導語：如何才能寫好一篇集體土地征收法規(guī)，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

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《國有土地上房屋征收條例》出臺已有3年，集體土地征收條例卻只聞雷聲不見雨，民間輿論呼聲日漲；同時，十后擴大內(nèi)需、加快新型城鎮(zhèn)化建設，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型升級的目標要求集體土地征收必須打好頭陣。

在此背景下，伴隨著社會法制意識的不斷增強，信息化程度不斷提高，而個別地方政府在官本位思想、短期逐利導向的作用下，行政決策欠妥當，多種因素導致長沙市現(xiàn)階段的集體土地征收工作進入了必須調(diào)整的“深水期”。

被征地農(nóng)民利益保障不充分

目前，長沙市一些區(qū)、縣政府在集體土地征收中以短期政績?yōu)閷?，一方面，對土地征收及利用缺乏遠景規(guī)劃，完成拆遷騰地后土地長期閑置，既無益于被征地對象又造成土地浪費；另一方面，為追求快速推進項目，采取一些局部突擊拆遷行動，在用地手續(xù)不到位的情況下實施“協(xié)議拆遷”，甚至對部分違法建筑給予政策外的補償。雖然短期實現(xiàn)了大面積拆遷，卻人為地破壞了征收補償法規(guī)政策的統(tǒng)一，給征收工作的長期整體穩(wěn)定造成了不利影響。

法制意識不強的問題也貫穿于征地補償安置工作的全過程中，在區(qū)縣政府、被征地對象及媒體人員中都不同程度地存在著。從長沙市情況看，一方面?zhèn)€別縣級政府越俎代庖，行使了部分土地行政職能，職權越位、錯位，甚至以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、指揮部作為征收和安置主體，直接導致征收主體不合法、程序不到位、資金撥付管理脫離監(jiān)管、補償安置失去合法性保障；另一方面，部分被征地對象和媒體人員素質(zhì)參差不齊，缺乏科學的維權意識，不能準確區(qū)分集體土地征收和國有土地征收，對現(xiàn)行政策法規(guī)缺乏正確認識，造成社會負面輿論多、征收工作阻礙大的問題。

被征地農(nóng)民長久生計是否得到保障是檢驗整個集體土地征收工作實效的根本落腳點。從長沙市情況來看，不同時期、區(qū)域的安置模式及其效果存在很大差異。

近十四年來，長沙市集體土地征收可劃分為60號令和103號令兩個階段，兩個不同政策時期對于安置的最大差異在于安置主體。60號令時期通過下達生產(chǎn)、生活留地指標，由各集體經(jīng)濟組織負責組織建設生活安置房，盤活生產(chǎn)安置留地。由于各集體經(jīng)濟組織所處區(qū)位、村支兩委的領導能力、村級經(jīng)濟能力、市場發(fā)展機遇、收益分配方式都存在很大差異，一方面涌現(xiàn)了高升村、紅星村等一批發(fā)展成效突出的小康村，被征地農(nóng)民生活水平得到長足的提高；另一方面也有少量被征地農(nóng)民生產(chǎn)、生活安置至今仍存在困難，甚至持續(xù)上訪。103號令時期變村集體安置為區(qū)、縣（市）人民政府，這一轉(zhuǎn)變確保了被征地農(nóng)民能在政策范圍內(nèi)得到統(tǒng)一標準的安置保障，由區(qū)、縣（市）政府運作“兩保”融資用地兜底安置保障資金。受宏觀經(jīng)濟波動的影響，政府存在不同程度的資金壓力；同時融資用地的區(qū)位差異、政府招商引資的力度和理念不同，對被征地農(nóng)民就業(yè)培訓、困難群體生活救助的投入程度不同，也致使被征地農(nóng)民最終安置效果有一定差距。

被征地農(nóng)民在外超期過渡是各地方普遍存在的問題。長沙市摸底調(diào)查結果顯示，全市在政策規(guī)定的兩年過渡期內(nèi)住房保障落實率僅42.8%，有34.36%的被征地對象在外超期過渡，累計發(fā)放超期過渡費達3億元，目前每月還需支付超期過渡費1176.23萬元，這一數(shù)額隨著土地征收項目增加還可能繼續(xù)擴大。

此外，長沙市被征地農(nóng)民保障住房的性質(zhì)不明確。長沙市通過“兩轉(zhuǎn)變一納入”實施保障安置，規(guī)定保障住房流轉(zhuǎn)參照經(jīng)濟適用房，但經(jīng)過5年的實踐仍存在顯而易見的不足：保障住房產(chǎn)權證辦理程序不暢，交易流通程序及稅費標準不明，大部分保障住房交易未納入政策規(guī)范內(nèi)，交易雙方的權益沒有保障、保障住房交易市場被嚴重限制等弊端，這些問題伴隨著2013年長沙市放開經(jīng)濟適用房上市交易進一步加劇。根據(jù)規(guī)定，符合條件的經(jīng)適房交易補交土地出讓金后進行交易，并對不同地段的土地出讓金標準作出了具體劃分，同時經(jīng)適房交易享有一定的稅費減免面積。但因保障住房產(chǎn)權辦理滯后，性質(zhì)不明晰，在上市交易中能否完全等同對待目前還處于盲區(qū)；無法有效地入市流通交易將直接影響被征地農(nóng)民的生活水平和安置效果，甚至可能引起潛在被征收對象的抵觸。

以群眾利益為落腳點進行集體土地征收

集體土地征收與農(nóng)民的生產(chǎn)生活息息相關，是一項牽一發(fā)動全局的事情，加強對其專門立法是時展的必然要求。在此過程中，應就集體土地征收法律關系主體雙方權利義務、征收法定前提的產(chǎn)生、征收程序的運行、安置保障機制、土地收益管理和分配、強制執(zhí)行方式和法律責任等進行系統(tǒng)化、具體化和專門化規(guī)定，形成嚴密完整的統(tǒng)一有機體，減少農(nóng)村集體土地征收的不確定性和復雜性，強化對公權力的約束監(jiān)管。

其次，要嚴格集體土地征收程序。首先應培養(yǎng)各職能部門、工作人員的法制精神和責權觀，在意識形態(tài)上以自省、自律、自查、自糾構建堅不可摧的紀律“防火墻”；其次，嚴格執(zhí)行法規(guī)政策標準，把好項目啟動實施的政策關，絕不能讓短期政績觀影響集體土地征收的科學導向，切實完善各項用地報批和監(jiān)管程序，遏止超標準補償、協(xié)議拆遷蔓延的勢頭，以嚴標準、嚴程序肅清集體土地征收風氣；再次，加大信息公開和程序透明度，嚴格履行征地公告程序，維護群眾的知情權和參與權，化解因信息不對稱產(chǎn)生的沖突。

在現(xiàn)行政策法規(guī)下探索被征地農(nóng)民多元化安置模式，也是當下集體土地征收工作進一步突破發(fā)展的重要保障。通過多元化的安置模式，既有助于減少區(qū)、縣（市）的財政壓力，還能讓被征地農(nóng)民早日安居樂業(yè)。

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【關鍵詞】烏坎事件 農(nóng)村集體土地所有權 主體虛位

廣東省陸豐市東海鎮(zhèn)烏坎村村委會從上世紀九十年代開始通過以地入股、出賣土地等形式與外商合作開發(fā)本村集體土地，改善經(jīng)濟狀況；但由于村中涉地問題往往由村委會少數(shù)人決策，致使土地的經(jīng)營管理存在著違法用地、損害土地資產(chǎn)權益、拖欠農(nóng)民征地補償款等嚴重問題。2011年9月21日，隨著最后一塊土地的“破土動工”，“烏坎事件”爆發(fā)。筆者認為，烏坎事件的導火索是烏坎村村民對土地處分的知情權被無視，土地收益權受侵犯；而究其根源，農(nóng)村集體土地所有權的主體虛位才是造成烏坎事件嚴重后果的根本原因。

土地所有權是土地所有制的核心，權利主體是否明確直接關系到相關財產(chǎn)是否能得到法律的有效保護。但現(xiàn)行的法律法規(guī)對權利主體界定并不明晰，突出體現(xiàn)為農(nóng)村土地所有權權利主體的界定不明，而這就直接造成了主體虛位的問題。

1.烏坎事件反映出的主體虛位問題

在烏坎事件發(fā)生前，烏坎村民的土地掌握在村委會手中，由村委會經(jīng)營管理，因此，農(nóng)民名義上是集體土地的所有人，但只能通過村委會去間接經(jīng)營管理[1]；而在這個過程中，村委會及村黨支部的部分干部獨享了對集體土地的各項權利，沒有遵照民主的決策程序，直接忽略了對土地處分方案既無博弈空間也無博弈能力的村民的意見，甚至支配和掌握了大部分的賣地所得，致使最終決策的結果迎合了決策者利益，卻使村民權益受損。因此，烏坎事件根本上是由農(nóng)村集體土地所有權主體虛位而引發(fā)的農(nóng)村“”。

2.農(nóng)村集體土地所有權主體虛位的產(chǎn)生原因

2.1農(nóng)村集體土地產(chǎn)權制度不健全

農(nóng)村集體土地所有權主體虛位問題的直接原因是我國相關法律法規(guī)不完善、不健全。目前，我國在《憲法》第10條、《民法通則》第74條、《農(nóng)村土地承包法》第12條、《土地管理法》第8條、《物權法》第59條中對農(nóng)村集體土地所有權主體都進行了規(guī)定，但這些法律法規(guī)對農(nóng)村集體土地所有權主體的界定存在兩大方面問題：

2.1.1法律法規(guī)本身對權利主體界定不清

首先，在所有權主體方面，雖然法律規(guī)定了農(nóng)村集體土地的所有權主體是包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村內(nèi)農(nóng)民集體三種類型的“農(nóng)民集體”，但“集體”是一個什么樣的組織，屬于哪一類民事主體，是自然人還是法人，法律上并沒有做出明確的規(guī)定[2]。其次，在行使所有權的組織方面，上述條文規(guī)定了三種農(nóng)民集體的土地所有權分別由集體經(jīng)濟組織、村民委員會、村民小組代為行使，但事實上鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村的土地同時也是村或村民小組的土地，土地產(chǎn)權主體關系混亂；而上述組織究竟能不能真正代表農(nóng)民的利益也值得商榷。

2.1.2法律法規(guī)對主體的界定與現(xiàn)實脫節(jié)

法律法規(guī)雖然規(guī)定農(nóng)地屬于村集體經(jīng)濟組織、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟組織，但現(xiàn)實中大多數(shù)地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織已經(jīng)解體或名存實亡。同時，我國法律對集體經(jīng)濟組織分類主要是在尊重歷史的基礎上按地域范圍確定的，缺乏科學性。

2.2農(nóng)村政治體制架構不合理

雖然從我國農(nóng)村政治體制的制度設計上來說有利于保障農(nóng)民集體的權利，但是現(xiàn)實的政治體制實踐中并不盡如人意。農(nóng)村干部的權力通常來自上級黨政機構，而非村民集體意志；在這樣的權力邏輯體系下，農(nóng)村干部在根本問題上只會優(yōu)先對上級和自己而非村民負責。農(nóng)村土地所有權主體虛位從實質(zhì)上看在于農(nóng)村集體權利的缺失和轉(zhuǎn)移，集體無法真正實行權力，自然就表現(xiàn)為主體的虛無。[5]因此，我國農(nóng)村土地的所有權主體虛位問題一部分要歸咎于農(nóng)村政治體制改革的滯后。

3.農(nóng)村集體土地所有權主體虛位的影響

3.1集體土地所有權被“內(nèi)部人”所控制

由于法律法規(guī)對所有權主體及集體經(jīng)濟組織等概念界定不清，在實踐中往往由村委會行使集體土地所有權。而其中少數(shù)干部基于行政壓力或自己利益的考慮，或任意處分土地，造成耕地流失，或，導致土地使用分配的不公。而這種可利用土地發(fā)橫財?shù)臋C會，不僅導致了耕地的減少，而且導致農(nóng)村建設用地的私下交易大量發(fā)生，搞亂了集體土地市場，侵害了農(nóng)民的權益。

3.2農(nóng)民與土地相關的其他權利受到損害

筆者認為，農(nóng)民作為所有權主體可享有的權利，除了對所承包土地的使用和收益外，還包括在農(nóng)村土地處分、土地征收等過程中的知情權、參與權、聽證權等，以及在土地征收或處分后獲得補償收益的權利。當農(nóng)村集體土地所有權落入“內(nèi)部人”手中后，如果相關干部或領導民主意識匱乏或為利益所蒙蔽，便會有意無意地忽略農(nóng)民在土地利用、征收等過程中的意見，致使農(nóng)民參與決策的種種權利被損害乃至喪失。

3.3農(nóng)民對集體所有土地產(chǎn)生了疏離感

集體土地所有權主體虛位，又常為內(nèi)部人控制，使得農(nóng)民模糊了土地是歸國家所有還是歸集體所有的概念，導致目前農(nóng)村中認為土地屬于國家的農(nóng)民占絕大多數(shù)。[6]因此，農(nóng)民不認為自己是土地的主人，不利于農(nóng)民生產(chǎn)積極性的提高，不利于耕地的保護和改良，也不利于緩解農(nóng)村勞動力大量流入城市而耕地荒蕪的趨勢。

參考文獻：

[1]朱征夫.集體土地制度亟待變革——烏坎事件再思考[J].同舟共進，2012（7）.

[2]朱軍，孫毅.論農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的完善[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2011（10）.

[3]張大成，龐連華.論農(nóng)村集體土地所有權主體制度的完善[J].公民與法，2009（10）.

[4]甘雷沖.改革開放30年中國農(nóng)村土地政策分析研究[D].哈爾濱：黑龍江大學，2010.

[5]陳小君等.農(nóng)村土地法律制度研究[M].北京：中國政法大學出版社，2004.

作者簡介：

李金展（1992-），女，吉林吉林人，漢族，北京師范大學管理學院公共事業(yè)管理專業(yè)本科生；

李金東（1991-），男，河北滄州人，漢族，北京師范大學管理學院人力資源管理專業(yè)本科生；

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關鍵詞：農(nóng)村；土地產(chǎn)權；；土地流轉(zhuǎn)

1.我國農(nóng)村土地產(chǎn)權制度存在的問題

1.1規(guī)模效益差 按照平均主義原則分配，各承包戶土地零碎分散，土地經(jīng)營規(guī)模很小，嚴重地制約著土地的正常經(jīng)營。許多承包戶的經(jīng)營水平和經(jīng)營條件與其土地經(jīng)營規(guī)模不相適應：1）許多經(jīng)營水平高、經(jīng)營條件好的農(nóng)戶，所承包土地的面積卻不能增加或很難增加；2）許多經(jīng)營水平低、條件差的農(nóng)戶，所承包土地的面積卻不比別人少。這樣，為數(shù)龐大的土地面積被束縛在低水平的經(jīng)營軌道上，數(shù)額眾多的種田能手卻不能在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上盡其所能。這是對極為珍貴的土地資源的極度浪費，也是對潛力巨大的先進生產(chǎn)力要素的禁錮與廢棄。

1.2消極經(jīng)營，經(jīng)營行為惡化 在現(xiàn)行承包土地分配機制下，承包戶即使有較高的經(jīng)營水平和較好的經(jīng)營條件，也不能擴大土地經(jīng)營規(guī)模，而規(guī)模狹小和零碎分散的土地經(jīng)營效益低下，必然影響他們的土地經(jīng)營熱情，制約和降低他們的經(jīng)營積極性，很多農(nóng)民逐漸轉(zhuǎn)為從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，造成大量的農(nóng)地撂荒、拋荒現(xiàn)象。

1.3土地流轉(zhuǎn)困難 由于承包經(jīng)營權內(nèi)涵的不充分、不明確，導致農(nóng)戶對土地使用權缺乏安全感，農(nóng)地耕種趨向于短期化行為，出現(xiàn)了掠奪式經(jīng)營、改變耕地利用方向等現(xiàn)象，這種情況自然會使承包地流轉(zhuǎn)困難，使承包農(nóng)戶土地經(jīng)營規(guī)模難以擴大，不利于土地資源的合理配置。土地流轉(zhuǎn)中還存在許多不規(guī)范的地方，加上土地流轉(zhuǎn)的中介組織不健全，缺乏土地流轉(zhuǎn)市場，更加阻礙了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。

2.我國農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的問題產(chǎn)生的原因分析

2.1所有權主體不明確 我國《憲法》第10條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地也屬于集體所有?！薄锻恋毓芾矸ā返?0條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。”而集體可以有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組3個層次，“集體”到底是指哪一層次，法律沒有明確的規(guī)定。

2.2各項權能殘缺 我國《物權法》明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權為“用益物權”，作為物權，就應該尊重農(nóng)民擁有的權利，包括占有權、使用權、收益權以及轉(zhuǎn)讓權、抵押權、入股權等處置權不受侵犯。但實際上，農(nóng)村集體成員承包的土地只能通過轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)，國家禁止其對外入股和抵押。農(nóng)戶對承包的土地和使用的宅基地、自留地、自留山，不得買賣、出租和擅自轉(zhuǎn)讓。集體土地的終極支配權一直掌握在國家的手中。而且由于承包經(jīng)營權內(nèi)涵的不充分、不明確，導致了集體在土地支配上的權利空間過大，土地調(diào)整具有很大的隨意性。

如果某開發(fā)商要開發(fā)某塊農(nóng)民集體所有的土地，這塊土地只有先被國家或地方政府征收，然后再由國家或地方政府出讓土地使用權。征收是集體土地對外流轉(zhuǎn)的唯一方式。這不僅使集體土地所有者完全喪失了土地的處分權能，同時由于國家征收集體土地所給予的補償遠遠低于土地市場價格，使農(nóng)民失去了本應屬于集體的土地收益。農(nóng)民作為產(chǎn)權制度主體卻并不擁有充分的土地財產(chǎn)收益權和處分權，只是名義產(chǎn)權制度主體，而不是真實產(chǎn)權制度主體。

2.3缺乏有效流轉(zhuǎn)機制和農(nóng)村社會保障制度 土地承包權的流轉(zhuǎn)只能有轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式，大多是以農(nóng)戶自發(fā)形式進行，缺乏相對完備的法律規(guī)范和操作程序，以致存在盲目性和違規(guī)性，嚴重損害了相關農(nóng)民的權益。另一方面，我國的社保制度實際是將農(nóng)村和農(nóng)民排除在外的城市居民保障制度，對于農(nóng)村居民來說土地就起了養(yǎng)老、失業(yè)等社會保障的功能，盡管一些農(nóng)村居民已經(jīng)脫離土地進入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，但出于對未來生活的保障，他們還是保留土地，造成了土地的拋荒、撂荒，這是土地資源的嚴重浪費。

2.4缺乏法律法規(guī)有效保護 目前，土地產(chǎn)權的法律法規(guī)仍然存在許多不健全的地方，具體可歸結為以下3種情況：1）有法不依，執(zhí)法不嚴。中央和政府制定了諸多的法律法規(guī)，但破壞土地產(chǎn)權的事件卻屢屢發(fā)生，如私自撕毀合同、隨意調(diào)整土地承包期等已是司空見慣，這說明有法不依的情況在農(nóng)村已是相當嚴重。違法情況的屢屢出現(xiàn)，同時也說明了執(zhí)法機關對《土地管理法》的執(zhí)行不得力。2）無法可依。例如有關農(nóng)村土地產(chǎn)權的買賣以及地役權的界定和實施規(guī)則，就沒有相應的法律法規(guī)。3）法律法規(guī)內(nèi)容籠統(tǒng)，不具有可操作性。雖然《農(nóng)業(yè)法》中規(guī)定了土地承包權可以在發(fā)包方同意的條件下，允許有償轉(zhuǎn)讓，但在轉(zhuǎn)讓過程中的一些具體規(guī)定卻沒有給出，在實際操作中具有很大的任意性。

3.完善現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的途徑

3.1明確所有權主體，做好農(nóng)村土地確權、登記、頒證工作 在現(xiàn)行體制下，農(nóng)村集體土地所有權由縣級人民政府土地行政主管部門管理；農(nóng)民土地承包經(jīng)營權證則由縣級農(nóng)業(yè)主管部門管理。農(nóng)村土地權利的登記被分割為2個部門，容易引起管理上的混亂，不利于土地權利的保護。農(nóng)村土地權利確定和流轉(zhuǎn)登記應盡快實行統(tǒng)一管理。

3.2完善土地承包經(jīng)營權權能，依法保障農(nóng)民對承包土地的權利 當前農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權缺乏明確的抵押、入股、轉(zhuǎn)讓等權利，大大地限制了土地的流轉(zhuǎn)，使我國農(nóng)地難以形成集約經(jīng)營，產(chǎn)生規(guī)模效益。

3.3建立完善的流轉(zhuǎn)制度，保障農(nóng)民權益 加強土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理和服務，建立健全土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。改革征地制度，嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會保障。在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍外，經(jīng)批準占用農(nóng)村集體土地建設非公益性項目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權益。

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【關鍵詞】農(nóng)村集體土地；征收；公共利益；征地補償

中圖分類號：F303文獻標識碼：A文章編號：1006-0278(2012)03-068-01

一、我國現(xiàn)行農(nóng)村集體土地征收制度立法缺陷

（一）我國農(nóng)村集體土地征收條件不明確

我國《憲法》》第十條第三款、《土地管理法》第二條第四款、《物權法》》第四十二條第一款、《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)規(guī)定，農(nóng)村集體土地征收的前提是為了公共利益的需要，即只有是為了達成某項公共利益，政府才能要求集體土地權利人做出犧牲服從征收，但是并沒有對“公共利益”做出明確的界定。并且，我國《土地管理法》第四十六條的規(guī)定：“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。被征收土地的所有權人、使用權人應當在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權屬證書到當?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補償?shù)怯洝?，這意味著行政機關擁有對公共利益的認定的完全自由裁量權。這造成在現(xiàn)實操作中，很多地方政府以公共利益為名，泛用征地權，嚴重損害了農(nóng)村集體組織和農(nóng)民的合法權益。

（二）我國農(nóng)村集體土地征收程序不完善

第一，農(nóng)村集體土地權利人的知情權、參與權和表達權受限?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》規(guī)定土地征收必須公告，但是先擬定方案再征求意見的公告形式只作為已經(jīng)擬定的征地補償、安置方案的附屬程序，目的是用于權利登記，被征地人根本不能表達自己的意見。這種被動的、滯后的、有限的參與對征地方案并不能產(chǎn)生實質(zhì)性影響；第二，土地征收糾紛解決機制不完善。按照《行政復議法》第六條、第三十條第二款的規(guī)定，農(nóng)村集體土地權利人對征收決定只能提起行政復議。此外，根據(jù)《土地管理法實施條例》第二十五條第三款的規(guī)定，土地征收的補償、安置方案都要由行政部門擬訂、批準、實施，即使集體土地權利人對補償標準有爭議，也只能由人民政府協(xié)調(diào)、裁決，不能向人民法院，而且征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。這意味著在征收程序中，從批準、實施到救濟都由行政機關主導，這就隱藏著排除司法機關的介入與救濟的危機。豍

（三）我國農(nóng)村集體土地征收補償制度不合理

第一，補償原則不明。法國在《人權宣言》中確立了“公正補償”的原則，美國在憲法第五條修正案中明確了“公平補償”的原則，日本在《日本國憲法》中確立了“正當補償”的原則，而我國《土地管理法》第二條第四款規(guī)定國家為公共利益的需要可以依法對集體所有的土地實行征收或者征用并給予補償，這里的給予補償究竟是應該理解為“公平”、“合理”還是“充分”并不明確，事實上在我國這種補償不僅談不上公平，甚至不能保障農(nóng)村集體土地權利人的生存與發(fā)展權豎；第二，補償標準過低。《土地管理法》第四十七條規(guī)定“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍，征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍”，這種補償標準完全不考慮土地的預期收益和增值空間；第三，補償范圍過窄?！锻恋毓芾矸ā匪氖邨l規(guī)定，征收耕地的補償費用包括土地補償費、勞動力安置補助費以及地上附著物以及青苗的補償費?！段餀喾ā匪氖l規(guī)定必須安排被征地農(nóng)民的社會保障費用。但現(xiàn)行法律沒有考慮殘留地、對相鄰土地造成的損害等特殊情況的賠償。

二、我國農(nóng)村土地征收制度的重構

（一）嚴格界定公共利益，防止土地征收權濫用

公共利益本身是一個抽象的概念，但是立法中完全可以采取列舉式規(guī)定規(guī)避該缺陷，將公共利益限制在某些特殊領域，例如交通、水利、能源、供電、供暖、供水等公共事業(yè)或市政建設，教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保、綠化、慈善機構等社會公共事業(yè)，涉及國家安全的國防事業(yè)以及其他由政府或者社會組織興辦的以公益為目的的事業(yè)。除此之外，還要賦予農(nóng)村集體土地被征收人對征收決定異議的訴訟權以及一定期限內(nèi)被征收集體土地未用于公共利益的撤銷權或買回權，即如果被征收集體土地沒有在規(guī)定期限內(nèi)按照原定公共利益使用，原農(nóng)村集體土地權利人可以主張買回該土地。

（二）尊重農(nóng)村集體土地權利人意愿，確立公平補償原則

所謂公平補償包括幾下幾點原則：第一，就行政機關而言，要充分尊重市場，以被征收的集體所有農(nóng)地所在地的市場價為基準，并充分到失地農(nóng)民的社會保障與再就業(yè)問題；第二，就農(nóng)村集體組織內(nèi)部而言，要平衡好集體組織和成員的內(nèi)部利益；第三，擴大農(nóng)村集體土地征收補償?shù)姆秶绫仨毧紤]被征收土地因為開發(fā)方案被批準而增值的收益情況，保障被征收權利人能夠從中獲取合理的預期增值收益；第四，創(chuàng)新農(nóng)村集體土地征收補償大的方式，除了現(xiàn)金補償外，還應該更加重視土地承包經(jīng)營權入股、土地權利換換社會保障等長遠的補償機制，強化失地農(nóng)民的生存與發(fā)展能力。

注釋：

陳小君.農(nóng)村集體土地征收的法理反思與制度重構[J].中國法學,2012（1） .

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【關鍵詞】拆遷補償；司法對策

中圖分類號：D92文獻標識碼：A文章編號：1006-0278(2012)03-056-01

在經(jīng)濟全球一體化的當今，國家要富強，社會要發(fā)展，這就使得建設成為必須。然而，建設要使用土地，土地上的建筑就要拆除，建筑的所有人或者使用人就要搬遷。也正是這看似簡單的道理，也使得這些年的拆遷問題引發(fā)了很多令人咋舌的悲劇。尤其是在最近幾年的城市化進程實踐中，涉及農(nóng)村集體土地拆遷工作所帶來的問題愈發(fā)值得關注，特別是在一些區(qū)縣的城區(qū)擴建和經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設等項目中，向農(nóng)村索取集體土地已是必然和常態(tài)。這其中的問題如果處理不好，就容易引起矛盾的激化，從而給社會帶來許多不安定因素。

一、農(nóng)村征地過程中存在的問題

農(nóng)村房屋的拆遷工作是與征地工作同時進行的，主要依據(jù)的是《土地管理法》和《土地管理法實施條例》的有關規(guī)定、國土資源部的一系列規(guī)章以及相應的地方法規(guī)和政府規(guī)章。雖然這些都為農(nóng)村集體土地的征地拆遷工作和保護被拆遷人的合法權益提供了法律依據(jù)，但在拆遷工程中依然存在很多問題。

（一）相關法律法規(guī)的空白

如上所述，當前開展農(nóng)村房屋的拆遷工作主要依據(jù)的是《土地管理法》和《土地管理法實施條例》的有關規(guī)定。值得強調(diào)的是，這些都不是直接針對農(nóng)村拆遷問題而存在的法律法規(guī)。鑒于此，各省、市人民政府通過參照以上所提及的法律法規(guī)，并依職權或多或少的出臺了一些地方性法規(guī)和政府規(guī)章，以便農(nóng)村拆遷工作的實施。然而，由于各地方政府在解決農(nóng)村拆遷問題至今沒有一個統(tǒng)一的規(guī)范標準，也就使得這些法律規(guī)章在實際問題的面前沒有可操作性。

（二）公共利益界定的缺失

由于《土地管理法》沒有對“公共利益”做出明確的規(guī)定，加之由于當前農(nóng)業(yè)對于個人來講是兩低一高（低產(chǎn)出、低回報、高風險）的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)而不被重視，越來越多的農(nóng)民進城務工，因此一些地方政府和官員為了拉動當?shù)谿DP和個人政績，采取征用農(nóng)民土地后又將土地以出讓或出租的方式招商引資用來增加財政收入。以公共利益為借口肆無忌憚地征地用于非公益項目的開發(fā)，這種對“公共利益”濫用的結果使得一部分人達到了位高權重或者一夜暴富的目的，同時也使得農(nóng)民的利益受到了極大的損害。

（三）對農(nóng)民權利的漠視

現(xiàn)實中，絕大多數(shù)征地工作都是由開發(fā)商或者是上級政府通過與農(nóng)村的負責人直接談判進而簽訂征地協(xié)議，然后由相關部門發(fā)文進行公示，拆遷公司進行評估。在征地談判過程中，罕有村負責人將征地工作和談判進程向村民匯報或者是與村民共同協(xié)商，如此，村民連最基本的知情權都享受不到，更談何發(fā)言權、訴權。在拆遷進行中，一些村民的基本權利更是慘遭踐踏，輕則生活上被斷水斷電，重則人身受到殘害、房屋隔三差五遭遇毀損。最終，弱勢的村民不得不妥協(xié)而簽訂拆遷協(xié)議。

（四）執(zhí)法有欠公允

在具體拆遷工作中，評估與補償標準隨意性大。對少數(shù)強勢的拆遷戶，征地方情愿以增加補償?shù)耐讌f(xié)方式來息事寧人，甚至對個別的違建也予以較高的補償，但對于更多的勢力單薄的拆遷戶，征地方則通過一定程度的強制力和非法暴力解決。

（五）補償對象的混亂無根據(jù)

在個別地方對農(nóng)村土地征用后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者村委會對能獲得補償?shù)某蓡T范圍沒有一個法律上或者合理的依據(jù)。比如，“外嫁女”或者男方到女方家落戶的情況就得不到補償或者很少的補償。

二、農(nóng)村征地過程中問題的解決途徑

（一）制定專門性法律法規(guī)

農(nóng)村拆遷引發(fā)的問題之所以頻發(fā)，就是由于目前我國缺乏專門針對農(nóng)村拆遷方面的法律規(guī)范。因此，制定有關農(nóng)村拆遷的專門性法律是當務之急。對專門性法律法規(guī)的制定和完善，能針對性解決實踐中的糾紛、填補拆遷程序的缺失、壓制公權力的膨脹、保障私權利的合法權益。

（二）對“公共利益”予以清晰界定

對“公共利益”界定的重視在此是為了更好的保障農(nóng)村被拆遷人的合法權益。當前，我國農(nóng)村拆遷所依據(jù)的《土地管理法》、《物權法》等都沒有對公共利益有一個清晰而具體的界定。參考《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條明確規(guī)定的公共利益的六種情形，對于鑒定對農(nóng)村集體土地的征收，其用途是否是為公共利益有一定的借鑒意義。

（三）對政府予以合理、明確的角色定位和法律責任

對政府角色和責任的明確，表面看為改變其角色錯亂的現(xiàn)狀，其旨在保障被征收人合法權益的實現(xiàn)。第一，明確政府的主體地位。從做出房屋拆遷、土地征收決定前的組織論證、公告，征求各方意見，到最后做出決定并實施拆遷，并且要對拆遷過程中出現(xiàn)的各種問題負有首要責任。第二，收回政府強制拆遷的權力，改變政府既是“運動員”又是“裁判”的不合理現(xiàn)狀。第三，予以政府法律責任約束，保證其權力的正確行使。征地過程中直接負責人和工作人員對其違反任何規(guī)定的行為要負相應的行政責任、民事責任，甚至刑事責任。只有這樣才能維護被征收人的切身利益，實現(xiàn)征地拆遷利益沖突的平衡，體現(xiàn)公正執(zhí)法和公正司法。

參考文獻：

[1]賴淑春.農(nóng)村集體土地房屋拆遷法律問題探討[J].山東大學學報,2008.

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關鍵詞：“城中村”改造；土地征收補償

一、“城中村”改造概述

1.土地的城市化

因歷史的緣故，城中村中存在的土地形式包括集體土地、承包制土地與宅基地等。盡管部分的土地與宅基地己經(jīng)被城市化，然而農(nóng)村的存在仍然沒有改動。在城中村改造的過程中，必須將集體土地、承包制土地與宅基地等城中村的土地，轉(zhuǎn)變成城市建設的用地，這樣將會為城市的發(fā)展建設與提升城市化水平等目標的實現(xiàn)做好充足的準備工作。

2.居住環(huán)境的城市化

按照城市規(guī)劃的要求和標準切實改善人居的環(huán)境質(zhì)量、提高城市形象。同時，保護好歷史文化和古跡等，切實做好周邊環(huán)境友好型工作，與城市融為一體。

3.生存生活方式的城市化

城中村雖占據(jù)著一定有利的地理位置，但村民在本質(zhì)的生活與思維方式方面發(fā)生改動變化的事例較少，導致其生活社交居住等相關方式和城市整體的基調(diào)不和諧，且城中村公共綠化、學校、醫(yī)療健康與公共服務等相關配套的基礎設施也不齊全，市政配套設施不全面不完整，“臟、亂、差”的城中村的總體形象比較嚴峻，須將城中村進行全面改造更新，才能使得其本質(zhì)的生存生活方式進行根本性的轉(zhuǎn)變[1]。

4.規(guī)劃發(fā)展管理的城市化

對城中村的規(guī)劃和管理比較滯后或置之不管，是形成其現(xiàn)狀的直接原因。因此，在城市化進程中，必須對城中村實行更新改造，進而促使其能真正融入進城市當中，成為城市的一員。城中村的改造須遵從相關的城市總體規(guī)劃規(guī)定與相應的規(guī)劃管理程序和制度等。

二、“城中村”改造中土地征收補償制度存在的問題

1.“城中村”房屋拆遷的補償依據(jù)不明確

按照我國的現(xiàn)行法律規(guī)定，“城中村”改造的房屋拆遷補償?shù)闹苯臃梢罁?jù)是《土地管理法》第四十七條，但是《土地管理法》中規(guī)定的征收土地的補償標準并不能完全適用于“城中村”房屋的拆遷補償問題，并且其中規(guī)定的征收耕地的補償與征收宅基地的補償是不能相提并論的。[3]另外，《土地管理法》第四十七條關于補償標準的規(guī)定，主要是針對國家重點工程建設征收集體土地，并且是為了保護農(nóng)民集體的利益而不是個人利益而制定的。

2.補償?shù)闹黧w不明確

從《西安市城中村改造管理辦法》第三十三條、三十四條中可以看出，“城中村”改造的主體拆遷人，同時也是拆遷補償?shù)闹黧w。

根據(jù)建設用地使用權的流轉(zhuǎn)順序，拆遷人不是自被拆遷人處獲得建設用地使用權，而是從國家土地管理部門出讓獲得，那么國家土地管理部門應當先行收回己經(jīng)出讓給他人的建設用地使用權，并為相應補償及退還出讓金，因此補償人應當是國家而不是開發(fā)商或領取拆遷許可證的其他人[4]。

西安市“城中村”房屋拆遷的許可證是頒發(fā)給區(qū)“城中村”改造辦公室的，但是在區(qū)“城中村”改造辦公室并沒有對被拆遷者進行補償，而是由房地產(chǎn)開發(fā)商進行補償。

三、“城中村”改造中土地征收補償出現(xiàn)問題的原因分析

（一）立法上的缺失

對于土地征收補償費用的分配，國土資源部、農(nóng)業(yè)部及最高人民法院都有部門規(guī)章、司法解釋進行規(guī)范和指導，但由于制定的部門不同，側重點不同，各個條文之間存在許多不一致的情況。這導致作為最基層的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不知道究竟該如何適用法律法規(guī)來進行“城中村”土地征收補償工作。如前文所述，政府劃撥的土地征收補償費主要給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，那么之后征地補償費用能否合理地分配給失地的農(nóng)民？如何才能合理地分配？這些問題，法規(guī)當中沒有具體的說明，也沒有任何限制性的規(guī)定。在法規(guī)政策缺失的情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織只能按照本村的實際情況自行制定分配方案。這樣農(nóng)村集體經(jīng)濟組織就擁有了更大的自由決定權，進而容易造成補償費用分配的混亂現(xiàn)象，也埋下了社會矛盾的隱患。

（二）法律和政策貫徹不到位

近年來，隨著全國各大中小城市改造“城中村”行動的不斷開展，國家對各地的土地征收管理工作日益重視。2010年至2011年間國務院陸續(xù)出臺了《關于進一步做好征地管理工作的通知》和《國有土地上房屋征收與補償條例》，以規(guī)范集體和國有土地的征收和補償。與此同時，國務院法制辦、住房和城鄉(xiāng)建設部以及國土資源部也聯(lián)合出臺了《關于做好有關征地拆遷的規(guī)章和規(guī)范性文件專項清理工作的通知》，要求全國各地依照中央的精神，優(yōu)化相關的立法和政策，健全征地補償工作制度。

但在現(xiàn)實的征地過程中，很多地方“城中村”改造的依據(jù)仍然是過去制定的法規(guī)和政策。在這種情況下，有的村民就對地方法規(guī)和政策的有效性提出了質(zhì)疑，并要求政府依照現(xiàn)行有效法律法規(guī)的規(guī)定進行征地拆遷工作。有關部門對于這些質(zhì)疑的解釋是地方立法和文件的廢止應當由其制定部門來做出，征地拆遷部門作為執(zhí)行部門在實施拆遷補償工作時所適用的地方立法，如果沒有被廢止那么在其轄區(qū)范圍內(nèi)就是有效的。村民對此十分不滿。

四、完善我國“城中村”改造中土地征收補償制度的對策

征地補償原則規(guī)定了被征地者的合法權益受到侵害時是否需要做出補償?shù)膯栴}。我國《物權法》第四十二條第二款雖然規(guī)定了政府征收了農(nóng)村集體所有的土地后，應當依法足額支付土地征收補償費用，維護農(nóng)民的合法權益，但這并不是土地征收補償?shù)脑瓌t，因為各地政府制定的補償費用的標準不一，可操作性不強。憲法作為我國的根本大法，應當對基本的問題作出規(guī)定，對土地征收補償?shù)脑瓌t也應進行規(guī)定。因此，在今后的憲法修改中，可以考慮借鑒國外先進的經(jīng)驗，在憲法中規(guī)定“公正補償”的征地補償原則。

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對此重大消息筆者保持審慎樂觀態(tài)度，因為雖然具體辦法出臺了，但是其必須經(jīng)過具體實踐才能發(fā)現(xiàn)其效果如何，且筆者對《辦法》研讀后，發(fā)現(xiàn)其有兩大核心問題亟需進一步明確和落實，否則《辦法》有可能達不到預期的效果。

一、《辦法》對貸款條件限制過嚴

《辦法》第四條是對農(nóng)民住房貸款條件的規(guī)定，筆者認為，該規(guī)定至少有兩方面的問題：

其一，第三款要求對于征收范圍的住房不能抵押；該限制實質(zhì)上并沒有理解抵押法律意義和抵押對征收的影響，從實質(zhì)上來說，房屋抵押并不影響征收，也不會增加征收的財政負擔和難度，這也是《國有土地上房屋征收補償條例》第十六條沒有將抵押列入其禁止范圍的原因。

其二，第四款要求除用于抵押的農(nóng)民住房外，借款人應有其他長期穩(wěn)定居住場所，并能夠提供相關證明材料；該條款又包含兩個具體問題，一是什么才是其他長期穩(wěn)定居住場所？二是誰來提供這個證明材料？

二、《辦法》對抵押房屋處置的突破不如預期

《辦法》第十二條因借款人不履行到期債務，或者按借貸雙方約定的情形需要依法行使抵押權的，貸款人應當結合試點地區(qū)實際情況，配合試點地區(qū)政府在保障農(nóng)民基本居住權的前提下，通過貸款重組、按序清償、房產(chǎn)變賣或拍賣等多種方式處置抵押物，抵押物處置收益應由貸款人優(yōu)先受償。變賣或拍賣抵押的農(nóng)民住房，受讓人范圍原則上應限制在相關法律法規(guī)和國務院規(guī)定的范圍內(nèi)。

該規(guī)定實質(zhì)上沒有達到和符合《國務院關于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權和農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點的指導意見》（以下簡稱《意見》）的精神，該《意見》明確規(guī)定：因借款人不履行到期債務或者發(fā)生當事人約定的情形需要實現(xiàn)抵押權時，允許金融機構在保證農(nóng)戶承包權和基本住房權利前提下，依法采取多種方式處置抵押物。完善抵押物處置措施，確保當借款人不履行到期債務或者發(fā)生當事人約定的情形時，承貸銀行能順利實現(xiàn)抵押權。農(nóng)民住房財產(chǎn)權（含宅基地使用權）抵押貸款的抵押物處置應與商品住房制定差別化規(guī)定。探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押擔保中宅基地權益的實現(xiàn)方式和途徑，保障抵押權人合法權益。對農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款的抵押物處置，受讓人原則上應限制在相關法律法規(guī)和國務院規(guī)定的范圍內(nèi)。

而目前對于受讓人的規(guī)定按照《土地管理法》第六十二條、第六十三條的規(guī)定，只能限制于本集體成員、且需符合一戶一宅的原則。因此，如果嚴格按照目前的法律規(guī)定操作，則抵押物的處置可能只能是一紙空文，不能達到試點的目的，也會嚴重影響到金融機構放貸的積極性。

三、應對措施

其一，應該刪除僅僅列入征收范圍對住房抵押的限制，因集體土地的征收目前還適用《土地管理法》和國土部《關于完善征地補償安置制度的指導意見》，且列入范圍到征收生效的期限是不明確的，不能因為列入范圍就限制抵押。

其二，應該盡快明確長期穩(wěn)定居住場所的定義和證明單位，如其自身名下有其他房屋、或者其直系親屬提供證明愿意提供居住場所，還是進城務工以后租賃房屋證明；或者直接取消該要求。就筆者看來，政府對于公民有提供最低生活保障的義務，其包含保障房，但沒有宅基地或者集體土地上的房屋并不代表農(nóng)民就會流浪街頭，不能通過限制抵押或者轉(zhuǎn)讓的形式來妨礙集體土地及其房屋所有權財產(chǎn)屬性的利用。

其三，農(nóng)民住房財產(chǎn)權（含宅基地使用權）抵押貸款的抵押物處置應與商品住房制定差別化規(guī)定。筆者認為，雖然其原則上應以目前的法律規(guī)定為準，那是否也可以參照集體土地企業(yè)廠房的處理模式，在集體組織同意的情況下，在需要對宅基地進行處置的時候，通過政府征收后招拍掛的模式來進行處置；或者將集體范圍擴大，比如擴大到本鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有經(jīng)濟組織或者本縣級政府范圍內(nèi)的集體經(jīng)濟組織甚至本縣范圍內(nèi)的所有人均可參與競買。

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[關鍵字] 集體土地發(fā)展權補償機制

一、 引言

中國是社會主義國家，土地實行公有制，全部土地屬國家和集體所有。然而，眾所周知，我國國有土地所有權和集體土地所有權是兩種不平等的權利，政府作為土地的管理者和國有土地的所有者，所制定的政策和法規(guī)傾向于保護國有土地利益。集體土地作為弱勢的一方，權益多受侵犯，其中之一就是對集體土地發(fā)展權的損害。狹義的土地發(fā)展權強調(diào)土地用途的變更，在一般情況下界定為農(nóng)地發(fā)展權；廣義的土地發(fā)展權還包括因提高集約度以及生態(tài)用地轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)用地而獲利的權利[1 ]。集體土地發(fā)展權即集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)椴煌猛镜臋嗬?，包括農(nóng)村建設用地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設用地和農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地,本文側重于研究集體土地的農(nóng)地發(fā)展權。

二、 對集體土地發(fā)展權的限制因素

（一） 土地用途管制

土地用途管制是國家為保證土地資源的合理有效利用以及經(jīng)濟、社會的穩(wěn)定發(fā)展和環(huán)境的協(xié)調(diào)，通過編制土地利用總體規(guī)劃，劃定土地用途區(qū)域，確定土地使用限制條件，使土地的所有者、使用者嚴格按照國家確定的用途利用土地而采取的管理制度。我國從1999年開始實施土地用途管制制度，它在保護基本農(nóng)田，控制非農(nóng)建設占用農(nóng)用地；提高土地利用率；統(tǒng)籌安排各類、各區(qū)域用地等方面起了很大的作用。然而，土地用途管制限制了土地用途轉(zhuǎn)化，犧牲了限制發(fā)展區(qū)土地所有者和使用者的利益，帶來了社會利益分配不公等問題。

（二） 法律限制

我國集體土地所有權和國有土地所有權是不平等的。1999年實施的土地管理法第四十三條規(guī)定：任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。也就是說，除了本集體興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、修建公共設施和公益事業(yè)、本集體成員建設自住房外，其他任何人不能使用集體土地進行建設。國有土地壟斷著我國土地的一級市場，集體土地被排除在城鎮(zhèn)建設的范圍之外，企事業(yè)單位需要用地的，必須向國家申請，再由政府出面征收農(nóng)村集體的土地。

三、 我國集體土地發(fā)展權補償機制的缺失及產(chǎn)生的問題

我國是有土地補償機制的，土地管理法規(guī)定：國家征收集體土地時，按照被征收土地的原用途給予補償。當政府的經(jīng)濟管制、立法、土地規(guī)劃及其他土地使用限制使公民的財產(chǎn)受到較大程度的損失，構成了特別犧牲時，實際上對公民財產(chǎn)形成了規(guī)制性征用[5]。我國的土地利用總體規(guī)劃明確的規(guī)定了每塊地的用途，使一部分人受益而使另一部分人受損。在市場經(jīng)濟條件下，土地用途管制和土地發(fā)展權應相互補充，沒有相應的補償機制使得規(guī)劃本身缺乏公平，受損群體就會利用其他方式來獲取利益，小產(chǎn)權房的產(chǎn)生和繁榮恰恰說明了這一點。規(guī)則性征用補償?shù)娜笔г谖覈€產(chǎn)生了另一個問題，即耕地保護乏力。雖然，我國政府多次強調(diào)要保護耕地，并要求耕地要做到“占補平衡”，但是我國耕地數(shù)量卻不斷減少，特別是優(yōu)質(zhì)農(nóng)田正在被城鎮(zhèn)所吞噬。政府調(diào)控的失靈說明單一的行政手段并不能保證政策的有效執(zhí)行,需要建立相應的補償機制支持政策的實施。

四、 集體土地發(fā)展權損失補償機制設計

（一） 集體土地發(fā)展權的歸屬

集體土地發(fā)展權受償人應為該權力的所有人，現(xiàn)在土地發(fā)展權的歸屬問題在我國學術界有三種主張：①多數(shù)學者主張將土地發(fā)展權歸國家所有，使用者向國家購買發(fā)展權；②土地發(fā)展權歸土地所有者所有，國家要進行開發(fā)或征地時向農(nóng)地所有者購買發(fā)展權； ③主張由國家與農(nóng)民集體共享土地發(fā)展權[1]。

雖然農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設用地所帶來土地增值在一定程度上得益于國家的基礎設施建設或者其他企業(yè)主體的外部投資活動，但市場經(jīng)濟的原則是在財產(chǎn)的所有者沒有發(fā)生變化的前提下，甲行為主體的活動對乙行為主體形成的好的效應，除非雙方提前有特殊的界定，這種好的效應還是由乙所有和受益[7]。另外，將農(nóng)地發(fā)展權歸國家，著重公權的作用，看似有管制效率，但由于自身機制問題，缺乏公平，農(nóng)地保護與農(nóng)民利益得不到有效保障；失地農(nóng)民個體沒有一定的資金積累，不能承擔其自身的教育、培訓費用，使其未來生存失去保障，還影響到農(nóng)民后代接受教育的水平，這不僅不利于農(nóng)民個人和農(nóng)村未來的發(fā)展，更不利于國家的長遠發(fā)展。

（二） 集體土地發(fā)展權的價格

集體土地發(fā)展權確立之后,價格測算問題就成為了一個很重要的問題。影響集體土地發(fā)展權價格的因素很多，如社會經(jīng)濟發(fā)展狀況、城市化和人口密度、土地利用規(guī)劃和土地用途、政府行為等。

國內(nèi)學者對土地發(fā)展權的價格計算有不同的看法：錢安桉等認為,發(fā)展權價格應是建設用地價格與農(nóng)地價格之差。其中,出讓后該用途的基準地價作為建設用地價格，農(nóng)地價格以國家的征地補償價格代替[8] ；也有人在討論農(nóng)地發(fā)展權的價格形成機理和影響因素的基礎上,提出了農(nóng)地發(fā)展權的測算方法：農(nóng)地發(fā)展權價格等于市地價格減農(nóng)用地價格、土地開發(fā)費及利潤[9]；祝平衡認為土地利用規(guī)劃、區(qū)位、土地用途與土地利用強度所產(chǎn)生的變化量就是土地發(fā)展權價格，并提出農(nóng)用地轉(zhuǎn)為不同用途的建設用地，其發(fā)展權價格不同[10]。

（三） 集體土地發(fā)展權的補償方式

集體土地發(fā)展權補充費應直接或間接返還農(nóng)民。這種返還方法包括：1.現(xiàn)金返還；2.建立失地農(nóng)民保障基金，提高不愿意或不再耕種的失地農(nóng)民在其他行業(yè)的就業(yè)能力；3.改善當?shù)氐幕A設施，改善農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件；4.開墾新的耕地，既恢復被征耕地的生產(chǎn)價值，又為愿意耕種土地的失地農(nóng)民提供出路；5.改善當?shù)匾驗檗r(nóng)地征收而被破壞的生態(tài)環(huán)境。土地補償費的分配比例由法律（而非地方性法規(guī)）規(guī)定，以保證土地補償費不被集體經(jīng)濟組織“過濾”，從而保證農(nóng)民的合法權益[2]。

篇9

關鍵詞：土地增值 問題與原因 措施與對策

一、失地農(nóng)民土地增值補償?shù)睦碚撆c法律依據(jù)

上世紀80年代中前期，憲法和民法通則對于農(nóng)村集體所有土地都是禁止流轉(zhuǎn)的。1988年的憲法修正案則有了新的規(guī)定，“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。這在立法上第一次明確了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的合法地位。同年修訂的土地管理法第二條也增加了“土地的使用權可以依法轉(zhuǎn)讓”的條文。

2003年3月1日起施行的農(nóng)村土地承包法，以法律形式賦予了“農(nóng)民長期而有保障的土地使用權”，其中第十六條規(guī)定，承包方享有3個方面的權利：依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的權利，有權自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品；承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他權利。

與此相對應的是，承包方也要承擔3個方面的義務：維護土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設；依法保護和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他義務。

2007年10月1日起實施的物權法第一百二十八條規(guī)定：土地承包經(jīng)營權人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權將土地承包經(jīng)營權采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。

在我國，土地收益分配的矛盾集結點主要是農(nóng)地轉(zhuǎn)非的增值歸屬。目前，理論界主要有3種觀點，第一種觀點是“增值歸農(nóng)”論；第二種觀點是“增值歸公”論；第三種觀點是“公私兼顧”論。在農(nóng)地轉(zhuǎn)非過程中，主要存在三方主體：一是政府，二是公眾，三是農(nóng)民。政府貢獻的是管理權、規(guī)劃權和征收權，公眾貢獻的則是經(jīng)濟發(fā)展所帶來的外部收益，農(nóng)民貢獻的則是農(nóng)地的承包經(jīng)營權、社會保障權和農(nóng)地發(fā)展權。因此，第三種觀點似乎更加合理一些，即地價的上漲是地租未來資本化的反應，理應由政府、公眾和農(nóng)民共同分享之。

現(xiàn)在的問題是，政府部門利益驅(qū)動和強勢地位，不但令公眾難以從土地增值中獲得收益（比如土地增值收益的大部分并沒有被真正“用之于民”），農(nóng)民也一再成為輸家。在農(nóng)地轉(zhuǎn)非中，農(nóng)民面臨生活方式被打亂、原有財產(chǎn)被強行置換的困境，如果補償也不徹底，無異于“二次被害”。有一點必須明確，弱者是最無力承受失敗的人，如果弱者總是成為輸家，政府就必須檢討。當下，由土地增值分配所導致的不公正、焦慮恐懼正在醞釀和累積，如果這種情緒得不到有效的矯正和釋放，就會成為社會持續(xù)發(fā)展的不穩(wěn)定因素。更重要的是，土地增值收益分配的不公也會成為經(jīng)濟增長的絆腳石。

二、現(xiàn)行法律制度對失地農(nóng)民土地增值補償?shù)娜毕?/p>

（一）非農(nóng)建設用地呈逐年上升狀態(tài)，農(nóng)用土地流失嚴重，失地農(nóng)民數(shù)量上升

隨著經(jīng)濟、社會的發(fā)展，因交通道路、水利、城中村改造等公共基礎設施、各級種類經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等建設征用農(nóng)村土地的規(guī)模越來越大，少地或失地的農(nóng)民群體數(shù)量不斷增加。

（二）征地補償過程中農(nóng)民權益受損

1、征地補償標準不合理，征地補償太低

根據(jù)有關資料，世界許多國家的補償標準均以被征地時的土地市場價格為基礎。而我國實際采用的補償標準只有土地年產(chǎn)值的幾倍，根本不能反映土地作為稀缺資源的價值，僅考慮了現(xiàn)有農(nóng)業(yè)用途的收益權，而無視土地發(fā)展權。

《土地管理法》第47條第1款規(guī)定：征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償。這一規(guī)定完全排斥了農(nóng)民對農(nóng)村土地發(fā)展權的利益分享，即土地用途變更所產(chǎn)生的增值被排除在征地補償范圍之外。對征地補償標準問題，《土地管理法》等法律法規(guī)有明確規(guī)定。在實踐中，近幾年，個別地區(qū)的補償標準和安置標準達到了國家法律的標準，但是仍然不能解決實際的問題。即使統(tǒng)一了補償標準，足額及時發(fā)放補償費，農(nóng)民對補償還是不滿意。

2、征地補償安置費分配混亂，缺乏法律依據(jù)

根據(jù)現(xiàn)行土地法律制度，征地補償費一部分給農(nóng)民，另一部分留歸村集體使用。由于村民的補償費和村集體的補償費的比例缺乏明確的法律規(guī)定，這就導致部分地區(qū)大大增加了集體留用費的比例，而村集體的補償費掌握在少數(shù)的基層干部手里，如遇有民主建設較差的鄉(xiāng)村，加之缺乏必要的監(jiān)督，損害農(nóng)民利益的行為便司空見慣。實踐中補償款的分配問題成為村民與村委會、村黨支部之間發(fā)生矛盾的一個重要導火索。

3、農(nóng)民無法分享土地增值的收益

根據(jù)國研中心課題組的調(diào)查：“在目前‘合法的’房地產(chǎn)開發(fā)過程中，土地增值部分的收益分配，只有20―30%留在鄉(xiāng)以下，其中，農(nóng)民的補償款僅占5%到10%；地方政府拿走土地增值的20―30%；開發(fā)商則拿走土地增值收益的大頭，占40―50%”。

（三）農(nóng)民土地增值收益被剝奪的原因分析

1、現(xiàn)行的法律制度忽視了被征地農(nóng)民的發(fā)展權問題

在法律規(guī)定中，為被征地農(nóng)民建立了最低生活保障、養(yǎng)老保險和農(nóng)村醫(yī)療合作為主要內(nèi)容的社會保障體系，但法律規(guī)定的標準是維持失地農(nóng)民的基本生活水平，對失地農(nóng)民而言，土地的社會保障功能和土地增值所帶來的發(fā)展功能并沒有完全體現(xiàn)出來。從立法層面分析，《土地管理法》、《土地承包法》、《物權法》等相關法律法規(guī)中，沒有對土地中蘊含的農(nóng)民社會保障權、發(fā)展權方面的權益做出明確規(guī)定。實踐中，由于城鄉(xiāng)二元體制、特別是社會保障制度的二元制，土地對于中國農(nóng)民而言除了生存功能以外，還承載著發(fā)展功能和社會保障功能，而現(xiàn)行法對這兩種功能卻采取了回避的態(tài)度。如從《土地管理法》第四十七條的規(guī)定可以看出，土地補償費和安置補助費標準的確定只考慮了土地的歷史產(chǎn)出和收益，以及不降低“農(nóng)民”的生活標準，沒有考慮土地用途改變后其收益的變化，更沒有考慮到土地對于農(nóng)民的發(fā)展功能和社會保障功能，而僅就土地“原用途”作為參照物確定標準。

2、失地農(nóng)民的就業(yè)保障尚未形成有效的機制

當農(nóng)民失去土地后，那些沒有一技之長的農(nóng)民就會變成無地、無職業(yè)、無收入的“三無”農(nóng)民，成為矛盾糾紛多發(fā)的群體。因此，國家一直重視這一群體的就業(yè)保障，地方各級政府根據(jù)本地實際情況在此方面進行了探索和創(chuàng)新。

三、建立和完善失地農(nóng)民的土地增值收益的社會保障機制

（一）盡快建立和完善失地農(nóng)民的社會保障機制

不斷推出相關政策，力求做到“失地有保險，老來有保障”，各地都做過有益的探索，但還不夠規(guī)范、系統(tǒng)。要通過實行貨幣安置、留地安置、就業(yè)安置等積極的保障措施，三管齊下，全方位保障失地農(nóng)民的利益。

一是提高最低生活保障的標準。前面已論及土地本身就承載著農(nóng)民的社會保障功能和發(fā)展功能，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，集體土地不能進入一級市場，就會導致高額的級差地租被各級政府獲取。因此，政府有義務從級差地租中拿出一部分作為社會保障基金，以在保持失地農(nóng)民現(xiàn)有生活水平不降低的基礎上，再為失地農(nóng)民提供發(fā)展基金。

二是實行積極的“就業(yè)保障”政策，解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。相對于城市下崗職工和失業(yè)人員而言，失地農(nóng)民更是就業(yè)的弱勢群體，因為農(nóng)民就業(yè)意識和就業(yè)行為與工業(yè)化、城市化的要求有一定距離。因此，要力爭把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)納入政府經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃中，通盤考慮，完善就業(yè)服務措施，創(chuàng)造有利于失地農(nóng)民就業(yè)的機制和環(huán)境。要制定公平的農(nóng)民工就業(yè)政策，構建符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)要求的就業(yè)管理制度。

三是建立多元模式保障機制。如城市郊區(qū)、經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地方，可以走轉(zhuǎn)換農(nóng)民身份，推動失地農(nóng)民市民化的模式；而偏遠地方、僅由于國家基礎設施用地造成失地的，要加大養(yǎng)老保險、最低生活保障的力度，同時增加貸款方面的資金扶持，走產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路。

（二）以體制創(chuàng)新為推動力，探索在大制度框架內(nèi)解決失地農(nóng)民的保障問題

農(nóng)民土地權益保護之所以成為社會熱點，說明現(xiàn)行框架不能有效解決這一問題，必須創(chuàng)新思路，探索新的解決路徑。要在大制度框架內(nèi)解決失地農(nóng)民的保障問題，按照“以土地換保障”的戰(zhàn)略要求進行制度創(chuàng)新，可以考慮以土地入股的方式解決失地農(nóng)民的社會保障問題。允許土地入股，將農(nóng)民納入征地開發(fā)的利益共同體，有助于減少征地時的摩擦和沖突，降低行政成本。對于農(nóng)民而言，允許農(nóng)民土地入股，使長期受到忽視的土地中承載的農(nóng)民發(fā)展權得以實現(xiàn)，有利于保護和增進農(nóng)民的利益。

（三）通過立法明確和完善農(nóng)民的土地權益，并通過程序設計加以保障

必須修改和完善相關立法，明確規(guī)定農(nóng)民的土地權益。這個問題在理論界已達成共識，并在《物權法》中有具體的規(guī)定并有所突破。從物權法的規(guī)定來看，農(nóng)民的土地權益相比以前得到了一定的規(guī)范層面的保障。但物權法畢竟是一部框架性的基本法，對有些具體問題還沒有給出具體的可操作性的規(guī)定，如公共利益的界定，征地權限和程序的明確、對政府征用行為的行政救濟措施的細化、土地補償標準的合理界定等。農(nóng)民土地權益真正得到保護還有賴于這部法的有效落實和后續(xù)相關實施細則。

首先，明確集體土地所有權的主體，保證集體經(jīng)濟組織的每個成員都能參與對土地所有權的行使。防止目前一些地方的村干部不經(jīng)村民討論同意就任意處置集體土地的現(xiàn)象。其次，對集體土地和集體土地上的房屋征收制度進行較重大的改革，構建建設用地流通市場，即修改現(xiàn)行土地管理法第四十三條，明確農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化成建設用地可以有兩個途徑：一是通過征收轉(zhuǎn)化，這一途徑僅用于公共利益；另一途徑是通過市場交易，這一途徑主要用于商業(yè)利益，但也可用于公共利益。第三，要提高對集體土地和集體土地上的房屋征收的補償標準，應當參照《國有土地上房屋征收補償條例》，較大幅度地提高對集體土地和集體土地上的房屋征收的補償標準。

（四）盡快修改土地法，允許農(nóng)村集體土地直接進入市場交易

對于農(nóng)民，土地的意義不僅是一種不動產(chǎn)，而且還是一種特殊的保障形式。它至少可以為貧窮的農(nóng)民提供食品、住房、就業(yè)、養(yǎng)老保障。因此，政府征用農(nóng)地，就必須充分考慮社會保障來置換農(nóng)民的土地保障。如果不具備提供社會保障機制條件，政府就不應該征地。

（五）修改土地法時應明確界定公共利益與商業(yè)用途

篇10

近年來，伴隨著中心城向周邊地區(qū)的擴張越來越迅速，以“中心帶動地方，地方支援中心城發(fā)展”的發(fā)展模式導致農(nóng)村房屋拆遷速度逐年遞增，由于房屋拆遷的法律保障不健全及拆遷進程環(huán)節(jié)存在諸多不規(guī)范的做法，由房屋拆遷引發(fā)的利益沖突事件逐年上升。征地拆遷關乎民生與鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定，分析農(nóng)村房屋拆遷過程中存在的矛盾問題與原因，提出理順房屋拆遷關系、訴諸法律規(guī)范程序，明確補償原則、補償方式，通過權利救濟以確保農(nóng)民合法權益。

［關鍵詞］

公共利益；房屋拆遷；拆遷安置

1當前農(nóng)村房屋拆遷的現(xiàn)狀

國家以公共利益需要為基礎，對農(nóng)村的集體土地和城市的國有土地按照法定程序進行征收。農(nóng)村房屋拆遷可以看作是農(nóng)村集體土地被征收的一個環(huán)節(jié)，當集體土地被征收時，房屋作為附著物與集體土地作為一個整體被征收。土地征收是按照一定程序進行的，一般先將集體土地征收為國有土地，然后對國有土地就行處置，比如房屋拆遷。房屋拆遷是土地被國家征收并被新的所有人對土地進行改造的行為，房屋拆遷的目的是為了獲取房屋下面的土地，并對土地進行開發(fā)改造。如果國家征收集體土地上不存在農(nóng)村房屋的事實，自然也不存在房屋拆遷的問題。我國房屋拆遷速度逐年增加，每年被拆遷的房屋不計其數(shù)，在房屋拆遷的過程中存在很多問題，這些問題不僅存在于開發(fā)商，更存在于政府相關部門。拆遷使得拆遷人與被拆遷人之間的矛盾日益惡化，由此導致的社會問題日益嚴重，近些年的農(nóng)民訴訟及上訪次數(shù)較之前一段時間有明顯增加的趨勢，且大多數(shù)農(nóng)民上訪的原因都基于房屋拆遷安置不合理這一問題上。實踐中，類似于此類問題的出現(xiàn)舉不勝舉：南京市的拆遷安置爭議自焚案；北京農(nóng)民半夜由開發(fā)商找來的打手拖出自己的房屋進行強制拆遷并被毆打；武漢被拆遷農(nóng)婦被挖掘機活埋等等。房屋拆遷這一行為，早已成為社會各界關注的焦點。

2農(nóng)村房屋拆遷過程中存在的問題

征地拆遷是將集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地，再將國有土地進行處置的過程。這個行為本質(zhì)上存在著“國有化”的性質(zhì)以及對私有財產(chǎn)的消滅。在具體實踐的過程中，房屋拆遷面臨的矛盾遠比想象的還要多。

2.1對“公共利益”的認識及界定沒有具體的標準

對“公共利益”的追求，是對政府進行征地拆遷行為的正當合法性的有力說明?！肮怖妗?，按照通俗的理解，是指對國家和社會團體等大多數(shù)不特定人群的利益。由于我國的法律體系還不是很完善，并未對“公共利益”作出具體情況的規(guī)定和具體含義的界定，因而“公共利益”這一概念在征地拆遷的過程中經(jīng)常被濫用。地方政府利用征地拆遷獲利屢見不鮮，以小額補償甚至是無償，通過強制手段征收，再以高價轉(zhuǎn)讓給各個開發(fā)商，掙取高額差價，農(nóng)民作為被拆遷人，他們的利益收到很大損害，基本得不到拆遷補償，甚至無法保持基本的民生。在一個法治國家中，政府在拆遷補償中的作用應該是監(jiān)督、審批和引導，不應過于干涉，至于補償問題應該由政府引導，開發(fā)商和被拆遷人之間按照相應法律進行商議并簽訂相關條約。

2.2對于農(nóng)村集體土地房屋拆遷，現(xiàn)存的法律過于陳舊且相互矛盾

我國的法律包括《憲法》在內(nèi)，都規(guī)定征地拆遷必須合法且按照相關程序進行。但就目前而言，我國并沒有一部專門針對征地拆遷以及拆遷補償?shù)刃袨榈耐暾?、完善的法律?！锻恋毓芾矸ā分幸?guī)定，征地拆遷過程中征地上面的苗木和房屋等附著物的補償標準由各省、自治區(qū)以及直轄市規(guī)定。目前，我國大多數(shù)省、自治區(qū)以及直轄市已經(jīng)完善該標準，但仍有少數(shù)地區(qū)將該權利授權于下屬部門進行制定，這是與《土地管理法》中規(guī)定的條文相違背的。除此之外，大多數(shù)省、直轄市以及自治區(qū)原先已經(jīng)制定實施的政策法規(guī)也存在程序欠缺、內(nèi)容不清以及權力不明等弊端。而且很多地方制定的法律是與上位法相左的，這些規(guī)章制度是不能夠作為征地拆遷的法律依據(jù)。雖然《物權法》得以實施，但是該問題仍未得到很好的解決，《物權法》只對拆遷應給予拆遷補償，維護被征收土地人的合法權益作出規(guī)定，并未對拆遷應該遵循的規(guī)章及程序以及對被拆遷房屋的所有人賠償細則做出具體層面的規(guī)定，這種法律條文“重原則，輕務實”。

2.3政府的多重角色及權力過度，拆遷過程缺乏法制，卻又處處存在“法制”

合法規(guī)范的程序是房屋拆遷順利進行的保證和前提。農(nóng)村房屋拆遷必須要按照正式的法制法規(guī)約定的程序走下來。但是目前我國并未有一部對房屋拆遷程序做出規(guī)定的法律法規(guī)，《土地管理法》只是對征收集體土地的程序做出規(guī)定，并未對房屋拆遷的程序做出相應規(guī)定。各個地方的地方性法規(guī)太過于局限，并且存在規(guī)定程序籠統(tǒng)、繁多且透明度不高等問題，不僅可操作性極差，而且忽視了被拆遷農(nóng)民的基本人身權利，比如知情權及參與權等。強制拆遷是指拆遷人與被拆遷人未在拆遷的期限和補償標準達成協(xié)議時由拆遷人向相關部門提出申請行政裁決。如果拆遷人已按照安置補償標準對被拆遷人進行補償，被拆遷人未按規(guī)定日期搬遷的，由當?shù)卣疬w管理部門依法申請人民法院實施強制拆遷的行為。強制拆遷有其存在的必要性和正當性，但在實際拆遷過程中，政府的權力過于龐大，不僅身兼要職且身兼數(shù)職：集政策制定者、征地拆遷的決定人、拆遷安置項目的規(guī)定者以及強制拆遷的執(zhí)行者于一身。雖然被拆遷人不服裁決可以上訴，但基本上不會得到回應，法院基本上不會考慮審查被拆遷人的合理性，只會考慮拆遷人是否按法定程序進行審查，這表明被拆遷人的合法權益基本上無法得到保障。強制拆遷基本上可以說是政府手上強有力的工具，一旦確定某個地方適合拆遷，走所謂“程序合法”的流程，基本上說拆遷行為就是確實能夠進行的，并不會考慮到民生民怨。

2.4作為被拆遷人這個弱勢群體，農(nóng)民的權力得不到保障，安置補償達不到合理

公益拆遷是由政府直接制定安置補償方案，但商業(yè)拆遷的補償安置方案是由開發(fā)商擬定再經(jīng)過政府批準即可實施的。該過程中完全沒有作為被拆遷人的農(nóng)民參與其中，而且被拆遷人是無權對行政機關的行政行為提出行政訴訟的，即使為了自己的補償安置事項提出民事訴訟，人民法院為減少訴訟壓力，也不會接受訴訟，如此一來，被拆遷人的司法救濟渠道是行不通的。房屋拆遷必須給予被拆遷人合理的補償，而且必須是被拆遷人喪失房屋大致相當?shù)难a償。補償?shù)姆绞酱笾掠腥N：一種是將被拆遷人規(guī)劃安置到統(tǒng)一區(qū)域的安置房；二是等價補償，就是按照相應補償標準用貨幣的方式補償被拆遷人；三是重新在新的區(qū)域?qū)徟?，并給予一定的貨幣補償。實踐中，補償安置問題未必如此簡單，主要存在以下幾個問題：

2.4.1補償標準太過于隨意。

由于在該方面，國家并未對補償做出統(tǒng)一的明文規(guī)定，各個地方的補償標準大都不一，甚至于同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不同村落之間的數(shù)額差距都極為巨大。不同拆遷性質(zhì)的拆遷，補償?shù)臉藴矢谴蟛幌嗤?，公益拆遷的補償數(shù)額在實踐中要遠遠低于商業(yè)拆遷。被拆遷人對于此種情況往往抱有不滿與抵觸情緒。

2.4.2補償范圍較窄，補償標準太低。

首先應該明確一點：房屋拆遷的目的是為了取得拆遷后宅基地地表所占全部土地的使用權，并不僅僅局限于房屋之上所占土地，還包括庭院、以及附屬空地上的土地。而在實踐中，雖然現(xiàn)今實行的拆除房屋面積一對一交換安置房屋面積看似公平合理，實則不然。農(nóng)村居民與城市居民不同的生活習性，農(nóng)村房屋與城市房屋還是存在很多的區(qū)別：農(nóng)村居民比較依賴庭院及附屬空地的使用，比如種菜養(yǎng)花，還有的把庭院當成發(fā)展農(nóng)家樂旅游的招待處等，因此只按照房屋所占面積給予補償是相當不合理的。其次，忽視農(nóng)村房屋拆遷的區(qū)位補償，現(xiàn)階段只有北京對郊區(qū)拆遷實行此種補償制度，眾所周知，城市內(nèi)的房屋拆遷是按照區(qū)位對補償標準進行劃分的，對農(nóng)村房屋的拆遷也應該施行此種補償制度。再者，拆遷補償?shù)慕痤~太低。國家并未對拆遷補償?shù)难a償標準做出明文規(guī)定，而是要求各個地方政府按照實際情況給予補償。通常情況下，政府制定的補償標準都是相當?shù)偷?，一般拆遷過后，被拆遷人的生活質(zhì)量不但不能提高，反而會降低很大一個檔次。

3關于農(nóng)村房屋拆遷的對策

征地拆遷會導致私有財產(chǎn)權消滅，本質(zhì)上是一種“國有化”的措施。為防止政府濫用征收權損害農(nóng)民利益，必須從以下三個方面對政府的征地拆遷行為進行嚴格控制：第一，征地拆遷的目的必須是為了公共利益的需要；第二，征地拆遷必須依照法律規(guī)定的權限和程序進行；第三，必須給予補償安置，保障被拆遷人的居住條件。

3.1制定專門法律、補充及完善相關法律

政府對農(nóng)村土地的征收及拆遷行為關系到個人私有財產(chǎn)的剝奪，必須完善該過程的監(jiān)督控制，國外很多政府都對此制訂了專門的法律法規(guī)。我國目前還沒有針對此問題的專項法律出臺，因此，我國立法機關應盡快將有關土地征收和房屋拆遷的法律制定問題提上日程。建議將土地征收問題及拆遷安置問題分別制定相關法律，達到專項專治、專項專法，并應對拆遷安置過程中的雙方責任、法律程序、補償原則以及補償額度進行規(guī)定，不僅有利于公民權力的保障也給相關部門的保障和監(jiān)督提供便利。在專項法律出臺之前，建議先完善現(xiàn)存的《土地管理法》及《物權法》。

3.2建立公正公開的公共利益的識別機制

是否基于公共利益是征地拆遷的前提條件。為了防止借著公共利益之名，行商業(yè)開發(fā)賺取高額利益之實，同時損害著農(nóng)民的權益這種現(xiàn)象的存在，必須對公共利益的概念從法律這一正規(guī)途徑做出具體規(guī)定。但是公共利益這一模糊的概念很難從法律上做出具體明確的規(guī)定。雖然不能明確規(guī)定，但可以從其他程序?qū)怖孀龀鲆?guī)范?，F(xiàn)今對公共利益的規(guī)范由政府單方面判定，政府不僅是征地的征收人，也是公共利益的鑒定者，這一現(xiàn)象是相當不合規(guī)范的。因此，應從其他方面對公共利益進行規(guī)范。最簡單的一種方法就是由同級的人大和常務委員會對公共利益進行識別，政府對拆遷具體步驟進行實施；另一種方式就是在公共利益識別時召開公共利益識別會議，并派半數(shù)涉及相關利益的農(nóng)民參會并投票表決。不僅能規(guī)范該進程，也與權力制衡制度相呼應。

3.3設立公正、透明、完善的拆遷程序

絕大多數(shù)國家的拆遷程序都是公正與透明的，以美國為例，美國將土地征收這一行為規(guī)定為九個具體的法律步驟，并使其透明公開化。我國在此方面可以借鑒國外其他國家的做法：首先，在征地決策做出之前，應當充分考慮民意，與農(nóng)民代表進行相關方面工作的協(xié)商，如果多數(shù)農(nóng)民對此質(zhì)疑，可遵從前面提到的公共利益鑒別機制對此作出界定。其次，拆遷補償?shù)闹贫ú荒苷耙患要毚蟆?，這樣不僅有失公正，更容易造成拆遷方和被拆遷方矛盾的惡化。應舉行拆方代表和被拆遷方代表、相關專家以及政府部門的三方聽證會議，對安置補償方案進行商討及擬定。這樣不僅可以減少暗箱操作，而且能使政府對拆遷工作更深入的了解，提前做好項目預算，也可對可能出現(xiàn)的問題及矛盾提前做好相應準備。最后，被拆遷人的司法救濟渠道必須通暢。當拆遷安置達不成協(xié)議時，被拆遷方要有申訴自己權利和利益的渠道才不會引發(fā)使用暴力手段維護自己權益的這種不和諧現(xiàn)象。如果當事人認為自己的合法權益受到侵害，便可以。如果不將該程序正式實施，政府還是“一家獨大”的局面，農(nóng)民作為被拆遷人的利益及權益根本無從保障。

3.4優(yōu)化補償制度，提高補償標準

征地征用的不是房屋，而是房屋下面的土地，房屋只是作為一種附著物被征用。被征用土地不僅其附著在土地上面的房屋存在價值，還有其土地的潛在的價值。因此，拆遷只補償房屋價值而忽視了土地的潛在價值是相當不合理的一種做法?，F(xiàn)今的補償制度只對房屋外其余土地實行小額補償，甚至于不補償。只有當拆遷行為補償覆蓋到房屋外的土地價值時，被拆遷人才會覺得安置補償方案比較合理、公平。我國的拆遷補償制度要向發(fā)達國家看齊，既從現(xiàn)在一般現(xiàn)金補償?shù)摹盎狙a償”制度，向發(fā)達國家補償土地實際價值和精神補償?shù)摹巴耆a償”制度看齊。對被拆遷的農(nóng)民進行土地實際價值補償和精神補償能從根本上消除被拆遷人對拆遷標準和拆遷制度的不合理情緒。

3.5建立被拆遷人的社會保障體系，保障其拆遷后生活質(zhì)量

西方國家一般都為被拆遷人提供完善的社會保障，我國在此方面相對欠缺。我國應盡快完善該方面的配套設施的提供以及相應制度的出臺。主要可以從以下兩個方面著手進行：一是可以從前面所說的土地增值價值中拿出一部分作為被拆遷人的防老、醫(yī)療基金，以及其他社會保障；另一種是對拆遷農(nóng)民的補償款可以分期支付，且每期支付額度應滿足被拆遷人的生活所需，以此種方式作為被拆遷人的生活保障。這兩種方式都需要政府相關部門的認真監(jiān)督。同時，農(nóng)民以土地為生，當土地被征用時，農(nóng)民便會失業(yè)，為失地農(nóng)民組織職業(yè)培訓這一環(huán)節(jié)必不可少，不僅要為農(nóng)民提供培訓，更要為其提供工作的機會，減輕其就業(yè)的壓力。在培訓時應該特別注意失地農(nóng)民的年齡結構以及文化程度等特點，針對不同特點給予其不同的培訓。另外，政府可以為失地后自主創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民提供財政幫扶，保障其創(chuàng)業(yè)順利進行，并應進行相關的調(diào)查走訪，為其排憂解難。此外，要為失地農(nóng)民的文化需求以及失地農(nóng)民子女的教育問題提供相應的配套設施，達到社會的公平公正并緩解征地拆遷行為帶來的社會矛盾。

［參考文獻］

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