導(dǎo)語：如何才能寫好一篇土地儲備管理法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

第二條本市行政區(qū)域內(nèi)的土地整理儲備工作，適用本辦法。

第三條本辦法所稱土地整理儲備，是指市人民政府確定的土地整理儲備機構(gòu)，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和城市建設(shè)的需要，按照本辦法的規(guī)定，對納入儲備范圍的集體土地依法實施征收，對國有土地實施收購、收回、置換后，進行土地前期開發(fā)整理，并予以儲存，以備供應(yīng)土地的行為。

第四條本市土地整理儲備實行集中統(tǒng)一管理制度。

市人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本市土地整理儲備工作。市土地資產(chǎn)管理委員會負責(zé)本市土地整理儲備計劃的審議和實施的監(jiān)督工作，協(xié)調(diào)解決土地整理儲備工作中的重大問題。

市土地行政主管部門負責(zé)本市土地整理儲備的統(tǒng)一管理和土地整理儲備計劃的編制工作。

市土地整理中心作為本市土地整理儲備機構(gòu)，負責(zé)全市范圍內(nèi)土地整理儲備計劃的組織實施和土地收購、整理儲備、委托交易工作。城市發(fā)展控制區(qū)以外的土地整理儲備工作，由區(qū)、縣人民政府組織實施。

市人民政府對土地整理儲備機構(gòu)有其他規(guī)定的，從其規(guī)定。

第五條市土地整理中心可以委托區(qū)、縣土地行政主管部門所屬的土地整理單位承擔(dān)區(qū)、縣人民政府負責(zé)組織實施的土地整理項目。根據(jù)需要，市土地整理中心還可以委托其他單位對特定的區(qū)域、特定的建設(shè)項目實施土地整理。

第六條下列土地納入土地整理儲備范圍：

（一）因公共利益需要或者實施城市規(guī)劃，需要使用的土地；

（二）因單位搬遷、解散、撤銷、破產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或者其他原因，停止使用的國有土地；

（三）土地使用權(quán)人未按照土地使用權(quán)出讓合同約定或國有土地劃撥決定書規(guī)定的期限動工開發(fā)，需要收回土地使用權(quán)的土地；

（四）土地使用權(quán)使用期限屆滿，需要收回的土地；

（五）農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收后未確定用地單位的土地；

（六）依法確認的閑置土地；

（七）依法確認為無土地使用權(quán)人的土地；

（八）政府委托管理的其他國有土地；

（九）其他納入整理儲備范圍的土地。

第七條本市實行土地整理儲備計劃管理制度。

市土地行政主管部門根據(jù)城市建設(shè)的需要，按照本市經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用年度計劃及土地市場的供求情況，擬定土地整理儲備計劃，經(jīng)市土地資產(chǎn)管理委員會審議通過，報市人民政府批準后，由市土地整理中心組織實施。

土地整理儲備計劃應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：

（一）年度整理儲備土地規(guī)模；

（二）年度整理儲備土地供應(yīng)規(guī)模；

（三）年度末儲備土地的存量規(guī)模。

第八條土地整理儲備計劃按照項目實施管理。城市發(fā)展控制區(qū)以內(nèi)的項目實施計劃由市土地行政主管部門審批和下達，城市發(fā)展控制區(qū)以外的項目實施計劃由區(qū)、縣人民政府審批和下達。經(jīng)批準的土地整理儲備項目實施計劃作為辦理相關(guān)審批手續(xù)的依據(jù)。

第九條對納入土地整理儲備項目實施計劃范圍內(nèi)的土地，土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)限制土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，規(guī)劃行政主管部門應(yīng)當(dāng)限制新建、改建、擴建地上建筑物，優(yōu)先組織編制控制性詳細規(guī)劃，相關(guān)管理部門應(yīng)當(dāng)積極做好配合工作。

第十條市土地整理中心及其委托的單位實施土地整理，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)狀調(diào)查的基礎(chǔ)上，結(jié)合被整理土地的實際情況，制定土地整理實施方案。土地整理實施方案應(yīng)當(dāng)包括土地整理的范圍、補償標(biāo)準及進度安排等內(nèi)容。

土地整理實施方案須報經(jīng)土地行政主管部門批準后方可實施。

第十一條根據(jù)土地整理儲備工作的需要，市土地整理中心及其委托的單位提出修改控制性詳細規(guī)劃的意見，報規(guī)劃行政主管部門審定。

第十二條實施整理國有土地的，市土地整理中心及其委托的單位根據(jù)批準的土地整理實施方案與被整理土地使用權(quán)人簽訂土地整理補償協(xié)議書。委托拆遷的，與被委托的拆遷單位簽訂房屋拆遷委托合同，并按照規(guī)定辦理城市規(guī)劃、建設(shè)用地和房屋拆遷等各項審批手續(xù)。涉及國有農(nóng)用地的，按照有關(guān)規(guī)定一并辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。

第十三條征收集體土地的，市土地整理中心及其委托的單位持土地整理儲備項目實施計劃、土地整理實施方案批準文件及其他要件，向土地行政主管部門申請辦理土地征收手續(xù)。涉及農(nóng)用地的，按照有關(guān)規(guī)定一并辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。

依法辦理土地征收、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用后的土地納入儲備。納入儲備滿2年未供應(yīng)的，由市土地行政主管部門在安排下一年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃時，扣減相應(yīng)指標(biāo)。

第十四條被整理土地使用權(quán)的注銷與變更登記，由市土地整理中心及其委托的單位按照土地登記的有關(guān)規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)。

地上房屋需要拆遷的，按照本市房屋權(quán)屬登記的有關(guān)規(guī)定辦理注銷登記；地上房屋需要保留并轉(zhuǎn)移所有權(quán)的，由市土地整理中心及其委托的單位持原權(quán)利人的委托書及其他要件，辦理權(quán)屬轉(zhuǎn)移登記手續(xù)。

第十五條整理非住宅房屋國有土地的，由市土地整理中心及其委托的單位委托有資質(zhì)的房地產(chǎn)評估機構(gòu)，按照國有土地使用證書規(guī)定的土地用途、地上建筑物狀況、土地現(xiàn)狀利用條件等進行土地和房產(chǎn)價格評估；根據(jù)評估結(jié)果，市土地整理中心及其委托的單位結(jié)合經(jīng)濟測算分析，與被整理土地使用權(quán)人協(xié)商確定補償標(biāo)準。

第十六條征收集體土地的，按照《中華人民共和國土地管理法》、《天津市土地管理條例》及本市其他有關(guān)規(guī)定，確定補償標(biāo)準。

第十七條整理城鎮(zhèn)住宅國有土地的，按照國家和本市有關(guān)房屋征收拆遷的規(guī)定確定補償標(biāo)準。

第十八條使用劃撥土地的企業(yè)，實施企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易涉及土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的，在同等條件下，人民政府對土地資產(chǎn)有優(yōu)先購買權(quán)。

以有償方式取得的土地，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價格明顯低于市場價格的，人民政府有優(yōu)先購買權(quán)。

人民政府行使優(yōu)先購買權(quán)的具體辦法，另行制定。

第十九條依法收回的國有土地，土地行政主管部門履行完畢相關(guān)程序，注銷原土地使用證后，交由市土地整理中心統(tǒng)一管理，納入政府儲備土地。

第二十條根據(jù)公共利益的需要，市土地整理中心及其委托的單位整理國有土地，與被整理土地使用權(quán)人達不成土地整理協(xié)議的，可以按照法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序申請對被整理土地使用權(quán)人的房屋及其他不動產(chǎn)實施征收。

第二十一條整理完畢的土地納入政府土地儲備庫，由市土地整理中心統(tǒng)一管理，土地使用權(quán)屬登記為市土地整理中心及其委托的單位。

任何單位或者個人不得擅自占用政府儲備土地或者在其地上取土。

第二十二條政府儲備土地未供應(yīng)前，市土地整理中心及其委托的單位可以將政府儲備土地連同地上物，采取出租、臨時使用等方式加以利用，所得收益專項用于土地整理儲備。

政府儲備土地的臨時利用時限，一般不得超過2年，且不能影響土地供應(yīng)。

第二十三條政府儲備土地臨時利用的，市土地整理中心及其委托的單位應(yīng)當(dāng)制定政府儲備土地臨時利用方案，報市土地行政主管部門批準。

第二十四條城市發(fā)展控制區(qū)以內(nèi)的政府儲備土地，由市土地整理中心委托公開出讓。

政府儲備土地公開出讓前，土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)對土地出讓成本進行核定。

第二十五條經(jīng)市人民政府批準，市財政部門從繳入國庫的土地出讓金政府凈收益中劃出一定比例的資金，建立國有土地收益基金，專項用于土地整理儲備。

第二十六條市土地整理中心及其委托的單位應(yīng)當(dāng)加強資金風(fēng)險管理，不得以任何形式為第三方提供擔(dān)保。

篇2

將土地管理機關(guān)法定為土地登記發(fā)證機關(guān)?，F(xiàn)行《土地管理法》第十一條規(guī)定，土地權(quán)屬須由縣級以上政府進行土地登記，并頒發(fā)土地證書確認，在土地登記和發(fā)證中均須加蓋地方政府公章。按照政府職責(zé)法定化以及權(quán)力與責(zé)任掛鉤、提高行政效能等要求，建議將土地管理機關(guān)法定為土地登記發(fā)證機關(guān)，將現(xiàn)行《土地管理法》第十一條第一款至第三款修改為：農(nóng)民集體所有的土地，由縣級土地管理機關(guān)登記造冊，核發(fā)證書，確認所有權(quán)。農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級土地管理機關(guān)登記造冊，核發(fā)證書，確認建設(shè)用地使用權(quán)。單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上土地管理機關(guān)登記造冊，核發(fā)證書，確認使用權(quán)。

將有關(guān)土地市場的政策、規(guī)章上升為法律規(guī)定。隨著我國市場經(jīng)濟體制的逐步建立與完善，近年來國務(wù)院、國土資源部出臺了一系列涉及土地市場的政策、規(guī)章，如20__年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》、20__年國土資源部《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》等，為健全完善土地市場提供了強有力的政策支持。因此，建議《土地管理法》增加"土地市場"章節(jié)，將近年出臺的有關(guān)政策、規(guī)章上升為法律規(guī)定，使我國的土地市場更加制度化、法制化、規(guī)范化。

增設(shè)"征地補償"章節(jié)?，F(xiàn)行《土地管理法》關(guān)于被征用土地的補償規(guī)定存在以下兩個問題，一是支付被征地農(nóng)民的土地補償費和安置補助費標(biāo)準偏低，二是低價征地極容易出現(xiàn)轉(zhuǎn)手高價倒賣土地使用權(quán)牟取暴利的現(xiàn)象，誘發(fā)各類腐敗行為和土地違法案件的發(fā)生。為此，建議在《土地管理法》中增設(shè)"征地補償"章節(jié)，廢除第四十七條"按照被征用土地的原用途給予補償"的條款，以及相關(guān)條款中按"土地原用途"計算補助費用的規(guī)定，改為按土地一級市場的基準價格給予農(nóng)民補償，按市場價格向農(nóng)民支付土地補助費和安置補助費。此外，還應(yīng)對包括土地一級市場基準價格的制定和公布，對農(nóng)民實施補助的技術(shù)性細節(jié)等作出相關(guān)法律規(guī)定。

篇3

土地儲備作為一種新型的城市土地管理制度，目前已在我國各地試行。它的實施，實現(xiàn)了政府對土地的集約化統(tǒng)一管理，保障了國家作為城市土地所有者的權(quán)益，也為國有企業(yè)脫困以及凈化土地市場創(chuàng)造了良好條件。但由于我國的土地儲備制度目前尚處于起步和摸索階段，土地儲備中的一些基本問題如土地儲備機構(gòu)的設(shè)置、土地收購的性質(zhì)、土地儲備的范圍等，在理論和實踐中尚存重大分歧。本文將結(jié)合目前在全國較有代表性的杭州模式，從法律角度進行分析。

一、目前土地儲備制度試行中存在的問題

(一)關(guān)于土地儲備機構(gòu)的法律地位

土地儲備機構(gòu)作為我國新生的社會機構(gòu)，其性質(zhì)到底應(yīng)是什么，由于缺乏全國性有關(guān)土地儲備的專門性法律規(guī)范，因而到目前為止，尚無統(tǒng)一定論。從各地的實際操作看，主要有兩種形態(tài)：一是作為政府的一個管理機構(gòu)。其中大多在現(xiàn)有的房地產(chǎn)管理部門中設(shè)一個處室。如，武漢市土地整理儲備供應(yīng)中心，市政府將其設(shè)置為市規(guī)劃土地管理局的二級機構(gòu)，縣處級單位，它僅在市征地拆遷事務(wù)部的基礎(chǔ)上增加土地整理儲備功能。二是設(shè)立專門的土地儲備中心，并將土地儲備中心單獨注冊為事業(yè)法人，政府通過立法或行政委托將儲備土地的相關(guān)權(quán)利授予該中心。在專門設(shè)立土地儲備中心的模式中又有單一管理和雙重管理兩種模式。所謂單一管理則是指土地儲備機構(gòu)只隸屬于土地管理部門，如上海市土地發(fā)展中心；雙重管理則是政府專門設(shè)立土地收購儲備委員會。土地儲備中心既屬于土地管理部門，又受土地儲備委員會的領(lǐng)導(dǎo)，如北京市、杭州市等。根據(jù)杭州市《關(guān)于建立杭州市土地收購儲備機制的通知》(杭政[1997]13號文件)，“杭州市土地儲備中心是受市政府的委托，代表政府實施土地收購、儲備和出讓的前期工作的機構(gòu)，作為非盈利性事業(yè)單位，具有獨立的法人地位。市土地儲備中心隸屬于市土管局，并接受市土地收購儲備管理委員會指導(dǎo)和監(jiān)管?！睆哪壳皩嵺`效果看，雙重結(jié)構(gòu)模式較為理想。因為，土地儲備中涉及方方面面問題，既有與政府部門的其他機構(gòu)的協(xié)調(diào)問題，如計劃、城市規(guī)劃等，又有落實收購資金等問題，雙重結(jié)構(gòu)模式能從體制上較好地保障土地儲備制度的運行。其實，無論是作為政府職能部門中的處室，還是政府授權(quán)的獨立的事業(yè)單位，就其權(quán)利性質(zhì)而言，都是代表政府行使職權(quán)。

1、土地收購儲備管理委員會

根據(jù)杭州市《關(guān)于建立杭州市土地收購儲備機制的通知》，杭州市土地收購儲備委員會由分管市長牽頭，市政府辦公廳、市計委、經(jīng)委、教委、貿(mào)易辦、規(guī)劃、財政、金融、房管及土管等各有關(guān)主管部門領(lǐng)導(dǎo)為成員組成。其主要職責(zé)包括研究制定土地收購、儲備、出讓的政策及規(guī)章，協(xié)調(diào)各有關(guān)部門的關(guān)系，落實土地收購、儲備資金，確立年度土地收購儲備出讓計劃或地塊，審查計劃和資金運作情況，監(jiān)控國有土地資產(chǎn)的運作。從《通知》賦予土地儲備委員會的職責(zé)看，很顯然具有明確的行政管理職能，尤其是其中的“確定年度土地收購儲備出讓計劃或地塊”一項，與土地使用權(quán)被收購的單位或個人產(chǎn)生直接的相關(guān)法律關(guān)系，但從其組成看，該機構(gòu)并非政府的正式機構(gòu)，并不具有獨立承擔(dān)法律責(zé)任能力。根據(jù)最高人民法院關(guān)于行政訴訟法若干問題的意見第20條的規(guī)定，以其名義所作出有關(guān)土地儲備的具體行政行為的后果應(yīng)由組建機構(gòu)——市政府來承擔(dān)。

2、土地儲備中心

杭政[1997]13號文件規(guī)定，杭州土地儲備中心是受市政府委托實施土地收購、儲備以及出讓前期開發(fā)準備工作的機構(gòu)，作為非盈利性事業(yè)單位，具有獨立的法人地位。隸屬于市土管局，并接受市土地收購儲備管委會的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。主要職責(zé)是：(1)根據(jù)市土地收購儲備管委會提出的收購計劃，對企事業(yè)單位需盤活的存量土地和其他需調(diào)整的城市存量土地適時進行收購；(2)根據(jù)土地利用和城市總體規(guī)劃以及市場需求，適量儲備土地，為增強政府對土地供應(yīng)的調(diào)控力度服務(wù)；(3)管理由市政府依法收回的違法用地、閑置拋荒土地及無主土地，并納入儲備土地范圍；(4)多渠道、多途徑籌措資金。在市土地收購儲備管委會的指導(dǎo)和監(jiān)督下，加強與各金融機構(gòu)的配合，管理，運作好土地收購、儲備的資金；(5)在市政府職能部門的指導(dǎo)下，做好儲備土地的前期開發(fā)工作，做好對收購、儲備土地的資金測算平衡、招商洽談以及投放市場的前期準備，并協(xié)助做好土地出讓的其他準備工作；同時要搞好綜合統(tǒng)計，定期向市土地收購儲備管委會報告運作情況；(6)完成市政府交辦的其他任務(wù)。很顯然，從表面看土地儲備中心是事業(yè)法人，在法律上具有獨立承擔(dān)責(zé)任的資格和能力。但是土地儲備中心的收購、儲備管理、開發(fā)整理等行為均是受政府委托而為的行為(而并非法律的授權(quán))，因而它與政府間有委托與受托關(guān)系，根據(jù)委托法律關(guān)系的一般原理，受托人必須以委托人的名義從事受托行為，其法律后果也應(yīng)由委托人承擔(dān)。其結(jié)果土地儲備中心的獨立法人資格實質(zhì)上毫無法律意義。諸如土地儲備中心與商業(yè)銀行及其他金融機構(gòu)間的貸款合同、土地公債的償還、收購款的支付等，一旦發(fā)生土地中心違約，則違約責(zé)任的承擔(dān)就會出現(xiàn)主體混亂的局面。

(二)進入土地儲備中心儲備的土地的范圍

關(guān)于進入土地儲備中心儲備的土地，各地的規(guī)章或政府文件所設(shè)定的范圍有所不同，但大致可分為五種來源：即收回、收購、征收、置換、沒收。各地普遍存在的問題是：法律概念混亂，列舉不規(guī)范。因而有必要在法律上給以界定。

1、收回是指政府作為國有土地使用權(quán)的出讓者依照法律規(guī)定和合同的約定向土地使用者無償收回土地使用權(quán)的行為。根據(jù)《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等法律和行政法規(guī)的規(guī)定，收回土地使用權(quán)主要有下列情形：(1)出讓合同約定的土地使用期限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或申請續(xù)期未獲批準的；(2)因單位撤消、解散、破產(chǎn)等停止使用原劃拔的國有土地的；(3)公路、鐵路、機場、礦場經(jīng)核準報廢的；(4)土地使用者未按出讓合同規(guī)定的期限和條件開發(fā)、利用土地的。

2、收購是政府或其指定的機構(gòu)依照有償原則向土地使用者贖回土地使用權(quán)的行為。收購行為可分為自愿與強制兩種方式。自愿收購是政府或其指定的機構(gòu)根據(jù)土地使用人的申請或儲備需要與土地使用人進行協(xié)商，達成收購協(xié)議，從而收回土地使用權(quán)。強制收購是指政府或其指定的機構(gòu)根據(jù)城市規(guī)劃和社會公共利益需要，強制收回土地使用權(quán)的行為。

3、征收是政府部門出于建設(shè)用地的需要，將集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國有土地的行為。征收以前一直被稱為征用，但征用與征收應(yīng)是兩個不同的概念。征收是強制變更所有權(quán)的行為，具有永久占有性。而征用并不改變所有權(quán)，只是使用權(quán)在一定時期的強制性的轉(zhuǎn)移，一旦征用的法定情形消失，征用人就應(yīng)返還被征用的財產(chǎn)。征收的特征主要表現(xiàn)為：(1)征收的主體是國家，而不是建設(shè)用地者；(2)被征收的對象是集體所有的土地；(3)征收土地適用依法補償原則，補償?shù)姆秶?、?biāo)準，法律均有明確的規(guī)定；(4)征收土地必須嚴格依照法定程序。

4、置換指以土地資源的重新配置為目的的土地使用權(quán)的互換。置換的目的主要是：(1)最有效利用土地；(2)保護和改善城市環(huán)境；(3)實現(xiàn)城市的舊城改造。目前土地置換主要表現(xiàn)為企業(yè)遷移以及城市改造中個人的拆遷。

5、沒收是行政處罰機關(guān)或人民法院對違法或犯罪分子的非法財產(chǎn)予以沒收的行政和刑事處罰。其中若涉房屋及土地使用權(quán)的，收為國有。

上述幾種方式中，國家法律、法規(guī)對收回、征收、拆遷、沒收的條件、程序，均有明確的規(guī)定，而收購則缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范，因而理論分歧較大。焦點在兩方面：一是收購行為的性質(zhì)，二是收購的價格確定。

關(guān)于收購行為的性質(zhì)，主要分歧在于自愿還是強制上。持“自由說”的人認為，收購行為是市場條件下的自由“買賣關(guān)系”，即政府及其授權(quán)委托的土地收購機構(gòu)與被收購單位或個人是平等的經(jīng)濟主體，是否收購及收購的價格均由雙方在自愿、公平、有償?shù)那疤嵯拢鶕?jù)市場狀況自由協(xié)商確定。持“強制說”觀點的人則認為，土地收購應(yīng)確定為政府的行政權(quán)力，對被收購方來說是一種行政義務(wù)。只有這樣，才能確保政府建立和實施土地收購儲備制度的宏觀社會經(jīng)濟目標(biāo)的實現(xiàn)。

由于對收購行為性質(zhì)的認識不同，收購價格的確定原則也有所不同?！白杂烧f”認為，土地收購的價格必須完全按照市場原則，由雙方協(xié)商確定。“強制說”中則出現(xiàn)了分歧：有的認為，收購是一種行政行為，收購價格不必遵循等價有償原則，應(yīng)參照土地征收和舊城改造拆遷制度中的補償安置方法確定；另一些人則創(chuàng)設(shè)了“強制買賣”說，即認為土地是否收購是政府的行政權(quán)力，但收購價格則應(yīng)按市場價格確定。

筆者認為，“自由論”和“強制論”均有失偏頗，收購行為性質(zhì)不能一概而論，應(yīng)視政府在收購時的不同身份而定。

政府的主體身份表現(xiàn)在國有土地上是雙重的，即既是土地所有者代表又是行政管理者。作為所有者代表，政府享有對土地的占有、使用、收益和處分的土地權(quán)利。作為權(quán)利，始終是與義務(wù)相對應(yīng)的。根據(jù)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離原則，國有土地實行土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓制度。中華人民共和國境內(nèi)外的公司企業(yè)，其他組織和個人，除法律規(guī)定外，都可以依法取得土地使用權(quán)，對土地進行開發(fā)、利用、經(jīng)營。取得的方式是與所有權(quán)代表者簽訂國有土地的出讓合同。根據(jù)《國有土地使用權(quán)出讓與轉(zhuǎn)讓暫行條例》，土地出讓合同應(yīng)當(dāng)按平等、自愿、有償?shù)脑瓌t簽訂。在合同規(guī)定的使用年限內(nèi)，土地使用者可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等，其合法權(quán)益受國家法律保護。正在制定過程中的《物權(quán)法》(征求意見稿)中，也明確了法律對土地用益權(quán)人的保護，表明了禁止任何單位或個人用任何方式侵害其用益物權(quán)的立場。而強制買賣實質(zhì)上是土地出讓者可以任意單方解除合同。因此，如果一味強調(diào)“強制性買賣”，勢必與現(xiàn)行法律法規(guī)沖突，損害土地使用權(quán)人的合法權(quán)益，剝奪其在合法使用期限內(nèi)的用益物權(quán)。因此，筆者認為作為一般意義的政府儲備土地的收購，應(yīng)是政府作為出讓合同的主體一方與另一方平等協(xié)商的結(jié)果，必須實行自愿原則。

作為行政管理者，政府在土地這項特殊財產(chǎn)上還表現(xiàn)為權(quán)力。作為權(quán)力，是與服從相對應(yīng)，與強制劃等號的。政府對土地資源的管理權(quán)，源自于憲法賦予的政府的經(jīng)濟管理權(quán)。土地是人類社會生產(chǎn)、生活必不可缺的物質(zhì)財富，是最基礎(chǔ)性的資源之一，政府的職責(zé)就是使有限的土地資源能夠得到合理的、可持續(xù)的利用和開發(fā)。政府有權(quán)通過行政措施如征收、沒收、征用、強制性收購等，使土地資源發(fā)揮更好的效用。但行政權(quán)力屬公權(quán)力，它與個體的權(quán)利不同，它的行使不是為了自身的利益，而是為了社會公共利益。因此，公共利益性也就成為政府行使行政權(quán)力的前提和目的，或者說是政府行使行政權(quán)力時的一項義務(wù)，它也是判斷行政行為合法性的主要標(biāo)志。這一點在有關(guān)的土地法律規(guī)范中都有所體現(xiàn)，如《土地管理法》第2條第4款“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。《城市房地產(chǎn)管理法》第19條：“國家對土地使用者依法取得的土地使用權(quán)……在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回?！笨梢?，土地收購制度中可以設(shè)定政府的強制權(quán)，但必須嚴格限定于社會公共利益范疇。

二、關(guān)于土地儲備制度與現(xiàn)行法律制度的兩大沖突問題

(一)劃撥土地的使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓與土地收購問題

在計劃經(jīng)濟體制中，土地作為公共資源，完全由政府無償提供，其結(jié)果是城市土地大量掌握在國有或集體企業(yè)手中。國有土地實行有償使用制度后，這些企業(yè)的土地依然保留了其劃撥性。同時，《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》(第45條)和《城市房地產(chǎn)管理法》(第39條)還賦予其有條件的轉(zhuǎn)讓權(quán)，即經(jīng)過政府有關(guān)部門的審批并繳納土地出讓金后，原劃撥土地就可以轉(zhuǎn)讓。而現(xiàn)行的土地儲備制度將“因單位搬遷、解散、撤消、破產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或其他原因調(diào)整出的原劃撥的國有土地”，全部納入土地儲備機構(gòu)的儲備范疇。這一規(guī)定實質(zhì)上取消了這些企業(yè)對劃撥土地的轉(zhuǎn)讓權(quán)。筆者認為，賦予劃撥土地的使用人有條件的轉(zhuǎn)讓權(quán)，是不符合法理精神的：一方面劃撥土地是將土地作為公共物品提供給社會。在市場經(jīng)濟條件下，土地只有在用于公共目的時才能由政府無償提供。我國《土地管理法》對劃撥土地取得的嚴格限制就說明了這點(注：《土地管理法》第54條規(guī)定：“建設(shè)單位使用國有土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償使用方式取得；但是下列建設(shè)用地，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準，可以劃撥方式取得：(一)國家機關(guān)用地和軍事用地；(二)城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；(三)國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；(四)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地?！?原劃撥土地的使用人一旦解散、撤消、破產(chǎn)或?qū)⑼恋剞D(zhuǎn)讓，就喪失了公共目的性。另一方面《土地管理法》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和《城市房地產(chǎn)管理法》等法律法規(guī)均規(guī)定，因單位撤消、解散、破產(chǎn)等停止使用原劃拔的國有土地的情形，政府有權(quán)收回土地使用權(quán)。

(二)強制收購與土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓問題。

從法理上看，當(dāng)國家授權(quán)各級人民政府土地管理部門代表國家訂立土地使用權(quán)出讓合同時，土地管理部門是以土地所有權(quán)人的代表，而不是以行政管理者的身份出現(xiàn)的。作為合同一方當(dāng)事人，其法律地位與另一方當(dāng)事人即土地使用者是完全平等的，不僅在訂立合同過程中，雙方應(yīng)遵循平等、自愿、有償?shù)脑瓌t，而且在合同訂立以后，雙方都應(yīng)嚴格按照合同的規(guī)定履行，不得擅自終止合同，否則，就應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。如果認為作為出讓一方的國家(政府)仍然享有強制收購的特權(quán)，則出讓人可以不顧合同的規(guī)定而隨意行使其特權(quán)，這樣，國家與土地使用者之間的合同關(guān)系將形同虛設(shè)，而這種現(xiàn)象，正是我們在當(dāng)前的市場經(jīng)濟建設(shè)中需著力糾正的。

由于我國實行的是土地公有制，土地“私權(quán)”主要反映在土地的用益物權(quán)上，現(xiàn)行的國家法律明確了對用益物權(quán)的保護。依法取得土地使用權(quán)的土地使用者，其使用權(quán)在使用年限內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或者用于其他經(jīng)濟活動，合法權(quán)益受國家法律保護。只有在“未按土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的期限和條件投資開發(fā)、利用土地的”，土地使用權(quán)方“不得轉(zhuǎn)讓”。除了在特殊情況下基于“社會公共利益的需要”并經(jīng)法定程序外，“國家對土地使用者依法取得的土地使用權(quán)不得提前收回”。法律之所以這樣規(guī)定，其用意應(yīng)當(dāng)說是很明顯的，即不僅要保護土地使用權(quán)人的合法權(quán)益，更要防止他人對土地使用權(quán)人行使土地使用權(quán)的干涉和妨礙。如果說政府在土地儲備中可以對權(quán)利人依法取得的土地使用權(quán)實行強制收購，實際上意味著對權(quán)利人享有的土地使用權(quán)這一正當(dāng)?shù)拿袷聶?quán)利的限制和否定，這不僅與國家的立法意圖相違背，也不利于土地市場的發(fā)育和成長，甚至有可能成為“公權(quán)力”侵害“私權(quán)利”的借口。

三、完善土地儲備制度的法律思考

(一)改變立法結(jié)構(gòu)，變實施條例為管理條例。

行政法律規(guī)范內(nèi)容的側(cè)重點應(yīng)是設(shè)定行政管理機關(guān)，賦予其管理職權(quán)，設(shè)定行政相對人的權(quán)利義務(wù)及規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。就杭州市土地儲備管理辦法而言，立法重點應(yīng)把握幾個方面：1、立法目的。2、土地儲備行為的管理機關(guān)及職權(quán)。3、允許進行儲備的土地范疇和不得儲備的范疇。4、土地儲備的相關(guān)制度，如壟斷經(jīng)營、儲備基金、監(jiān)督管理等。5、儲備機構(gòu)的權(quán)利和義務(wù)。6、法律責(zé)任。至于具體的操作規(guī)程應(yīng)由儲備管理機構(gòu)的章程去設(shè)定。

(二)改變授權(quán)方式，變行政委托為法律授權(quán)

行政委托是行政機關(guān)將依法享有的行政權(quán)力，通過委托，由不具備該項行政權(quán)的機構(gòu)行使。行政委托的特點是(1)受托機構(gòu)必須以委托人的名義行使權(quán)力；(2)受托人行使委托范圍內(nèi)權(quán)力所產(chǎn)生的法律后果由委托人承擔(dān)。法律授權(quán)是立法機關(guān)通過法律、法規(guī)或規(guī)章直接賦予一定的機構(gòu)行使有關(guān)的權(quán)力。在法律授權(quán)的情況下，被授權(quán)機構(gòu)以自己的名義獨立行使職權(quán)，也獨立承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

由于土地儲備制度目前尚處于實踐探索之中，相應(yīng)的法律制度尚不完善，尤其是高層次立法近乎空白，現(xiàn)有的依據(jù)大都只是地方政府的行政規(guī)章，有的則僅是地方政府的文件，因而存在著政府機關(guān)行使權(quán)利缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)的問題。在這些僅有的地方行政規(guī)章和文件中，大都采用行政委托方式，授權(quán)土地儲備機構(gòu)行使土地儲備權(quán)利，并將這些機構(gòu)注冊為獨立的事業(yè)法人。從這些土地儲備機構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍看，幾乎清一色的均來自于政府委托，并無自身開展的業(yè)務(wù)。從法律角度而言，其獨立法人資格近乎虛設(shè)。因此只有將行政委托變?yōu)榉墒跈?quán)，才能解決權(quán)利行使的合法性問題，也才能使土地儲備中心的獨立地位得以真正的發(fā)揮。

(三)確立規(guī)劃優(yōu)先的原則，理順規(guī)劃與儲備的關(guān)系

土地規(guī)劃是指政府在土地上進行各種用地合理配置的綜合性活動。土地規(guī)劃又分土地利用總體規(guī)劃與土地利用詳細規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃是根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃而制定的綜合性利用土地的規(guī)劃。土地利用詳細規(guī)劃是根據(jù)總體規(guī)劃而制定的專業(yè)性土地利用規(guī)劃。其中城市規(guī)劃就屬土地利用的詳細規(guī)劃。

土地規(guī)劃在土地利用中具有絕對的權(quán)威地位，我國《土地管理法》規(guī)定，國家實行土地用途的管理制度。國家編制土地利用總體規(guī)劃時，應(yīng)明確規(guī)定土地用途，使用土地單位和個人則應(yīng)嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地的?！冻鞘幸?guī)劃法》也明確規(guī)定，任何單位和個人都有遵守城市規(guī)劃的義務(wù)，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和各項建設(shè)必須符合城市規(guī)劃，服從規(guī)劃管理。因此，土地儲備中的征收、收購、土地的出讓等均應(yīng)服從規(guī)劃的要求的，在服從規(guī)劃的前提下進行。要避免為儲備而任意改變規(guī)劃的行為。

(四)明確公共利益的范疇，防止行政權(quán)力的濫用

如前所述，土地儲備中心的土地主要來自于政府對原出讓使用權(quán)的國有土地收回、收購、置換以及對集體所有土地的征收，這些方式中，除法律明確規(guī)定收回、置換、拆遷、收購的具體依據(jù)外，幾乎都還有一條概括性條款，即公共利益條款。公共利益的保護成為土地儲備機構(gòu)代表政府部門行使土地儲備權(quán)的核心目的，也是判斷其行為合法性的主要標(biāo)志。然“公共利益”是一個抽象含糊，難以明確的概念，因而實踐中極易導(dǎo)致權(quán)力的濫用。為了防止政府，各國大都將公共目的解釋為公共的使用和具有公共利益的用途，并通過立法加以細化。如韓國1962年《土地征用法》第2條規(guī)定：公益事業(yè)需要土地，而將該土地用于公用事業(yè)又是恰當(dāng)時，可以根據(jù)本法的規(guī)定予以征用或使用。所謂公益事業(yè)是指(1)有關(guān)國防、軍事建設(shè)事業(yè)；(2)鐵路、公路、河川、港口、上下水道、電氣、煤氣、廣播、氣象觀測、航空等建設(shè)事業(yè)；(3)國家或地方公共團體設(shè)立的辦公場所、工廠、研究所、公園、市場等建設(shè)事業(yè)；(4)國家或地方公共團體指派的建設(shè)者，由他們所進行的住宅建設(shè)或住宅用地開發(fā)事業(yè)；(5)其他根據(jù)法律可以征用或使用土地的事業(yè)。香港《官地回收條例》規(guī)定，公共用途，是指一切有關(guān)對公共大眾有利益的規(guī)劃及建設(shè)，如公路建設(shè)、公共屋村、街道、市場、公共休息場所等。臺灣的《土地法》將公共事業(yè)限為：①國防設(shè)施；②交通事業(yè)；③公共事業(yè)；④水利事業(yè)；⑤公共衛(wèi)生；⑥政府機關(guān)、地方自治機關(guān)及其他公共建筑；⑦教育、學(xué)術(shù)及慈善事業(yè)；⑧國營事業(yè)；⑨其他由政府興辦以公共利益為目的事業(yè)。

我國現(xiàn)行法律對于“公共利益”問題未作具體解釋，完全憑政府自由裁量，以致造成我國耕地流失的首要原因來自于各地政府亂建開發(fā)區(qū)而征用耕地，從而造成耕地的非農(nóng)化。因此，筆者認為，在土地儲備立法時應(yīng)摒棄“一般性的抽象委托”的立法，對“公共利益”應(yīng)在法律上作出具體界定。

(五)建立先買權(quán)制度，擴大儲備土地的來源。

土地先買權(quán)是指土地使用者在轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)時，政府(或其指定的機構(gòu))具有先行與之交易的權(quán)利。土地先買權(quán)制度在市場經(jīng)濟發(fā)達的一些西方國家也有其蹤影，如日本的土地先買制度包括根據(jù)公擴法(日本促進公有地擴大的有關(guān)法律)建立的協(xié)議先買制度和根據(jù)城市規(guī)劃法建立的形成權(quán)先買制度。法國規(guī)定，在指定的規(guī)劃發(fā)展區(qū)內(nèi)(這種區(qū)域主要是為發(fā)展住宅、開發(fā)旅游地、控制土地投機、設(shè)立保留地而建立)，國家、地方公共團體、公營公司等都可以行使土地先買權(quán)；在德國，凡詳細規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地交易，地方政府都可以行使一般先買權(quán)。由于這些國家均允許土地私有，因而其先買制度的客體是土地的所有權(quán)。我國實行的是土地公有制，憲法嚴禁土地所有權(quán)的買賣，但允許國有土地使用權(quán)進入流通市場，因此，我國的土地交易實質(zhì)上是使用權(quán)的交易，我國要設(shè)定的土地先買權(quán)制度，只能是政府在土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場的先買制度。

土地先買制度與征用、征收、強制購買等有相似之處，即都有一定的政府強制色彩，都對土地私權(quán)進行了一定限制。但性質(zhì)上完全不同：(一)征用、征收、強制性購買產(chǎn)生的基礎(chǔ)是政府的行政權(quán)，而先買權(quán)產(chǎn)生的基礎(chǔ)則是所有權(quán)，政府是國有土地的所有者代表，所有權(quán)人在其所有物的交易中應(yīng)當(dāng)具有優(yōu)先權(quán)。(二)征用、征收、強制性購買表現(xiàn)為政府與相對人的行政關(guān)系，政府與征用、征收、收購對象之間的關(guān)系是命令與服從關(guān)系，而先買制度實質(zhì)則表現(xiàn)為買賣關(guān)系，買賣雙方表現(xiàn)為平等的主體關(guān)系。政府只是作為所有者比其它主體具有優(yōu)先交易的權(quán)利。

篇4

關(guān)鍵詞：土地儲備；法律制度；特點；存在問題；建議

1.土地儲備制度的定義

土地儲備制度，是指為實現(xiàn)對土地市場的宏觀調(diào)控、促進土地資源的合理配置，政府授權(quán)的土地儲備機構(gòu)依照土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃，通過征收、收購和置換等方式取得土地并對其合理開發(fā)整理與儲存，并通過招標(biāo)、拍賣等方式供應(yīng)城市各種類型的建設(shè)用地，從而實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的一種土地管理制度。在此，明確了儲備制度的主體是政府授權(quán)的土地儲備機構(gòu)，目標(biāo)是對土地市場進行宏觀調(diào)控、促進土地資源合理配置，功能是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

2.我國土地儲備法律制度的特點

（1）政策先行

由于在土地制度實施之初，地方政府大多缺乏經(jīng)驗，所以各地在開展土地儲備時間活動的過程當(dāng)中，并沒有急于出臺效力比較高的地方性法規(guī)或者是政府規(guī)章，而大多則是以政府出臺的政策性文件或者是行政部門規(guī)范性文件的形式來作為推動土地儲備運作的依據(jù)。從全國的范圍來看，各地的運作都差別不大，土地儲備機構(gòu)的成立以及運作之初，基本上都是遵循地方政府的政策性文件，等到積累了一定的實踐經(jīng)驗之后，再以地方規(guī)章予以規(guī)范。

（2）地方立法先行

地方政府對各地土地制備制度運行以及發(fā)展的起了很大的對同作用，很多開展土地儲備運作的城市，如上海、北京、重慶等都出臺政府規(guī)章。相比之下，國務(wù)院以及作為土地主管部門的國土資源部，反而沒有急于立法規(guī)范。國家層面的早期關(guān)于土地儲備的有關(guān)規(guī)定，也只是是具體體現(xiàn)在有關(guān)的政策性文件中，一直到了 2007 年國土資源部才聯(lián)合相關(guān)部門出臺了《土地儲備管理辦法》。

3.我國土地儲備法律制度所存在問題

第一，在現(xiàn)存的土地儲備法律制度上，立法滯后，缺乏立法上的支撐。在現(xiàn)行的《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》中很難找到關(guān)于土地儲備的法律規(guī)范。從這我們可以看出，現(xiàn)行的土地儲備制度體系是脆弱的、不完善的。

第二，各種規(guī)范性文件、規(guī)章之間時常會發(fā)生沖突與矛盾，缺乏統(tǒng)一性。由于土地儲運行，是以地方政府推動為主，各地在土地儲備的政策規(guī)范上存在內(nèi)容上的差異是正常的。這些差異，涵蓋了土地儲備運作機構(gòu)、土地儲備范圍、運作程序等各方面。但是值得我們關(guān)注的是，這些差異不僅只體現(xiàn)在各地方政府規(guī)范性文件之間存在差異上，更體現(xiàn)在地方規(guī)范與國土資源部以及相關(guān)部門的規(guī)范性性文件之間存在著差異甚至矛盾。

第三，土地儲備制度與相關(guān)法律制度規(guī)范之間的有效銜接不足。土地儲備的運作，涉及一系列的程序與權(quán)力義務(wù)的調(diào)整，如立項審批、規(guī)劃調(diào)整、征收動遷安置、權(quán)屬變更等，但是由于現(xiàn)有的法律規(guī)范體系沒有便利而直接的與土地儲備進行銜接的渠道，從而使得實踐中的土地儲備處于較為尷尬的地位。

4.對于完善我國土地儲備法律制度的政策與建議

第一，要立足于土地規(guī)劃，以其為原則，在土地儲備的運行過程中要與土地規(guī)劃的要求相一致。土地規(guī)劃是的含義是：政府在土地上進行各種合理用地配置的綜合性活動，在土地利用中，土地規(guī)劃具有絕對的權(quán)威地位。在編制土地利用的總體規(guī)劃時，要明確指出地的用途，并且土地的使用單位和個人則應(yīng)嚴格按照土地利用總體規(guī)劃所規(guī)定的用途使用土地的，在土地儲備中運行的過程中，如征收、收購等都要服從土地規(guī)劃的要求，必須在服從土地規(guī)劃的前提下進行。

第二.加大在土地儲備方面的立法建設(shè)，建立并完善土地法律制度體系。要加快專門正對于土地儲備制度方面的立法，使其能在土地儲備運行的過程當(dāng)中為各環(huán)節(jié)提供強有力的法律依據(jù)，改變土地儲備制度體系脆弱、不規(guī)范的現(xiàn)狀。

第三，要增強各種規(guī)范性文件、規(guī)章之間的協(xié)調(diào)性與統(tǒng)一性，尤其是要增強地方性規(guī)章、規(guī)范性文件與國土局資源部及其相關(guān)部門規(guī)章、規(guī)范性文件的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一性。

第四，要增強土地儲備制度與相關(guān)法律制度規(guī)范之間的有效銜接，改變現(xiàn)有法律不體系中沒有便利、直接的與土地儲備相銜接的渠道的現(xiàn)狀。

第五，要改變授權(quán)方式，讓法律授權(quán)代替行政授權(quán) 。目前關(guān)于土地儲備的法律制度還不完善，現(xiàn)有運行的依據(jù)大都地方政府的行政規(guī)章，使得政府機關(guān)行使權(quán)力缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。在為數(shù)極少的關(guān)于土地儲備的行政規(guī)章中，大部分都采用行政委托方式，將土地儲備的行使權(quán)力授于土地儲備機構(gòu)。我們可以從這些土地儲備機構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍看出，大部分的業(yè)務(wù)都是由政府委托，其自身很少開展業(yè)務(wù)。所以只有讓法律授權(quán)代替行政授權(quán)，才能解決土地儲備機構(gòu)行使權(quán)利的合法性問題，才能使其的作用得以真正發(fā)揮。

第六，要明確土地儲備制度中的公共利益范疇，防止行政權(quán)力的濫用。土地儲備過程當(dāng)中會涉及多方的利益，所以公共利益的保護應(yīng)該是土地儲備機構(gòu)進行土地儲備的核心目的。然而“公共利益”是一個抽象的概念，其范圍難以確定，因而在實踐中非常容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用。但是我國現(xiàn)行法律卻沒有對“公共利益”的范疇作出具體的解釋，完全由政府自由裁量，從而使得我國各地政府為了所謂的開發(fā)而亂征用土地，造成耕地的非農(nóng)化，進一步造成我國耕地數(shù)量的不斷減少。所以，土地儲備立法時，應(yīng)該對“公共利益”的概念以及范圍等相關(guān)方面在法律上作出具體的界定。（作者單位：西南大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院）

參考文獻

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[3]鄭興隆.我國城市土地儲備制度研究[D].重慶.重慶大學(xué).2009年

篇5

第一條為有效提高政府對土地的宏觀調(diào)控能力，加強土地資產(chǎn)管理，優(yōu)化土地資源配置，促進城市建設(shè)，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法隊省府辦公廳《關(guān)于加快建立和完善土地儲備制度的通知》(粵府辦【*】34號)等有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本市實際，制定本辦法。

第二條*市市區(qū)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的固有土地儲備工作，適用本辦法。

第三條本辦法所稱土地儲備，是指市土地儲備中心依據(jù)本辦法的規(guī)定，并根據(jù)土地市場供求現(xiàn)狀和城市規(guī)劃要求，對依法征用、收回和需收購盤活的土地進行儲備，經(jīng)前期開發(fā)后，為建設(shè)項目用地提供前期服務(wù)的行為。

第四條市國土資源局主管全市的土地儲備工作;市土地儲備中心具體承辦*市市區(qū)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的土地儲備的相關(guān)工作，包括土地征用、收回、收購、儲備以及土地出讓前期準備工作。

第五條國有土地的儲備范圍:

(一)為實施城市規(guī)劃而批準征用和農(nóng)地轉(zhuǎn)用的土地。

(二)為公共利益需要收回的土地。

(三)因單位撤銷、解散、破產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、遷移等原因停止使用的行政劃撥土地。

(四)公路、鐵路、機場、礦場等經(jīng)核準報廢的土地。

(五)土地出讓等有償使用合同約定的期限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者申請續(xù)期未獲批準的土地。

(六)為實施城市規(guī)劃收回的土地。

(七)市政府依法收回的閑置土地。

(八)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中申報價格比標(biāo)定地價低20%以上，市政

府行使優(yōu)先購買權(quán)而取得的土地。

(九)土地使用者向市政府申請收回的土地。

(十)市區(qū)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的無主土地。

(十一)其他需要儲備的土地。

非工業(yè)區(qū)的現(xiàn)有工業(yè)用地及工業(yè)廠房用地，無論是出讓地還是劃撥地，不改變用途轉(zhuǎn)讓或補辦出讓手續(xù)的，以及所出讓用地閑置兩年以上的，在進入土地交易市場前，一律先由市土地儲備機構(gòu)進行可行性研究，認為值得盤整收回或收購的，經(jīng)報市政府討論同意后，依法有償收回，進入市土地儲備中心儲備。

第六條市區(qū)規(guī)劃區(qū)內(nèi)未征(轉(zhuǎn))用的農(nóng)用地，列入土地儲備規(guī)劃，進行規(guī)劃控制。

市區(qū)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)用地需要儲備的，市土地儲備中心必須依法辦理征用手續(xù)。

第七條土地儲備須符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃實施的需要，符合城市經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，依法保護土地權(quán)利人的合法權(quán)益。

第八條儲備的土地應(yīng)優(yōu)先用于符合城市規(guī)劃的建設(shè)項目。進行房地產(chǎn)開發(fā)、商業(yè)、旅游、娛樂等經(jīng)營性項目建設(shè)使用儲備土地的，須通過有形土地市場公開交易。

第九條納入儲備范圍的固有土地，由市土地儲備中心統(tǒng)一收回、收購儲備，原土地使用權(quán)人不得自行處置和拒絕收回、收購。

土地使用權(quán)被依法收回或收購的單位或個人，必須按期、按規(guī)定交付土地。

第十條市土地儲備中心應(yīng)根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地市場供求狀況，擬定土地儲備計劃。土地儲備計劃經(jīng)市國土資源局報市政府審批后，由市土地儲備中心具體組織實施。

經(jīng)批準列入土地儲備計劃范圍內(nèi)的土地，應(yīng)向社會公告。

第十一條市土地儲備中心應(yīng)依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，通過招標(biāo)，選擇有相應(yīng)資質(zhì)的施工單位對儲備的土地進行前期開發(fā)。

第十二條土地收購儲備應(yīng)依法辦理土地權(quán)屬變更登記手續(xù)。

第十三條市計劃、經(jīng)貿(mào)、建設(shè)、規(guī)劃、財政、房產(chǎn)等管理部門應(yīng)按各自職責(zé)，協(xié)助做好土地儲備的相關(guān)工作。

第二章土地儲備

第十四條土地儲備可采用下列方式:

(一)征用。根據(jù)土地管理法律、法規(guī)的規(guī)定將集體土地征收轉(zhuǎn)為固有建設(shè)用地。

(二)收購。根據(jù)原土地使用權(quán)人的投入情況進行貨幣補償，同時收回土地使用權(quán)。

(三)異地置換。根據(jù)原土地使用權(quán)人的投入情況，在另一地段置換同等價值的土地，同時收回原土地使用權(quán)。

(四)收回。依法應(yīng)收回的土地，按有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定收回。

土地儲備機構(gòu)在對前款規(guī)定的土地進行收回或征用時，應(yīng)當(dāng)對原土地所有權(quán)人、使用權(quán)人進行補償并辦理有關(guān)土地權(quán)屬變更手續(xù)后，對土地予以儲備。

第十五條收賄、收回儲備土地按下列程序進行:

(一)儲備土地的認定。

1、對土地使用權(quán)人申請收賄的用地，申請人攜有關(guān)資料向市國土資源局提出申請，經(jīng)批準后由市土地儲備中心具體組織實施。

2、經(jīng)市政府批準收購、收回的用地，由市國土資源局向原土地使用權(quán)人發(fā)出收賄、收回通知，原土地使用權(quán)人按通知要求向市土地儲備中心提供有關(guān)資料，由市土地儲備中心具體組織實施。

(二)權(quán)屬核查。市土地儲備中心對擬儲備的土地的權(quán)屬、土地面積、四至范圍、土地用途及地上建筑物、附著物等情況進行實地調(diào)查和審核。

(三)征詢意見。市土地儲備中心根據(jù)實際調(diào)查的情況，向市規(guī)劃、建設(shè)、房產(chǎn)等部門征求意見。

(四)確定規(guī)劃條件。由市規(guī)劃部門根據(jù)批準的城市規(guī)劃方案，提出擬儲備地塊的規(guī)劃設(shè)計條件及附圖。

(五)費用測算。市土地儲備中心根據(jù)調(diào)查結(jié)果和地塊的規(guī)劃使用條件，會同有關(guān)部門進行土地收購補償費用的測算評估;實行土地置換的，進行相應(yīng)的土地費用測算。

(六)方案報批。市土地儲備中心根據(jù)土地權(quán)屬情況、規(guī)劃使用條件、及補償費用測算結(jié)果提出土地收購的具體方案，經(jīng)市國土資源局報市政府審批。

(七)簽訂合同。收購方案經(jīng)批準后，由市土地儲備中心與原土地使用權(quán)人簽訂《固有土地使用權(quán)收購合同》。

(八)收購補償。市土地儲備中心根據(jù)《固有土地使用權(quán)收購合同》約定的金額、期限和方式，向原土地使用權(quán)人支付土地收購補償費用;實行土地置換的，按照土地置換的差價進行結(jié)算。

(九)權(quán)屬變更。原土地使用權(quán)人與市土地儲備中心按規(guī)定申辦土地、房產(chǎn)權(quán)屬變更或注銷手續(xù)。

(十)交付土地。根據(jù)《固有土地使用權(quán)收購合同》約定的期限和方式，原土地使用權(quán)人向市土地儲備中心交付土地和地上建(構(gòu))筑物。被收購的土地使用權(quán)一經(jīng)交付，即納入土地儲備。

第十六條土地使用權(quán)人申請土地收購須提供下列資料:

(一)土地收購申請書。

(二)法人資格證明書和營業(yè)執(zhí)照副本(屬個人的，應(yīng)提供本人有效身份證明)，委托他人辦理的應(yīng)提供授權(quán)委托書。

(三)土地使用權(quán)合法憑證。

(四)房屋所有權(quán)合法憑證。

(五)宗地圖。

(六)主管部門意見。

(七)其他需要提交的資料。

第十七條《固有土地使用權(quán)收殉合同》應(yīng)當(dāng)載明以下內(nèi)容:

(一)合同雙方當(dāng)事人。

(二)收殉土地的位置、面積、用途及權(quán)屬依據(jù)。

(三)由規(guī)劃部門提供的規(guī)劃設(shè)計條件及附圖。

(四)土地收胸補償費用及其支付方式和期限。(五)交付土地的期限和方式。

(六)創(chuàng)雙方的權(quán)利和義務(wù)。

(七)違約責(zé)任。

(八)解決爭議的方法。

(九)雙方約定的其他事項。

第十八條實施收購的土地以出讓方式取得土地使用權(quán)的，原《固有土地使用權(quán)出讓合同》從《固有土地使用權(quán)收購合同》生效之日起自行解除;由市國土資源局依法收回原《國有土地使用證》，并予以注銷。

第十九條土地收購補償費一般按收胸土地的開發(fā)成本計算。以出讓方式取得的土地使用權(quán)的，土地收購補償費還應(yīng)包括對土地使用權(quán)人已支付的土地出讓金的補償，但應(yīng)扣除原土地使用權(quán)人已實際使用土地期間應(yīng)支付的土地出讓金部分。

第二十條土地收購補償費應(yīng)當(dāng)通過以下方式確定:

(一)由具有土地評估資質(zhì)的評估機構(gòu)依據(jù)市政府確定的土地基準地價和國家有關(guān)規(guī)定進行評估后，由市國土資源局依法確定。

(二)按住宅用地和工業(yè)用地基準地價的中間價確定。

(三)按收購合同約定的土地招標(biāo)、拍賣所得的比例確定。

(四)涉及房屋拆遷的，按照《中華人民共和國房屋拆遷管理條例》的有關(guān)規(guī)定確定補償費。

以土地置換方式進行儲備的，按前款規(guī)定的方式分別確定置換土地收購補償費，由土地儲備機構(gòu)與原土地使用權(quán)人結(jié)算差價。

第三章儲備土地前期開發(fā)

第二十一條市土地儲備中心對收購儲備的土地通過以下方式進行土地前期開發(fā):

(一)市土地儲備中心在儲備的土地使用權(quán)出讓前，完成地上建筑物及其附屬物的拆遷、土地平整和設(shè)施配套等前期開發(fā)工作。

(二)原土地使用權(quán)人交付土地后，儲備土地使用權(quán)出讓前，市土地儲備中心可以依法將儲備土地使用權(quán)抵押貸款等。

儲備土地使用權(quán)抵押貸款的具體辦法，由市政府另行制定。

第二十二條土地儲備機構(gòu)如需對儲備土地地上建筑物及附屬物實施拆遷、或進行土地平整和配套設(shè)施建設(shè)的，須依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定采取招標(biāo)投標(biāo)的辦法，確定有資質(zhì)的拆遷人或施工隊伍。

第二十三條土地儲備前期開發(fā)中涉及該土地使用權(quán)單獨或連同地上建筑物抵押或臨時改變用途的、或地上建筑物及其附屬物拆遷的，市土地儲備中心應(yīng)持有關(guān)用地批準文件及土地收購合同，依法向有關(guān)部門辦理審批或登記手續(xù)。

第二十四條土地儲備前期開發(fā)活動應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)、規(guī)章和市政府的有關(guān)規(guī)定，并不得損害公眾利益。

第四章儲備土地供應(yīng)

第二十五條儲備土地供應(yīng)實行年度計劃管理，納入當(dāng)年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃。市國土資源局應(yīng)當(dāng)根據(jù)年度土地供應(yīng)計劃、城市規(guī)劃、土地儲備計劃和土地市場需求情況，制定儲備土地供應(yīng)計劃，經(jīng)市政府批準后執(zhí)行。

經(jīng)市政府批準的土地供應(yīng)計劃，應(yīng)當(dāng)及時向社會公布。

第二十六條儲備土地供應(yīng)必須堅持公開、公平、公正的原則，嚴格執(zhí)行國家國土資源部《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》、《協(xié)議出讓固有土地使用權(quán)規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定，任何單位和個人不得干預(yù)。

第二十七條市土地儲備中心應(yīng)當(dāng)將土地供應(yīng)計劃提交土地交易中心，土地交易中心應(yīng)以公告方式公布土地供應(yīng)計劃。公布內(nèi)容包括擬供應(yīng)土地的位置、面積、用途、土地出讓底價、土地規(guī)劃設(shè)計條件及附圖等。

第二十八條用于商業(yè)、旅游、娛樂、商品住宅等各類經(jīng)營性項目的土地，必須依法采取拍賣、招標(biāo)、掛牌方式進行出讓。

前款規(guī)定以外用途的儲備土地的供地計劃公布后，同一宗地有兩個以上意向用地者的，也應(yīng)當(dāng)依法采用招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。

出讓國有土地使用權(quán)，應(yīng)依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定采用招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式，采取協(xié)議方式的，不得違背有關(guān)規(guī)定。

第二十九條嚴格限制以協(xié)議方式出讓土地使用權(quán)，因城市建設(shè)重大引資、投資確需以協(xié)議方式供應(yīng)土地的而且符合有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，必須在地價評估基礎(chǔ)上，報市政府研究批準?并將協(xié)議結(jié)果予以公布。

第五章土地儲備資金管理

第三十條儲備土地資金運作實行收支兩條線管理，并接受財政、審計部門的監(jiān)督。

(一)土地儲備機構(gòu)的人員經(jīng)費、公用經(jīng)費與土地儲備運作收支實行分戶分帳核算。土地儲備機構(gòu)的人員經(jīng)費、公用經(jīng)費納入財政預(yù)算管理;土地儲備機構(gòu)開展土地儲備的資金實行專戶封閉運作。

(二)土地儲備機構(gòu)出讓儲備土地使用權(quán)的收入，按現(xiàn)行財政規(guī)定實行"票款分離、委托銀行代收款"的收支兩條線管理辦法。即由繳款單位(受讓方)直接將地價款繳入財政在銀行開設(shè)的征收帳戶。

第三十一條土地儲備資金及其相關(guān)業(yè)務(wù)工作經(jīng)費的管理與使用，由市國土資源局提出并由市財政局核準后，報市政府批準。

第六章法律責(zé)任

第三十二條屬于本辦法規(guī)定的土地儲備范圍的國有土地不得自行轉(zhuǎn)讓，土地使用權(quán)人對符合儲備條件的土地，未申請儲備而擅自轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)、地上建筑物及其附屬物的，有關(guān)部門不得為其辦理審批、登記手續(xù)，并應(yīng)依照有關(guān)規(guī)定進行處理。

第三十三條市土地儲備中心未按本辦法規(guī)定簽訂《固有土地使用權(quán)收附合同》并支付土地收購補償費的，原土地使用權(quán)人有權(quán)解除《固有土地使用權(quán)收附合同》，并拒絕交付土地。

第三十四條原土地使用權(quán)人未按土地收購合同規(guī)定交付土地及地上建筑物的事或者在交付土地的同時擅自處理其地上建筑物(構(gòu)筑物)的，市土地儲備中心有權(quán)要求原土地使用權(quán)人改正并繼續(xù)履行合同。

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[關(guān)鍵詞]土地管理制度 現(xiàn)狀 改革措施

[中圖分類號] F407.1 [文獻碼] B [文章編號] 1000-405X（2015）-7-469-1

1我國土地管理改革中存在的問題

1.1規(guī)劃的體制缺乏彈性

各地區(qū)的土地指標(biāo)不同隨著經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化程度的提高，出現(xiàn)了一些東部沿海地區(qū)指標(biāo)不足、西部地區(qū)指標(biāo)富裕的現(xiàn)象，使得我國土地管理規(guī)劃體制缺乏彈性導(dǎo)致在解決土地計劃管理和資源配置工作中容易出現(xiàn)矛盾。地方對于這一矛盾現(xiàn)象的反映也很大，不對土地利用計劃管理體制進行改革這些問題還會繼續(xù)存在隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展資源配置的計劃管理和經(jīng)濟建設(shè)管理很難達到工作標(biāo)準應(yīng)該引起足夠的重視并進行相應(yīng)的完善。

1.2基本農(nóng)田的比例太高

對基本農(nóng)田進行劃定的主要目的是為了保護良田建設(shè)用地可以先從一般耕地入手基本農(nóng)田比例過高是地方土地管理中又一個主要的問題。由于我國的耕地基本上一般在丘陵和山區(qū)加果基本農(nóng)田的比例過高那么可用于城鎮(zhèn)化建設(shè)的用地就要向山區(qū)轉(zhuǎn)移聲也方在使用土地時要經(jīng)過國務(wù)院的批準不僅用地困難還會促成一些違規(guī)違法的現(xiàn)象基本農(nóng)田劃定也就缺乏實質(zhì)性的意義。

1.3土地儲備制度存在缺陷

土地儲備機構(gòu)的雙重職能難以協(xié)調(diào)，土地收購價格機制混亂，融資風(fēng)險較大。土地儲備需要大量資金。資金問題是制約土地收購儲備工作的“瓶頸”。目前我國城市土地收購資金來源以銀行貸款為主，其他渠道較少。巨額貸款利息給土地儲備機構(gòu)帶來的非常大的壓力;銀行貸款期限與土地儲備運營周期不一致，如果受金融和經(jīng)濟的影響使貸款不穩(wěn)定，容易造成資金鏈的中斷;如果土地市場出現(xiàn)波動，土地儲備機構(gòu)和銀行都將面臨巨大的金融風(fēng)險。

1.4耕地動態(tài)不平衡

由于保護耕地而破壞生態(tài)平衡或者由于保護生態(tài)而破壞耕地的現(xiàn)象已不足為奇麟地動態(tài)不平衡和生態(tài)保護問題之間的矛盾越來越突出麟地動態(tài)平衡是土地管理過程中的一個核心問題麟地動態(tài)平衡應(yīng)該統(tǒng)籌安排根據(jù)各地區(qū)土地資源和經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r的實際進行研究和解決。

1.5土地產(chǎn)權(quán)認識方面的問題

集體土地產(chǎn)權(quán)虛置很容易造成集體土地流失，保護耕地的效果不明顯我國的土地分配不夠清晰，導(dǎo)致土地國有和集體權(quán)屬混亂，一些土地利用者的勢力不斷擴張的趨勢。

2我國土地管理制度的改革措施

2.1完善土地的管理制度

完善的土地管理制度是加強土地管理的有效措施，此項制度建立的前提是以土地有形市場為核心，加強各部門之間的交流和溝通，進而制定出科學(xué)合理化的土地管理法律法規(guī)，我國土地的轉(zhuǎn)讓和出讓是通過土地協(xié)議進行的，土地交易中心簡化了土地出讓和轉(zhuǎn)讓的流程，開發(fā)商可以單純的憑借合同來向政府相關(guān)部門領(lǐng)取各種審批手續(xù)，給雙方的工作都帶來了方便，土地交易中心實現(xiàn)了土地資源的合理配置，實現(xiàn)土地資源配置的進一步優(yōu)化，也是改革制度中一項重要的內(nèi)容，能夠建立起良好的土地管理運行模式。

2.2加大土地管理過程中的監(jiān)管力度

土地管理相關(guān)部門應(yīng)該加大監(jiān)督管理力度，在土地管理工作中定期開展巡查活動，對于土地違法等行為給予嚴厲的打擊，指導(dǎo)農(nóng)民在建設(shè)房屋過程中按照規(guī)劃執(zhí)行，組織集中建設(shè)房屋以便于統(tǒng)一管理，對于空閑房屋、閑置土地等應(yīng)該合理利用。在土地管理工作中也要做好宣傳教育，改變一些農(nóng)民的錯誤觀念，讓他們了解到土地屬于公共財產(chǎn)，在使用過程中不可過于隨意。在農(nóng)民宅基地的劃分工作中應(yīng)該制定嚴格的標(biāo)準，杜絕隨意擴展建筑范圍以及侵占耕地等情況，對于土地違法行為應(yīng)該給予合理的處罰，以此減少和杜絕類似的情況，為農(nóng)村土地管理和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)構(gòu)建良好的環(huán)境。

2.3健全土地流轉(zhuǎn)管理制度

農(nóng)民由于各種原因轉(zhuǎn)讓土地承包和經(jīng)營權(quán)的行為稱為土地流轉(zhuǎn)，在土地轉(zhuǎn)讓過程中應(yīng)該按照相應(yīng)的規(guī)范執(zhí)行，做到“依法、有償、雙方自愿”。地方各級政府應(yīng)該加強對土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督和管理，將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理工作作為重點工作來抓，制定科學(xué)合理的土地流轉(zhuǎn)管理措施，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理工作進行規(guī)范。同時對土地流轉(zhuǎn)過程中的產(chǎn)權(quán)管理進行嚴格控制，對于集體建設(shè)用地出現(xiàn)的流轉(zhuǎn)，首先做好土地流轉(zhuǎn)過程中的價格管理工作，對土地流轉(zhuǎn)過程中涉及到的稅收制度等進行必要的完善與規(guī)范。此外，在土地流轉(zhuǎn)工作中應(yīng)該盡快完善相關(guān)法律法規(guī)，以此為土地流轉(zhuǎn)管理提供法制保障，不斷完善土地流傳法制體系。

2.4健全土地權(quán)利體系，約束地方政府征地行為

維護土地財產(chǎn)權(quán)益的保障就是產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確。但是，我國現(xiàn)行的土地管理制度并沒有明確保護農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)。在發(fā)展的實際中，地方政府、企業(yè)等都紛紛征占農(nóng)民土地權(quán)益，造成土地濫用、浪費等情況的出現(xiàn)，所以，要不斷健全和完善土地權(quán)利體系，保護好土地資源。城市發(fā)展需要土地供應(yīng)，土地征用不合理的利益分配要求完善土地出讓制度。

2.5完善土地儲備制度

應(yīng)該在地方政府的授權(quán)和幫助下建立土地的市場，并對儲備狀態(tài)的土地資源加以開發(fā)和利用，以市場運營的機制激活土地資源。建立土地儲備監(jiān)督評估體系，對土地收購儲備運行的監(jiān)督。開拓土地資金的籌集渠道，以達到對土地儲備的盤活作用。

2.6明確集體土地所有權(quán)

深化土地產(chǎn)權(quán)改革，是確保土地所有者權(quán)益的有效舉措，集體土地產(chǎn)權(quán)虛置使很多農(nóng)民爭相擴展宅基地，針對這種情況，可以將集體土地產(chǎn)權(quán)細分到每一個小組中，小組中的成員不超過十戶，在小組之內(nèi)每戶農(nóng)民可以自行對土地進行處置，這樣就可以明確土地產(chǎn)權(quán)問題。

3結(jié)束語

建立和完善土地管理制度是當(dāng)前土地工作的核心，要發(fā)揮土地管理制度的指導(dǎo)作用和中心價值，必要尊重市場經(jīng)濟發(fā)展初期的實際，這樣才能達到土地管理制度的完整性和功能性。現(xiàn)實中要對土地管理制度的規(guī)范和確定的價值加以發(fā)揚，形成管理、價格、機制、儲備、制度方面的重點思考，從長遠的角度力促土地管理制度的完善，使其更能適應(yīng)發(fā)展的局勢和未來的趨向，以靈活的政策和防止實現(xiàn)對土地管理制度的體系構(gòu)建，打造土地管理制度和土地工作的新發(fā)展。

參考文獻

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[2] 李翔.論土地公有制核心價值追求下的新的實現(xiàn)方式[J].生產(chǎn)力研究，2014，（06）.

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關(guān)鍵詞:國土資源管理 國土資源交易法制化建設(shè) 國土資源節(jié)約與集約利用

中圖分類號:F293.2 文獻標(biāo)識碼:A

文章編號:1004-4914(2010)10-040-03

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》,土地全民所有即國家的土地權(quán),屬于國家所有。土地管理各項工作,由政府行業(yè)主管部門:省國土資源廳和市、縣政府土地管理部門承擔(dān),同時省對所屬各級土地管理部門實行垂直管理。實踐中,這種已有的傳統(tǒng)土地管理方式,事實上被限定在了行政和技術(shù)管理層面,它使有關(guān)土地的各項職能,基本上掌握在市、縣政府之中,而行業(yè)主管部門的土地管理權(quán),在一定程度上被虛化,土地管理及產(chǎn)權(quán)主體被混淆,客觀上,這也是多年對城市土地宏觀調(diào)控不力的一個重要原因。它造成了國土資源交易過程問題頻發(fā),管理制度不健全,市場運行機制不充分,以及現(xiàn)有規(guī)章不合理等等問題的出現(xiàn)。

為了確保國土資源節(jié)約與集約的高效利用,以及國土資源利用方面的生態(tài)合理性優(yōu)化配置,確保國土資源交易對社會經(jīng)濟發(fā)展和民生工程建設(shè)發(fā)揮積極作用,杜絕國土資源交易中的腐敗問題,山西省國土資源廳和山西省社會科學(xué)院共同成立了調(diào)查組,以探討多年來國土資源交易中出現(xiàn)的問題,并借此規(guī)范國土資源交易與管理行為,完善國土資源交易的市場運行機制,健全國土資源交易的法制法規(guī)建設(shè)。

一、全面了解國土資源交易中的基本情況

為了規(guī)范國土資源交易行為,調(diào)查組于2010年6月4日至7月22日,對山西省10個市(包括78個縣區(qū))的交易機構(gòu)進行了詳細的調(diào)研。調(diào)查結(jié)果顯示:多年來,國土資源交易在山西省社會經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了重要作用,相關(guān)工作人員也為山西省國土資源交易工作做出重要貢獻,這是首先應(yīng)予以充分肯定的方面。但是,國土資源交易中也存在著很多問題,這些問題表現(xiàn)在以下諸方面:

(一)土地產(chǎn)權(quán)制度不完善

1.城市土地產(chǎn)權(quán)主體不清晰。其結(jié)果是造成了中央與地方政府在土地收益和土地審批權(quán)等方面的相互博弈,并使地方政府在當(dāng)時土地收益中處于相對劣勢。

2.土地登記制度不規(guī)范。土地權(quán)屬管理是城市土地管理的重要目標(biāo),同時也是政府對土地交易過程進行監(jiān)督與保護的基本內(nèi)容。到目前為止,城市土地權(quán)屬登記工作仍然滯后,初始登記工作,迄今尚未完成。產(chǎn)生這一問題的原因是復(fù)雜的,但基本原因是土地權(quán)屬變更信息依賴于土地使用申請者申請登記辦證時的基本情況。其間,倘若土地使用者變更土地權(quán)屬關(guān)系而又未及時辦理登記和相關(guān)確權(quán)手續(xù)時,土地管理部門則不能及時獲得相關(guān)變更信息。另外,一些土地使用者只注重房屋權(quán)屬手續(xù)而忽略土地權(quán)屬關(guān)系,并因此長期不予以辦理確權(quán)手續(xù)的情況,也是造成土地權(quán)屬登記工作滯后的原因。

3.土地權(quán)利劃分和界定不夠細化。城市土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)通?？梢詣澐譃?土地所有權(quán)、土地使用權(quán)和土地他項權(quán)利三個部分。這三部分權(quán)利,依據(jù)邏輯關(guān)系,又可劃分成不同單項權(quán)利。但是,目前各項權(quán)利劃分和界定仍然不夠詳細。比如,土地所有權(quán)和土地使用權(quán)二者間有著本質(zhì)的不同,但有關(guān)兩者的法律規(guī)定卻并不明晰。這使土地使用者在其使用期間可行使絕大部分土地權(quán)利成為事實,致使土地所有者對土地收益和處置難以做到有效控制。這些都是由土地權(quán)利劃分和界定不細化造成的。

(二)土地價格機制不健全

土地價格機制不健全主要反映在基準價格不能真實反應(yīng)價格水平;政府壟斷導(dǎo)致價格不合理;隱性土地交易影響土地市場價格真實性三個方面。

1.基準價格不能真實反映土地價格水平。由于土地市場總價格經(jīng)常變動,而現(xiàn)行基準地價又未形成動態(tài)調(diào)整和公布的機制,這就造成基準地價與不斷變化的市場空間地位相脫節(jié),因而不能反映市場總體價的變動趨勢。

2.政府壟斷導(dǎo)致土地價格不合理。這主要反映在一些政府官員對市場價格的干預(yù)而造成的土地價格不合理問題。出讓土地,無論采取招標(biāo)、協(xié)議,還是拍賣何種方式,價格均由一些政府官員來決定。而不同出讓方式價格又會相差很大,這就為權(quán)力尋租創(chuàng)造了條件,并因此而擾亂了真實的市場價格。

3.隱性土地交易影響土地價格的情況,主要出現(xiàn)在城市發(fā)展需要征用大量建設(shè)用地過程中。具體表現(xiàn)在兩個方面:第一,農(nóng)用地征收價格偏低導(dǎo)致大量農(nóng)村土地通過私下交易而非法進入土地市場并造成農(nóng)民利益受損;第二,國企改革過程,造成許多企業(yè)處于困境局面,而此時企業(yè)所占原劃撥土地成了其解困的一種資金渠道,它也是私下交易影響土地價格的另外一種情況。這兩種情況,構(gòu)成了隱易影響土地價格的關(guān)鍵問題。加之,由于國家相關(guān)政策的滯后或疏漏,致使隱性土地交易不僅僅限于對土地價格的影響方面,更為嚴重的,它還是造成國土資源流失及腐敗的重要原因。

(三)征地制度不合理

現(xiàn)存的征地制度,存在著嚴重的不合理性,其不合理性具體表現(xiàn)在以下兩個方面:

1.因“公共利益”界定模糊導(dǎo)致征地權(quán)利濫用。這種情況主要指借助“公共利益”界定不清而隨意侵害和征用農(nóng)村集體所有的土地(以低價征收,再以高價出讓并從中牟利),嚴重損害農(nóng)民的利益。

2.因征地補償標(biāo)準不合理引發(fā)社會問題。這種情況主要指開發(fā)商與地方政府一些官員相互勾結(jié),與拆遷戶形成對立局面,大多使拆遷戶利益受到損失。拆遷戶作為弱勢群體,利益常常得不到保證,嚴重者甚至造成惡性案件的發(fā)生。

以上幾個方面,是經(jīng)調(diào)研所發(fā)現(xiàn)的最主要的問題。這些問題正是導(dǎo)致土地交易過程經(jīng)濟案件頻發(fā)、權(quán)力尋租和腐敗現(xiàn)象層出不窮以及社會不和諧的重要原因。

二、規(guī)范國土資源管理的基本方法及改革思路

根據(jù)國土資源交易中存在的問題,調(diào)查組認為,必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),借助當(dāng)代管理學(xué)中的科學(xué)方法,全面規(guī)范國土資源管理,進而在此基礎(chǔ)上提出有關(guān)國土資源交易制度改革的基本思路。

(一)規(guī)范國土資源管理的基本方法

深化國土資源管理制度的改革,規(guī)范國土資源交易,首先要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),借助當(dāng)代管理學(xué)理論中的科學(xué)方法,改變現(xiàn)存國土資源管理中所存在的失范的、各自為政的行為特征。要做到這一點,當(dāng)代系統(tǒng)管理學(xué)方法將發(fā)揮十分重要的作用,因為這是改變現(xiàn)存失范的、各自為政的國土資源管理的合理方法。所謂系統(tǒng)管理學(xué),它是指借系統(tǒng)科學(xué)原則進行現(xiàn)實管理運作的管理學(xué)理論和方法。這種理論和方法無論在對不合理管理制度的改革方面,還是對規(guī)范市場交易之中,無疑都將會發(fā)揮十分重要的作用。具體到山西省,應(yīng)對全省國土資源管理部門進行統(tǒng)一的、系統(tǒng)化的方式協(xié)同運作。以此方式,使全省國土資源管理部門,無論從管理機制還是機理上,改變以往各地政府因各自為政所造成的交易過程行為失范或混亂現(xiàn)象,使國土資源交易在全省范圍實現(xiàn)系統(tǒng)化和規(guī)范化。相應(yīng)地,這就要求在系統(tǒng)管理學(xué)方法協(xié)調(diào)下,既形成系統(tǒng)化統(tǒng)一運作的組織結(jié)構(gòu),又要培養(yǎng)一批與之相適應(yīng)的高素質(zhì)的國土資源管理的工作人員。與此同時,還要建立與之相匹配的、并且高度透明的現(xiàn)代化信息平臺和覆蓋全省范圍的國土資源信息網(wǎng)絡(luò)及資料庫,以便加強有關(guān)國土資源交易信息的監(jiān)管與檢測,使山西省國土資源交易的管理過程,以系統(tǒng)化的管理方式步入既科學(xué)合理,又高效快捷;既透明公開,又客觀公正的軌道。

此外,以當(dāng)代管理學(xué)方法規(guī)范國土資源管理,除了系統(tǒng)管理學(xué)方法外,尚需借助“標(biāo)桿瞄準”的管理學(xué)理論。這主要旨在以國內(nèi)最先進的國土資源管理典型案例為標(biāo)桿,尋找自身在國土資源交易過程中所存在的差距和不足。并以標(biāo)桿為參照,糾正自身所存在的問題。所謂標(biāo)桿瞄準,主要指以相似行業(yè)管理運作方式為標(biāo)桿,結(jié)合自身實際情況,通過分析、比較以及相關(guān)數(shù)據(jù)收集與整理的程式化和標(biāo)準化運作,突破性推進本系統(tǒng)工作,進而趕超所學(xué)標(biāo)桿的動態(tài)的管理學(xué)方法。這就要求在國土資源交易管理的過程中,一方面,必須立足于對自身工作的系統(tǒng)化研究;另一方面,還必須學(xué)習(xí)和借鑒先進的經(jīng)驗,并借此完善自身的工作。譬如,2003年,浙江省(在紹興會議以后),以系統(tǒng)化方式,將全省招投標(biāo)過程建成了統(tǒng)一的平臺,把原有建設(shè)工程交易中心、政府采購中心、土地交易中心、產(chǎn)權(quán)交易所等機構(gòu)加以合并成統(tǒng)一運作機構(gòu)的案例,就是在規(guī)范國土資源管理過程之中理應(yīng)參照的標(biāo)桿,因為,其經(jīng)驗,不僅能有效縮短交易過程和周期,而且還可以促進國土資源的節(jié)約和集約利用。再如,2006年,貴州省提出“礦業(yè)權(quán)儲備與交易統(tǒng)一改革方案”也是一個明顯的例子。因為貴州在全國率先成立了集礦業(yè)權(quán)儲備、交易為一體的省級礦業(yè)有形交易平臺,提出了統(tǒng)籌管理的“五個率先”思路,致使國土資源節(jié)約與集約型利用成為可能。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示:與2007年相比,貴州2008年礦業(yè)權(quán)出讓宗數(shù)下降了44.2%,而礦業(yè)權(quán)出讓價款卻增長了5.49倍;與2006年相比,礦業(yè)權(quán)出讓宗數(shù)下降55.1%,出讓價款卻增長了7.35倍,年均增長189.0%。貴州的案例,在規(guī)范國土資源交易的改革中,同樣可作為標(biāo)桿瞄準的典型。很清楚,在規(guī)范國土資源交易和管理制度的改革中,當(dāng)代管理學(xué)理論和方法,尤其是當(dāng)代管理學(xué)中的系統(tǒng)管理學(xué)理論和標(biāo)桿瞄準理論,無疑會發(fā)揮積極的促進作用。

(二)深化國土資源管理制度改革的基本思路

深化國土資源管理制度改革具體包括:明晰土地產(chǎn)權(quán)主體,加強土地產(chǎn)權(quán)管理;調(diào)整土地價格機制,規(guī)范土地市場行為;完善土地儲備制度以及建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場等等方面。

1.明晰土地產(chǎn)權(quán),加強產(chǎn)權(quán)管理。(1)明晰土地產(chǎn)權(quán)主體。明晰土地產(chǎn)權(quán)主體旨在厘清省國土資源主管部門與基層地方政府在土地管理權(quán)利中的地位和相互關(guān)系,明確省廳主管部門涉及土地的控制渠道和地方政府在土地管理方面的權(quán)限范圍,以及有關(guān)雙方的利益配置情況。明晰土地產(chǎn)權(quán)主體的積極意義在于:一方面可通過行業(yè)職能主管監(jiān)察部門及社會公眾對政府權(quán)利進行約束;另一方面,可使土地資源配置在國家和地方利益方面得到合理協(xié)調(diào)。(2)細化土地權(quán)能。細化土地權(quán)能旨在強調(diào)對土地使用權(quán)的各權(quán)利層次進行細化分割,從而使之形成科學(xué)的權(quán)力層級體系。這種權(quán)利層級體系的分解與整合,無論對適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展需要,還是對建立諸如土地發(fā)展權(quán)、地上通行權(quán)、空間使用權(quán)、地役權(quán)等等土地權(quán)能信息系統(tǒng),以及對促進城市土地節(jié)約與集約利用效率的提高,都將有著極為重要的現(xiàn)實意義。

2.調(diào)整土地價格機制,規(guī)范土地市場行為。(1)基準土地價格測算,就是在土地定級基礎(chǔ)上,依據(jù)土地市場交易歷史的及近期的相關(guān)資料,連同現(xiàn)實經(jīng)濟效益狀況所得的平均地價。而強調(diào)土地基準地價動態(tài)信息系統(tǒng)的目的,就是為了對基準地價及其變動情況進行全方位動態(tài)監(jiān)測,并將動態(tài)監(jiān)測結(jié)果公諸社會。(2)加強土地市場制度建設(shè)和監(jiān)管力度的目的就是為了防止利用權(quán)利操縱土地價格,避免地方政府一些官員因權(quán)力過大而產(chǎn)生的尋租行為。加強土地市場制度建設(shè)和監(jiān)管力度的具體運作方式是,通過“招拍掛”(對土地招標(biāo)、拍賣、掛牌)方式進行交易,并對整個交易過程中進行嚴格監(jiān)督,使土地價格在市場機制前提下自然形成,進而對土地市場交易中的各類信息(包括“招拍掛”程序和結(jié)果的各類信息)向全社會公布,以便社會公眾進行監(jiān)督。

3.完善土地儲備制度。(1)建立政府授權(quán)和委托下的土地儲備市場運營機制。多年來,由于土地儲備制度主體角色的雙重性,導(dǎo)致儲備預(yù)期目標(biāo)難以實現(xiàn),也使土地收購儲備目標(biāo)在政府與市場之間難以界定,這也相應(yīng)造成了土地交易價格嚴重混亂和交易行為失范的現(xiàn)象。故此,理順土地儲備主體,也即土地收購儲備機構(gòu)的角色和定位,建立政府授權(quán)或委托下(由政府授權(quán),國土資源交易中心進行市場運作)的土地儲備市場運營機制就十分重要。這種運營機制要求,第一,必須高效實現(xiàn)政府規(guī)定的土地儲備目標(biāo);第二,這種目標(biāo)的具體運作方式通過市場運行。因為,只有將目標(biāo)主體和運營主體加以分解(尤其在利益關(guān)系上加以分解),才能實現(xiàn)公共目標(biāo)和規(guī)范市場行為方面取得互利局面。(2)完善土地儲備監(jiān)督評估體系。完善土地儲備監(jiān)督評估體系,無論從組織層面,還是技術(shù)層面講,都很重要。就前者而言,建立完備的監(jiān)督體制和組織系統(tǒng),是確保政府土地儲備目標(biāo)實現(xiàn)的重要保證;就后者而言,以公開透明的信息技術(shù)平臺將城市規(guī)劃、城市土地利用的年度計劃以及政府土地儲備的現(xiàn)實情況等政府管理的約束性指標(biāo)向全社會公布,讓全社會對政府土地收購儲備具體情況連同市場運行的全部過程全面了解和監(jiān)督,是取得社會公信力的必要條件。相應(yīng)地,為了實現(xiàn)上述目的,建立土地儲備績效評估系統(tǒng)或指標(biāo)體系,同樣也十分重要,因為它是確保評判公共利益實現(xiàn)程度的參考依據(jù)。(3)拓展土地儲備資金籌集渠道。為了更好地做好土地儲備工作,拓展土地儲備資金籌集渠道也很重要。此項工作,旨在探索多渠道籌集土地儲備資金運作方式。具體說,它可通過發(fā)行土地資產(chǎn)證券和建立土地產(chǎn)業(yè)投資基金等方式來進行。因為借此方式,既可將社會資金吸引到土地收購儲備領(lǐng)域,又可使投資者共享土地增值收益。另外,這項工作一旦做好,不僅有利于提供建立風(fēng)險預(yù)警機制,而且有利于預(yù)防土地儲備貸款風(fēng)險,加強土地儲備貸款風(fēng)險管理。

4.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。隨著社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地資源交易與管理市場,對促進國民經(jīng)濟發(fā)展和民生工程建設(shè),都至關(guān)重要。因為它既可確保在保護農(nóng)耕用地的基礎(chǔ)上盤活城鄉(xiāng)建設(shè)用地需要,又能在城鄉(xiāng)結(jié)合部科學(xué)、協(xié)調(diào)和高效率地利用土地資源,實現(xiàn)土地資源的節(jié)約化和集約化利用目標(biāo),并最終降低土地利用總量需求。實現(xiàn)這一目標(biāo),是國土資源交易與管理規(guī)范化制度建設(shè)的基本方向,同時它也是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的基本方向。

在實踐中,要真正做好這項工作并非易事。因為,它要求在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場過程中,必須科學(xué)合理地處理好農(nóng)村耕地保護與城鄉(xiāng)建設(shè)開發(fā)二者之間的辯證統(tǒng)一關(guān)系,并由此積極規(guī)范地方政府財稅收入。因此,高效率地節(jié)約化和集約化利用城鄉(xiāng)土地資源,科學(xué)協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)耕地保護和開發(fā)利用二者間的辯證統(tǒng)一關(guān)系,既是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的核心任務(wù),也是這一過程理應(yīng)注意的十分重要的方面。

三、強化國土資源管理中法律法規(guī)的建設(shè)與實施

我國建立國土資源交易有形市場的時間并不算長,與國土資源交易和保護相關(guān)的法律法規(guī)也不甚完善。正因為如此,在國土資源交易過程中出現(xiàn)了不少問題,同時它也暴露出現(xiàn)行的法律法規(guī)與社會實踐的不相適應(yīng)。具體說,《土地管理法》只是規(guī)定了土地使用權(quán)或者有償使用土地方面的相關(guān)內(nèi)容,而《城市房地產(chǎn)管理法》也僅僅確立了與招標(biāo)、拍賣等等交易方式相關(guān)的規(guī)定,與交易程序相關(guān)的法規(guī)則很少涉及?！稌盒袟l例》雖然可作交易程序的法規(guī),但它只被限定于交易許可制度和交易方式方面,在可操作性方面仍有不足之處。至于《規(guī)定》盡管做了與交易程序相關(guān)的一些工作,但它仍然只是一種粗線條的“規(guī)定”,在法律性質(zhì)方面來說,只不過屬于一個部委規(guī)章,同嚴格的法律法規(guī)要求還相去甚遠。由于這些問題的存在,在交易過程之中,使得一些競買人與少數(shù)地方官員相勾結(jié),常常進行與國土資源相關(guān)的不法活動。比如,在交易過程中,有些競買人與少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)相互串通,共進共退,甚至某些領(lǐng)導(dǎo)作指令易或事后交易就是最明顯的例子。這種不法的交易行為,不僅導(dǎo)致國土資源的流失,而且擾亂了正常的市場競買秩序。很清楚,現(xiàn)行法律法規(guī)的不健全,不僅為正常的市場交易工作帶來不便,而且為交易過程腐敗等不法行為提供了可乘之機。為了確保正常的市場交易秩序,為了杜絕交易過程腐敗問題的產(chǎn)生,進一步健全和完善現(xiàn)行國土資源交易方面的法律法規(guī),同樣成了亟待解決的問題。

進一步健全和完善與國土資源交易相關(guān)的法律法規(guī),尚須做大量深入細致的工作,它也是國家法律法規(guī)建設(shè)需要傾注的方面,但是,對于地方政府來說,與法制建設(shè)和實施相關(guān)的幾個方面的工作,必須引起高度的重視。首先,制定并完善地方易程序法規(guī),彌補《暫行條例》和《規(guī)定》存在的不足,同時,糾正原有法規(guī)重實體輕程序的偏差,就成為地方政府法規(guī)建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。其次,在現(xiàn)行法律法規(guī)制度尚不完善前提下,強化交易過程監(jiān)督機制,直接引入公證制度不僅非常必要,而且勢在必行。國土資源交易是全社會都普遍關(guān)注的十分敏感的問題,故在交易過程引入公證監(jiān)督意義非常重大。再次,提高拍賣、掛牌、招標(biāo)工作人員的職業(yè)門檻。市場化的國土資源交易工作,需要有品德高尚、業(yè)務(wù)熟悉的工作人員。這對國土資源交易工作的法制化建設(shè)也大有裨益。我國《拍賣法》中對工作人員的資格雖有具體要求,但到目前為止,工作人員的執(zhí)業(yè)、執(zhí)法水平仍待進一步提高。因為,只有這樣,才能確保交易過程既降低成本和風(fēng)險,又提高社會公信力,確保交易過程公平、公正,并最終取信于民。最后,強化與國土資源交易相關(guān)的法律責(zé)任也十分關(guān)鍵。這一點,既指與交易過程相關(guān)的工作人員,也指參與交易過程的競買人員。其中,無論任何一方,都必須以國土資源交易法規(guī)規(guī)范自己的行為,并維護交易過程正常進行,防止交易過程中出現(xiàn)欺行霸市等等違法行為和案件的發(fā)生。倘若其中任何一方違法,那么,必須追究責(zé)任,以嚴肅法紀。

總之,在此我們所說的規(guī)范國土資源管理,調(diào)控國土資源交易,就是以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),借助當(dāng)代管理學(xué)理論和方法,全面探析國土資源交易中存在的問題,深化國土資源管理制度改革,強化國土資源法律法規(guī)建設(shè),確保國土資源交易過程的科學(xué)性、公正性、合法性。

參考文獻:

1.中華人民共和國土地管理法

2.招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定(國土資源部39號令)

3.中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例(國務(wù)院令第55號)

4.山西省實施《中華人民共和國土地管理法》辦法

篇8

第一章總則

第一條為盤活存量土地資產(chǎn)，優(yōu)化土地資源配置，合理利用土地，根據(jù)《物權(quán)法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》及國土資源部、財政部、中國人民銀行聯(lián)合制定的《土地儲備管理辦法》等法律、法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合開發(fā)區(qū)實際，制定本辦法。

第二條開發(fā)區(qū)管轄范圍內(nèi)的土地儲備管理，適用本辦法。

第三條本辦法所稱土地儲備，是指土地儲備機構(gòu)依照本辦法的規(guī)定，將其以收購方式取得的土地和政府依法收回、征收的土地納入政府土地儲備庫予以儲存，并進行前期開發(fā)整理，形成可供應(yīng)建設(shè)用地，合理配置土地資源的行為。

第四條開發(fā)區(qū)土地儲備委員會（由開發(fā)區(qū)管委會領(lǐng)導(dǎo)及國土、規(guī)劃建設(shè)、財政、審計、發(fā)改局等部門主要負責(zé)人組成），負責(zé)研究制定土地收購儲備政策規(guī)章；統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)各有關(guān)部門的關(guān)系；確定土地收購儲備出讓計劃；審查計劃執(zhí)行和資金運作情況，監(jiān)控國有資產(chǎn)的運作及土地儲備重大事項的決策等。

開發(fā)區(qū)國土資源和房屋局是全區(qū)土地儲備的行政主管部門，開發(fā)區(qū)土地儲備交易中心具體實施全區(qū)土地儲備工作。區(qū)發(fā)改、規(guī)劃建設(shè)、財政、監(jiān)察審計、人民銀行等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)各盡職責(zé)，與國土部門共同做好土地儲備工作。

開發(fā)區(qū)國土資源和房屋局牽頭，監(jiān)察審計、財政等部門派專人參加，成立開發(fā)區(qū)土地儲備辦公室，具體負責(zé)組織協(xié)調(diào)土地儲備過程中的相關(guān)事宜，辦公室設(shè)在區(qū)開發(fā)區(qū)國土資源和房屋局。

第五條開發(fā)區(qū)管轄范圍內(nèi)土地儲備實行統(tǒng)一收購（收回）、統(tǒng)一儲備整理、統(tǒng)一供應(yīng)。

第二章土地儲備計劃

第六條土地儲備交易中心根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中長期計劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、年度土地供應(yīng)計劃和土地市場供需狀況，制定年度土地儲備計劃草案，經(jīng)國土資源和房屋局審核，報開發(fā)區(qū)土地儲備委員會批準后，由開發(fā)區(qū)土地儲備交易中心具體組織實施。

第七條年度儲備計劃應(yīng)包括：

（一）年度儲備土地規(guī)模；

（二）年度儲備土地前期開發(fā)規(guī)模；

（三）年度儲備土地供應(yīng)規(guī)模；

（四）年度儲備土地臨時利用計劃；

（五）計劃年度末儲備土地規(guī)模。

第八條年度土地儲備計劃的制定程序

（一）提出收購申請：土地儲備實行預(yù)報制度。凡符合本辦法規(guī)定儲備條件的土地，用地單位或其主管部門應(yīng)提前向土地儲備機構(gòu)申報。

國土資源和房屋局下屬各國土所會同相關(guān)街道、建制鎮(zhèn)，對轄區(qū)內(nèi)下一年度符合收購條件的國有土地進行實地調(diào)查摸底，協(xié)助有收購意向的土地使用權(quán)人向土地儲備交易中心提出收購申請。土地儲備交易中心將于每年十月一日前匯總上報的土地收購申請，作為編制下一年度土地儲備計劃的依據(jù)。

根據(jù)年度土地儲備計劃的進展情況，如確有必要，經(jīng)土地儲備委會批準，土地儲備交易中心可于每年中期適時接收第二批收購申請，作為調(diào)整當(dāng)年土地儲備計劃的依據(jù)；

（二）權(quán)屬核查：土地儲備交易中心對申請人提供的土地的有關(guān)情況進行實地調(diào)查和核實；

（三）征詢意見：土地儲備交易中心根據(jù)申請人提出的申請和實際調(diào)查的情況，向開發(fā)區(qū)規(guī)劃部門征求意見，由開發(fā)區(qū)規(guī)劃行政主管部門根據(jù)批準的城市規(guī)劃方案，提出儲備地塊的具體規(guī)劃使用條件；

（四）年度土地儲備計劃報批：土地儲備交易中心根據(jù)土地權(quán)屬情況和規(guī)劃使用條件，對申請收購宗地根據(jù)實際情況進行初步篩選，于每年的一月十五日前提出土地儲備計劃草案報開發(fā)區(qū)國土資源和房屋局審核后，報開發(fā)區(qū)土地儲備委員會討論決定；

第九條國土資源管理部門實施年度土地儲備計劃，應(yīng)編制項目實施方案，經(jīng)批準后，作為辦理相關(guān)審批手續(xù)的依據(jù)。

第三章土地儲備

第十條下列國有土地應(yīng)當(dāng)納入土地儲備：

（一）政府依法收回的；

（二）政府依法補償后收回的；

（三）政府以收購方式取得的；

（四）依法征收的新增建設(shè)用地；

（五）其他需要儲備的。

第十一條政府依法收回的土地包括：

（一）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者申請續(xù)期未獲批準的土地；

（二）因單位撤銷、遷移等原因停止使用原劃撥的國有土地；

（三）經(jīng)核準報廢的公路、鐵路、機場、礦場等用地；

（四）依法收回的閑置土地；

（五）土地違法行為被查處后依法收回的土地；

（六）其他應(yīng)當(dāng)依法收回的土地。

第十二條政府依法補償后收回的土地包括：

（一）為公共利益需要使用的土地；

（二）為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用的土地；

（三）征地撤組剩余的土地；

（四）其他應(yīng)當(dāng)依法補償后收回的土地。

第十三條政府收購的土地包括：

（一）因城市規(guī)劃的調(diào)整，非經(jīng)營性用地，包括工業(yè)用地、倉儲物流用地等，改為商業(yè)、住宅、辦公、酒店等經(jīng)營性用途需要收購的土地；

（二）根據(jù)土地使用權(quán)人申請收購的土地；

（三）土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中政府行使優(yōu)先購買權(quán)收購的土地；

（四）國有企業(yè)改制需要收購的土地；

（五）其他需要收購的土地。

第十四條土地使用權(quán)人申請土地收購必須提供下列資料：

（一）土地收購申請書；

（二）法人資格證明書；

（三）授權(quán)委托書；

（四）營業(yè)執(zhí)照；

（五）土地使用權(quán)合法憑證；

（六）房屋所有權(quán)合法憑證；

（七）土地平面圖；

（八）主管部門意見；

（九）其他需要提交的資料。

第十五條屬本辦法第十條規(guī)定的土地，管委會依法收回、收購和征用后，由土地儲備機構(gòu)按照國家、市及開發(fā)區(qū)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和本辦法的規(guī)定，對土地使用權(quán)人進行補償并辦理有關(guān)手續(xù)后，予以儲備。

第十六條土地收購補償按以下方式確定：

（一）以出讓方式取得的土地，根據(jù)土地剩余使用年限和土地使用者對土地的實際投入給予適當(dāng)補償；

（二）涉及房屋拆遷的，依據(jù)國家、市及開發(fā)區(qū)房屋拆遷法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定給予補償；

（三）管委會行使優(yōu)先購買權(quán)購買的土地，按照土地轉(zhuǎn)讓申報價格給予補償。

（四）管委會確定的其他補償方式。

第十七條實施年度土地儲備計劃收購?fù)恋?，按下列程序辦理：

（一）確定評估單位：由土地儲備辦公室組織有資格的中介評估單位進行抽簽，確定收購價格評估單位；

（二）初步確定收購價格：依據(jù)經(jīng)批準的土地儲備計劃，對確定回購的宗地，依據(jù)儲備計劃進度要求，由選定的評估單位對收購宗地進行評估，土地儲備辦公室應(yīng)對評估結(jié)果組織評審，初步確定補償價格；

（三）與收購申請人進行談判：依據(jù)初步確定的收購價格，土地儲備辦公室組織與收購申請人的談判，談判能達成一致的，形成收購意向。儲備土地涉及房屋拆遷的，土地儲備辦公室可委托相關(guān)街道或國土局相關(guān)部門作為拆遷責(zé)任人，具體開展被拆遷人的前期調(diào)查摸底工作，按初步確定的補償價格與被拆遷人協(xié)商談判，草簽拆遷補償意向；

（四）實施方案報批：土地儲備交易中心根據(jù)談判形成的收購意向及土地權(quán)屬情況和規(guī)劃使用條件等，形成土地收購方案，報開發(fā)區(qū)國土資源和房屋局審核后，報管委會審批。

（五）簽訂合同：收購實施方案經(jīng)批準后，由土地儲備交易中心與原土地使用權(quán)人簽訂國有土地使用權(quán)收購合同；

《國有土地使用權(quán)收購合同》應(yīng)包括以下內(nèi)容：

1、收購?fù)恋氐奈恢?、面積、用途及權(quán)屬依據(jù)；

2、土地收購補償費用及其支付方式和期限；

3、交付土地的期限和方式；

4、雙方約定的其他權(quán)利義務(wù)；

5、違約責(zé)任；

6、糾紛的處理。

（六）收購補償：土地儲備交易中心根據(jù)《國有土地使用權(quán)收購合同》約定的金額、期限和方式，向原土地使用權(quán)人支付土地收購補償費用。實行土地置換的，進行差價結(jié)算；

（七）權(quán)屬變更（轉(zhuǎn)移）和注銷：土地儲備交易中心和原土地使用權(quán)人按規(guī)定辦理土地權(quán)屬變更或注銷手續(xù)，同時應(yīng)向房產(chǎn)部門辦理權(quán)屬轉(zhuǎn)移或注銷手續(xù)。

原土地使用權(quán)人向土地儲備交易中心交付土地和地上建（構(gòu)）筑物。

第十八條《國有土地使用權(quán)收購合同》一經(jīng)簽訂，即產(chǎn)生法律效力，雙方當(dāng)事人必須全面履行合同約定的各項義務(wù)。

第十九條實施收購的土地為以出讓、租賃方式取得土地使用權(quán)的，原《國有土地使用權(quán)出讓（租賃）合同》自《國有土地使用權(quán)收購合同》生效之日起予以解除。

第二十條征收集體土地并予以儲備的，其補償標(biāo)準及程序按管委會有關(guān)文件執(zhí)行。

第四章儲備土地前期開發(fā)整理與利用

第二十一條按照城市規(guī)劃要求，土地儲備委員會應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)相關(guān)部門，對儲備的土地進行前期開發(fā)整理，達到通水、通電、通路和場地平整等市政配套條件。

第二十二條儲備土地涉及房屋拆除的，土地儲備交易中心應(yīng)在土地儲備辦公室監(jiān)督下選擇有資質(zhì)的單位通過公開招標(biāo)形式以價高者得的原則確定拆除單位，所得收入全部上繳財政，財政部門應(yīng)按與土地儲備交易中心協(xié)商后的一定比例返還部分資金，作為土地儲備交易中心的管理費用。

第二十三條儲備土地出讓前，土地儲備交易中心可以依法將儲備土地使用權(quán)單獨或連同地上建（構(gòu)）筑物出租、抵押、臨時改變用途等方式加以利用。

臨時利用儲備土地，應(yīng)該依據(jù)公開、公平、有償?shù)脑瓌t，在土地儲備辦公室監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)下進行。所得收入全部上繳財政，財政部門應(yīng)按與土地儲備交易中心協(xié)商后的一定比例返回部分資金，作為土地儲備交易中心的管理費用。儲備土地出讓前臨時利用時，儲備宗地所在地的國土所可作為臨時利用儲備土地的日常管理單位，負責(zé)安保人員的選定及儲備房、地資產(chǎn)的安全、保值等項工作。國土所進行日常管理所產(chǎn)生的管理費用從土地儲備交易中心返還資金中支付。

儲備土地的臨時利用，一般不超過兩年，不得修建永久性建筑物且不能影響土地供應(yīng)。

儲備土地出租、抵押或臨時改變用途，土地儲備交易中心應(yīng)依法辦理相關(guān)審批或登記手續(xù)。

第五章儲備土地供應(yīng)

第二十四條儲備土地供應(yīng)納入當(dāng)年的土地供應(yīng)計劃，由開發(fā)區(qū)土地資源管理部門統(tǒng)一供地。

第二十五條儲備土地供應(yīng)實行招拍掛方式，應(yīng)堅持公開、公平、公正的原則，任何單位和個人不得干預(yù)。

第二十六條土地儲備交易中心應(yīng)當(dāng)將土地供應(yīng)信息以公告方式公布。公布內(nèi)容包括擬供應(yīng)土地位置、面積、用途、土地使用條件等。

第六章土地儲備資金

第二十七條土地儲備資金來源于下列渠道:

（一）財政部門從已供應(yīng)儲備土地產(chǎn)生的土地出讓收入中安排給土地儲備機構(gòu)的征地和拆遷補償費用、土地開發(fā)費用等儲備土地過程中發(fā)生的相關(guān)費用；

（二）財政部門從國有土地收益基金中安排用于土地儲備的資金;

（三）土地儲備機構(gòu)按照國家有關(guān)規(guī)定舉借的銀行貸款及其他金融機構(gòu)貸款;

（四）經(jīng)財政部門批準可用于土地儲備的其他資金;

（五）上述資金產(chǎn)生的利息收入。

第二十八條財政部門根據(jù)土地儲備的需要以及預(yù)算安排，及時核撥用于土地儲備的各項資金。

第二十九條土地儲備機構(gòu)儲備土地舉借的貸款規(guī)模，應(yīng)當(dāng)與年度土地儲備計劃相銜接，并報經(jīng)同級財政部門批準，不得超計劃、超規(guī)模舉借貸款。土地儲備機構(gòu)舉借的貸款，只能專項用于土地儲備，不得用于其他用途。

第三十條土地儲備資金收支管理嚴格執(zhí)行《土地儲備資金財務(wù)管理暫行辦法》（財綜〔2007〕17號）的規(guī)定。

第七章法律責(zé)任

第三十一條按照本辦法第九條規(guī)定應(yīng)當(dāng)納入儲備的土地，土地使用權(quán)人未申請進行土地儲備而擅自轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)及其地上建（構(gòu)）筑物的，有關(guān)部門不得為其辦理相關(guān)審批和登記手續(xù)。

第三十二條土地儲備交易中心未按協(xié)議規(guī)定支付土地收購補償費的，原土地使用權(quán)人有權(quán)解除收購協(xié)議，并按協(xié)議約定追究土地儲備機構(gòu)的違約責(zé)任。

第三十三條原土地使用權(quán)人未按本辦法規(guī)定交付土地及地上建（構(gòu)）筑物的，土地儲備機構(gòu)有權(quán)要求原土地使用權(quán)人改正，并按協(xié)議約定追究原土地使用權(quán)人的違約責(zé)任。

篇9

關(guān)鍵詞：土地儲備；融資；土地資產(chǎn)

中圖分類號：F23文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1672-3198（2012）01-0068-01

土地儲備是指地方政府依照法定程序在批準權(quán)限范圍內(nèi)，按照土地利用的總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，對通過收回、收購、征用或其他方式取得土地使用權(quán)的土地，進行儲存或前期開發(fā)整理，并向社會提供各類建設(shè)用地的行為。我國的土地儲備融資是在土地儲備制度建立的基礎(chǔ)上而產(chǎn)生的，最近幾年，隨著市場經(jīng)濟的日趨完善和發(fā)展，我國對土地資產(chǎn)的重要性的認識逐步提高，如何加強國有土地資產(chǎn)的管理，利用和支配好土地資產(chǎn)總量，不斷地發(fā)揮土地資產(chǎn)在經(jīng)濟社會發(fā)展中的市場調(diào)節(jié)作用，進一步優(yōu)化融資渠道，已成為土地儲備機構(gòu)人員面對的首要任務(wù)。

1 土地儲備當(dāng)前的現(xiàn)狀

土地收購儲備制度是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展需要和為解決當(dāng)前城市土地使用制度改革過程中的諸多問題而產(chǎn)生的。它是一種用地制度的創(chuàng)新，體現(xiàn)了城市土地統(tǒng)一收購、統(tǒng)一儲備、統(tǒng)一供應(yīng)的市場新機制。在很長的一定時期內(nèi)，我國采用行政手段配置和管理土地資源，土地利用呈現(xiàn)出粗放型的特點，土地利用效率不高、結(jié)構(gòu)不合理、功能布局混亂等問題長期存在。為增強政府對土地市場的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對建設(shè)用地試行收購儲備制度。全國各地相繼成立城市土地儲備機構(gòu)。土地儲備制度是地方政府和國土部門順應(yīng)土地市場調(diào)控的需要所進行的土地制度創(chuàng)新的一個重要成果。隨著各地各級土地儲備機構(gòu)的成立和運作，通過實施土地收儲及拍賣，在增加地方財政收入，改善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高土地市場的公平性和透明性方面起到了積極的作用。但是，任何一種制度的變遷，都需要相關(guān)的制度予以相應(yīng)的完善和匹配。土地收儲制度也同樣面臨這樣一個棘手的問題。在當(dāng)前我國的經(jīng)濟環(huán)境、土地制度和房地產(chǎn)開發(fā)制度的安排下，這些問題正以各種各樣的方式存在著，并以不同的方式表現(xiàn)出來。主要表現(xiàn)在：（1）土地收儲為開發(fā)商大面積圈地提供了捷徑，造成房價上漲的重要推手；（2）土地收儲機構(gòu)往往大量利用銀行的授信貸款、抵押貸款等各種渠道的信貸資金收儲土地，是金融風(fēng)險的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；（3）地方政府土地儲備政策制度不完善，由于國內(nèi)土地收儲工作開展較晚，各地儲備工作開展不均衡。如土地收購的成本核算及價格確定等法律依據(jù)不健全以及資金籌措、運用和風(fēng)險機制不夠完善等，都給土地儲備工作的開展帶來阻力和困難。因此應(yīng)盡快出臺詳細政策法規(guī)，使收儲工作能夠在法律、法規(guī)的保障下更好地優(yōu)化土地資產(chǎn)資源，為地方經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)。

2 土地儲備成本構(gòu)成

土地儲備成本是指儲備和開發(fā)再利用一定數(shù)量的土地所需要的各項費用，主要包括以下幾個方面：（1）收購補償費。在收購實施某一土地實施之前，應(yīng)根據(jù)土地的實際情況進行相應(yīng)補償，若儲備地塊涉及集體土地，根據(jù)《土地管理法》第47條規(guī)定，必須在將土地由原集體所有征為國家所有的過程中，向被征地村和被征地農(nóng)民支付相關(guān)的征地補償費和征地稅費，包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、耕地開墾費、征地管理費等。必要時可進行預(yù)評估，預(yù)測項目實施可能發(fā)生的補償費用，做好成本預(yù)算。（2）拆遷戶補償費。拆遷房屋應(yīng)對被拆遷人進行補償安置，動拆遷成本是事中成本控制的關(guān)鍵。在動遷過程中，要在確保群眾根本利益的前提下，對被拆遷入來說，拆遷補償費是其失去房屋和土地使用權(quán)應(yīng)得到的補償。在實際工作中，應(yīng)根據(jù)房地產(chǎn)市場實際情況，做到合理評估，確保老百姓利益的情況下合理控制土地收儲成本。（3）其他費用。市政基礎(chǔ)建設(shè)、公共配套設(shè)施建設(shè)有關(guān)費用；招標(biāo)、拍賣和掛牌交易中發(fā)生的費用；土地開發(fā)管理費；不可預(yù)見費及財政和土地主管部門核定的其他支出費用。

3 土地儲備創(chuàng)造效益分析

隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，土地儲備是政府調(diào)控土地一級市場、優(yōu)化配置土地資源的手段越來越受到社會各界的重視和關(guān)注。如何科學(xué)控制土地儲備成本，對提高資金利用率，有效化解土地儲備風(fēng)險具有重要的意義。土地儲備機構(gòu)作為非營利性公營事業(yè)機構(gòu)，應(yīng)該確保國有資產(chǎn)增值保值的基礎(chǔ)上，更應(yīng)該承擔(dān)起成本控制的責(zé)任。土地礦產(chǎn)儲備中心應(yīng)嚴格按照規(guī)定對土地儲備實行計劃管理，根據(jù)每年年初編制的年度土地儲備計劃，為全年土地收儲做好相關(guān)工作。影響土地儲備成本的因素較多，但很大程度上依賴于儲備機構(gòu)組織能力和管理水平以及儲備規(guī)模，政策變化等因素。因此在實施土地收購儲備前，儲備機構(gòu)組織人員應(yīng)按照土地儲備計劃，對擬收購儲備的土地及土地上的建筑物委托有資質(zhì)的評估公司進行公平合理收儲評估，嚴格按照依據(jù)評估標(biāo)準及補償標(biāo)準制定收購合同，和土地使用者簽訂土地收購合同，經(jīng)過平整后的土地進入土地儲備庫，然后供給市場。整個土地儲備過程必須嚴格按照土地收購和開發(fā)再利用程序運作，杜絕各個環(huán)節(jié)中腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。收購儲備工作人員應(yīng)明晰職責(zé)、控制好土地儲備成本；合理利用儲備期間閑置土地；靈活采取多種收購儲備方式減少資金的占用；既優(yōu)化配置了土地資源，又為政府創(chuàng)造了經(jīng)濟效益，還為土地儲備積累了資金，可謂一舉三得。

4 結(jié)語

提高儲備機構(gòu)人員管理水平和加強土地儲備成本控制，才能合理優(yōu)化配置土地資源，提高土地的利用率，創(chuàng)造可觀的經(jīng)濟效益。

參考文獻

篇10

【關(guān)鍵詞】集體建設(shè)用地；使用權(quán)；房地產(chǎn)市場；可行性

一、我國房地產(chǎn)土地供應(yīng)市場現(xiàn)狀

根據(jù)國家統(tǒng)計局的2013年3月份全國70個大中城市住宅銷售價格統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，新建商品住宅價格環(huán)比上漲的城市有68個，比2月份增加了2個，同比上漲的城市有67個，比2月份增加了5個；二手住宅價格環(huán)比上漲的城市有66個，與2月份相同，同比上漲的城市有59個，比2月份增加了10個。

而回顧過去二十年間，根據(jù)國家統(tǒng)計局權(quán)威數(shù)據(jù)：“1987—2012年這25年里，國內(nèi)商品房平均銷售價格累計凈增了13.19倍，平均每年上漲55%。”房價依然不知何時才能回歸正常水平。

土地是房地產(chǎn)開發(fā)的基礎(chǔ)，目前我國房地產(chǎn)開發(fā)的土地只能是國有土地或者是經(jīng)國家征用的農(nóng)村集體土地。當(dāng)前我國房地產(chǎn)土地供應(yīng)市場所體現(xiàn)的情況是：隨著我國城市經(jīng)濟的發(fā)展和規(guī)模的擴大，我國的城市土地出讓市場土地供應(yīng)日漸緊張，商品房住宅需求量仍較大，需要擴展房地產(chǎn)土地供應(yīng)市場。以廣東省為例，根據(jù)廣東國土資源部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，廣東國有建設(shè)用地供應(yīng)在2011年有所減少，2011年，廣東省建設(shè)用地供應(yīng)總量16213.75公頃（不含代征地），同比減少1.99%，國有建設(shè)用地供應(yīng)量略有減少。但批準建設(shè)用地面積明顯上升，2011年，全省經(jīng)國務(wù)院和省政府批準建設(shè)用地共803宗，批準用地面積31328.38公頃，其中農(nóng)用地24907.18公頃（耕地6792.76公頃），與2010年度同期相比，批準用地面積同比增長37.22%。城市土地供應(yīng)量的減少與建設(shè)用地面積上升存在明顯的沖突。而在房地產(chǎn)市場，從08年至11年，廣東城市住宅用地面積占總建設(shè)用地面積的比值分別為29.76%，36.45%，29.32%，27.18%，住宅面積雖有減少但仍占有很大比重，廣東的房地產(chǎn)市場依然需求旺盛，房地產(chǎn)所需的土地供應(yīng)量依然較大。但土地供應(yīng)量的減少必然增加了房地產(chǎn)開發(fā)市場的成本，引發(fā)城市房價增長，增加了房地產(chǎn)市場的調(diào)控難度。

二、我國集體建設(shè)用地市場現(xiàn)狀

根據(jù)國土資源部規(guī)劃司的數(shù)據(jù)顯示，1996—2007年，不包括常年在外務(wù)工的農(nóng)民，我國農(nóng)村人口減少約1.2億人，而農(nóng)村建設(shè)用地不減反增，增加近130萬畝，人均建設(shè)用地增加了34平方米。呈現(xiàn)出“人口減少，用地增多”的“逆向擴張”怪現(xiàn)象，在我國城市用地規(guī)模逐漸增加的同時，農(nóng)村建設(shè)用地卻也在增加。由于我國農(nóng)村人口較多，農(nóng)村土地面積比例較大，農(nóng)村可利用的建設(shè)用地總量十分巨大。

但是集體建設(shè)用地的增加并沒有得到合理的利用，根據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定，集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。此條規(guī)定表明我國在立法上一般情況下不允許集體建設(shè)使用權(quán)對外出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租，集體建設(shè)用地的用途除了保障集體成員生活、生產(chǎn)外，僅僅是興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)，土地用途的限制過于狹窄。然而，隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，一級土地市場供應(yīng)不足，通過征收農(nóng)村集體土地的方式存在諸多弊端，因此我國一些地方政府在國家默許的情況下開展集體建設(shè)使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革。在改革的內(nèi)容上主要是建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，按照與國有建設(shè)用地使用權(quán)“同地、同權(quán)、同價”的標(biāo)準流轉(zhuǎn)。如我國廣東、上海、成都、重慶等地出臺了《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》進行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的市場化改革。

三、房地產(chǎn)土地供應(yīng)市場與集體建設(shè)用地市場的關(guān)系

當(dāng)前，國家加強了對房地產(chǎn)市場的調(diào)控，抑制房價的快速增長，另外城市土地開發(fā)的承載能力已瀕臨極限，使得房地產(chǎn)土地供應(yīng)市場緊張。但房地產(chǎn)市場依然火熱，中國居民的傳統(tǒng)居住觀念使得房屋成為每個人必不可少的財產(chǎn)，對于房地產(chǎn)的需求依然旺盛，如何滿足居民的住房需求成為一個很重要的問題。

房地產(chǎn)開發(fā)需要大量的土地，城市土地卻不能供應(yīng)充足的土地，而占較大比例的農(nóng)村土地又有大量的建設(shè)用地閑置，如果能夠?qū)⒍叩墓┬杞Y(jié)合，自然就解決了房地產(chǎn)開發(fā)的土地供應(yīng)問題。城市開發(fā)建設(shè)使用農(nóng)村集體建設(shè)用地是可能的，據(jù)統(tǒng)計，珠三角地區(qū)通過流轉(zhuǎn)的方式使用農(nóng)村集體建設(shè)用地實際超過集體建設(shè)用地的50%，而在粵東、粵西及粵北等地，這一比例也超過20%。然而由于我國的城鄉(xiāng)二元體制，國有土地與集體土地屬于兩個市場，根據(jù)我國相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地不能直接入市交易，只能通過國家征用的方式變?yōu)閲型恋夭拍苓M入土地一級市場交易。另外，我國政府在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的市場化改革過程中，對于集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)使用進行了限制，如國務(wù)院在2008年1月《關(guān)于嚴格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》中明確規(guī)定：“單位和個人不得非法租用、占用集體所有土地搞房地產(chǎn)開發(fā)”，國土資源部在《關(guān)于認真學(xué)習(xí)貫徹黨的十七屆三中全會精神的通知》中明確規(guī)定：不得利用農(nóng)村集體土地建設(shè)商品住宅。許多地方政府在有關(guān)的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定中都有禁止用于房地產(chǎn)或住宅開發(fā)的內(nèi)容，如廣東省在《廣東省集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法（草案）》中第五條對此作出了明確限制。

四、解決房地產(chǎn)土地供應(yīng)緊張的措施及效果評價

城市規(guī)模的過大，農(nóng)村人口向城市大量的涌入，所帶來的直接后果是對住房需求的增加，在城市土地承載接近極限的情況，如何解決房地產(chǎn)市場發(fā)展與房地產(chǎn)土地供應(yīng)緊張的矛盾是城市發(fā)展必須要面對的問題。以是否利用集體土地為依據(jù)，我國目前解決房地產(chǎn)土地供應(yīng)主要采取以下措施：

1.不利用集體土地進行房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)——土地儲備

采取此種措施，主要是從城市現(xiàn)有的土地入手，主要的手段是通過土地儲備盤活城區(qū)存量建設(shè)用地，再向社會提供各類建設(shè)用地。土地資源自身稀缺性與人類日益增長的經(jīng)濟需求的矛盾是催生土地儲備制度產(chǎn)生的根源。土地儲備是我國國有企業(yè)制度改革和城鎮(zhèn)土地使用權(quán)制度改革的產(chǎn)物，其初衷是要盤活城市存量土地。當(dāng)前土地儲備的收儲范圍也擴大到市區(qū)內(nèi)所有需要盤活的存量土地。

土地儲備是國家對土地資源進行宏觀調(diào)控的需要，有利于國家對社會需求總量與供給總量，以及社會的供給與需求結(jié)構(gòu)進行調(diào)控，有利于保護國有資產(chǎn)，從而令資源配置趨于合理。但是土地儲備對象是有限制的，必須符合《土地儲備管理辦法》及其他政策，其本身還存在一定的弊端：土地儲備調(diào)節(jié)的是城市的土地市場，城市的土地供應(yīng)市場的規(guī)模是一定的，在城市土地供應(yīng)日趨緊張的情況下，其調(diào)節(jié)的范圍和力度是有限的；在土地儲備制度實施的過程中，一些地方政府違背了土地儲備的目的，在經(jīng)營性用地的集中市場化供應(yīng)制度的配合下，將所儲土地視為“儲地即生財”的錢袋子，紛紛將征用農(nóng)民的集體土地納入儲備范圍，極力追求政府的土地利益。

2.利用集體土地進行房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)

利用集體土地進行房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)主要通過兩種途徑：

第一，通過征收征用農(nóng)民集體土地，將其轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?，再出讓給房地產(chǎn)開發(fā)商進行房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)。通過征收征用，有利于加強政府對土地的宏觀管理、促進土地資源的合理利用，有利于貫徹土地基本國策；有利于政府壟斷土地使用權(quán)出讓，培育和建立統(tǒng)一的地產(chǎn)市場，但國家征收征用存在較多的問題，《憲法》《土地管理法》、《物權(quán)法》都明確規(guī)定國家征收土地必須是出于公共利益目的。但房地產(chǎn)賴以生存的土地供給一級市場一直是地方政府壟斷，“公共利益”的目的被泛華，通過大量征收農(nóng)民集體土地來保證壟斷土地的來源。地方政府在低價征收、高價出讓的雙軌制中獲得巨額土地收益，卻極大的損害了農(nóng)民的土地權(quán)益，土地征收糾紛不斷，加深了社會矛盾。

第二，通過農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，出讓、出租集體建設(shè)用地進行房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)。雖然我國相關(guān)法律法規(guī)對此沒有明文規(guī)定，地方政府對此大都采取禁止的態(tài)度，但大規(guī)模的集體建設(shè)用地自發(fā)性地用于房地產(chǎn)開發(fā)現(xiàn)象普遍，導(dǎo)致的直接結(jié)果就是“小產(chǎn)權(quán)房”大量存在，嚴重影響了我國的城鎮(zhèn)化進程。

五、我國集體建設(shè)用地進入房地產(chǎn)市場的思考

我國的相關(guān)政策禁止集體建設(shè)用地用于房地產(chǎn)開發(fā)，但卻允許其用于其他工商業(yè)項目建設(shè)。不管是工商業(yè)建設(shè)還是房地產(chǎn)開發(fā)對于土地的消耗都是不可恢復(fù)的，為何要禁止農(nóng)村土地用于房地產(chǎn)建設(shè)呢？集體建設(shè)用地進入房地產(chǎn)市場其積極意義的。

1.打破了政府對于土地市場的壟斷，維護集體土地權(quán)益，實現(xiàn)公平正義。集體土地所有權(quán)的泛華是導(dǎo)致集體土地利益難以得到有效實現(xiàn)的根本原因，我國《憲法》以公平正義為原則，強調(diào)權(quán)利的平等；在十報告中，同志要求“必須堅持維護社會公平正義”。而現(xiàn)實中政府在土地交易中一直充當(dāng)?shù)氖琴I方、賣方、管理者三種角色于一身，政府在土地交易中自身有很大的利益訴求，對于農(nóng)民的土地通過行政職權(quán)征收，再通過自己的土地市場賣出，還充當(dāng)整個交易的管理者，顯然自己監(jiān)督自己是很難取得成效的，正如近年來，政府對于房價的調(diào)控，越調(diào)越高，究其原因，很大一部分是政府壟斷造成的，這與公平正義的精神是相悖的。土地供應(yīng)規(guī)模的擴大有利于控制房地產(chǎn)開發(fā)成本，引導(dǎo)投資者資金分流，減少房地產(chǎn)投資風(fēng)險。

2.集體建設(shè)用地進入房地產(chǎn)市場具有可行性，其帶來的問題和風(fēng)險具有可控性。

（1）完善相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，因為目前我國的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)都是以試點的形式存在于一些地方政府，流轉(zhuǎn)的方式和范圍存在很大的差異性，對于土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險缺乏必要的防范措施，特別是集體建設(shè)用地的自發(fā)性流轉(zhuǎn)，因為沒有法律依據(jù)，對于這部分產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓使用缺乏必要的規(guī)制，對行為人也沒有相應(yīng)的責(zé)任承擔(dān)，一定程度上導(dǎo)致了自發(fā)性流轉(zhuǎn)的普遍性。

（2）協(xié)調(diào)好政府壟斷與集體土地所有者的土地利益。在市場經(jīng)濟下，政府不應(yīng)該是市場經(jīng)濟的直接參與者，而是市場經(jīng)濟的管理者和監(jiān)督者，倘若政府直接向市場尋求利益，很難保證政府市場干預(yù)行為的合理、公平、公正。用土地壟斷來保證經(jīng)濟高增長是以犧牲農(nóng)民利益為代價的，這種高增長是短期的，不能使地方經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。政府要轉(zhuǎn)變職能，建立統(tǒng)一公平的城鄉(xiāng)土地交易市場，合理規(guī)劃土地用途，嚴格建設(shè)用地審批制度，增加政府財政收入渠道，改革土地財政制度，減少對土地收入的依賴，從農(nóng)民的利益出發(fā)，尊重農(nóng)民的土地權(quán)益，城市的繁榮與發(fā)展不能以犧牲農(nóng)村、農(nóng)民的土地收益為代價，不能以農(nóng)村房地產(chǎn)市場的停滯為代價來保地方護政府對城市房地產(chǎn)市場的壟斷利益。地方政府允許集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)卻禁止其進行房地產(chǎn)開發(fā)，就是再一次限制了農(nóng)民的土地收益，正如學(xué)者所說：“限制一幅土地最高的市場收益機會，與拿走一部分土地?zé)o異?！?/p>

（3）如何保護耕地。土地利益的追求必然導(dǎo)致違法占用耕地的現(xiàn)象發(fā)生，從而威脅我國的糧食生產(chǎn)安全。從耕地保護的主體上看，耕地的所有者是農(nóng)民集體，其應(yīng)當(dāng)是耕地的直接守護者，但限于自身素質(zhì)，容易受到短期利益的誘導(dǎo)，做出損害耕地的行為，因此，要加強宣傳，在思想上使農(nóng)民充分認識保護耕地的重要性。其次，政府作為耕地市場的管理者，應(yīng)當(dāng)將保護耕地放在重要位置，不能想著先開發(fā)再補充，加強對農(nóng)村土地審批監(jiān)管。再者，根據(jù)我國《土地管理法》確定的“占多少，墾多少”的原則，轉(zhuǎn)變開發(fā)思路，“先造地再用地”，具體模式可以借鑒我國重慶集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的“地票”模式。

（4）如何協(xié)調(diào)同一用途土地上商品房與宅基地的關(guān)系。這個問題所反應(yīng)的本質(zhì)問題是集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)的關(guān)系，宅基地使用權(quán)與集體建設(shè)用地使用權(quán)雖然是我國《物權(quán)法》上兩個獨立的用益物權(quán)，其權(quán)利取得的條件不同，但是它們產(chǎn)生的基礎(chǔ)與主要功能相同，都基于集體土地所有權(quán)派生，都主要用于建造建筑物及其附著物，集體建設(shè)用地使用權(quán)概念的內(nèi)涵完全可以包容宅基地使用權(quán)。近年來，學(xué)術(shù)界對于宅基地有償使用和流轉(zhuǎn)進行了大量探討，二者關(guān)系趨于融合，并且已經(jīng)有了政府的政策支持和實踐，集體建設(shè)用地上的商品房和宅基地關(guān)系可以通過置換和互動來協(xié)調(diào)。如2009年3月國土資源部頒發(fā)的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》中規(guī)定的實行集體建設(shè)用地拆舊建新，也涉及農(nóng)民住宅用地與集體建設(shè)用地的置換與互動；2005年廣東省頒布的《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第8條第3項規(guī)定，集體建設(shè)用地可以興建農(nóng)村村民住宅。

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