逐土地收入最大化。

五、完善土地出讓的改革路徑。

1. 完善集體土地產(chǎn)權(quán)并規(guī)范流轉(zhuǎn)。集體所有土地應(yīng)該與國(guó)有土地享有平等權(quán)利。從產(chǎn)權(quán)界定這方面來(lái)說(shuō)，“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題的治本之策在于改革我國(guó)的土地二元化體制，明晰集體土地的產(chǎn)權(quán)界定，完善其產(chǎn)權(quán)權(quán)能、產(chǎn)權(quán)運(yùn)作、土地流轉(zhuǎn)等法律制度，使集體土地有合法合規(guī)的正常進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的渠道，充分參與到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中。相應(yīng)的改革措施應(yīng)包括：修改《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等法律中限制集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定，明確規(guī)定集體土地所有權(quán)權(quán)能、所有權(quán)主體和行使代表、程序等；參照已有的國(guó)有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)規(guī)定及各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，制定相應(yīng)的集體土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓管理規(guī)定；嚴(yán)格規(guī)范集體土地流轉(zhuǎn)等。

2. 土地開(kāi)發(fā)利用制度的合理改進(jìn)。首先是集體土地征收權(quán)限的限制。依據(jù)現(xiàn)行法律或相關(guān)法理，土地征收的初衷應(yīng)是且只能是為了“公共利益”，這是征收的前提和衡量征收行為合法與否的標(biāo)準(zhǔn)。目前“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象中出現(xiàn)的政府過(guò)于泛濫地征收土地現(xiàn)象，很大部分在于我國(guó)目前法律制度并沒(méi)有對(duì)“公共利益”明確界定。因此，科學(xué)準(zhǔn)確地界定公共利益范疇和政府土地征收的范圍，嚴(yán)格限制政府土地征收權(quán)限，是我國(guó)土地法律制度需要完善的重要方面。其次是土地使用權(quán)出讓權(quán)力的合理配置?，F(xiàn)行法律規(guī)定政府代表國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)土地使用權(quán)出讓?zhuān)@是符合我國(guó)目前的社會(huì)現(xiàn)實(shí)情況的。

問(wèn)題是政府土地使用權(quán)出讓行為缺乏監(jiān)督和規(guī)范，導(dǎo)致其中隨意性過(guò)強(qiáng)、違法現(xiàn)象多和土地管理混亂的后果。改進(jìn)的途徑還是在于有效規(guī)范政府土地出讓行為，強(qiáng)化土地規(guī)劃約束和用途管制。各級(jí)地方政府要提前制定詳細(xì)、科學(xué)的土地利用規(guī)劃，土地出讓必須嚴(yán)格按照規(guī)劃的數(shù)量、用途等來(lái)執(zhí)行，土地利用規(guī)劃的變更要依據(jù)法定程序執(zhí)行。此外，對(duì)每年政府出讓土地使用權(quán)的規(guī)模要有嚴(yán)格的控制。

3. 土地出讓收入分配與監(jiān)督制度改革。我國(guó)目前土地出讓收入絕大部分流向政府和開(kāi)發(fā)商，這種利益分配機(jī)制是失衡且違背公平正義的。土地法律制度改革需要逐漸將這種不公平分配向合理利益分配機(jī)制轉(zhuǎn)變。就土地利益主體而言，中央政府、地方政府、村集體和農(nóng)民，就形成了不同的利益分化格局，顯著影響著土地利益分配制度改革的走向。對(duì)于國(guó)有土地的出讓收益，應(yīng)調(diào)整中央與地方土地收益分配，由目前土地出讓收入全額進(jìn)入地方財(cái)政，改革為中央集中部分土地收入，專(zhuān)款專(zhuān)用，由中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)用于地方市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；對(duì)于集體土地的出讓收益，應(yīng)制定集體土地收益分配辦法，規(guī)范集體土地收益的分配及使用。集體土地出讓收益應(yīng)用來(lái)進(jìn)行農(nóng)村建設(shè)，保護(hù)農(nóng)民利益。此外，在土地出讓收益的監(jiān)管方面，應(yīng)建立土地收入的專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督制度，同時(shí)財(cái)政、審計(jì)部門(mén)要及時(shí)對(duì)土地出讓進(jìn)行監(jiān)督管理，防范漏洞。

參考文獻(xiàn)：

[1] 王利明。物權(quán)法論。中國(guó)政法大學(xué)出版社，1998.

篇3

國(guó)有建設(shè)用地招拍掛制度已經(jīng)運(yùn)行十幾年了，其效果有目共睹，但土地市場(chǎng)仍有許多亟需完善之處，下面筆者談幾點(diǎn)看法。

不足之處

現(xiàn)行土地管理的相關(guān)法律存在漏洞或不足首先，法律涵蓋面不全?！稇椃ā返谝徽碌谑畻l規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”但在《土地管理法》中對(duì)公共利益沒(méi)有進(jìn)行明確的闡述和界定。這類(lèi)限制的缺乏，導(dǎo)致強(qiáng)制性征地范圍過(guò)于寬泛。其次，關(guān)于農(nóng)地征用（收）補(bǔ)償方面的政策法律存在缺陷?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償?！蓖恋卣饔玫难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與征用的目的無(wú)關(guān)，給農(nóng)民的補(bǔ)償明顯會(huì)低于政府從最終使用者那里獲得的出讓費(fèi)，導(dǎo)致“同地不同價(jià)”，容易引起群眾不滿(mǎn)，誘發(fā)系列社會(huì)問(wèn)題。最后，根據(jù)《憲法》和《土地管理法》規(guī)定，只有國(guó)有土地才能進(jìn)入市場(chǎng)，集體土地不能直接進(jìn)入市場(chǎng)，只有轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地，才能進(jìn)入市場(chǎng)有償出讓。這種事實(shí)上的“城鄉(xiāng)土地二元化”管理制度，容易造成土地財(cái)富和土地經(jīng)濟(jì)效應(yīng)向城市和地方政府傾斜，使農(nóng)民不能充分享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展及城市化帶來(lái)的豐碩成果，也不利于土地市場(chǎng)的整體發(fā)育。當(dāng)前土地財(cái)政的形成機(jī)制不科學(xué)目前，我國(guó)主要依靠增量土地創(chuàng)造財(cái)政收入，土地財(cái)政的這種形成機(jī)制造就了一些地方政府“征地—賣(mài)地—征收稅費(fèi)—抵押—再征地”的不良循環(huán)發(fā)展模式，客觀(guān)上刺激了地方政府多征地、多賣(mài)地，使得耕地保護(hù)尤其是城郊優(yōu)質(zhì)耕地資源的保護(hù)越來(lái)越難。同時(shí)這樣的土地財(cái)政形成機(jī)制不具備可持續(xù)性。據(jù)測(cè)算，我國(guó)城市化進(jìn)程還有約20年時(shí)間就將達(dá)到70%左右的平穩(wěn)期。屆時(shí)，城市建設(shè)用地外延擴(kuò)大缺少內(nèi)生動(dòng)力，靠以增量土地創(chuàng)造財(cái)政收入的機(jī)制將得不到保證。另外，國(guó)有土地畢竟是一種特殊的公共資源，如果將土地供應(yīng)目標(biāo)定位于地方財(cái)政利益最大化，將有悖于土地國(guó)有即為全民所有這一基本屬性。因此，現(xiàn)行的土地財(cái)政之路亟需改進(jìn)。一些地方政府土地融資中的不良行為加大金融風(fēng)險(xiǎn)目前，地方政府用征收和儲(chǔ)存的土地向銀行抵押融資已很普遍，根據(jù)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定：“以協(xié)議、招標(biāo)、拍賣(mài)方式取得國(guó)有土地使用權(quán)的土地使用者，其使用權(quán)在使用年限內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或者用于其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。”未經(jīng)出讓的土地能否抵押？法律沒(méi)有明確規(guī)定。根據(jù)《行政許可法》規(guī)定：凡法律沒(méi)有明確許可的，政府都不能做。目前，地方政府的這種做法，其實(shí)質(zhì)是負(fù)債經(jīng)營(yíng)，從嚴(yán)格意義上說(shuō)也屬于違法行為。當(dāng)前不少地方政府通過(guò)收儲(chǔ)土地直接抵押的融資額，甚至高于土地財(cái)政的收入。當(dāng)土地行情逆轉(zhuǎn)，土地價(jià)值小于預(yù)期收益時(shí)，地方政府債務(wù)償還能力有限，所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)不容忽視，甚至有“崩盤(pán)”的可能。用地企業(yè)背負(fù)沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)目前，在土地招拍掛具體操作中，“價(jià)高者得”仍然是最主要的土地出讓模式。這有利于提高土地節(jié)約集約利用、體現(xiàn)土地資源的價(jià)值，不過(guò)在地價(jià)高漲的情況下這種模式也會(huì)給拿地企業(yè)帶來(lái)不小的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。一方面用地企業(yè)為了拿到地，往往不惜高價(jià)舉牌，有的已經(jīng)超出了自身的承受能力。據(jù)了解，目前，有很多企業(yè)是靠銀行貸款支付土地出讓金，這無(wú)疑將給企業(yè)的資金周轉(zhuǎn)及下一步發(fā)展帶來(lái)困難。如果這些企業(yè)再生產(chǎn)出現(xiàn)中斷，企業(yè)負(fù)債就會(huì)轉(zhuǎn)化為銀行的壞賬，極有可能演化成整個(gè)社會(huì)的問(wèn)題。

意見(jiàn)與建議

完善土地管理的相關(guān)法律法規(guī)健全完善的法律體系是土地市場(chǎng)健康發(fā)展的前提，因此，完善土地市場(chǎng)的首要任務(wù)就是要完善不適應(yīng)市場(chǎng)體系或有悖于市場(chǎng)機(jī)制要求的法律法規(guī)。一是修改現(xiàn)行《土地管理法》及《土地管理法實(shí)施條例》，明確界定國(guó)家征地的公共利益的范圍，對(duì)政府強(qiáng)制性征地進(jìn)行嚴(yán)格限制，不能濫用征地權(quán)。二是完善現(xiàn)行關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，要考慮土地由于城鎮(zhèn)化和工業(yè)化產(chǎn)生的巨額級(jí)差收益的分配方向，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不能以犧牲農(nóng)民利益來(lái)降低城市建設(shè)成本。三是完善土地儲(chǔ)備制度的政策法律，使土地儲(chǔ)備制度能真正發(fā)揮調(diào)控土地供給、平衡市場(chǎng)的功能，避免成為一些地方政府“創(chuàng)收”的工具。平衡中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)據(jù)分析，中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的非對(duì)稱(chēng)性和不平衡發(fā)展，是現(xiàn)行不合理土地財(cái)政機(jī)制的重要原因。目前，發(fā)展仍是當(dāng)前地方政府最重要的工作任務(wù)和政績(jī)考核指標(biāo)。如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展？在預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入有限的情況下，地方政府往往備感壓力，當(dāng)前最直接最現(xiàn)實(shí)的辦法就是盡可能多地直接參與土地市場(chǎng)、經(jīng)營(yíng)土地獲利。這種以政府“征地—賣(mài)地—投資”為主線(xiàn)的發(fā)展模式既不符合科學(xué)發(fā)展的要求，也無(wú)形當(dāng)中壓縮了政府的服務(wù)，使政府成為投資經(jīng)營(yíng)的主體，容易導(dǎo)致市場(chǎng)發(fā)育不充分甚至扭曲。因此，要對(duì)現(xiàn)行的國(guó)家與地方分成的財(cái)稅體制進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，適度提高地方政府財(cái)稅收入的分享比例，緩解財(cái)政壓力，以減少地方政府借地生財(cái)?shù)膬?nèi)生動(dòng)力。土地市場(chǎng)要具有可預(yù)見(jiàn)性和可控性土地市場(chǎng)和其他市場(chǎng)一樣，也有市場(chǎng)失靈的缺陷，同時(shí)，我國(guó)土地市場(chǎng)又被賦予宏觀(guān)調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要職能，因此，實(shí)現(xiàn)土地市場(chǎng)的可預(yù)見(jiàn)和可控性，十分必要。一是堅(jiān)持以市場(chǎng)調(diào)控為基礎(chǔ)，以法制調(diào)控為框架，以政策調(diào)控為輔助，彌補(bǔ)單純的市場(chǎng)機(jī)制所不能實(shí)現(xiàn)的土地資源的最優(yōu)配置。二是夯實(shí)土地市場(chǎng)的基礎(chǔ)性工作，如加強(qiáng)對(duì)土地使用狀況和土地價(jià)格的監(jiān)控，科學(xué)評(píng)估土地市場(chǎng)價(jià)格是否合理、并及時(shí)掌握有無(wú)違反規(guī)定用途使用土地等情況，增強(qiáng)調(diào)控的精準(zhǔn)性，實(shí)現(xiàn)土地市場(chǎng)的可預(yù)見(jiàn)性和可控性。三是建立對(duì)土地市場(chǎng)的即時(shí)分析和快速反應(yīng)機(jī)制，一旦發(fā)現(xiàn)土地虛高或不利于經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的行為，能夠快速有效的采取應(yīng)對(duì)措施，促使市場(chǎng)秩序進(jìn)一步規(guī)范。從源頭上防范土地金融風(fēng)險(xiǎn)土地金融風(fēng)險(xiǎn)，既有地方政府潛在的違規(guī)融資問(wèn)題，也有用地單位自身發(fā)展及經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，還有銀行放貸把關(guān)不嚴(yán)等問(wèn)題，因此，防范土地金融風(fēng)險(xiǎn)最有效的途徑就是從源頭上鏟除風(fēng)險(xiǎn)存在的可能性，杜絕“不良融資”。一是出臺(tái)相關(guān)法律，以法律的形式規(guī)范政府的土地抵押融資行為，禁止政府用征收、收儲(chǔ)的土地直接進(jìn)行銀行抵押融資。二是完善土地出讓暨土地招拍掛制度，避免“唯價(jià)高者得”的單一競(jìng)標(biāo)體系。三是加強(qiáng)對(duì)銀行放貸的監(jiān)管，避免銀行、地方政府以及銀行、用地企業(yè)等相關(guān)利益主體之間的違規(guī)“媾和”，提高土地抵押貸款的質(zhì)量和信譽(yù)。

篇4

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地征收；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；比較；借鑒

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.29 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2014）09-0001-01

一、日本、德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)概述

（一）日本的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

在土地征收的補(bǔ)償方面，該國(guó)制定了《土地征收法》等一系列的法律法規(guī)，明確了補(bǔ)償?shù)膶?duì)象、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。在對(duì)象的劃分上，將補(bǔ)償對(duì)象確定為在征地行為中遭受損失的原權(quán)利人，確保原權(quán)利人有一定的生活保障；在內(nèi)容方面，分為土地補(bǔ)償和殘余地補(bǔ)償兩大方面，在標(biāo)準(zhǔn)上則是按照當(dāng)?shù)氐氖袌?chǎng)價(jià)格確定的，確保土地補(bǔ)償能夠達(dá)到同種類(lèi)土地的市場(chǎng)價(jià)格，并充分考慮到物價(jià)指數(shù)的變動(dòng)這一因素。殘余地補(bǔ)償則是按照未征收殘余土地的剩余價(jià)值來(lái)計(jì)算，對(duì)于面積過(guò)小難以獨(dú)立有效使用的土地也要進(jìn)行一定的補(bǔ)償；在類(lèi)型方面，征地補(bǔ)償不僅包括事業(yè)損失補(bǔ)償，即對(duì)土地上的建筑等附屬物的補(bǔ)償，對(duì)農(nóng)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展造成影響的損失也要進(jìn)行補(bǔ)償，還包括遷移費(fèi)補(bǔ)償，即對(duì)搬遷費(fèi)用和臨時(shí)租房費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)償，還包括房租減少等其他種類(lèi)的補(bǔ)償，這些補(bǔ)償都有依照市場(chǎng)平均價(jià)格來(lái)進(jìn)行。在補(bǔ)償與救濟(jì)的程序上，將土地征收補(bǔ)償分為準(zhǔn)備、認(rèn)定、土地限定、簽訂協(xié)議、裁決和補(bǔ)償金發(fā)放等幾個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)于土地征收部門(mén)作出的裁決，當(dāng)事人可以提起行政訴訟，但土地征收過(guò)程依然不會(huì)停止進(jìn)行。

（二）德國(guó)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

土地征收補(bǔ)償主要依靠的是《聯(lián)邦建設(shè)法》，這項(xiàng)法律將各種損失劃分為三大方面，即實(shí)體損失、財(cái)產(chǎn)損失和負(fù)擔(dān)損失三方面，根據(jù)損失的類(lèi)型確定相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。具體說(shuō)來(lái)，對(duì)于當(dāng)事人的實(shí)體損失，不動(dòng)產(chǎn)復(fù)述的抵押、租賃等損失也需要進(jìn)行賠償，按照當(dāng)?shù)禺?dāng)時(shí)的交易市場(chǎng)價(jià)格為參照進(jìn)行計(jì)算，由于個(gè)人原因?qū)е碌耐恋貎r(jià)格上漲不包含在內(nèi)。在財(cái)產(chǎn)損失上，要按照當(dāng)事人在失去土地之后生活上的損失為基準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，確保當(dāng)事人具有足夠的生活保障，在就業(yè)和其他方面遭受的損失也包含在內(nèi)。此外，對(duì)于土地征收導(dǎo)致的其他土地價(jià)值受損、租賃損失等也要進(jìn)行補(bǔ)償。德國(guó)的土地征收補(bǔ)償分為事業(yè)認(rèn)定、確定征收土地、確定補(bǔ)償額度、完成征收過(guò)程等幾個(gè)環(huán)節(jié)，在補(bǔ)償?shù)姆绞缴峡梢园凑债?dāng)事人的訴訟請(qǐng)求分不同的方式進(jìn)行補(bǔ)償，并要確保土地征收有相關(guān)的法律依據(jù)，符合憲法的要求。

（三）我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

在這一地區(qū)主要是依靠“土地征收條例”等相關(guān)的法律法規(guī)，確定地價(jià)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并嚴(yán)格按照土地現(xiàn)值進(jìn)行補(bǔ)償。對(duì)于公共設(shè)施保留地來(lái)說(shuō)，如果這些地段處于城市的計(jì)劃區(qū)以?xún)?nèi)，應(yīng)當(dāng)依照臨近的保留地現(xiàn)值進(jìn)行地價(jià)計(jì)算。對(duì)于前者，可以在必要的時(shí)候?qū)嵤┘映裳a(bǔ)償?shù)姆椒?，額度和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)參照市場(chǎng)交易的平均價(jià)格。此外，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)還設(shè)定了地價(jià)評(píng)議委員會(huì)，對(duì)價(jià)格額度和差價(jià)進(jìn)行評(píng)定。如果土地的性質(zhì)為租賃耕地，那么就要按照相關(guān)法規(guī)適當(dāng)扣除土地增值稅，一般扣除額度為稅后金額的1/3，這種補(bǔ)償方式就是通常所說(shuō)的“佃農(nóng)補(bǔ)償”。另外，如果所征收的出租耕地的性質(zhì)為私有土地，那么仍將在申報(bào)地價(jià)的基礎(chǔ)上扣除1/6的增值稅，人們通常將這種補(bǔ)償方式成為“轉(zhuǎn)業(yè)補(bǔ)助金”。對(duì)于土地上的建筑改良物，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照重建的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行估定，對(duì)于農(nóng)作物的補(bǔ)償，要按照征收和成熟孽息的時(shí)間間差來(lái)劃定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，一年以?xún)?nèi)的按照孽息估定，一年以上的應(yīng)參照市場(chǎng)價(jià)值和投入的相關(guān)費(fèi)用來(lái)估定現(xiàn)值。

二、農(nóng)村土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的比較

在農(nóng)村土地征收補(bǔ)償方面，我國(guó)主要是依據(jù)土地的原有用途確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以福建龍巖為例，一類(lèi)區(qū)水田、菜地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為10，2萬(wàn)元/畝，這與日本等國(guó)家和地區(qū)的規(guī)定有很大的差別，這些地方都是按照市場(chǎng)價(jià)格來(lái)確定補(bǔ)償額度，市場(chǎng)價(jià)格是按照征地的用途來(lái)計(jì)算的，農(nóng)業(yè)用地和工業(yè)用地分別運(yùn)用不同的補(bǔ)償規(guī)定。根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)的條款，我國(guó)的土地征收補(bǔ)償除了包含土地補(bǔ)償費(fèi)之外，還含有安置補(bǔ)助費(fèi)，這在很多國(guó)家和地區(qū)都不存在。安置補(bǔ)償費(fèi)的規(guī)定可以有效解決土地補(bǔ)償不足的問(wèn)題，但由于安置補(bǔ)償費(fèi)受到一定的限制，兩者之和要在土地年產(chǎn)值的15倍以?xún)?nèi)。

在日本等國(guó)家和地區(qū)，對(duì)征地的范圍和用途進(jìn)行了明確的劃分，所征土地僅限于公益用地，征收補(bǔ)償要依照當(dāng)?shù)氐氖袌?chǎng)交易價(jià)格，這在《土地征用法》等很多法律法規(guī)中都有明確的規(guī)定。但我國(guó)在公共利益征地之外，還規(guī)定單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)要依照相關(guān)的法規(guī)和程序申請(qǐng)國(guó)有土地，如果土地為農(nóng)用地，需要先征為國(guó)有土地然后再作為建設(shè)用地，這與日本等很多國(guó)家和地區(qū)都有較大的差別。

三、土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比較的啟示

在參照其他國(guó)家和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)土地征收補(bǔ)償制度的基礎(chǔ)上，我國(guó)應(yīng)當(dāng)提供土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照土地年產(chǎn)值計(jì)算土地補(bǔ)償額度有很多弊端，容易導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上存在問(wèn)題，失地農(nóng)民所得的補(bǔ)償金額十分有限。在參照其他地方做法的基礎(chǔ)上，我們應(yīng)當(dāng)適當(dāng)提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按征收用地的用途來(lái)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，最終實(shí)現(xiàn)市價(jià)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)。有效地規(guī)范地方上行使征收權(quán)的行為，避免出現(xiàn)權(quán)力濫用的情況，另外，在確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面充分參照市場(chǎng)價(jià)格也是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，從而避免了二次侵害等問(wèn)題的出現(xiàn)。雖然在充分參照市場(chǎng)價(jià)格方面在實(shí)施起來(lái)有很大的難度，因?yàn)槲覈?guó)的農(nóng)村土地市場(chǎng)不夠健全，如果完全依照市場(chǎng)價(jià)格確定標(biāo)準(zhǔn)缺乏可操作性和可行性，但在充分參照市場(chǎng)價(jià)格之前可以通過(guò)其他的方法不斷提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可以在制訂征地年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，充分參照征地片區(qū)的綜合地價(jià)來(lái)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平和居民生活標(biāo)準(zhǔn)的前提下，有效解決失地農(nóng)民所獲得的補(bǔ)償較低的問(wèn)題，也避免征地工作中出現(xiàn)的隨意性過(guò)大等問(wèn)題，切實(shí)維護(hù)失地農(nóng)民的利益。

篇5

一、××土地市場(chǎng)建設(shè)的現(xiàn)狀

近年來(lái)，我國(guó)土地使用制度改革在不斷深化，如何盤(pán)活土地，抓好土地儲(chǔ)備交易工作成為經(jīng)營(yíng)城市的一大課題。為此，我們按照縣委政府的統(tǒng)一部署，創(chuàng)新工作思路和方法，在改造舊城、開(kāi)發(fā)新城工作中，為實(shí)現(xiàn)政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，在完善土地儲(chǔ)備交易制度方面結(jié)合縣情做了大量艱苦細(xì)致的工作。

（一）成立機(jī)構(gòu)建章立制

土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度的產(chǎn)生是政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)、調(diào)控土地二級(jí)市場(chǎng)的內(nèi)在需求，也是深化土地有償使用制度改革的必然結(jié)果。由于我縣城鎮(zhèn)規(guī)模較小，布局分散，城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施不完善，城市建設(shè)資金短缺，過(guò)去長(zhǎng)期實(shí)行無(wú)償、無(wú)期限的土地使用制度，大部分存量國(guó)有土地以劃撥方式進(jìn)行轉(zhuǎn)讓?zhuān)欠ㄈ胧鞋F(xiàn)象嚴(yán)重，應(yīng)征土地出讓金隨意減免現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，造成大量國(guó)有土地資產(chǎn)流失，政府難以發(fā)揮宏觀(guān)調(diào)控的作用，也為土地交易中的“暗箱操作”提供了瘟床。針對(duì)這一情況，為全面貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》(國(guó)發(fā)[2001]15號(hào))和國(guó)土資源部《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》（國(guó)土資源部第39號(hào)令）等文件精神，依法規(guī)范土地市場(chǎng)，確保政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的高度壟斷。2003年8月，我縣成立了土地儲(chǔ)備交易中心，隸屬××縣國(guó)土資源局，定編5人，主要從事土地征收征用、土地收購(gòu)、土地儲(chǔ)備、國(guó)有建設(shè)用地出讓等工作。

確定土地收購(gòu)儲(chǔ)備中心是接受縣政府委托實(shí)施國(guó)有土地資本運(yùn)營(yíng)工作的法定機(jī)構(gòu)，代表縣政府對(duì)城鎮(zhèn)國(guó)有土地實(shí)行統(tǒng)一征收、儲(chǔ)備、經(jīng)營(yíng)和管理，做到“一個(gè)渠道進(jìn)水、一個(gè)池子蓄水、一個(gè)龍頭放水”。同時(shí)，結(jié)合我縣實(shí)際，制定出臺(tái)了《××縣國(guó)有土地收儲(chǔ)運(yùn)營(yíng)管理暫行辦法》、《××縣國(guó)有土地收儲(chǔ)運(yùn)營(yíng)程序》和《××縣土地使用權(quán)交易市場(chǎng)管理暫行辦法》等制度，為規(guī)范有序地實(shí)施土地儲(chǔ)備交易提供了保障。

（二）清理整治土地市場(chǎng)，優(yōu)化土地儲(chǔ)備交易環(huán)境

2003年2月20日，國(guó)土資源部召開(kāi)土地市場(chǎng)秩序電視電話(huà)會(huì)議，下發(fā)相關(guān)通知，針對(duì)一些地方土地管理松馳，制度不健全，土地市場(chǎng)混亂問(wèn)題，決定在全國(guó)范圍開(kāi)展土地市場(chǎng)秩序治理整頓。為優(yōu)化土地儲(chǔ)備交易環(huán)境，我縣以進(jìn)一步治理整頓土地市場(chǎng)秩序?yàn)槠鯔C(jī)，抓好土地市場(chǎng)秩序治理整頓，促進(jìn)土地市場(chǎng)建設(shè)，進(jìn)一步深化土地使用制度改革，明確劃撥供地范圍，切實(shí)抓好經(jīng)營(yíng)性土地招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓工作。自2003年以來(lái)，我縣就完善土地儲(chǔ)備交易機(jī)制，加大土地市場(chǎng)配置力度，連續(xù)推出了一系列舉措。結(jié)合我縣實(shí)際，下發(fā)了《××縣人民政府關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》，堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征用、統(tǒng)一開(kāi)發(fā)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一出讓的土地管理“五統(tǒng)一”的原則；根據(jù)土地市場(chǎng)的變化，及時(shí)修改我縣的城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)基準(zhǔn)地價(jià)，并就土地儲(chǔ)備范圍、土地儲(chǔ)備工作程序、儲(chǔ)備土地的處置程序等內(nèi)容進(jìn)一步明細(xì)化、規(guī)范化；相繼出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地管理的通告》、《關(guān)于加強(qiáng)土地市場(chǎng)秩序管理、嚴(yán)禁非法買(mǎi)賣(mài)土地轉(zhuǎn)讓土地的通告》，堅(jiān)決凍結(jié)縣城區(qū)內(nèi)建設(shè)用地的供應(yīng)和審批，查處非法買(mǎi)賣(mài)、轉(zhuǎn)讓土地。一系列文件的出臺(tái)，為搞好土地收購(gòu)儲(chǔ)備和規(guī)范土地市場(chǎng)提供了法律法規(guī)支持。

（三）多形式并舉，廣泛宣傳國(guó)土資源法律法規(guī)

為使國(guó)土資源法律法規(guī)家喻戶(hù)曉，人人皆知，我縣在宣傳力度上花了很大的力氣，收到很好的效果。近年來(lái)，我們始終把國(guó)土資源法律法規(guī)、土地國(guó)情、國(guó)策的宣傳教育工作放在首位。采用書(shū)寫(xiě)張貼懸掛標(biāo)語(yǔ)、出動(dòng)宣傳車(chē)、利用網(wǎng)絡(luò)、廣播電視、舉辦專(zhuān)欄板報(bào)、演講比賽、印發(fā)資料、召開(kāi)座談會(huì)等貼近實(shí)際、貼近群眾、貼近生活的形式，廣泛、深入地宣傳土地管理特別是耕地保護(hù)的重要性、必要性和緊迫性。通過(guò)每年開(kāi)展4.22“地球日”、6.25“土地日”宣傳活動(dòng)，使全縣人民特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部充分認(rèn)識(shí)到我縣國(guó)土資源保護(hù)與利用的現(xiàn)狀及所面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)，明白土地是不可再生的資源，以此增強(qiáng)土地憂(yōu)患意識(shí)，全面提高耕地保護(hù)和合理利用土地的自覺(jué)性。這樣，使國(guó)土資源法律法規(guī)更加深入人心，干部、群眾的法律意識(shí)有了明顯提高，也為我縣推進(jìn)土地儲(chǔ)備工交易工作和規(guī)范土地市場(chǎng)營(yíng)造了良好的氛圍。

（四）認(rèn)真履行職責(zé)，實(shí)施土地交易“陽(yáng)光工程”

招拍掛出讓國(guó)有建設(shè)用地是《土地管理法》、《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》（國(guó)土資源部第39號(hào)令）及相關(guān)法律法規(guī)要求的公開(kāi)土地出讓的方式。法律規(guī)定，經(jīng)營(yíng)性用地必須實(shí)行“招拍掛”。近年來(lái)，我縣不斷完善經(jīng)營(yíng)性用地“招拍掛”出讓制度，著力于掛牌出讓精心打造土地交易“陽(yáng)光工程”。全縣經(jīng)營(yíng)性用地掛牌出讓一律實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，堅(jiān)持公開(kāi)、公平、公正原則，采取招拍掛方式公開(kāi)出讓。并通過(guò)《中國(guó)土地網(wǎng)》、廣播電視等媒體和張貼公告等形式對(duì)外公告，實(shí)施陽(yáng)光交易。參加競(jìng)買(mǎi)土地者有縣內(nèi)、縣外，州內(nèi)、州外，也有省內(nèi)、省外的投資商、開(kāi)發(fā)商。每宗地掛牌出讓公告期滿(mǎn)后，有兩家以上要求現(xiàn)場(chǎng)競(jìng)價(jià)，均由縣政府牽頭組織新區(qū)建設(shè)指揮部、國(guó)土資源、建設(shè)、紀(jì)檢監(jiān)察、財(cái)政等部門(mén)聯(lián)合舉行現(xiàn)場(chǎng)競(jìng)價(jià)會(huì)，在媒體上交易結(jié)果，接受社會(huì)監(jiān)督，取得了良好的成效。

土地儲(chǔ)備交易中心成立以來(lái)，嚴(yán)格按照規(guī)定對(duì)國(guó)有土地實(shí)行統(tǒng)一征用、儲(chǔ)備、經(jīng)營(yíng)和管理，依法按程序?qū)θh經(jīng)營(yíng)性用地實(shí)施了招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓工作，自土地儲(chǔ)備交易成立至今的5、6年時(shí)間，××縣土地儲(chǔ)備交易中心在××縣國(guó)土資源局的領(lǐng)導(dǎo)下，以盤(pán)活存量國(guó)有建設(shè)用地、合理流轉(zhuǎn)土地資源為工作出發(fā)點(diǎn)，供應(yīng)國(guó)有建設(shè)用地32.4840公頃，其中劃撥21.39公頃，出讓11.0940公頃，收取土地出讓金5054.2625萬(wàn)元，為××縣城新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)提供了必要的資金保障，解決了72個(gè)黨政機(jī)關(guān)及社會(huì)團(tuán)體單位的辦公用地問(wèn)題，為××縣城特別是縣城新區(qū)的建設(shè)發(fā)揮了積極的作用。

二、××土地市場(chǎng)建設(shè)存在的主要問(wèn)題

我縣的土地市場(chǎng)建設(shè)正處于發(fā)育起步階段，經(jīng)過(guò)五年多的培育和規(guī)范，雖然取得了一定的進(jìn)展，但也存在一些問(wèn)題。

一是市場(chǎng)機(jī)制配置土地資源的基礎(chǔ)性作用還未得到充分發(fā)揮，出讓供地、招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓供地的比例還有待提高。由于行政行為和部門(mén)利益驅(qū)動(dòng)，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、企業(yè)改制和招商引資等方面供地操作不夠規(guī)范，低價(jià)出讓、甚至減免出讓金的現(xiàn)象依然存在，影響了市場(chǎng)機(jī)制配置土地資源作用的充分發(fā)揮。

二是土地市場(chǎng)管理的法律法規(guī)和各項(xiàng)制度有待進(jìn)一步落實(shí)，政府對(duì)土地市場(chǎng)的宏觀(guān)調(diào)控還有待加強(qiáng)。土地市場(chǎng)發(fā)展的前提是政府控制土地供應(yīng)總量,但社會(huì)上部分人員國(guó)土資源政策、法律意識(shí)淡薄，違法占地、隨意占用耕地的現(xiàn)象屢禁不止，少數(shù)開(kāi)發(fā)商與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村違法私自簽訂用地協(xié)議圈占土地搞建設(shè)，多頭分散供地久治不絕，影響了政府對(duì)土地供應(yīng)宏觀(guān)調(diào)控的實(shí)施和耕地保護(hù)。

三是由于我縣是一個(gè)較為貧困落后的山區(qū)縣，年供地量不大，競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，加上收購(gòu)?fù)恋氐馁Y金無(wú)來(lái)源，財(cái)政提供不了專(zhuān)項(xiàng)周轉(zhuǎn)金，銀行貸款困難，造成收儲(chǔ)資金無(wú)著落，從客觀(guān)上給土地“招拍掛”工作帶來(lái)了一定的制約。

四是土地私下交易行為比較突出，少數(shù)單位和個(gè)人為逃避稅費(fèi)，不依法申報(bào)辦理變更手續(xù)，部分企業(yè)、行政事業(yè)單位利用原劃撥土地直接非法入市或用于經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，造成土地交易市場(chǎng)混亂。

上述問(wèn)題的產(chǎn)生，既有國(guó)土部門(mén)內(nèi)部制度不健全、管理不到位的原因，也有外部的諸多原因，主要表現(xiàn)在：一是土地用途管制制度不能得到很好的落實(shí)。建設(shè)項(xiàng)目用地選址隨意性大，未能按照土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行選址，在項(xiàng)目用地不符合土地利用總體規(guī)劃時(shí)，往往實(shí)行規(guī)劃跟著項(xiàng)目走，隨意調(diào)整規(guī)劃。多數(shù)情況下，用地單位或個(gè)人忽視城市規(guī)劃，認(rèn)為只要獲得政府批準(zhǔn)的土地，建設(shè)過(guò)程中隨意性較大，不嚴(yán)格執(zhí)行供地過(guò)程中的規(guī)劃設(shè)計(jì)要求；部門(mén)間的相互協(xié)調(diào)不夠，宗地管理無(wú)法實(shí)現(xiàn)，違規(guī)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。二是土地收購(gòu)儲(chǔ)備中心的職能不到位，政府不能集中統(tǒng)一供地，多頭供地現(xiàn)象依然存在，使“一個(gè)渠道進(jìn)水、一個(gè)池子蓄水、一個(gè)龍頭放水”的原則得不到真正的落實(shí)。三是一些單位和個(gè)人對(duì)土地政策、法律法規(guī)意識(shí)不強(qiáng)，違法占地現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)過(guò)分強(qiáng)調(diào)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，隨意提供工業(yè)用地，只顧當(dāng)前利益，不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃。為引進(jìn)資金，興辦企業(yè)，一味遷就企業(yè)不合理要求，以犧牲土地和農(nóng)民利益為代價(jià)，不要求企業(yè)主嚴(yán)格地完善依法用地手續(xù)，造成農(nóng)村土地市場(chǎng)混亂。四是缺乏土地儲(chǔ)備資金，從而對(duì)老城區(qū)企業(yè)改制、劃撥用地改變用途等國(guó)有土地管理的難度加大，無(wú)法按照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行行之有效的管理。五是利益分配既不合法又不合理，征收的土地出讓金未按上級(jí)要求管理、分配使用，致使在應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查時(shí)捉襟見(jiàn)肘。

三、解決××土地市場(chǎng)建設(shè)問(wèn)題的對(duì)策措施

規(guī)范土地市場(chǎng)就是政府用市場(chǎng)的眼光看待國(guó)有土地，通過(guò)運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制和市場(chǎng)規(guī)律，最大限度地優(yōu)化配置土地資源、資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)土地的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益的行為，它對(duì)于促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展有著至關(guān)重要的作用。針對(duì)上述我縣土地市場(chǎng)建設(shè)存在的問(wèn)題，我們堅(jiān)信在縣委、縣政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在縣人大、縣政協(xié)的監(jiān)督指導(dǎo)下，通過(guò)自身的努力一定能逐步加以解決。

一是繼續(xù)深入開(kāi)展宣傳教育工作。采取多種有效方式，從發(fā)展和規(guī)范土地市場(chǎng)、完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的高度，大力宣傳規(guī)范土地市場(chǎng)、實(shí)施經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓的重要意義，為深入推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓工作營(yíng)造良好的氛圍。

二是進(jìn)一步健全和完善土地公開(kāi)供應(yīng)制度。建立土地市場(chǎng)集中統(tǒng)一供應(yīng)制度，國(guó)有土地招標(biāo)、拍賣(mài)制度和依法行政工作制度。促進(jìn)土地“招拍掛”工作公開(kāi)、公正、公平。

三是要同相關(guān)協(xié)作部門(mén)共同研究解決土地招拍掛工作中的問(wèn)題，完成供地前期規(guī)劃、供地后期管理的基礎(chǔ)工作和驗(yàn)收工作；建立統(tǒng)一協(xié)作關(guān)系，共同促進(jìn)和培育規(guī)范的土地市場(chǎng)。

篇6

關(guān)鍵詞：房屋征收制度；發(fā)展；完善

在《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》頒布之后，對(duì)我國(guó)城市房屋拆遷制度有很大的影響。目前，我國(guó)國(guó)有土地的房屋征收程序還不是非常明確，對(duì)于怎樣實(shí)施房屋征收是我們目前面臨的一個(gè)比較大的難題，同時(shí)也迎來(lái)一個(gè)比較大的挑戰(zhàn)，我們應(yīng)該要積極面對(duì)。本文主要論述房屋征收制度的內(nèi)容、存在的問(wèn)題以及制度的發(fā)展與完善。

一、房屋征收制度的內(nèi)容

對(duì)城市房屋進(jìn)行征收是國(guó)家政府為廣大公共利益的需求，更具法律法規(guī)的相關(guān)程序與條件，把公民的房屋納為國(guó)有，并給與一定合理的補(bǔ)償行為。居民的公共利益是房屋可以進(jìn)行征收的基礎(chǔ)，所以對(duì)公共利益進(jìn)行規(guī)定是非常重要的。由于公民的公共利益具有不明確性、變化性、發(fā)展性、廣泛性的特點(diǎn)，要想使其有一定的制度化就要在實(shí)際情況和程序兩方面共同考慮和實(shí)施。

由于我國(guó)的單行法在程序方面還存在著不足，所以，應(yīng)該結(jié)合一定的比例原則進(jìn)行加以完善，完善房屋征收公共利益的聽(tīng)證會(huì)、加大調(diào)查和審批的程序、進(jìn)行相關(guān)的實(shí)質(zhì)審查。近幾年，隨著社會(huì)城市化建設(shè)的迅速發(fā)展，房屋和土地征收過(guò)程中的問(wèn)題逐漸暴露出來(lái)，對(duì)于怎樣健全和完善土地征收制度，保障公民的合法權(quán)益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，是我們目前面臨的主要問(wèn)題并且亟待解決。

在我國(guó)，土地一直實(shí)行的是社會(huì)主義公有制，就是公民所有制和集體所有制，在法律層面，房屋土地的公民所有制是國(guó)家土地所有權(quán)，農(nóng)民集體所有制是集體土地的所有權(quán)。要想保障國(guó)家公共事業(yè)建設(shè)的需求，國(guó)家就要通過(guò)強(qiáng)制的房屋征收制度，把集體所有權(quán)轉(zhuǎn)換為國(guó)家所有，也就是全民所有。同時(shí)，有必要提高房屋征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，改變發(fā)展所要付出的成本，降低房屋所有者付出的代價(jià)，使成本降到最低，從而減輕國(guó)家的負(fù)擔(dān)，改變國(guó)家利益排斥個(gè)人利益的想法。在立法方面做到合理細(xì)致，使每一個(gè)公民都有一個(gè)公平的原則。

二、房屋征收制度中存在的問(wèn)題

近年來(lái)，隨著城市化建設(shè)腳步的加快，城市房屋被國(guó)家征收的力度越來(lái)越大，在房屋征收中的一些做法，有時(shí)候嚴(yán)重影響和損害了公民的合法利益，這樣就會(huì)造成很多的社會(huì)矛盾，從而造成社會(huì)的不穩(wěn)定。主要存在的問(wèn)題就要有以下幾個(gè)方面：

（一）沒(méi)有規(guī)范的房屋征收許可，沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)的法律法規(guī)的規(guī)定

在實(shí)際的現(xiàn)實(shí)社會(huì)中存在著沒(méi)有全面的手續(xù)就給予了許可，在事情發(fā)生之后再補(bǔ)齊相關(guān)手續(xù)和程序的行為，這是一種違法行為，嚴(yán)重侵害了公民的合法權(quán)益。另一方面，還存在著一部分地方政府為了追求高效率而忽略了法律規(guī)定的程序。一些地方政府還沒(méi)有拿到房屋拆遷的土地使用權(quán)證，就先把房屋的土地使用權(quán)交給了有關(guān)開(kāi)發(fā)商，沒(méi)有經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的法定審查和審批就開(kāi)始進(jìn)行拆遷計(jì)劃，并且向不具有申請(qǐng)?jiān)S可證資格的單位頒發(fā)了房屋拆遷許可證，進(jìn)而造成了違法拆遷。

（二）沒(méi)有全方位對(duì)房屋征收資金進(jìn)行監(jiān)管

沒(méi)有具體的主體對(duì)房屋征收資金進(jìn)行科學(xué)合理的監(jiān)管，銀行只是表明房屋拆遷人存在銀行的資金額度，由此來(lái)說(shuō)明房屋征收資金的到位，但是缺少對(duì)這些資金用途進(jìn)行有效的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

（三）房屋評(píng)估問(wèn)題比較嚴(yán)重

房屋評(píng)估問(wèn)題主要表現(xiàn)在沒(méi)有真正地進(jìn)行市場(chǎng)化、公開(kāi)化評(píng)估，評(píng)估的價(jià)格普遍較低，評(píng)估價(jià)格較低的原因是拆遷人控制房屋評(píng)估價(jià)格。在選擇房屋評(píng)估機(jī)構(gòu)方面存在一定的問(wèn)題，其剝奪了大部分拆遷居民對(duì)房屋評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)單位的選擇權(quán)。

三、房屋征收制度的發(fā)展與完善措施

近幾年，由于我國(guó)房屋征收包括居民較多、面積較大的問(wèn)題，同時(shí)也關(guān)系著被征收人的自身利益，如果在處理上不是很恰當(dāng)，就有可能發(fā)生集體事件，會(huì)嚴(yán)重影響社會(huì)的穩(wěn)定。因此，要與有關(guān)單位（如發(fā)改、規(guī)劃、城建、土管、工商、稅務(wù)、紀(jì)檢、審計(jì)、、辦事處等）積極配合，有效地解決矛盾糾紛，從而保證政府發(fā)展計(jì)劃可以順利實(shí)施，同時(shí)也可以有效維護(hù)廣大群眾的切身利益，使我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)可以順利發(fā)展。此外，政府在進(jìn)行房屋征收時(shí)要符合廣大人民的公共利益，并且有它的合法性，從而有助于人民群眾維護(hù)政府的房屋征收行為。

除此之外，國(guó)家政府還要做好房屋進(jìn)行征收拆遷的前期準(zhǔn)備工作，特別是對(duì)拆遷戶(hù)的補(bǔ)償金額一定要做到位，進(jìn)行一戶(hù)一存儲(chǔ)和專(zhuān)款專(zhuān)用。不斷完善補(bǔ)償方案，和被征收人多多進(jìn)行交流，擴(kuò)大群眾對(duì)政府決策全過(guò)程的全面參與，使補(bǔ)償方案可以反映出廣大拆遷戶(hù)的合理要求，及時(shí)有效地掌握到政策方向、市場(chǎng)走向、價(jià)格變動(dòng)等，還要主動(dòng)和其他區(qū)域的政府部門(mén)進(jìn)行有效交流，發(fā)現(xiàn)新的問(wèn)題，對(duì)信息進(jìn)行全方面和全方位的綜合，有效落實(shí)拆遷居民的住房保障。

隨著我國(guó)近幾年城市化進(jìn)程的快速發(fā)展，房屋征收問(wèn)題是一個(gè)比較突出的問(wèn)題，所以，通過(guò)對(duì)房屋征收問(wèn)題的分析，找出發(fā)生問(wèn)題的原因，吸收那些比較先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)房屋征收制度是十分有必要的，此外還要不斷健全和完善房屋征收制度，為人民的合法權(quán)益提供保障，努力創(chuàng)建和諧社會(huì)和美好家園。

結(jié)語(yǔ)：

不斷完善公民的公共利益界定體系，應(yīng)該在實(shí)際體驗(yàn)和程序規(guī)定這兩個(gè)方面去進(jìn)行，不能存在一定的片面性。因?yàn)樗闹饕康氖菍?shí)現(xiàn)公共利益，保障公民的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)我國(guó)的城市房屋征收制度規(guī)范化和文明化。

參考文獻(xiàn)：

[1]楊光.淺析國(guó)有土地上房屋征收制度[J].黑龍江科技信息，2013（07）

[2]張繼繼.城市房屋征收制度立法探析[J].民營(yíng)科技，2012（06）

[3]張繼繼.房屋征收制度發(fā)展與完善分析[J].赤子，2012（08）

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關(guān)鍵詞:農(nóng)村;集體土地;征收;補(bǔ)償機(jī)制

我國(guó)已經(jīng)發(fā)展成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，取得的成績(jī)舉世矚目。但是，我國(guó)仍是發(fā)展中國(guó)家，仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，仍然是一個(gè)發(fā)展中的農(nóng)業(yè)大國(guó)，無(wú)農(nóng)不穩(wěn)，農(nóng)村問(wèn)題不可忽視。伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程，為了追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)容，大量農(nóng)村集體土地被征收利用。但土地是農(nóng)民的根本，是農(nóng)民基本的生活保障，與農(nóng)民的利益切身相關(guān)。在農(nóng)村集體土地征收過(guò)程中，存在著許多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題亟須解決，要想解決這些問(wèn)題，就要了解我國(guó)農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償現(xiàn)狀，對(duì)癥下藥，有針對(duì)性地分析具體情況，找到一條符合國(guó)情、農(nóng)村現(xiàn)況的農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償之路，為農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償機(jī)制的完善提供指導(dǎo)，更好地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的綠色發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。

1農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)漠a(chǎn)生背景

經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，帶動(dòng)了農(nóng)村的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，其生產(chǎn)要素和經(jīng)濟(jì)流通都在不斷集中，逐漸由傳統(tǒng)的小農(nóng)型社會(huì)向現(xiàn)代化社會(huì)過(guò)渡。在這一變化過(guò)程中，農(nóng)村土地城鎮(zhèn)化必不可免，即農(nóng)村集體土地變成城鎮(zhèn)用途土地。這也是農(nóng)村城鎮(zhèn)化的一個(gè)顯著特征，主要有兩方面特點(diǎn):其一是土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變，即土地由農(nóng)民集體所有變更為國(guó)有土地。其二是土地性質(zhì)的變更，即指?jìng)鹘y(tǒng)農(nóng)業(yè)特點(diǎn)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)工、商、運(yùn)、建等用途用地。經(jīng)過(guò)幾輪改革，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地制度主要是農(nóng)村土地集體所有制和家庭承包制，因而，要想實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有性質(zhì)土地，只能通過(guò)政府的行政手段進(jìn)行征收，再利用一定方式實(shí)現(xiàn)土地用途合法轉(zhuǎn)換。土地征收可以說(shuō)是現(xiàn)代的特殊產(chǎn)物，主要目的是為了滿(mǎn)足公共利益和城鎮(zhèn)化的需要。之后雖然逐步建立了土地征收補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)制度，但是有著一定的歷史局限性，在征收補(bǔ)償?shù)倪^(guò)程中存在著許多詬病。提出了改革開(kāi)放，工作重心也隨之轉(zhuǎn)移到了經(jīng)濟(jì)上來(lái)，經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，城市建設(shè)規(guī)模也不斷擴(kuò)大，原有的城鎮(zhèn)國(guó)有土地規(guī)模早已不能滿(mǎn)足日益增多的發(fā)展需求，土地征收便成為解決這一瓶頸的突破口。但隨著不斷的土地征收，也帶來(lái)了許許多多問(wèn)題，而這些問(wèn)題如果不能得到有效解決，不僅會(huì)嚴(yán)重影響農(nóng)民的切身利益和土地的合理開(kāi)發(fā)利用，更容易激化矛盾引發(fā)群體沖突，影響社會(huì)的穩(wěn)定。

2農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償機(jī)制現(xiàn)實(shí)作用

第一，保障被征收土地農(nóng)民的利益。農(nóng)民一輩子都在和土地打交道，土地就是他們基本生活的最佳保障，在以人為本的今天，追求社會(huì)公共利益也絕不能以犧牲個(gè)人的合法權(quán)益為代價(jià)。無(wú)論是國(guó)家、社會(huì)、還是個(gè)人，損害了農(nóng)民利益，都必須進(jìn)行賠償。第二，緩和社會(huì)矛盾。征收必然需要進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償是否合理是雙方能否達(dá)成一致的前提。必須要讓農(nóng)民的損害最低化，且要有合理合法的征收需求和征收緣由，然后再追求更大的公共利益，這樣才能使農(nóng)民接受征收，避免激化矛盾。第三，維護(hù)政府公信力。權(quán)力是把雙刃劍，政府擁有征收集體土地的權(quán)利，但要是沒(méi)有了限制和監(jiān)督，就容易濫用權(quán)力，甚至是以權(quán)謀私，只有讓權(quán)力運(yùn)行在陽(yáng)光下，嚴(yán)格限制和規(guī)范權(quán)力，才能使政府有權(quán)而不任性，真正做到權(quán)為民所用、利為民所謀，使政府具有公信力。

3農(nóng)村集體土地征收中存在的問(wèn)題

第一，法律存在空白。目前，在國(guó)家層面尚未出臺(tái)針對(duì)農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償?shù)膶?zhuān)門(mén)性法律，只是做了一些原則性規(guī)定，具體可操作性不強(qiáng)。雖然《土地管理法》和《物權(quán)法》規(guī)定了農(nóng)村集體土地的所有權(quán)，但土地所有權(quán)不是農(nóng)民所有的，個(gè)人只有使用權(quán)。在征地補(bǔ)償過(guò)程中，由于集體產(chǎn)權(quán)主體缺乏明晰性，往往導(dǎo)致利益補(bǔ)償主體不明確，利益相關(guān)者相互競(jìng)爭(zhēng)。第二，征收程序不規(guī)范?，F(xiàn)行法律制度在征收補(bǔ)償程序中缺少規(guī)范性，在土地征收時(shí)往往會(huì)利用行政強(qiáng)制手段，甚至是利用合法名義來(lái)掩蓋非法占地的事實(shí)，侵害農(nóng)民合法利益。第三，社會(huì)保障制度不健全。土地是農(nóng)民的根本，是農(nóng)民生存的重要保障。在征地過(guò)程中，農(nóng)民失去了土地，失去了基本的生活保障。有些地方受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，農(nóng)民到手的補(bǔ)償款遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿(mǎn)足城市生存發(fā)展，但卻并不享有城市居民的社保兜底，這在保障農(nóng)民利益上存在很大缺陷。

4完善農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償機(jī)制策略

第一，完善土地征收補(bǔ)償相關(guān)法律。目前，農(nóng)村集體土地的征收補(bǔ)償主要依靠本省、自治區(qū)、直轄市制定的地方性行政法規(guī)，雖然給予了地方很大的自主權(quán)限，但地方法規(guī)不僅法律效力低，而且給一些地方保護(hù)主義和權(quán)力尋租提供了空間，這明顯違背了立法初衷。因此，國(guó)家層面的《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償法》至關(guān)重要，有利于統(tǒng)一農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償方面的制度規(guī)范，用法律的利劍保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，嚴(yán)懲權(quán)力濫用，切實(shí)保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。第二，引入農(nóng)民全程參與機(jī)制。農(nóng)民參與農(nóng)村集體土地征用是保障農(nóng)民合法權(quán)益的又一重要手段。要不斷完善土地征收補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法律程序。首先，在研究和制定土地征收相關(guān)政策之前，必須建立土地征收通知程序，讓農(nóng)民能夠有效參與其中。其次，要進(jìn)一步健全土地征收法律援助程序。努力提高農(nóng)民法律意識(shí)的同時(shí)，提供方便、快捷的有關(guān)土地征收補(bǔ)償矛盾糾紛方面法律服務(wù)。最后，建立征收補(bǔ)償民主論證程序。有關(guān)部門(mén)可以與專(zhuān)家學(xué)者、民意代表進(jìn)行研討磋商，聽(tīng)取他們的建議和心聲，確保找到最大公約數(shù)，畫(huà)出做大同心圓，滿(mǎn)足被征地農(nóng)民不同層次的需求。第三，制定合理土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，必須實(shí)事求是、因地制宜，不能搞簡(jiǎn)單的一刀切。首先，根據(jù)土地實(shí)際用途，按市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償經(jīng)營(yíng)用地，并充分考慮預(yù)期收益，以市場(chǎng)定價(jià)。其次，要貨幣補(bǔ)償為主、多種補(bǔ)償方式共存。除了補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)損失以外，還可以考慮其他安置方式，比如:可以用土地使用權(quán)入股，一些有固定收益的項(xiàng)目，可以讓農(nóng)民把土地作價(jià)抵資入股，參與土地開(kāi)發(fā)利用。第四，完善征地農(nóng)民保障體系。相關(guān)政策應(yīng)根據(jù)具體情況制定，將失地農(nóng)民納入地方社會(huì)保障體系，緩解農(nóng)民憂(yōu)患，共享改革紅利。對(duì)于那些失去土地、沒(méi)有安全保障的人，符合條件的應(yīng)納入低保救助體系，并積極幫助解決就業(yè)，可以統(tǒng)一進(jìn)行就業(yè)技能學(xué)習(xí)，增強(qiáng)農(nóng)民融入現(xiàn)代社會(huì)的信心和本領(lǐng)。

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關(guān)鍵詞：海域征收；公共利益；程序規(guī)制；立法路徑

中圖分類(lèi)號(hào) D922.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A

文章編號(hào) 1002-2104（2014）05-0161-09

自2001年《海域使用管理法》頒布以來(lái)，我國(guó)海洋功能區(qū)劃和海域有償使用制度日益完善，各沿海地區(qū)在推進(jìn)海洋開(kāi)發(fā)、調(diào)整海洋功能區(qū)劃過(guò)程中 ，“征?！爆F(xiàn)象頻繁出現(xiàn)。由于缺乏相應(yīng)海域征收方面法律法規(guī)的引導(dǎo)和制約，各沿海政府隨意張貼“公共利益”標(biāo)簽征收海域，引發(fā)失海人特別是以養(yǎng)殖、捕撈業(yè)為生的漁民上訪(fǎng)乃至頻發(fā)，嚴(yán)重影響了沿海地區(qū)的社會(huì)安定和國(guó)家海洋經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。因此，如何科學(xué)合理界定公共利益以約束權(quán)力部門(mén)成為規(guī)范“征?！毙袨榧毙杞鉀Q的重要問(wèn)題。

1 海域征收的法律屬性

根據(jù)我國(guó)《海域使用管理法》第30條規(guī)定，海域征收是指原批準(zhǔn)用海的人民政府根據(jù)公共利益或者國(guó)家安全需要依法收回海域使用權(quán)的行為。目前來(lái)看，海域征收并不是學(xué)界或法律規(guī)定中的通用術(shù)語(yǔ)，相關(guān)研究和立法使用的稱(chēng)謂都不盡相同，如“海域征收”、“清海”、“征?！?、“收回海域使用權(quán)”、“失?！钡?，這表明對(duì)海域征收這一行為法律屬性的認(rèn)識(shí)和定位存在一定分歧。

一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，海域征收屬于行政許可的撤回[1]。此觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)我國(guó)《海域使用管理法》的規(guī)定，用海單位或個(gè)人要取得某一海域使用權(quán)，需向縣級(jí)人民政府提出用海申請(qǐng)，由海洋行政主管部門(mén)依法對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行審查后報(bào)人民政府批準(zhǔn)并登記，即海域使用權(quán)是通過(guò)行政許可方式取得。而依照我國(guó)《行政許可法》第8條規(guī)定，《海域使用管理法》第30條規(guī)定的“原批準(zhǔn)用海的人民政府根據(jù)公共利益或者國(guó)家安全需要（提前）收回海域使用權(quán)”的行為，理應(yīng)屬于行政許可撤回的范疇。

另有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，海域征收屬于行政征用征收行為。此觀(guān)點(diǎn)根據(jù)《海域使用管理法》第30條之規(guī)定，將“原批準(zhǔn)用海的人民政府依法收回海域使用權(quán)”行為稱(chēng)為“征?！毙袨?，即行政法上的征收征用行為，而沒(méi)有具體明確此種行為是征收行為還是征用行為，僅僅指出征海在沒(méi)有成型的規(guī)制辦法出臺(tái)前可以參照《土地管理法》有關(guān)征收征用之規(guī)定[2]。此外，也有少數(shù)觀(guān)點(diǎn)主張直接使用“海域征收”一詞并將此種行為明確界定為征收行為[3]。

本文認(rèn)為，海域征收從法律屬性上應(yīng)屬于公益征收行為。

首先，海域征收與行政許可撤回的適用條件有所區(qū)別。從我國(guó)《行政許可法》第8條規(guī)定可以明顯看出：除需滿(mǎn)足公共利益目的遵循、法定程序和依法補(bǔ)償三個(gè)條件外，行政許可撤回比公益征收多了一個(gè)限定條件，即所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀(guān)情況發(fā)生重大變化。而根據(jù)我國(guó)《海域使用管理法》第30條之規(guī)定，收回海域使用權(quán)僅僅需要滿(mǎn)足前三個(gè)條件即可，除此之外并無(wú)其他條件限制。因此，海域征收的條件要比行政許可撤回的條件更為寬泛，海域征收行為并非一定屬于許可撤回行為。

其次，對(duì)于海域征收屬于行政法上征收征用行為觀(guān)點(diǎn)，本文認(rèn)為海域征收應(yīng)屬于行政法上公益征收行為而非征用行為。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)并沒(méi)有一套完善的征收征用制度，“征收”、“征用”概念在法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)中的使用始終處于較為混亂狀態(tài)。2004年憲法修正案引用“征收”、“征用”的概念，第一次明確征收征用的憲法地位。根據(jù)該憲法修正案的說(shuō)明：征收和征用既有共同之處，又有不同之處。共同之處在于：都是為公共利益需要，都要經(jīng)過(guò)法定程序，都要依法給予補(bǔ)償。不同之處在于：征收主要是所有權(quán)的改變，而征用是派生于私人所有權(quán)的使用權(quán)的改變。但從國(guó)際征收制度發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，世界上大多國(guó)家采用擴(kuò)張征收理論，主張征收的客體應(yīng)擴(kuò)大到包括所有權(quán)、他物權(quán)及一切具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的權(quán)利。對(duì)我國(guó)征收客體進(jìn)行適當(dāng)擴(kuò)張也得到不少學(xué)者支持，如王利明主張國(guó)家依照法律規(guī)定收回國(guó)有土地使用權(quán)的行為實(shí)際上就是征收[4]。戴孟勇也提出我國(guó)現(xiàn)行法實(shí)質(zhì)上已經(jīng)承認(rèn)國(guó)有土地使用權(quán)可以被依法征收[5]。海域征收的客體雖然是特定海域的使用權(quán)，但由于海域使用權(quán)有其特殊屬性―海域使用權(quán)是派生于屬于國(guó)家所有的海域不動(dòng)產(chǎn)的使用權(quán)，也就是說(shuō)，國(guó)家在海域征收或征用過(guò)程中收回的客體是私人依法取得的屬于國(guó)家享有所有權(quán)的海域不動(dòng)產(chǎn)的使用權(quán)。對(duì)于這種出于公共利益或國(guó)家安全需要將不動(dòng)產(chǎn)使用權(quán)提前收回的情況，我國(guó)現(xiàn)行法律還沒(méi)有明確規(guī)定其屬于征收還是征用。從權(quán)益保護(hù)及行政法原理來(lái)看，更符合征收理論的基本特征。依照《海域使用管理法》第30條規(guī)定，這種提前收回是國(guó)家動(dòng)用強(qiáng)制力取得他人已取得的海域使用權(quán)；在目的上滿(mǎn)足公共利益或者國(guó)家安全需要；國(guó)家給予權(quán)利人相應(yīng)補(bǔ)償；并且不存在將提前收回的海域使用權(quán)再次返還給原海域使用權(quán)人的可能。所以，將因公共利益或國(guó)家安全需要提前收回海域使用權(quán)的情形定性為征收行為更為合適。這樣被征收人也可以適用《物權(quán)法》第121條之規(guī)定，依照《物權(quán)法》第42條的規(guī)定獲得補(bǔ)償。這種定性，有利于海域使用權(quán)人借助征收制度中實(shí)體方面和程序方面的規(guī)定，保護(hù)自己私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，防止國(guó)家行政權(quán)力的濫用。

海域征收既然屬于公益征收范疇，公益或公共利益之考量必然成為海域征收中無(wú)法回避的前置性問(wèn)題?！肮怖妗笔欠▽W(xué)研究中的重要概念，因?yàn)闊o(wú)論在學(xué)說(shuō)還是判例上，它一直被作為一般法律所追求的基本目標(biāo)[6]。征收作為國(guó)家強(qiáng)制性獲取公民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的一種制度，公共利益之目的幾乎無(wú)一例外的被各國(guó)法律甚至憲法規(guī)定為啟動(dòng)征收行為的必要前提。如法國(guó)《人權(quán)宣言》第17條：財(cái)產(chǎn)是神圣不可侵犯的權(quán)利，除非由于合法認(rèn)定的公共需要的明顯的要求，并且在實(shí)現(xiàn)公平補(bǔ)償?shù)臈l件下，任何人的財(cái)產(chǎn)不能被剝奪。美國(guó)憲法修正案第5條：非經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)；非經(jīng)公平補(bǔ)償，私有財(cái)產(chǎn)不得充作公共使用。日本憲法第29條：私有財(cái)產(chǎn)不得侵犯，在正當(dāng)?shù)难a(bǔ)償下，得為公共利益而使用之。我國(guó)《憲法》第10條、第13條亦分別規(guī)定征收征用土地或私有財(cái)產(chǎn)必須基于公共利益需要。海域征收既然屬于公益征收，那么啟動(dòng)海域征收就必須出于公共利益之需，我國(guó)《海域使用管理法》第30條也明確規(guī)定公共利益在我國(guó)海域征收中的前提地位。因此，是否合乎公共利益決定著能否啟動(dòng)海域征收，如果海域征收并非出于公共利益之考慮，那么之后相關(guān)補(bǔ)償、安置問(wèn)題也就無(wú)從談起。

盡管我國(guó)《憲法》、《物權(quán)法》、《海域使用管理法》規(guī)定了海域征收必須始于公共利益之目的，但迄今為止除了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》對(duì)公共利益的范圍和種類(lèi)有大致列舉外，沒(méi)有一部效力較高的法律對(duì)公共利益的內(nèi)涵或范圍加以明確，使得通過(guò)公共利益遏制海域征收權(quán)的立法規(guī)定形同虛設(shè)。在海域征收實(shí)踐中，海洋行政主管部門(mén)對(duì)是否做出征收決定擁有巨大裁量權(quán)，面對(duì)利益和政績(jī)等誘惑，在缺失有效程序規(guī)制和司法監(jiān)督條件下，主管部門(mén)極易在“征?！睕Q策中以公共利益名義謀取海域增值利益，對(duì)公共利益的理解和應(yīng)用表現(xiàn)出寬泛化趨勢(shì)，加上目前我國(guó)海域征收補(bǔ)償機(jī)制不健全，大量失海人尤其是再就業(yè)能力較差的漁民之生存得不到保障，由此引發(fā)的上訪(fǎng)、乃至暴力事件日益增多，沿海地區(qū)社會(huì)矛盾?chē)?yán)重激化。“有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”[7]，公共利益只有經(jīng)過(guò)法律明確界定后才能發(fā)揮其價(jià)值，在海域征收法律法規(guī)中限定公共利益的范圍，從而在源頭上阻斷政府部門(mén)非法征海引發(fā)的補(bǔ)償糾紛等社會(huì)矛盾，具有極大必要性和急迫性。

2 域外關(guān)于公共利益的立法界定

對(duì)于公共利益的內(nèi)涵，國(guó)內(nèi)外學(xué)者眾說(shuō)紛紜，雖然不乏真知灼見(jiàn)但始終無(wú)法對(duì)這一概念蓋棺定論。公共利益之所以難以定義，主要是由其自身一系列特點(diǎn)決定的，包括內(nèi)涵與外延的不確定性和寬泛性、發(fā)展的動(dòng)態(tài)性和開(kāi)放性、自身的高度抽象性和主觀(guān)性等。盡管如此，許多國(guó)家并沒(méi)有回避對(duì)公共利益的法律界定，只是大多并沒(méi)有直接在法律中規(guī)定公共利益的定義，而是根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、立法傳統(tǒng)和政治習(xí)慣等實(shí)際情況，在相關(guān)征收規(guī)范中對(duì)公共利益的范圍及征收程序進(jìn)行法律層面的具體化，以嚴(yán)格限制政府自由裁量權(quán)，公共利益的內(nèi)涵也隨著社會(huì)發(fā)展需要在個(gè)案適用中呈現(xiàn)出擴(kuò)大趨勢(shì)。從立法來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家及地區(qū)關(guān)于公共利益的立法界定主要分為兩種模式：

2.1 概括式

概括式是指憲法或相關(guān)征收法律不對(duì)公共利益內(nèi)涵和外延作具體規(guī)定或者不對(duì)公共利益范圍進(jìn)行類(lèi)型化界定，僅籠統(tǒng)地將公共利益作為啟動(dòng)征收的前提。采用此種立法模式的國(guó)家包括美國(guó)、法國(guó)、英國(guó)、加拿大、澳大利亞等。

在美國(guó)，聯(lián)邦憲法第5條修正案規(guī)定：聯(lián)邦政府非經(jīng)正當(dāng)法律程序不得剝奪公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，非經(jīng)合理補(bǔ)償和出于公共使用的需要，不得征用公民的財(cái)產(chǎn)。美國(guó)在界定公共利益時(shí)使用“公共使用”（public use）一詞，但沒(méi)有對(duì)公共使用的范圍進(jìn)行具體規(guī)定，而是通過(guò)司法判例對(duì)其進(jìn)行擴(kuò)大解釋?zhuān)瑥恼蚬檬聵I(yè)使用擴(kuò)大到允許私人使用但公眾能夠直接或間接受益，并通過(guò)正當(dāng)程序如征收前的預(yù)先通告及聽(tīng)證等給予被征收人提出異議的機(jī)會(huì)，從而遏制行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。

法國(guó)《人權(quán)宣言》第17條規(guī)定，財(cái)產(chǎn)權(quán)是神圣不可侵犯的權(quán)利，除非當(dāng)合法認(rèn)定的公共需要所顯然必要時(shí)，且在公平而預(yù)先補(bǔ)償?shù)臈l件下，任何人的財(cái)產(chǎn)不得受到剝奪。1804年《法國(guó)民法典》第545條使用“公共用途”代替了“公共必要性”并且擴(kuò)大其適用范圍。1977年法國(guó)頒布的《公用征收法典》開(kāi)始使用“公共利益”作為土地征收的標(biāo)準(zhǔn)，行政法院的司法判例逐步將其從公共工程建設(shè)擴(kuò)展到公共的或大眾的直接或間接需要、行政主體執(zhí)行公務(wù)的需要以及政府進(jìn)行宏觀(guān)調(diào)控的需要等多個(gè)領(lǐng)域。同美國(guó)一樣，法國(guó)相關(guān)征收法律在進(jìn)行擴(kuò)張解釋的同時(shí)也設(shè)置了嚴(yán)格的正當(dāng)程序，以遏制政府和法院較大的裁量權(quán)。

此種立法方式對(duì)于公共利益界定比較抽象概括，因而能靈活地囊括各種情形而避免對(duì)公共利益的界定陷入僵化，但也正因如此，執(zhí)行力較差和不穩(wěn)定性給行政和司法機(jī)關(guān)留下巨大裁量空間，極易導(dǎo)致公共利益的濫用而損害公民個(gè)人利益情形的發(fā)生。在典型的判例法國(guó)家如美國(guó)等，鑒于其具有完善的法律體系和豐富的判例資源，能通過(guò)司法審判環(huán)節(jié)較好地彌補(bǔ)這一缺陷，而對(duì)于大陸法系國(guó)家或是司法制度不完善的國(guó)家，此種立法模式具有較大的風(fēng)險(xiǎn)，可以說(shuō)我國(guó)目前采用的立法模式與此類(lèi)似，我國(guó)《憲法》、《物權(quán)法》、《海域使用管理法》、《土地管理法》等均只對(duì)公共利益作原則性規(guī)定，其弊端在我國(guó)海域征收實(shí)踐中暴露無(wú)遺。

2.2 列舉式

列舉式指在相關(guān)法律規(guī)范中盡可能詳細(xì)列舉出符合公共利益的征收項(xiàng)目或類(lèi)型。實(shí)行此種模式的國(guó)家或地區(qū)主要包括日本、韓國(guó)、巴西、印度、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等。此種模式又可細(xì)分為兩種：一種為窮盡式，即詳細(xì)列舉出符合公共利益的情形而不設(shè)置任何保留或兜底條款，行政機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定作出能否征收的行政決定，典型的如日本；另一種為保留式，其同樣也較為具體地列舉出各種情形但沒(méi)有窮盡，而一般在條款結(jié)尾處補(bǔ)充但書(shū)或兜底條款，有代表性的是我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)。

《日本國(guó)憲法》第29條規(guī)定：財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容，應(yīng)符合公共福祉，以法律規(guī)定之，私有財(cái)產(chǎn)在正當(dāng)補(bǔ)償下得收為公用。為了明確“以法律規(guī)定之”，日本在《土地收用法》第3條中窮盡列舉35項(xiàng)共49種準(zhǔn)予征收的具有公共利益性的事業(yè)，包括依據(jù)道路法進(jìn)行的公路建設(shè)；以治水或水利為目的在江河上設(shè)置的防堤、護(hù)岸、攔河壩、水渠、蓄水池及其他設(shè)施；國(guó)家、地方團(tuán)體進(jìn)行的農(nóng)地改造與綜合開(kāi)發(fā)所建的道路、水渠等設(shè)施；鐵路、港口、機(jī)場(chǎng)、氣象觀(guān)測(cè)、電信、電力、廣播、煤氣、博物館、醫(yī)院、墓地、公廁、公園等。幾乎每項(xiàng)事業(yè)都對(duì)應(yīng)一部法律進(jìn)行約束，征收部門(mén)沒(méi)有任意裁量權(quán)，是否符合征收前提必須嚴(yán)格限定在此35項(xiàng)范圍之內(nèi)。日本因?yàn)閲?guó)土面積狹窄，即便海域資源豐富也仍采取這種嚴(yán)格的模式，不僅明確界定公共利益的范圍，而且沒(méi)有忽略程序規(guī)制的內(nèi)容，如《土地征收法》第15條規(guī)定申請(qǐng)用地人應(yīng)履行召開(kāi)事前說(shuō)明會(huì)的義務(wù)，向利害關(guān)系人公開(kāi)說(shuō)明用地的目的；再如該法第23條賦予利害相關(guān)人申請(qǐng)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的權(quán)利，相關(guān)行政廳須根據(jù)申請(qǐng)履行組織聽(tīng)證義務(wù)。

臺(tái)灣《土地征收條例》第3條詳細(xì)規(guī)定國(guó)家可以因?yàn)楣彩聵I(yè)之需而征收私有土地的范圍，包括：①?lài)?guó)防事業(yè)；②交通事業(yè)；③公用事業(yè)；④水利事業(yè)；⑤公共衛(wèi)生及環(huán)境保護(hù)事業(yè)；⑥政府機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)及其他公共建筑；⑦教育、學(xué)術(shù)及文化事業(yè)；⑧社會(huì)福利事業(yè)；⑨國(guó)營(yíng)事業(yè)；⑩其他依法得征收土地之事業(yè)（臺(tái)灣《土地法》第208條中規(guī)定的保留條款為“由政府興辦以公共利益為目的之事業(yè)”）。其中前9項(xiàng)為具體列舉條款，第10項(xiàng)為兜底的原則性條款。臺(tái)灣地區(qū)公共利益界定也不乏正當(dāng)程序之規(guī)定，如《土地征收條例》要求申請(qǐng)征地人在許可征收前召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)或說(shuō)明會(huì)以聽(tīng)取相關(guān)利益人之意見(jiàn)，另外，在批準(zhǔn)征收的執(zhí)行過(guò)程中相關(guān)政府應(yīng)履行公告及告知義務(wù)（如告知被征收人有權(quán)對(duì)征收決定提出異議）。

日本的窮盡式對(duì)征收提出很高的立法要求，可以說(shuō)最大限度地限制政府的自由裁量權(quán)以保障被征收人的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)益，但如此不留余地地窮盡列舉忽視了公共利益發(fā)展的動(dòng)態(tài)性、開(kāi)發(fā)性和法律滯后性等問(wèn)題，必然會(huì)導(dǎo)致公共利益界定的僵化而出現(xiàn)不合時(shí)宜的窘境。正處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的我國(guó)，對(duì)土地等不動(dòng)產(chǎn)的需求熱度會(huì)持續(xù)升高，因而此種界定模式并不適合我國(guó)。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的保留式雖然無(wú)法避免地賦予行政機(jī)關(guān)一定的裁量權(quán)，但較窮盡式有更多的靈活性和彈性，而與概括式相比又體現(xiàn)出明顯的可操作性和規(guī)制性，需要彌補(bǔ)的重點(diǎn)是在兜底條款上進(jìn)行程序規(guī)制，防止之前的列舉條款前功盡棄。我國(guó)于2011年出臺(tái)的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》已經(jīng)在某種程度上借鑒此種做法，只是還另外吸收了概括式，盡管僅是一部行政法規(guī)，效力層級(jí)有限且列舉的部分情形仍不乏較大模糊性，但其首次結(jié)束了我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定中“公共利益”一詞被大量使用但界定空泛的現(xiàn)狀，一定程度上保障了征收的合法性和公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

3 我國(guó)海域征收中公共利益立法界定存在的問(wèn)題

“無(wú)公共利益則無(wú)征收”，已成為一條公認(rèn)的重要原則。以公共利益為由限制私人權(quán)利（海域使用權(quán)）亦屬實(shí)質(zhì)法治主義的一種體現(xiàn)。但“公共利益”不應(yīng)成為什么東西都可以往里裝的“筐”，掌控公共權(quán)利的主體假借“公共利益”之名而行損害民眾利益之實(shí)的權(quán)力行為，不僅具有極大社會(huì)危害性，也構(gòu)成對(duì)法治的威脅和破壞。公共利益自身所具有的抽象，不確定的動(dòng)態(tài)、開(kāi)放性等特點(diǎn)使得人們對(duì)公共利益進(jìn)行法律界定已成為一個(gè)世界性法律難題。

3.1 對(duì)公共利益具體界定缺失的立法窘境

依據(jù)《海域使用管理法》第30條規(guī)定，公共利益是原批準(zhǔn)用海的人民政府收回海域使用權(quán)的要件之一，但對(duì)何為公共利益及其范圍卻只字未提，且這種界定不清的狀況是海域征收、農(nóng)村土地征收和城市房屋征收均面臨的通病。相關(guān)法律法規(guī)中大量引用“公共利益”一詞但均對(duì)其內(nèi)涵或外延的界定采取回避態(tài)度，如《憲法》第10條第3款和第13條第3款、《物權(quán)法》第42條第1款和第148條、《土地管理法》第2條和第58條、《城市房地產(chǎn)管理法》第19條、《海域使用管理法》第30條等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件使用“公共利益”這一概念的共達(dá)1259件（次），其中憲法2次，法律72件（次），行政法規(guī)87件（次），地方性法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件1098件（次）[8]，而且此統(tǒng)計(jì)于2005年作出，目前實(shí)際上使用此術(shù)語(yǔ)的法律文件應(yīng)該更多。這些規(guī)定大多簡(jiǎn)單表述為“為了公共利益的需要”， 導(dǎo)致作為一個(gè)基本法律術(shù)語(yǔ)的公共利益實(shí)際上始終停留在因抽象模糊而被束之高閣狀態(tài)。解釋公共利益成為政府的專(zhuān)斷，很多情況下無(wú)論公益與否一律以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為由進(jìn)行海域或土地征收，使得公共利益成為行政機(jī)關(guān)取得征收或征用權(quán)力的敲門(mén)磚，背離了遏制政府濫用征收權(quán)的初衷，由此引發(fā)的征收爭(zhēng)議不斷。作為國(guó)內(nèi)目前唯一一部具體規(guī)范公共利益范圍的法律文件，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的實(shí)施結(jié)束了我國(guó)在界定公共利益法律規(guī)范方面的空白狀態(tài)，但囿于行政法規(guī)較低的法律效力和國(guó)有土地征收的有限適用領(lǐng)域，不能解決集體土地及海域征收中公共利益的界定難題。

因此，無(wú)法從法律層面上具體界定公共利益是目前征收領(lǐng)域存在沖突和矛盾的源頭。之所以存在這樣的立法窘境，公共利益本身的不確定性、抽象性、開(kāi)放性等特點(diǎn)是重要的阻力，《物權(quán)法》等重要法律的回避做法也是立法者的有意為之，也許就是為了防止規(guī)則化定義公共利益而導(dǎo)致僵化弊病的產(chǎn)生，如有學(xué)者曾指出“寄希望于《物權(quán)法》界定公共利益概念問(wèn)題是《物權(quán)法》本身不能承受之重”[9]。但公共利益在法律層面語(yǔ)焉不詳之狀況而引發(fā)的大量糾紛甚至是亟待解決，且法律難以定義公共利益并不意味著法律對(duì)公共利益的規(guī)制或界定無(wú)能為力，域外大量國(guó)家的立法例便是很好的證明。

3.2 缺失對(duì)公共利益認(rèn)定的相關(guān)程序規(guī)制

目前我國(guó)海域資源征收實(shí)踐及相關(guān)立法關(guān)于公共利益的認(rèn)定程序方面存在以下問(wèn)題：

（1）法律對(duì)公共利益的認(rèn)定主體規(guī)定不清，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)壟斷認(rèn)定權(quán)力?！拔覈?guó)實(shí)際上已經(jīng)形成了行政主導(dǎo)的公益征收制度，包括公共利益的認(rèn)定均由行政機(jī)關(guān)獨(dú)斷，立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)難以置喙?！盵9]從農(nóng)村土地、城市房屋征收的相關(guān)法律規(guī)定可以看出，征收審批程序的規(guī)定是導(dǎo)致行政權(quán)主導(dǎo)征收現(xiàn)狀的源頭，而較土地征收后才興起的海域征收在無(wú)法可依的局面下也不得不模仿土地征收的實(shí)踐模式。我國(guó)《海域使用管理法》、《海域使用權(quán)管理規(guī)定》缺乏對(duì)公共利益認(rèn)定主體的具體規(guī)定，從各地海域征收實(shí)踐來(lái)看，由于立法機(jī)關(guān)對(duì)公共利益認(rèn)定的回避及司法機(jī)關(guān)受理相關(guān)爭(zhēng)議權(quán)的受限，各級(jí)海洋行政主管部門(mén)已經(jīng)成為事實(shí)上的公共利益認(rèn)定主體和解釋主體，他們不僅是海域征收的執(zhí)行機(jī)關(guān)，同時(shí)也是海域征收的決定和監(jiān)督機(jī)關(guān)。如《廣西壯族自治區(qū)海域使用權(quán)收回補(bǔ)償辦法》第9條第1款規(guī)定“海洋行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)調(diào)查情況制訂收回海域使用權(quán)方案報(bào)請(qǐng)?jiān)鷾?zhǔn)用海的縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，收回方案經(jīng)批準(zhǔn)后，由海洋行政主管部門(mén)組織實(shí)施”，這種上級(jí)行政機(jī)關(guān)審批的規(guī)定使得行政部門(mén)身兼“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”，背離了“自己不能做自己法官”的正當(dāng)程序原則，致使在海洋開(kāi)發(fā)中海洋行政部門(mén)濫用征收權(quán)、激化社會(huì)矛盾的現(xiàn)象層出不窮。

（2）海域征收中公共利益認(rèn)定的正當(dāng)程序缺失。我國(guó)關(guān)于海域征收中關(guān)于公共利益的認(rèn)定程序沒(méi)有直接的法律規(guī)定，《海域使用管理法》、《海域使用權(quán)管理規(guī)定》也沒(méi)有作出任何關(guān)于此方面的規(guī)定，這也是目前集體土地、城市房屋征收中普遍存在的問(wèn)題，《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《國(guó)土資源部關(guān)于征用土地公告辦法》、《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定》等無(wú)一例外地只對(duì)補(bǔ)償方案、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或安置方案規(guī)定了聽(tīng)證或聽(tīng)取意見(jiàn)等程序，而對(duì)于征收前提的合法性即是否合乎公共利益的認(rèn)定缺乏正當(dāng)程序的規(guī)定。征收最為關(guān)鍵的兩個(gè)環(huán)節(jié)莫過(guò)于是否應(yīng)該征收及補(bǔ)償是否合法合理，被征收人只能被迫接受征收決定，此種立法回避無(wú)疑嚴(yán)重?fù)p害被征收人的知情權(quán)和參與權(quán)。域外大多國(guó)家都在征收法中規(guī)定公共利益的認(rèn)定程序以確保征收行為的合法性，相比之下，我國(guó)海域、集體土地及城市房屋等主要領(lǐng)域的公益征收關(guān)于正當(dāng)程序的規(guī)定都集中于征收補(bǔ)償方面，卻缺乏征收目的是否符合公共利益的論證程序，導(dǎo)致被征收人基本上沒(méi)有參與征收合法與否的論證過(guò)程。因此，在完善關(guān)于海域征收法律規(guī)定時(shí)除了要借鑒土地征收中的補(bǔ)償程序外，還應(yīng)該重點(diǎn)彌補(bǔ)這一漏洞，明確判斷海域征收目的合法性的正當(dāng)程序內(nèi)容。

（3）海域征收相關(guān)信息的公開(kāi)不合理，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益認(rèn)定的有效程序規(guī)制。首先，由于我國(guó)缺乏關(guān)于公民參與判斷海域征收目的合乎公共利益與否的法律規(guī)定，實(shí)踐中海域征收相關(guān)信息大多是在海域征收方案已獲批準(zhǔn)、征收決定木已成舟后才向被征收人及社會(huì)公開(kāi)，各地海域征收法律文件都存在此種弊病，如《溫州市淺海灘涂海域使用權(quán)收回處理辦法》第6條第2款規(guī)定：縣（市、區(qū)）人民政府收回海域使用權(quán)政策處理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在收回海域使用權(quán)范圍及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方案批準(zhǔn)之日起10個(gè)工作日內(nèi)，將方案在相關(guān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村予以公告；《廣西壯族自治區(qū)海域使用權(quán)收回補(bǔ)償辦法》第9條規(guī)定“收回方案經(jīng)批準(zhǔn)后”，海洋行政部門(mén)才履行公告程序。其次，公開(kāi)內(nèi)容一般僅限于海域征收的批準(zhǔn)決定、補(bǔ)償方案、安置方案等，并不涉及海域征收是否滿(mǎn)足公共利益方面的信息，海域征收的相關(guān)權(quán)利人和社會(huì)公眾在海域征收前無(wú)法獲得海域征收決策與公共利益之間關(guān)系的信息。大多數(shù)海域征收案例如《平潭縣人民政府關(guān)于福平鐵路平潭段跨海大橋海域使用權(quán)收回及對(duì)養(yǎng)殖等設(shè)施進(jìn)行拆除的通告》、《東山縣人民政府關(guān)于收回康美鎮(zhèn)西崎村北側(cè)海域使用權(quán)的通告》、《晉江市人民政府關(guān)于圍頭灣填海造地工程海域使用權(quán)收回的通告》等均是僅公開(kāi)關(guān)于征收補(bǔ)償方面的信息。政府信息公開(kāi)的作用是通過(guò)使公民了解決策相關(guān)信息而充分參與到?jīng)Q策過(guò)程中，從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)督行政權(quán)、遏制行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力和保障公民合法權(quán)益的目的，但海域征收公開(kāi)內(nèi)容的此種缺失切斷了公民判斷海域征收合法與否的機(jī)會(huì)和渠道。我國(guó)目前沒(méi)有出臺(tái)統(tǒng)一的關(guān)于海域征收的公告辦法，關(guān)于土地征收公告的法律規(guī)定―《土地公告辦法》也不乏這種在公開(kāi)時(shí)間和內(nèi)容方面的弊端，無(wú)法為海域征收公告程序提供有益借鑒；再次，由于缺乏對(duì)公開(kāi)形式的立法規(guī)定，造成不同地區(qū)五花八門(mén)的公開(kāi)方式，包括網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)、張貼告示、媒體報(bào)刊公開(kāi)、送達(dá)公開(kāi)等，這種缺少統(tǒng)一規(guī)范的現(xiàn)狀，實(shí)際上賦予海洋行政部門(mén)隨意選擇公開(kāi)方式的權(quán)力，難以有效保證公眾尤其是被征收利害關(guān)系人的知情權(quán)。

4 我國(guó)海域征收中公共利益界定的立法路徑

正如自由、正義、公正等概念一樣，公共利益難以界定的狀況由來(lái)已久。一方面，因?yàn)椤昂沃^公共利益，因非常抽象，可能人言人殊”[10]；另一方面，正如美國(guó)學(xué)者波斯納所指出，在某些領(lǐng)域“作為一種為取得多數(shù)同意的代價(jià)，立法者經(jīng)常有意留下一些沒(méi)有答案的問(wèn)題”[11]。為解決海域征收實(shí)踐中公共利益界定及認(rèn)定所存在的問(wèn)題，本文認(rèn)為，在實(shí)體界定基礎(chǔ)上輔以必要的認(rèn)定程序規(guī)制不失為我國(guó)當(dāng)前可行的立法路徑選擇。

4.1 海域征收公共利益實(shí)體界定的立法建議

所謂實(shí)體界定的立法路徑是指在對(duì)公共利益內(nèi)涵化的基礎(chǔ)上，通過(guò)適當(dāng)方式對(duì)公共利益加以類(lèi)型化以明晰其外延范圍。雖然對(duì)公共利益進(jìn)行實(shí)體界定存在較大難度，但關(guān)于公共利益內(nèi)涵和外延的可操作性、易辨識(shí)性立法規(guī)定是進(jìn)行認(rèn)定程序規(guī)制的前提和基礎(chǔ)，因此，實(shí)體界定仍具有無(wú)可替代的作用和意義。

4.1.1 立法模式

鑒于我國(guó)《海域使用管理法》已經(jīng)明確將公共利益作為海域征收的前提之一，要短時(shí)間內(nèi)解決因公共利益界定模糊而引發(fā)的征收糾紛，可以借鑒《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的相關(guān)規(guī)定和做法，即先在《海域使用權(quán)管理規(guī)定》（2006年出臺(tái)的《海域使用權(quán)管理規(guī)定》完善和明確了海域使用權(quán)的設(shè)定、變更和登記等重要制度，但對(duì)如何具體規(guī)范海域征收卻只字未提）中詳細(xì)列舉符合公共利益的海域征收項(xiàng)目類(lèi)型，通過(guò)總結(jié)這些項(xiàng)目類(lèi)型在適用中出現(xiàn)的問(wèn)題，待各方面條件成熟時(shí)再修改《海域使用管理法》或出臺(tái)法律解釋來(lái)完善海域征收公共利益界定的具體規(guī)定，這樣不僅利于指導(dǎo)地方完善海域征收中有關(guān)公共利益的法律規(guī)定，也為《行政征收法》、《行政補(bǔ)償法》等法律的出臺(tái)提供界定公共利益的經(jīng)驗(yàn)。

另外，有學(xué)者提出反向排除的立法模式，主張實(shí)行“列舉式+排除式”的綜合界定模式，其中排除的主要是商業(yè)開(kāi)發(fā)等用海項(xiàng)目，這種方式表面看似能夠使公共利益變得明晰而利于規(guī)范政府征收海域的行為，但實(shí)際上排除法忽視了公共利益不確定性和開(kāi)放性的特點(diǎn)，公共利益與非公共利益如商業(yè)利益等具有交叉性和可轉(zhuǎn)換性，比如商業(yè)開(kāi)發(fā)可能涉及到舊港口改建、基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施的更新等，利于改善居民的生存環(huán)境和沿海面貌。從世界范圍內(nèi)公共利益的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，公共利益所包含的內(nèi)容已經(jīng)呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)張的趨勢(shì)，比如美國(guó)在判例實(shí)踐中逐漸從公共使用擴(kuò)張到包括商業(yè)使用等能夠使公眾受益的事業(yè)類(lèi)型，因此單純地排除商業(yè)開(kāi)發(fā)等類(lèi)型的立法界定方式過(guò)于武斷和不妥當(dāng)。

4.1.2 具體類(lèi)型化范圍

關(guān)于如何對(duì)公共利益的范圍進(jìn)行列舉或類(lèi)型化，除國(guó)外征收制度中的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒外，面對(duì)目前紛繁復(fù)雜的用?；顒?dòng)類(lèi)型，我國(guó)《海域使用管理法》關(guān)于減免征收海域使用金的規(guī)定可以作為參考藍(lán)本，因?yàn)檫@些項(xiàng)目之所以會(huì)被列入減免范圍，與這些項(xiàng)目本身所具有的公益性直接相關(guān)?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā返?5條規(guī)定了應(yīng)當(dāng)免繳海域使用金的項(xiàng)目：①軍事用海；②公務(wù)船舶專(zhuān)用碼頭用海；③非經(jīng)營(yíng)性的航道、錨地等交通基礎(chǔ)設(shè)施用海；④教學(xué)、科研、防災(zāi)減災(zāi)、海難搜救打撈等非經(jīng)營(yíng)性公益事業(yè)用海。第36條規(guī)定了經(jīng)有關(guān)部門(mén)審查批準(zhǔn)后可以減繳或免繳海域使用金的項(xiàng)目：①公用設(shè)施用海；②國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目用海；……。其中的“重大建設(shè)項(xiàng)目用?！笨梢詤⒖紘?guó)家海洋局出臺(tái)的《海域使用權(quán)管理規(guī)定》第16條。

首先，第35條規(guī)定的項(xiàng)目多屬于國(guó)防軍事、行政公務(wù)、海上交通基礎(chǔ)設(shè)施、文化科研或?yàn)?zāi)難救助等非經(jīng)營(yíng)性公益事業(yè)，是基于國(guó)家和社會(huì)公共利益而非個(gè)人或單位私益而用海，應(yīng)列為公共利益范圍之內(nèi)；其次，第36條的項(xiàng)目大多具有公用性質(zhì)或具有跨省、跨地區(qū)而規(guī)模巨大的特點(diǎn)，并非絕對(duì)意義上的公益事業(yè)而是包含一定的經(jīng)營(yíng)收費(fèi)性質(zhì)，如港口、碼頭、跨海大橋等，此類(lèi)重大建設(shè)項(xiàng)目不同于第35條列舉的類(lèi)型，并不具有直接的公益性和非營(yíng)利性，是否納入公共利益范圍需要在該項(xiàng)目投入使用后對(duì)公眾是否直接受益的情況進(jìn)行評(píng)估后再判斷；再次，除了以上兩方面外，還需補(bǔ)充海洋環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、社會(huì)福利等基本公益性事業(yè)類(lèi)型。而對(duì)單純基于個(gè)人或單位利益開(kāi)展的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目如養(yǎng)殖捕撈、礦產(chǎn)資源開(kāi)采、沿海旅游、裝備制造等不納入于列舉范圍，應(yīng)通過(guò)與原海域使用人達(dá)成流轉(zhuǎn)協(xié)議的市場(chǎng)途徑取得海域使用權(quán)；最后，具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的用海項(xiàng)目尤其是開(kāi)發(fā)主體為國(guó)有企業(yè)的情況往往是界定的難點(diǎn)，如用于緩解城鎮(zhèn)用地緊張和招商引資用地矛盾的圍海造田項(xiàng)目，目前大多用于建設(shè)臨海工業(yè)、濱海旅游區(qū)、新城鎮(zhèn)和大型港口基礎(chǔ)設(shè)施，往往具有規(guī)模較大和公眾間接受益的特點(diǎn)，既不能隨意納入公共利益范圍也不能武斷地加以排除，而應(yīng)根據(jù)個(gè)案具體情況加以判斷并合理解釋海域征收中關(guān)于公共利益界定的相關(guān)法律規(guī)范。這些爭(zhēng)議性項(xiàng)目是否屬于公共利益以及個(gè)案中的事業(yè)類(lèi)型能否適用保留條款還要借助下文將涉及到的程序化界定路徑。

4.2 海域征收公共利益認(rèn)定程序規(guī)制的立法建議

“法律的重點(diǎn)不是決定的內(nèi)容、處理的結(jié)果，而是誰(shuí)按照什么手續(xù)來(lái)做出決定的問(wèn)題。簡(jiǎn)單地說(shuō)，程序的內(nèi)容無(wú)非是決定的決定而已”[11]。由此可以看出程序尤其是現(xiàn)代法治社會(huì)中搖旌吶喊的正當(dāng)法律程序的重要意義。在海域征收中，關(guān)于誰(shuí)應(yīng)成為認(rèn)定公共利益的主體、公共利益通過(guò)何種方式和過(guò)程得以在法律中體現(xiàn)、此種法律如何適用等問(wèn)題倘若離開(kāi)程序便寸步難行。另外，即便征收目的符合公共利益的具體法律規(guī)定，在缺乏正當(dāng)法律程序的情況下，海域被征收人的人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)益在征收過(guò)程中也難以得到保障。縱觀(guān)各國(guó)關(guān)于公共利益的立法規(guī)定，對(duì)公共利益的認(rèn)定幾乎都規(guī)定了正當(dāng)法律程序，許多國(guó)家如美國(guó)、加拿大、日本、韓國(guó)及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)不僅在憲法、行政征收法典中規(guī)定了正當(dāng)程序原則，而且在相關(guān)單行法律中還具體規(guī)定包括預(yù)先通知、公告、聽(tīng)證、協(xié)商、司法救濟(jì)等程序要求，以此保證公益征收中公共利益認(rèn)定的正當(dāng)性。

4.2.1 采取折中方式規(guī)范海域征收中公共利益認(rèn)定主體

從公共利益的共享性、受益主體的不確定性等特點(diǎn)可以看出，公共利益是建立在多數(shù)人利益的基礎(chǔ)上的，而少數(shù)服從多數(shù)正是民主的天然要求，體現(xiàn)在制度上即代議制，也就是應(yīng)由立法機(jī)關(guān)來(lái)行使認(rèn)定公共利益的權(quán)力。因?yàn)槊裰鬟x舉的議會(huì)理應(yīng)是社會(huì)大多數(shù)人可靠利益代表。許多學(xué)者也主張“公共目的或涉及公眾切身利益的征收應(yīng)由公共決策和公眾選擇來(lái)決定，而不是由官員做主”[12]。美國(guó)是典型的實(shí)行立法機(jī)關(guān)認(rèn)定征收目的合法性的國(guó)家，“美國(guó)征收的決定權(quán)完全掌握在議會(huì)手中，凡是議會(huì)決定的征收行為都是符合公共用途的要求，……”[13]。此種方式利于較大限度地保障征收的公正性和被征收人的利益，當(dāng)然因?yàn)樾枰冉?jīng)議會(huì)的認(rèn)定環(huán)節(jié)再由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行，相對(duì)于直接由行政機(jī)關(guān)認(rèn)定而言，征收周期也必然會(huì)延長(zhǎng)。而日本、法國(guó)實(shí)行的是類(lèi)似行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)公益征收的模式，以日本為例，其征收的程序大致是：因公益進(jìn)行征收的前期準(zhǔn)備、當(dāng)事人就征收事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商及調(diào)解委員的調(diào)解、建設(shè)大臣對(duì)征收目的是否屬于公益事業(yè)進(jìn)行認(rèn)定、調(diào)查報(bào)告的編寫(xiě)、由都道府縣知事管轄下設(shè)立征用委員會(huì)進(jìn)行征收裁決、征收補(bǔ)償?shù)拇_定與爭(zhēng)議的裁決、征收結(jié)束[14]。由此可知，日本是由建設(shè)省即現(xiàn)在的國(guó)土交通省負(fù)責(zé)公共利益認(rèn)定，日本之所以以行政機(jī)關(guān)作為認(rèn)定主體，得益于其在公益征收方面完善的法律體系，如《土地征收法》、《政府征收法》、《關(guān)于取得公共用地的特別措施法》、《公有水面填埋法》、《海岸法》、《都市計(jì)劃法》、《住宅地區(qū)改良法》等都包含公共利益范圍和正當(dāng)程序的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了憲法公共利益條款的具體化，另外日本還有專(zhuān)門(mén)的《行政程序法》，很大程度上保證了政府認(rèn)定公共利益的合法性和公正性。

相較于美國(guó)和日本，一方面，我國(guó)人大的承擔(dān)能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法與美國(guó)國(guó)會(huì)相比，隨著未來(lái)海域開(kāi)發(fā)大規(guī)模興起，海域基礎(chǔ)設(shè)施等公益征收項(xiàng)目將會(huì)持續(xù)增多，完全由人大承擔(dān)認(rèn)定工作是不可行的；另一方面，我國(guó)既缺乏界定公共利益的法律規(guī)定，也沒(méi)有統(tǒng)一的《行政征收法》或《行政程序法》來(lái)規(guī)制海洋行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，由海洋行政主管部門(mén)作為事實(shí)上的認(rèn)定主體極易導(dǎo)致征收權(quán)的濫用，因此認(rèn)定公共利益的主體不能單純由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。借鑒美、日經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，建議采用折中方式，即在縣級(jí)以上人大常委會(huì)中設(shè)立征收審查委員會(huì)，并在其下具體劃分出專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)審查海域征收目的的機(jī)構(gòu)，對(duì)于海洋行政主管部門(mén)制定的海域征收方案，除報(bào)同級(jí)政府審核并報(bào)上級(jí)海洋行政主管部門(mén)審查外，還需要取得同級(jí)人大常委會(huì)下設(shè)征收審查委員會(huì)的意見(jiàn)（此意見(jiàn)可以參考下文提到的關(guān)于聽(tīng)證筆錄的論證結(jié)果）。若審查委員會(huì)的意見(jiàn)同上級(jí)行政部門(mén)一致可直接以行政部門(mén)的決定作為海域征收依據(jù)；若存在分歧，則應(yīng)由該上級(jí)海洋行政主管部門(mén)所屬政府報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)作出裁決，此時(shí)上級(jí)的人大常委會(huì)成為認(rèn)定主體。

有學(xué)者提出由司法機(jī)關(guān)作為認(rèn)定主體，在海域征收合法性問(wèn)題引發(fā)的糾紛中導(dǎo)入司法審查機(jī)制，以“法官的智慧”配合“經(jīng)過(guò)公開(kāi)討論程序”而替代公益條款的“立法者之智慧”[15]，通過(guò)法官行使自由裁量權(quán)來(lái)澄清個(gè)案中公共利益的內(nèi)涵。我們認(rèn)為目前此種模式在我國(guó)不具有可行性，理由是：①我國(guó)行政訴訟僅審查具體行政行為的合法性，由于目前與海域征收相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)公共利益界定不清，而我國(guó)不實(shí)行判例制度且短時(shí)間內(nèi)擴(kuò)大行政訴訟的審查范圍是不現(xiàn)實(shí)的，導(dǎo)致因海域征收目的是否符合公共利益的爭(zhēng)議很難進(jìn)入司法審查范圍。②即使海域征收中關(guān)于認(rèn)定公共利益的異議能夠進(jìn)入司法審查環(huán)節(jié)，我國(guó)行政訴訟的訴訟不停止執(zhí)行制度又是一大障礙，海域被征收人即便最后贏(yíng)得訴訟，此時(shí)海域征收可能已經(jīng)執(zhí)行完畢（如被征收人投入的養(yǎng)殖等生產(chǎn)設(shè)施已被拆除），使得司法審查已經(jīng)沒(méi)有多大意義。③考慮到我國(guó)現(xiàn)行司法體制的“泛行政化”現(xiàn)象，無(wú)法獨(dú)立的司法機(jī)關(guān)加上法官整體素質(zhì)的不盡人意，由司法機(jī)關(guān)行使如此大的自由裁量權(quán)介入到海域征收前提的審查過(guò)程，結(jié)果的公正性著實(shí)令人堪憂(yōu)。

4.2.2 通過(guò)聽(tīng)取意見(jiàn)或聽(tīng)證會(huì)等方式使公眾參與到公共利益的認(rèn)定過(guò)程中

首先，體現(xiàn)在立法過(guò)程中，通過(guò)為公眾提供如立法聽(tīng)證、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查等充分的參與機(jī)會(huì)，將他們對(duì)公共利益的期望與建議通過(guò)立法的形式體現(xiàn)出來(lái)，促進(jìn)政府與民眾之間共識(shí)的達(dá)成，從而增強(qiáng)立法的可執(zhí)行性；其次，無(wú)論是概括式或列舉式對(duì)公共利益的界定都無(wú)可避免地面臨具體適用問(wèn)題，概括式的界定方式因其本身只規(guī)定一個(gè)法律原則，在此不加贅述，而列舉式界定方式雖然具有針對(duì)性和操作性強(qiáng)的特點(diǎn)，但兜底條款如“其他由政府興辦的以公共利益為目的之事業(yè)”等仍需要具體界定和適用，此時(shí)通過(guò)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)等公眾參與形式，民主、公正地認(rèn)定海域征收的前提條件，既能防止因征收目的模糊和政府專(zhuān)斷引發(fā)的社會(huì)矛盾，也大大減小海域征收?qǐng)?zhí)行過(guò)程中的阻力；再次，具體海域征收個(gè)案中應(yīng)允許被征收人申請(qǐng)聽(tīng)證或說(shuō)明理由，如加拿大《土地征收法》規(guī)定，任何反對(duì)征收的利益相關(guān)人可以在意向征地通知之后30天內(nèi)以書(shū)面形式向部長(zhǎng)提出異議，異議申請(qǐng)中應(yīng)說(shuō)明姓名和住址、異議的性質(zhì)、異議所針對(duì)的被征收對(duì)象、申請(qǐng)人對(duì)意向征地的利益性質(zhì)之看法等，在上述期限屆滿(mǎn)后，部長(zhǎng)針對(duì)提出的異議應(yīng)立即啟動(dòng)公開(kāi)聽(tīng)證程序[16]。當(dāng)然在考慮海域被征收人等弱勢(shì)群體利益的同時(shí)忽視征收效率也是不可取的，久拖不決的征收導(dǎo)致的各方面資源浪費(fèi)會(huì)更大，利益受損的將仍是被征收人，因此可以確定個(gè)案申請(qǐng)聽(tīng)證的限制條件以防止正當(dāng)程序權(quán)利的濫用，如在界定公共利益的相關(guān)法律規(guī)范中參考征收海域的規(guī)模、面積、市場(chǎng)價(jià)值等要素，統(tǒng)一規(guī)定限制標(biāo)準(zhǔn)。

為保障海域被征收人參與聽(tīng)證的可操作性，需要具體的制度化設(shè)計(jì)：①聽(tīng)證時(shí)間應(yīng)該在海洋行政主管部門(mén)擬定海域征收方案之后、正式批準(zhǔn)之前；②聽(tīng)證參與人尤其是海域被征收人一方代表人的確定，必須避免采用內(nèi)定、抽簽等缺乏公正性和科學(xué)性的方式，確定過(guò)程應(yīng)公開(kāi)透明并保證代表人的專(zhuān)業(yè)性和必要的聽(tīng)證能力，允許被征收人通過(guò)民主推薦的方式確定其代表人以保證聽(tīng)證的實(shí)際效果，聽(tīng)證的主持人必須是海域征收行政部門(mén)與被征收人之外中立第三方；③聽(tīng)證雙方的辯論意見(jiàn)需要某個(gè)機(jī)構(gòu)或組織進(jìn)行審議，建議成立一個(gè)由海洋、環(huán)保、公共管理等相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的專(zhuān)家、學(xué)者組成的聽(tīng)證審議委員會(huì)，其審議結(jié)論供認(rèn)定主體參考。

4.2.3 科學(xué)優(yōu)化海域征收信息公開(kāi)的時(shí)間、內(nèi)容并統(tǒng)一規(guī)范公開(kāi)形式

不適當(dāng)?shù)男畔⒐_(kāi)會(huì)嚴(yán)重影響公民參與權(quán)的行使而導(dǎo)致整個(gè)正當(dāng)程序運(yùn)作的癱瘓，許多國(guó)家和地區(qū)關(guān)于征收公告的正當(dāng)程序規(guī)定值得我們借鑒。如加拿大《土地征收法》規(guī)定：公共事務(wù)和政府服務(wù)部長(zhǎng)在所簽發(fā)、登記和公告的意向征地通知中，必須說(shuō)明關(guān)于公共事務(wù)或者其他公共目的所提出的利益要求。如果可行并且為了公共利益目的，除涉及國(guó)家安全、防衛(wèi)或者聯(lián)盟安全的，部長(zhǎng)還應(yīng)當(dāng)向信息申請(qǐng)人提供有關(guān)公共利益要求的進(jìn)一步信息以便滿(mǎn)足異議程序和公開(kāi)聽(tīng)證程序?qū)π畔⑴兜囊?。這一意向征地通知應(yīng)在征收所在地區(qū)內(nèi)普遍發(fā)行的出版物上，并盡快以?huà)焯?hào)信的方式郵寄送達(dá)給權(quán)利人，之后還要立即在加拿大政報(bào)上予以公布。[16]我們注意到此公開(kāi)信息的名稱(chēng)為“意向征地的通知”，表明征收決定并未作出。此外，各國(guó)對(duì)所涉公共利益的信息的公開(kāi)范圍規(guī)定也較為寬泛，并對(duì)公開(kāi)形式進(jìn)行正式和嚴(yán)格的規(guī)定，具體細(xì)致地保證公民對(duì)征收所涉公共利益的知情權(quán)。美國(guó)、澳大利亞及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在行政征收相關(guān)法律中都規(guī)定關(guān)于征收目的的預(yù)先通告程序或前置程序，并明確限定政府公報(bào)、公開(kāi)發(fā)行報(bào)刊或書(shū)面通知等公開(kāi)形式。值得一提的是，臺(tái)灣地區(qū)還在公告內(nèi)容中詳細(xì)列舉出了公共利益的種類(lèi)。借鑒上述國(guó)家或地區(qū)的做法，我國(guó)《海域使用管理法》應(yīng)增加在海域征收中必須遵循聽(tīng)證、公開(kāi)等正當(dāng)程序的規(guī)定，并在《海域使用管理法》的法律解釋中具體規(guī)定以下公開(kāi)程序：①公開(kāi)內(nèi)容應(yīng)包括公共利益的類(lèi)型化項(xiàng)目及海域征收個(gè)案目的的詳細(xì)信息；②公開(kāi)時(shí)間提前至作出正式海域征收決定前，比如在擬定海域征收方案后5日內(nèi)公開(kāi)等；③關(guān)于公開(kāi)形式，必須采用書(shū)面送達(dá)方式通知海域被征收人，另外還需刊登到被征收海域所在縣（區(qū)）公開(kāi)發(fā)行的日?qǐng)?bào)等刊物上并同時(shí)在政府信息公開(kāi)專(zhuān)欄等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。這一公開(kāi)形式有些地方其實(shí)已經(jīng)推行，如《廣西壯族自治區(qū)海域使用權(quán)收回補(bǔ)償辦法》第10條規(guī)定的“海洋行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)將批準(zhǔn)方案送達(dá)海域使用權(quán)人及其利害關(guān)系人，并通過(guò)報(bào)紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體公告……”，只是還需要進(jìn)一步嚴(yán)格明確向社會(huì)公眾公開(kāi)的方式。

5 結(jié) 語(yǔ)

盡管公共利益自身具有高度抽象性及動(dòng)態(tài)開(kāi)放性的特點(diǎn)，一定程度上導(dǎo)致判斷海域征收前提的合法性時(shí)所面臨的困難和尷尬，但這絕不是目前海域征收領(lǐng)域產(chǎn)生諸多社會(huì)矛盾和糾紛的癥結(jié)所在，在界定公共利益的立法設(shè)計(jì)和具體認(rèn)定程序方面存在紕漏和失范才是導(dǎo)致此問(wèn)題的真正根源。我國(guó)目前所涉海域征收立法中既缺乏判斷公共利益的具體標(biāo)準(zhǔn)和范圍，又無(wú)法提供保障征收決策公正透明的程序化機(jī)制，因此在海域征收中，從實(shí)體上對(duì)公共利益進(jìn)行類(lèi)型化的列舉并完善在個(gè)案中認(rèn)定公共利益的程序化規(guī)制是不能互相替代的，只有二者有機(jī)結(jié)合、相輔相成，才是有效解決當(dāng)前我國(guó)海域征收立法和實(shí)踐中關(guān)于公共利益界定及認(rèn)定的可行路徑選擇。

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篇9

關(guān)鍵詞：城市房屋；拆遷；土地使用權(quán)；補(bǔ)償問(wèn)題

中圖分類(lèi)號(hào)：TU984文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)：

引言

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不斷深入，城市房屋拆遷已經(jīng)成為大勢(shì)所趨，其實(shí)質(zhì)是國(guó)家的征地行為，是一種對(duì)城市房屋所有人及其國(guó)有土地使用權(quán)的行政征收行為。但在拆遷過(guò)程中卻常常出現(xiàn)被拆遷人抗拒拆遷等糾紛和矛盾，其中大多數(shù)糾紛是由于拆遷補(bǔ)償不合理導(dǎo)致的。尤其是目前城市房屋拆遷補(bǔ)償金的構(gòu)成中，忽略了房屋所附著的土地使用權(quán)的價(jià)值，損害了被拆遷人的利益，因此，完善我國(guó)城市房屋拆遷補(bǔ)償制度勢(shì)在必行。

一、城市房屋土地使用權(quán)屬性分析

我國(guó)實(shí)行的土地所有制是城市土地國(guó)家所有，城郊和農(nóng)村土地集體所有。房屋所有人只享有土地使用權(quán)而沒(méi)有所有權(quán)，房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)是互相分離的?！段餀?quán)法》第四十七條規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有?！薄锻恋毓芾矸ā返诎藯l規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬?lài)?guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律有規(guī)定的外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。”《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定：“國(guó)家土地使用權(quán)依法可出讓、劃撥，依法取得的土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、抵押、出租、作價(jià)入股?！?/p>

《物權(quán)法》第三編“用益物權(quán)”第一百三十五條和第一百三十七條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)人依法對(duì)國(guó)家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施?！薄霸O(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，可以采取出讓或者劃撥等方式。”這就以立法的形式確認(rèn)了國(guó)有土地使用權(quán)全新的涵義：經(jīng)依法取得的國(guó)有土地所有權(quán)中分離出來(lái)的土地使用權(quán)，成為一種新的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)形式，成為了用益物權(quán)。由上可知，我國(guó)合法的城市房屋所有人雖不都擁有土地所有權(quán)，但都享有該房屋占有范圍內(nèi)的國(guó)有土地使用權(quán)。因此，土地使用權(quán)是合法土地使用權(quán)人所擁有的重要資產(chǎn)。明確了土地使用權(quán)是一項(xiàng)用益物權(quán)———財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律屬性，也就確立了城市房屋拆遷中實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資產(chǎn)即土地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)。既然法律賦予被拆遷人享有土地使用權(quán)，就要依法保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)利，國(guó)家如果需要征用或征收，被拆遷人可以出讓?zhuān)疤岵⒉皇菬o(wú)償出讓?zhuān)菓?yīng)當(dāng)給予合理的補(bǔ)償。因?yàn)楸徊疬w人的土地使用權(quán)受到了侵害，應(yīng)當(dāng)給予合理補(bǔ)償。

二、國(guó)有土地使用權(quán)的補(bǔ)償原則

從行政征收的補(bǔ)償原則來(lái)看，補(bǔ)償應(yīng)該首先強(qiáng)調(diào)公平公正。目前大致有兩種補(bǔ)償原則：適當(dāng)補(bǔ)償原則和“生活權(quán)補(bǔ)償”原則。適當(dāng)補(bǔ)償又可以稱(chēng)為合理補(bǔ)償，認(rèn)為只要綜合考慮征收的目的和必要的程序等因素，并參照當(dāng)時(shí)社會(huì)的一般公正觀(guān)念，給予合理補(bǔ)償，即為公平的補(bǔ)償。目前，我國(guó)采取的就是這一行政補(bǔ)償原則。而在當(dāng)代西方國(guó)家中出現(xiàn)了一種新的補(bǔ)償原則，即“生活權(quán)補(bǔ)償”，這一理論認(rèn)為，如果作為征收對(duì)象的財(cái)產(chǎn)，具有財(cái)產(chǎn)權(quán)人生活基礎(chǔ)的意義，那么對(duì)其損失的補(bǔ)償，就不僅限于對(duì)其財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格評(píng)估，還應(yīng)考慮其附帶性的損失補(bǔ)償，甚至有必要給付財(cái)產(chǎn)權(quán)人為恢復(fù)原來(lái)生活狀況所必須的充分的生活補(bǔ)償。就房屋拆遷這一行政征收行為而言，其征收對(duì)象恰恰是被征收人賴(lài)以生存的基本條件，如果按照適當(dāng)補(bǔ)償原則進(jìn)行補(bǔ)償，被征收人得到的補(bǔ)償是否能與其遭受的損失相一致值得懷疑。因?yàn)楸徽魇杖说膿p失包括被拆遷房屋的財(cái)產(chǎn)損失、房屋所在的土地使用權(quán)的損失和與房屋有關(guān)的其他利益的損失，如子女上學(xué)的學(xué)區(qū)選擇。在這些損失中，房屋的財(cái)產(chǎn)損失的價(jià)值是可以按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行估算，從而得到合理的補(bǔ)償?shù)?，但是?duì)于房屋所在的土地使用權(quán)和與房屋有關(guān)的其他利益的損失的價(jià)值就很難客觀(guān)的估算了。因?yàn)榉恳虻刭F，房屋所在的地段好，房?jī)r(jià)自然就高，尤其是在寸土寸金的城市中，房屋的價(jià)值隨著損耗、折舊而越來(lái)越小，但土地的價(jià)值卻在不斷的增加，越是靠近城市中心的繁華地段，其土地價(jià)值就越高，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的必然結(jié)果。國(guó)家將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給拆遷人是為了實(shí)現(xiàn)其以房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)商業(yè)行為、獲取更高的商業(yè)利潤(rùn)的最終目的，那么被拆遷人為什么從好的地段遷移到差的地段，在子女上學(xué)、交通、生活、就醫(yī)等方面都不方便的情況下，卻得不到級(jí)差地租的補(bǔ)償呢？對(duì)于那些貧困的被拆遷戶(hù)來(lái)說(shuō)，由于補(bǔ)償款中不包括土地使用權(quán)費(fèi)，那么他們手里所能拿到的補(bǔ)償金根本就買(mǎi)不到同等質(zhì)量的房子。如果連這唯一能夠遮風(fēng)避雨的房子也被拆掉，卻又買(mǎi)不到新房，想不反對(duì)拆遷都不行。如果按照西方“生活權(quán)補(bǔ)償”原則，被拆遷人所得到的補(bǔ)償就必須使其在拆遷后能夠達(dá)到拆遷以前的生活水平，因此評(píng)估房屋價(jià)格時(shí)，必須認(rèn)真研究住房所在地段的地價(jià)，認(rèn)真研究房屋分?jǐn)偟牡貎r(jià)，在房?jī)r(jià)中體現(xiàn)地價(jià)，使被拆遷人得到真正公平的補(bǔ)償。

三、城市房屋拆遷中土地使用權(quán)補(bǔ)償問(wèn)題的解決途徑

為了維護(hù)土地使用權(quán)人的合法正當(dāng)權(quán)益，減少城市房屋拆遷補(bǔ)償糾紛，筆者認(rèn)為，以下幾個(gè)方面可以作為處理城市房屋拆遷中土地使用權(quán)補(bǔ)償問(wèn)題的突破口。

3.1加快立法進(jìn)程和規(guī)范立法管理，在相關(guān)的行政法規(guī)和地方性法規(guī)應(yīng)明確規(guī)定被拆遷人享有對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臋?quán)利

當(dāng)前城市房屋拆遷活動(dòng)的最高層次的規(guī)范性依據(jù)是2001年11月國(guó)務(wù)院修訂實(shí)施的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，但該條例并未明確規(guī)定被拆遷人享有對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。而各地方政府所制定的規(guī)范性文件在拆遷補(bǔ)償方面一般也只規(guī)定房屋的區(qū)位、建筑結(jié)構(gòu)、房屋類(lèi)型、實(shí)際新舊狀況和建筑面積為考慮因素，很少有考慮土地使用權(quán)的補(bǔ)償。因此，建議有關(guān)部門(mén)盡快對(duì)有關(guān)拆遷的行政法規(guī)和地方性立法進(jìn)行一次全面的審查，按照憲法和法律的要求進(jìn)一步規(guī)范和完善。統(tǒng)一規(guī)范立法程序和管理，加快房地產(chǎn)管理的立法進(jìn)程，使城市房地產(chǎn)拆遷補(bǔ)償在實(shí)踐中有統(tǒng)一的法律依據(jù)。

3.2制定相關(guān)的土地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)木唧w操作標(biāo)準(zhǔn)

在規(guī)定被拆遷人對(duì)土地享有補(bǔ)償權(quán)的同時(shí)，有必要確定補(bǔ)償?shù)木唧w操作標(biāo)準(zhǔn)。要充分考慮土地具體使用的方式不同會(huì)給被拆遷人帶來(lái)不同的經(jīng)濟(jì)利益，因此，可以參照有關(guān)土地征收補(bǔ)償政策，在對(duì)被拆遷人所享有的土地使用權(quán)進(jìn)行評(píng)估的同時(shí)，應(yīng)結(jié)合房屋的具體用途和土地使用的特殊情況（如停車(chē)場(chǎng)等）適當(dāng)予以增加，以切實(shí)維護(hù)被拆遷人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)。在制定具體操作標(biāo)準(zhǔn)過(guò)程中需要處理好以下幾個(gè)問(wèn)題：

（1）房屋和土地使用權(quán)的分離評(píng)估。房地產(chǎn)價(jià)值巨大，其中土地使用權(quán)價(jià)值占有相當(dāng)大的比重，房地分離評(píng)估可以避免房地混在一起引起的歧義，清晰地顯示土地使用權(quán)和建筑物各自的真實(shí)價(jià)值。此外，不同的房屋土地占用面積相差很大，一般平房的建筑面積小于或等于土地面積，樓房的建筑面積往往大于土地面積，高層建筑的建筑面積遠(yuǎn)大于所占用的土地面積，房地分離估價(jià)有利于體現(xiàn)房屋建筑依附于土地的房地產(chǎn)特性，真實(shí)顯示土地使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值。

（2）房屋及其以外場(chǎng)地的土地使用權(quán)補(bǔ)償。實(shí)施拆遷的真正目的是取得拆遷范圍內(nèi)可供利用的土地，拆遷人以獲取他人土地使用權(quán)為第一目的，因此，不僅房屋及房屋占地需要分別補(bǔ)償，而且大于房屋建筑面積以外的其他附屬物和場(chǎng)地用地部分的土地使用權(quán)也要給予補(bǔ)償。

3.3實(shí)際評(píng)估中評(píng)估方法的選擇要認(rèn)真慎重，實(shí)際操作中，估價(jià)應(yīng)符合房地產(chǎn)估價(jià)的基本原則—替代原則

如若同一供需范圍內(nèi)有較發(fā)達(dá)的交易市場(chǎng)，用市場(chǎng)比較法評(píng)估。有收益的房地產(chǎn)選用收益法求取土地價(jià)格，并慎重確定土地資本化率、建筑物資本化率和綜合資本化率。道路規(guī)整、各宗土地排列整齊的地段可選擇路線(xiàn)價(jià)法。選擇基準(zhǔn)地價(jià)修正法應(yīng)注意基準(zhǔn)地價(jià)的內(nèi)涵、構(gòu)成、表達(dá)方式不同時(shí)，修正的內(nèi)容和方法之區(qū)別。劃撥土地的使用權(quán)評(píng)估可先求取得該宗土地法定最高使用年限價(jià)格，然后扣除出讓金等款項(xiàng)，此時(shí)應(yīng)注意劃撥土地的權(quán)利限制?；蛘邞?yīng)用成本法，依據(jù)劃撥土地的平均取得和開(kāi)發(fā)成本，評(píng)定劃撥土地使用權(quán)價(jià)格，作為原土地使用者的權(quán)益。

四、城市房屋拆遷中的法律思考

房屋拆遷意味著公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和居住權(quán)的喪失，在舊城換新顏、陋室改新居的同時(shí)，因房屋拆遷產(chǎn)生的社會(huì)矛盾也不斷涌現(xiàn)，由此給維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定造成了一定的難題。事實(shí)上，因房屋拆遷產(chǎn)生的矛盾在很大程度上源于補(bǔ)償費(fèi)用達(dá)不成一致，而其中最富爭(zhēng)議的問(wèn)題之一就是公民的土地使用權(quán)得不到應(yīng)有的補(bǔ)償。

（1）相關(guān)的行政法規(guī)和地方性法規(guī)應(yīng)明確規(guī)定被拆遷人享有對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。當(dāng)前城市房屋拆遷活動(dòng)的最高層次的規(guī)范性依據(jù)是2001年11月國(guó)務(wù)院修訂實(shí)施的城市房屋拆遷管理?xiàng)l例，但該條例并未明確規(guī)定被拆遷人享有對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。各地方政府所制定的規(guī)范性文件在拆遷補(bǔ)償方面一般也只規(guī)定房屋的區(qū)位、建筑結(jié)構(gòu)、房屋類(lèi)型、實(shí)際新舊狀況和建筑面積為考慮因素，很少有考慮土地使用權(quán)的補(bǔ)償,這就為一些拆遷人對(duì)被拆遷人的土地使用權(quán)不予補(bǔ)償提供了借口。

（2）制定相關(guān)的土地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)木唧w操作標(biāo)準(zhǔn)。在規(guī)定被拆遷人對(duì)土地享有補(bǔ)償權(quán)的同時(shí),有必要確定補(bǔ)償?shù)木唧w操作標(biāo)準(zhǔn)。要充分考慮土地具體使用的方式不同會(huì)給被拆遷人帶來(lái)不同的經(jīng)濟(jì)利益,因此,可以參照有關(guān)土地征收補(bǔ)償政策,在對(duì)被拆遷人所享有的土地使用權(quán)進(jìn)行評(píng)估的同時(shí)，應(yīng)結(jié)合房屋的具體用途和土地使用的特殊情況(如停車(chē)場(chǎng)等)適當(dāng)予以增加，以切實(shí)維護(hù)被拆遷人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)。

結(jié)束語(yǔ)

目前我國(guó)城市房屋拆遷方面的相關(guān)法律法規(guī)不明確，導(dǎo)致在實(shí)踐中出現(xiàn)了大量的糾紛與矛盾，因此在相關(guān)的行政法規(guī)和地方性法規(guī)中應(yīng)明確規(guī)定對(duì)被拆遷人享有的土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，采取科學(xué)合理的方法制定具體操作標(biāo)準(zhǔn)，以盡快改變對(duì)依附于房屋所有權(quán)的土地使用權(quán)被無(wú)償剝奪的不合理狀況，對(duì)被拆遷人進(jìn)行土地使用權(quán)價(jià)值的補(bǔ)償。

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篇10

關(guān)鍵詞：威寧縣 征地拆遷 城市化建設(shè)

一、存在的困難和問(wèn)題

1.宣傳工作不到位

部分干部對(duì)拆遷工作認(rèn)識(shí)不足，創(chuàng)新意識(shí)、責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)。拆遷工作不僅僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也是民生問(wèn)題、穩(wěn)定問(wèn)題，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局。但是，目前仍存在少數(shù)干部和職能部門(mén)對(duì)拆遷工作重視不夠，工作創(chuàng)新意識(shí)、責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)等問(wèn)題，導(dǎo)致部分工作推進(jìn)不積極，工作落實(shí)不到位。

以威寧縣草海鎮(zhèn)為例，通過(guò)調(diào)查，群眾只知道要征地拆遷，大都對(duì)征地拆遷帶來(lái)的好處了解甚少。比如小城鎮(zhèn)建設(shè)可以改進(jìn)農(nóng)民生活條件，促進(jìn)農(nóng)村城市化，能使村民的經(jīng)營(yíng)多樣化；工業(yè)園區(qū)的建設(shè)，在滿(mǎn)足其政府意愿，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也為當(dāng)?shù)貜V大群眾提供大量就業(yè)機(jī)會(huì)；而畢威（畢節(jié)―威寧）高速公路更是一項(xiàng)惠民工程，俗話(huà)說(shuō)“要致富，先修路”，只有把路修好了，村民才能更好走出大山，和外面的世界交流、接軌，高速公路的修建，更加方便當(dāng)?shù)厝嗣衽c外界來(lái)往；草海景區(qū)的建設(shè)更是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民脫貧致富的一個(gè)法寶，外來(lái)的旅游投資建設(shè)，可以帶動(dòng)鄉(xiāng)里相關(guān)產(chǎn)業(yè)的一系列發(fā)展，旅游者的吃住行消費(fèi)都是當(dāng)?shù)厝嗣竦氖杖?。而這一切的好處都被村民現(xiàn)有的征地補(bǔ)償費(fèi)所掩蓋，村民短淺的目光都反映出基層干部宣傳不到位，沒(méi)有把實(shí)實(shí)在在的好處給農(nóng)民講清楚，導(dǎo)致村民只顧極少的補(bǔ)償款，而拒絕拆遷。

2.法律法規(guī)不健全

法律法規(guī)不健全主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，就村民而言，土地是農(nóng)民生存的至寶，許多村民接受不了土地被征的事實(shí)。許多村民認(rèn)為，土地是自己私有的或承包的，國(guó)家無(wú)權(quán)征收或得由自己定價(jià)，這樣一來(lái)導(dǎo)致征地障礙加大。有極個(gè)別的村民還利用征地拆遷做一些不利于大局的事情，如聽(tīng)到土地即將要被征收的消息，受到眼前利益驅(qū)使，進(jìn)行搶建（違章建筑）、搶種（種植經(jīng)濟(jì)作物）。這些無(wú)非就是想多得一點(diǎn)補(bǔ)償款，但給我們工作人員增加了工作難度。少數(shù)村民為了自己私人利益，煽動(dòng)他人上訪(fǎng)，從而影響發(fā)展大局。

第二，對(duì)于政府，在拆遷過(guò)程中，嚴(yán)重混淆了農(nóng)民土地的集體所有性質(zhì)和房屋的私有性質(zhì)。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)于農(nóng)民房屋私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，有關(guān)部門(mén)沒(méi)有高度重視，一直采取忽略或放任態(tài)度，在可見(jiàn)的法律法規(guī)中，房屋僅被包含在“附著物”之中，相關(guān)部門(mén)在具體辦理農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償事宜時(shí)，主要參照國(guó)有土地上的城市房屋拆遷補(bǔ)償辦法進(jìn)行，有的甚至連參照標(biāo)準(zhǔn)都沒(méi)有，農(nóng)民公平受到補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，在法律上受到不公平的待遇，把本該由上位法保護(hù)的農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)，移位于下位法，或者由地方性法規(guī)、規(guī)章及其以下規(guī)范性文件擅自處分農(nóng)民私有房屋財(cái)產(chǎn)，這樣一種法律的移位，可謂是我國(guó)法律的一大缺憾，因此，也導(dǎo)致拆遷中出現(xiàn)許多暴力。在這個(gè)過(guò)程中，很多村民合情合理合法的利益訴求，可能會(huì)被棄之不理，得不到相應(yīng)的滿(mǎn)足。

第三，征地拆遷過(guò)程中容易產(chǎn)生腐敗。一是虛報(bào)冒領(lǐng)問(wèn)題。在征地拆遷過(guò)程中，地上實(shí)物清點(diǎn)、丈量存在重復(fù)或者虛報(bào)問(wèn)題，清點(diǎn)人員與測(cè)算人員沒(méi)有良好的溝通和合作，沒(méi)有相互審核，出現(xiàn)清點(diǎn)與測(cè)算脫節(jié)現(xiàn)象，造成虛報(bào)或竄改征地補(bǔ)償費(fèi)等損害國(guó)家和人民利益的腐敗問(wèn)題。另外，地上實(shí)物清點(diǎn)丈量的清單底冊(cè)保管也不夠規(guī)范，沒(méi)有統(tǒng)一、明確由哪個(gè)部門(mén)建檔保管，需要查閱相關(guān)材料時(shí)，查閱困難。二是存在清點(diǎn)丈量數(shù)量不實(shí)問(wèn)題。一些征地拆遷工作人員責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)、業(yè)務(wù)水平不高，而又缺乏規(guī)范的操作規(guī)程，加上部分村民法治意識(shí)淡薄，貪小便宜，項(xiàng)目協(xié)調(diào)單位又沒(méi)有參與現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管不到位，造成實(shí)物清點(diǎn)多報(bào)多補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象。

二、解決以上問(wèn)題的建議

1.加大宣傳力度，多做村民的思想工作

有關(guān)部門(mén)要加大法制宣傳和教育力度，對(duì)于規(guī)劃區(qū)內(nèi)的居民，相關(guān)職能部門(mén)要運(yùn)用多種形式加強(qiáng)對(duì)城建規(guī)劃的宣傳，這個(gè)過(guò)程中，尤其是要發(fā)揮好村干部的作用，要教育引導(dǎo)農(nóng)民服從規(guī)劃，積極支持規(guī)劃，依法維護(hù)自身權(quán)益。相關(guān)職能部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村宅基地的審批管理，剎住違規(guī)占地搞建筑之風(fēng)。一是及時(shí)向被拆遷人宣傳相關(guān)法律法規(guī)及政策，使被拆遷人充分了解享有的權(quán)利及如何維護(hù)自身的合法權(quán)益。同時(shí)，也要使他們深刻認(rèn)識(shí)應(yīng)盡的義務(wù)。引導(dǎo)被拆遷或被征地農(nóng)民依法辦事，配合拆遷。二是要建立公開(kāi)透明的征地拆遷工作制度。怎樣征地或者拆遷、如何安置和補(bǔ)償以及依據(jù)的相關(guān)法律法規(guī)政策，都要向與規(guī)劃有利益關(guān)系的被征被拆戶(hù)公示，接受監(jiān)督，給被征被拆人一個(gè)平等的權(quán)利。三是完善征地拆遷程序，規(guī)范征地、拆遷具體操作行為，在安置和補(bǔ)償操作中要堅(jiān)持公平、公正、公開(kāi)。四是基層政府和村干部要做好村民的思想工作，切實(shí)讓村民清楚拆遷的重大意義和帶來(lái)的好處?；鶎庸ぷ魅藛T應(yīng)多和農(nóng)民接觸，多了解農(nóng)民的想法。尤其是大多數(shù)的村干部，其作為村里有威信的人，在村里更容易做通村民的思想工作。

2.建立健全相關(guān)法律法規(guī)，確保征地拆遷有法可依

第一，農(nóng)村土地征收和房屋拆遷相關(guān)法律缺失，相關(guān)政策又相對(duì)滯后，是造成農(nóng)村征地拆遷矛盾突出的重要根源。規(guī)范征收土地和拆遷行為，保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，需要盡快制定一部完善的關(guān)于集體土地、房屋拆遷補(bǔ)償安置的法律。

第二，在征地拆遷工作中，政府必須堅(jiān)持依法行政，強(qiáng)化自律意識(shí)，加強(qiáng)自我約束，嚴(yán)格按照法律規(guī)定的權(quán)限和程序推進(jìn)拆遷。一是依法處置釘子戶(hù)。對(duì)于存在思想誤區(qū)，想要通過(guò)拆遷一攬子解決家庭矛盾，而提出不合理要求的拆遷戶(hù)，要切實(shí)做好思想工作，通過(guò)耐心細(xì)致的宣傳解釋?zhuān)龑?dǎo)他們理解國(guó)家的拆遷政策，走出思想誤區(qū)，同時(shí)盡可能幫助其解決就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)等各方面實(shí)際困難，減少拆遷阻力。對(duì)于個(gè)別依仗關(guān)系頑固抵制拆遷，想要以此發(fā)財(cái)致富的“強(qiáng)權(quán)”人物，特別是國(guó)家公職人員，可以借鑒外地做法，在依法依規(guī)的前提下，采用紀(jì)委介入、強(qiáng)化組織紀(jì)律、所在單位施壓以及在一定范圍內(nèi)公布等各種手段進(jìn)行約束，千方百計(jì)打壓他們的氣焰，避免在拆遷戶(hù)中造成惡劣的負(fù)面影響。對(duì)于以上手段都不奏效，且嚴(yán)重影響拆遷進(jìn)程的釘子戶(hù)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法律程序，采用行政強(qiáng)拆、司法強(qiáng)拆等法律手段，予以。同時(shí)加大法制宣傳力度，取得強(qiáng)拆一家、宣傳一片、帶動(dòng)一片的效果。二是嚴(yán)格監(jiān)督拆遷人。要堅(jiān)決禁止和杜絕違法拆遷，防止拆遷人受利益驅(qū)使，采用暴力拆遷、野蠻拆遷等不合法手段對(duì)被拆遷人施壓。對(duì)釘子戶(hù)也要采用合法的手段進(jìn)行處置，不能圖一時(shí)之快而埋下不穩(wěn)定隱患。