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關(guān)健詞：地方政府 投融資平臺 債務(wù)管理

上世紀(jì)90年代，我國部分地方政府已經(jīng)開始嘗試?yán)猛度谫Y平臺公司來開展投融資業(yè)務(wù)，從而逐步形成了一定規(guī)模的投融資平臺公司債務(wù)。近年來，我國地方政府投融資平臺公司的舉債大幅增長。如何用好、管理好如此龐大的資金，使其能夠真正發(fā)揮作用，并防范可能出現(xiàn)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，已經(jīng)成為越來越嚴(yán)峻的問題。

一、地方政府投融資平臺債務(wù)管理存在的問題

（一）實(shí)收資本不實(shí)，資產(chǎn)負(fù)債率過高

目前很多地方政府投融資平臺公司都存在資本金不實(shí)，甚至是抽逃資本金的問題。另外，地方政府投融資平臺的主要業(yè)務(wù)功能是投融資，在國家政策相對寬松的情況下，無論是否存在真實(shí)項(xiàng)目，資金需求的具體情況如何，都容易擴(kuò)張融資，進(jìn)而形成資產(chǎn)負(fù)債率過高的現(xiàn)象。

（二）平臺公司管理結(jié)構(gòu)不健全

很多地方政府投融資平臺公司的法人結(jié)構(gòu)都存在不健全的問題，管理也缺乏規(guī)范性。導(dǎo)致投融資平臺公司在投融資過程中，不可避免的會出現(xiàn)重大失誤。另外，一些平臺公司還承擔(dān)招商引資等業(yè)務(wù)，為了達(dá)到預(yù)期的任務(wù)指標(biāo)，在引資過程中承諾過多，在引資后為企業(yè)前期建設(shè)提供貸款擔(dān)保，從而無形中將引進(jìn)企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)加到投融資平臺身上。

（三）多頭貸款，相互挪用

城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)所需要的資金通常較大，往往需要從多家銀行進(jìn)行貸款。一些地方政府投融資平臺公司會將這些從多家銀行借來的貸款放在一個(gè)統(tǒng)一的資金庫中，然后根據(jù)不同的項(xiàng)目來隨時(shí)提取所需要的資金。這樣雖然使投融資平臺公司自身在資金使用方面便利了，但由于貸款銀行無法對資金的使用情況進(jìn)行有效跟蹤，就容易帶給貸款銀行較大的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）投融資平臺短借長投

地方政府投融資平臺普遍存在利用短期貸款來進(jìn)行長期項(xiàng)目投資的問題。這樣就容易出現(xiàn)期限錯(cuò)位。另外，一些投融資平臺的償還主體及投資失誤的責(zé)任主體不是很明確，而且由于平臺公司的項(xiàng)目較多，政府往往存在重復(fù)性的擔(dān)?；虺兄Z，一旦還款出現(xiàn)困難就會帶來嚴(yán)重的負(fù)面影響。

二、地方政府投融資平臺債務(wù)管理對策

（一）對地方政府投融資平臺職能進(jìn)行合理定位

相關(guān)部門應(yīng)該盡快對地方政府投融資平臺的投融資行為進(jìn)行規(guī)范。對地方政府投融資平臺的投融資業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行明確，比如基礎(chǔ)設(shè)施類的業(yè)務(wù)范圍。凡是地方企業(yè)能夠做到的事情，應(yīng)該盡量讓地方企業(yè)做，只有地方企業(yè)做不了的，做不好的事情，才應(yīng)該由地方政府投融資平臺來做。另外，盡量加強(qiáng)對投融資平臺的監(jiān)督與管理，盡量避免項(xiàng)目貸款挪為他用。

（二）充實(shí)實(shí)收資本，健全公司法人治理結(jié)構(gòu)

隨時(shí)檢查地方政府投融資平臺的資本金詳細(xì)情況，對資本金不足或資本金不實(shí)的投融資平臺限期做買。統(tǒng)一而明確的規(guī)定投融資平臺的資產(chǎn)負(fù)責(zé)率，同時(shí)與地方政府的財(cái)政狀況緊密掛鉤。另外，還要對公司法人的治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行健全，提高投融資平臺的經(jīng)營管理水平。對投融資平臺的財(cái)務(wù)信息披露范圍進(jìn)行明確，其中包括對投融資平臺的資金本真實(shí)情況、項(xiàng)目貸款情況、項(xiàng)目擔(dān)保情況、負(fù)債規(guī)模、貸款資金使用情況以及承擔(dān)建設(shè)項(xiàng)目的基本情況等進(jìn)行全面而透徹的了解。

（三）強(qiáng)化投融資平臺的內(nèi)部控制體系

對地方政府投融資平臺的內(nèi)部控制體系進(jìn)行強(qiáng)化，建立起債務(wù)預(yù)警體系，提高其內(nèi)部債務(wù)管理能力。投融資平臺應(yīng)該加強(qiáng)公司內(nèi)部的財(cái)務(wù)管理與業(yè)務(wù)監(jiān)控，對公司的經(jīng)營范圍進(jìn)行嚴(yán)格控制，制定出系統(tǒng)的借貸范圍、還款方式等經(jīng)營活動(dòng)計(jì)劃，科學(xué)管理公司的各項(xiàng)經(jīng)營業(yè)務(wù)，嚴(yán)格按照各項(xiàng)規(guī)章制度辦事。全面提高投融資平臺的內(nèi)部約束力及抗債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)能力。

（四）建立健全地方政府的債務(wù)管理體制

對地方政府的債務(wù)管理體系進(jìn)行健全，明確地方政府對投融資平臺的責(zé)任，提高地方政府對投融資平臺的集中管理能力?？山⑵鹨惶子傻胤秸?cái)政部門統(tǒng)一監(jiān)管的政府債務(wù)體系，成立地方債務(wù)償還基金，這種償債基金應(yīng)該與地方投融資平臺的規(guī)范相適應(yīng)。對地方政府投融資平臺的管理辦法進(jìn)行科學(xué)制定，同時(shí)制定出相應(yīng)的償債流程。

（五）培育專業(yè)的外部擔(dān)保機(jī)構(gòu)及第三方評級機(jī)構(gòu)

金融市場的發(fā)展與一些專業(yè)中介機(jī)構(gòu)的支持分不開，但是在地方融資市場上，往往缺乏一些獨(dú)立的、專業(yè)的中介機(jī)構(gòu)，這也是地方投融資市場存在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要原因。因此，地方政府應(yīng)該盡量創(chuàng)造條件，盡量扶持一些規(guī)范的中介機(jī)構(gòu)，來服務(wù)于地方政府投融資平臺的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，從而讓這類相對獨(dú)立的第三方來為地方債務(wù)進(jìn)行評級，同時(shí)引入市場機(jī)制，并對地方政府投融資平臺的債務(wù)管理體制進(jìn)行完善與監(jiān)督，從而長期保持地方政府投融資平臺的穩(wěn)定性。

三、結(jié)束語

地方政府投融資平臺的債務(wù)大多數(shù)屬于政府性債務(wù)，都需要由政府的財(cái)政來負(fù)擔(dān)，這雖然意味著政府在國民經(jīng)濟(jì)中的參與度越來越高，但也意味著政府所承擔(dān)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越來越大。如果債務(wù)管理出現(xiàn)失誤或失控，很容易影響到我國宏觀經(jīng)正常運(yùn)行，因此，對地方政府投融資平臺進(jìn)行合理而有效的債務(wù)管理非常必要。

參考文獻(xiàn)：

[1]汪億佳.地方政府投融資平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研究[J].金融財(cái)稅，2012

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關(guān)鍵詞：地方政府;政府職能;債務(wù)融資;風(fēng)險(xiǎn);對策

中圖分類號：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2015年1月11日

一、引言

我國地方政府債務(wù)融資是指以地方政府為主體，以地方政府所屬投資機(jī)構(gòu)為載體，為實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展目標(biāo)而進(jìn)行的資金融通經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，是我國現(xiàn)代公共財(cái)政制度安排中的重要組成部分。

當(dāng)歐洲債務(wù)危機(jī)爆發(fā)后，在我國引發(fā)了地方政府債務(wù)融資的整治和反思，地方政府債務(wù)危機(jī)每時(shí)每刻牽動(dòng)學(xué)界、媒體和政府緊繃的神經(jīng)。兩年前，國家財(cái)政部對我國的地方政府債務(wù)進(jìn)行全面的清查，并了《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，這一系列動(dòng)作顯示了我國政府對地方政府債務(wù)融資積聚的巨大風(fēng)險(xiǎn)表示憂慮。

2013年黨的十八屆三中全會針對近幾年我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提出，要“建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制”，改進(jìn)政府預(yù)算管理的重要內(nèi)容是做出加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范。

二、地方政府債務(wù)融資現(xiàn)狀

在2008年爆發(fā)國際金融危機(jī)后，我國為應(yīng)對金融危機(jī)的沖擊，采取了擴(kuò)張的經(jīng)濟(jì)政策，增加政府支出，力圖通過增加需求從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長。所以從那以后，我國許多地方政府債務(wù)迅速不斷地增加，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也逐漸上升，影響著經(jīng)濟(jì)的健康平穩(wěn)發(fā)展。

在我國，一些地方政府的合法、正規(guī)的債務(wù)融資主要都是由中央政府的各部門轉(zhuǎn)貸給地方政府的各種國內(nèi)外專業(yè)項(xiàng)目貸款。除此以外，我國地方政府的債務(wù)融資為了規(guī)避國家法律和政策的限制，大多是借助于非正式制度。并且這些債務(wù)具有比較強(qiáng)的地方政府背景，債務(wù)融資的使用也體現(xiàn)著政府政策的意圖。

當(dāng)前，在我國地方政府債務(wù)主體多元化、形式多樣，舉債的主體有地方政府和政府部門，當(dāng)前我國大多是地方政府融資平臺以及國有非營利機(jī)構(gòu)。因?yàn)榻鑲黧w多，在管理上的困難不斷增加，從而可能引起在融資過程中的失控。債務(wù)中，大部分是由中央政府代為發(fā)行的公債，也有其他，例如大量的工資、工程等款。眾多隱性債務(wù)：一些地方政府在舉債的過程中，往往通過一定的手段，采用變相的舉債方式，把原本應(yīng)該由自己支出的顯性負(fù)債變成了隱性負(fù)債。而這些負(fù)債因?yàn)殡[蔽，所以本來應(yīng)該由政府負(fù)擔(dān)的債務(wù)轉(zhuǎn)化到銀行來承擔(dān)，使銀行變成了政府的債權(quán)人，又因?yàn)檫@些負(fù)債大多數(shù)時(shí)候范圍較廣、隱蔽性強(qiáng)，因此很難進(jìn)行有效的控制和監(jiān)管，從而提高了債務(wù)違約的風(fēng)險(xiǎn)。

三、地方政府債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)分析

地方政府債務(wù)問題引起了各方面的廣泛關(guān)注，表現(xiàn)突出的問題、風(fēng)險(xiǎn)有以下幾個(gè)方面：

（一）債務(wù)融資內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)

1、結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。償還外債壓力逐年變大;巨大隱患的地方政府擔(dān)保的債務(wù);沉重的財(cái)政赤字和歷史掛賬;管理比較分散，缺乏有效的償還機(jī)制，地方政府經(jīng)常是多個(gè)部門進(jìn)行融資、分散管理，而債務(wù)的數(shù)目、管理的機(jī)構(gòu)、引進(jìn)的項(xiàng)目等等都缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管體系，各個(gè)部門的權(quán)利與義務(wù)不明確，各部門之間缺少溝通和信息交換，致使債務(wù)資金的運(yùn)行效率異常低下，增加了債務(wù)違約的風(fēng)險(xiǎn);由于非信貸融資的比重上升引起的風(fēng)險(xiǎn)。

2、支付風(fēng)險(xiǎn)。地方政府債務(wù)總量存在支付風(fēng)險(xiǎn)，由于債務(wù)過大的總量而可能導(dǎo)致的不能完全支付到期債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

3、效率風(fēng)險(xiǎn)。一方面指因?yàn)榈胤秸膫鶆?wù)資金使用效率低，使債務(wù)資金的投資項(xiàng)目中獲得很少的利潤或沒有獲利，進(jìn)而可能增加不能夠償還債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn);另一方面則是因?yàn)榈胤秸畟鶆?wù)資金的管理水平不佳所以很可能造成的債務(wù)資金不能夠高效使用的風(fēng)險(xiǎn)。

4、利率與匯率風(fēng)險(xiǎn)。在我國的地方政府債務(wù)融資當(dāng)中，當(dāng)前主要采用的是固定匯率制，較少使用浮動(dòng)利率制，因此利率方面上的風(fēng)險(xiǎn)不是很突出;然而，最近幾年來國際方面金融市場匯率的變化以及我國外匯管理制度方面的改革，大大增加了我國的地方政府債務(wù)融資的匯率風(fēng)險(xiǎn)。

（二）債務(wù)融資外部風(fēng)險(xiǎn)

1、加大稅費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)。為了償還所欠的債務(wù)，避免出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)，地方政府必須得籌集到償還債務(wù)的基金，然而這類資金大多是以征收稅收、新債還舊債、國有資產(chǎn)收益或收費(fèi)等方法取得。所以這也意味著，當(dāng)?shù)胤秸膫鶆?wù)負(fù)擔(dān)不斷地加重時(shí)，不僅僅是地方政府面臨著債務(wù)日漸增加，最后陷入難以償還的尷尬境地，而且包括納稅人和收費(fèi)對象在內(nèi)，他們負(fù)擔(dān)的稅收費(fèi)用也面臨著日漸增加的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，我國的地方政府財(cái)政收入不斷快速地增長，也在一定程度上也表明著這一層壓力的增強(qiáng)。

2、過度信貸及信息不對稱引起的商業(yè)銀行流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。許多銀行很大一部分資金投向了融資平臺，而且這些融資平臺大部分是大型的中長期基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，因此就導(dǎo)致了銀行的信貸結(jié)構(gòu)并不是合理的，這樣形成了過度信貸，從而銀行資金的流動(dòng)性變差;另一方面，對發(fā)放貸款的大多都是一些地方性城市商業(yè)銀行和農(nóng)村信用聯(lián)社這一類型的平臺，而他們的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制相對比較薄弱，而且還容易受到地方政府的各種行政上的干預(yù)，進(jìn)而增加了貸款收回的風(fēng)險(xiǎn)。

3、房地產(chǎn)市場調(diào)控對地方政府債務(wù)融資的影響。剛開始，我國開始實(shí)行寬松的貨幣政策，既對國際金融危機(jī)進(jìn)行了有效抵御，推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)快速地走出了低谷，也不斷推高了房價(jià)，致使我國的房地產(chǎn)市場過度繁榮。因此，在2011年時(shí)，國家為了確保我國居民的基本住房保障，抑制房價(jià)的過快上漲，開始實(shí)施一系列嚴(yán)厲的房地產(chǎn)調(diào)控政策，例如“限購令”、“限貸令”等等;同時(shí)，中央政府給各地方政府下達(dá)了艱巨的保障房建設(shè)指標(biāo)，從而加大保障性住房的建設(shè)力度。

四、應(yīng)對地方政府債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)的對策

（一）建立健全地方政府債務(wù)管理體制。建立地方政府債務(wù)信息公開披露制度，有利于避免地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。對投融資平臺的管理體制進(jìn)行改革，加快實(shí)現(xiàn)地方政府融資平臺的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離。實(shí)行融資債務(wù)投資決策責(zé)任制。杜絕領(lǐng)導(dǎo)隨意取舍行為，規(guī)范貸款資金運(yùn)行程序。

（二）進(jìn)一步推進(jìn)行政體制改革，建立政府融資平臺管理機(jī)制。轉(zhuǎn)變地方政府的職能，加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)和基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)和外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對地方政府顯性債務(wù)問題盡快解決。詳細(xì)劃分政府之間的事權(quán)，劃清之間的償債責(zé)任，解決事權(quán)錯(cuò)位等方面的問題。加強(qiáng)地方政府融資平臺的市場化程度，利用市場機(jī)制提高管理效率和運(yùn)營效率，是降低融資風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑。一是嚴(yán)格界定政府投資范圍，對于市場不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域和對地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局有重大影響的項(xiàng)目進(jìn)行政府投資;二是積極拓寬多元化的融資渠道，引入社會參與機(jī)制，吸引更多社會資金，利用市場化運(yùn)作規(guī)范其投融資行為。

地方政府應(yīng)嚴(yán)格按照國發(fā)文件的規(guī)定，全面清理規(guī)范地方政府融資平臺和債務(wù)。首先要分類做好融資平臺公司的清理;其次要對地方政府融資平臺公司存量債務(wù)清理核實(shí)并妥善處理，以防“半拉子”工程，引起浪費(fèi)。

（三）進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)稅體制改革，健全地方財(cái)政收入體系。歐美等發(fā)達(dá)國家的地方政府融資體系現(xiàn)在都已經(jīng)很發(fā)達(dá)，在考慮本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展特色的同時(shí)，取其精華、去其糟粕，從而完善我國的地方政府債務(wù)融資體系。允許地方政府發(fā)行易于監(jiān)管、規(guī)范的地方政府債券，將隱性債務(wù)顯性化，是歐美等發(fā)達(dá)國家地方政府的主要借債方式，也是解決其地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的融資制度變革的要求。

財(cái)政部應(yīng)該與有關(guān)部門，加快建立規(guī)范地方政府債務(wù)融資管理、防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的長效機(jī)制。其一，盡快出臺融資法律法規(guī)，為其提供法律依據(jù);其二，制定、完善融資平臺長遠(yuǎn)健康發(fā)展模式。建立適合我國國情的地方政府融資形式，形成與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的、運(yùn)行高效的、管理規(guī)范的地方政府融資機(jī)制。

（四）進(jìn)一步加強(qiáng)商業(yè)銀行地方政府融資平臺貸款管理。在地方政府的投資沖動(dòng)面前，商業(yè)銀行首要保持清醒的頭腦，不能過度關(guān)注規(guī)模的擴(kuò)張和近期效益，把眼光放長遠(yuǎn)，將安全性放在首位。首先，銀行等金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)信貸管理，建立完善風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)和管理制度，落實(shí)借款人準(zhǔn)入條件，謹(jǐn)慎地評估借款人的財(cái)務(wù)能力和還款來源;其次，要加強(qiáng)對平臺貸款的貸后管理，尤其是對于借款方的財(cái)務(wù)狀況、貸款的使用、貸款的償還情況、抵押物情況等重點(diǎn)監(jiān)測，防止挪用貸款的風(fēng)險(xiǎn);最后，要建立政府背景貸款的風(fēng)險(xiǎn)評估體系，及時(shí)發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警提示那些潛在的風(fēng)險(xiǎn)，并且提出預(yù)控風(fēng)險(xiǎn)的措施。

五、總結(jié)

我國的地方政府融資平臺是分稅制改革的產(chǎn)物。由于財(cái)權(quán)和事權(quán)分配的不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致地方政府財(cái)政狀況與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求不匹配，通過成立以融資為主要職能的地方政府融資平臺來解決地方政府為項(xiàng)目建設(shè)資金的問題。根據(jù)我國地方政府債務(wù)融資的現(xiàn)狀即我國地方政府債務(wù)迅速不斷地增加，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也逐漸上升，影響著經(jīng)濟(jì)的健康平穩(wěn)發(fā)展。對其特點(diǎn)，即債務(wù)主體多元化、形式多樣;眾多隱性債務(wù)。對其進(jìn)行了融資的風(fēng)險(xiǎn)分析，即效率風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)、稅率、匯率風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)等的分析和提出了有效的內(nèi)在、外在、經(jīng)濟(jì)、政治和國際方面的對策，是我國的地方政府債務(wù)融資朝著健康、長遠(yuǎn)的方向發(fā)展，促進(jìn)我國整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

主要參考文獻(xiàn)：

[1]王銳.從美日經(jīng)驗(yàn)看地方政府債務(wù)制度[J].經(jīng)濟(jì)問題，2004.5.

[2]張志華.印度地方政府債務(wù)管理[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2008.62.

[3]馬金華.地方政府債務(wù)現(xiàn)狀、成因與對策[J].中國行政管理，2011.4.

篇3

一、指導(dǎo)思想和基本原則

指導(dǎo)思想：以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)為重點(diǎn)，切實(shí)加強(qiáng)政府融資管理，建立好融資、投資、建設(shè)、管理、償債一體化的良性循環(huán)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)籌資渠道多樣化、投融資管理規(guī)范化，確保融資平臺健康運(yùn)行，更好地為經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的發(fā)展提供有力的資金保障。

基本原則：1．完善機(jī)制、規(guī)范運(yùn)行的原則。建立健全政府融資統(tǒng)一決策管理機(jī)構(gòu)，提高決策科學(xué)化、管理系統(tǒng)化水平。2．優(yōu)化配置、提高效率的原則。有效整合政府各種資源,實(shí)行資源、資金統(tǒng)一調(diào)度，增強(qiáng)融資能力。3．統(tǒng)借統(tǒng)還、風(fēng)險(xiǎn)控制的原則。規(guī)范政府性融資行為,對融資平臺債務(wù)實(shí)行統(tǒng)借統(tǒng)還,合理控制融資規(guī)模，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

二、充分認(rèn)識加強(qiáng)融資管理的重要性和必要性

按照優(yōu)化提升，打造濱江花園城市的總要求，未來幾年需要大量的資金投入，僅靠財(cái)政預(yù)算安排和土地出讓收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需要。因此，必須采取有效措施，加強(qiáng)融資管理和融資平臺建設(shè)，加大融資力度，提高融資平臺再融資能力。

1．加強(qiáng)融資管理是轉(zhuǎn)通前期債務(wù)的需要。前幾年的城市建設(shè)取得了一定的成績，但同時(shí)也形成了較大規(guī)模的債務(wù)，還本付息壓力逐年加大，轉(zhuǎn)通債務(wù)的融資壓力十分艱巨。貸款要轉(zhuǎn)通必須要有滿足銀行貸款條件的有效融資平臺和有效融資項(xiàng)目支撐。因此，必須采取有效措施，加強(qiáng)融資管理和融資平臺建設(shè)。

2．加強(qiáng)融資管理是適應(yīng)融資政策調(diào)整的需要。2010年以來，國家貨幣政策由寬松逐步轉(zhuǎn)向緊縮，銀行存款準(zhǔn)備金率和銀行貸款利率不斷提高，對地方政府融資平臺進(jìn)行清理規(guī)范，一系列國家宏觀政策的調(diào)控，給我市下一步融資帶來很大制約。（1）融資主體的控制。按照國家銀監(jiān)會的要求，自有現(xiàn)金流不足，無充足資本金，單純依靠財(cái)政補(bǔ)貼形成收入進(jìn)行融資的公司已停止放貸；債務(wù)負(fù)擔(dān)過重的政府融資平臺公司的授信被嚴(yán)格控制；（2）融資項(xiàng)目的限制。不能產(chǎn)生收益和現(xiàn)金流不足以覆蓋投資總額的項(xiàng)目，例如公路、橋梁、公園等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，已不符合銀監(jiān)局的監(jiān)管要求。而政府投資項(xiàng)目絕大部分是公益性或基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，難以取得信貸資金的支持。（3）貸款用途和支付管理的改變。貸款應(yīng)明確項(xiàng)目和用途，嚴(yán)禁打捆項(xiàng)目貸款。貸款使用方式發(fā)生改變，以前是貸款一旦到賬，可直接使用，現(xiàn)在實(shí)行受托支付方式，嚴(yán)格監(jiān)控資金劃匯路徑，對賬戶資金流向?qū)嵭袆?dòng)態(tài)監(jiān)控，防止項(xiàng)目貸款挪用。（4）擔(dān)保抵押方式的限制。以前平臺公司之間相互擔(dān)保、財(cái)政承諾、人大決議等形式的信用擔(dān)保方式已受到禁止，對項(xiàng)目貸款必須以有效資產(chǎn)進(jìn)行“全覆蓋”的抵押或?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)的擔(dān)保，這些融資政策的調(diào)整都對融資工作提出了更高要求。必須針對融資政策的調(diào)整，整合改造融資平臺的經(jīng)營模式，同時(shí)建設(shè)新的融資平臺，以增強(qiáng)融資平臺自身盈利能力和償債能力，為今后繼續(xù)融資創(chuàng)造條件。

3．加強(qiáng)融資管理是確保融資平臺健康運(yùn)行的需要。融資平臺作為地方政府投資建設(shè)的重要抓手和融資工具，在經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和政府戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)方面起著至關(guān)重要的作用。它既是解決政府投資資金缺口，支持重大項(xiàng)目和民生實(shí)事建設(shè)的重要途徑，又是政府整合國有資產(chǎn)和各種資源，盤活政府資產(chǎn)，促進(jìn)地方投資，增強(qiáng)地方財(cái)力的有效工具。加強(qiáng)全市統(tǒng)一融資管理，優(yōu)化整合資源，做優(yōu)做強(qiáng)融資平臺，規(guī)范融資平臺經(jīng)營管理和運(yùn)行機(jī)制，是確保融資平臺健康運(yùn)行，充分發(fā)揮平臺應(yīng)有作用的需要。

4．加強(qiáng)融資管理是防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的需要。政府債務(wù)能否如期償還不僅直接關(guān)系到政府信譽(yù)和政府再融資的能力，而且事關(guān)社會穩(wěn)定問題。必須切實(shí)加強(qiáng)全市債務(wù)統(tǒng)籌管理，包括對市財(cái)政和其他融資平臺的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理，樹立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范意識，建立融資平臺低風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制，降低融資平臺負(fù)債率，增加融資平臺有效現(xiàn)金流，積極防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

三、采取切實(shí)措施，確保融資平臺健康運(yùn)行

（一）創(chuàng)新思路，加強(qiáng)政府融資平臺建設(shè)

1．建立全市統(tǒng)一的融資平臺體系。充分利用政府現(xiàn)有資源，建立以市財(cái)政融資平臺為主體，其他融資平臺分工協(xié)作的融資平臺體系。市財(cái)政融資平臺側(cè)重于政府重點(diǎn)重大項(xiàng)目和城鄉(xiāng)一體化項(xiàng)目資金融通工作；土地儲備中心側(cè)重于全市土地儲備和征地拆遷安置資金融通工作；國資公司融資平臺側(cè)重于與自身經(jīng)營范圍相關(guān)的政府投資項(xiàng)目的資金融通工作，并適度承擔(dān)政府投資項(xiàng)目的融資任務(wù)；開發(fā)區(qū)、鎮(zhèn)（街道）融資平臺負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)的建設(shè)融資任務(wù)。各平臺之間既獨(dú)立運(yùn)作，又統(tǒng)籌管理，統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

2．做優(yōu)做強(qiáng)現(xiàn)有市財(cái)政融資平臺。采取強(qiáng)有力的措施對市財(cái)政融資平臺注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，增強(qiáng)平臺造血功能。為保證到期債務(wù)的轉(zhuǎn)通和新增融資的需要，按計(jì)劃每年向平臺公司注入1000～1500畝商住用地，用于解決融資所需抵押或擔(dān)保，并按規(guī)劃有計(jì)劃地分別出讓，以解決現(xiàn)金流不足的矛盾。另外，應(yīng)抓緊體育中心、水上活動(dòng)中心等已建成資產(chǎn)的竣工決算工作，將所有新建的國有資產(chǎn)盡快裝入市財(cái)政融資平臺公司，增加公司資產(chǎn)總量，降低資產(chǎn)負(fù)債率，增強(qiáng)公司再融資能力。

3．充分發(fā)揮土地儲備中心融資作用。利用土地儲備中心擁有城區(qū)現(xiàn)有的土地資源，儲備土地出讓能夠產(chǎn)生較為穩(wěn)定的現(xiàn)金流、土地資源具有良好的信用等級等優(yōu)勢，充分發(fā)揮土地儲備中心的融資作用，盤活存量土地，拓寬融資渠道，加大融資力度，為城區(qū)改造開發(fā)提供應(yīng)有的資金保障。

4．用足用好國資公司的融資平臺。充分利用國資公司的有效資產(chǎn)和股權(quán)投資，如電力股權(quán)、水務(wù)股權(quán)等，充分發(fā)揮國資公司的融資作用。另外，要用足用好行政事業(yè)單位的有效資產(chǎn)和平臺，為政府投資提供資金支持。

5．適應(yīng)國家貨幣政策，建立新的融資平臺。在原有平臺融資能力漸趨滿負(fù)荷運(yùn)行并受到國家貨幣政策制約的情況下，考慮組建新的融資平臺。一是主動(dòng)適應(yīng)國家鼓勵(lì)水利、文化、保障房建設(shè)等方面政策，適時(shí)建立相應(yīng)的融資平臺，以取得銀行部門的支持；二是利用一切可利用的資源，通過評估包裝組建新的融資平臺，如將道路、河道兩邊綠化資產(chǎn)整合起來，組建經(jīng)營性綠化公司，發(fā)掘其融資能力。

（二）強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)范政府融資管理方式

為最大限度地發(fā)揮市級各融資平臺公司的融資能力，進(jìn)一步提高融資資金的使用效率，較好地保障建設(shè)濱江花園城市建設(shè)資金的需要，成立由市政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長、分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副組長，發(fā)改、規(guī)劃、國土、財(cái)政、國資、監(jiān)察、審計(jì)等相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)組成的融資管理領(lǐng)導(dǎo)小組，融資管理領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，市財(cái)政局局長任辦公室主任，對市級的融資管理實(shí)行“五個(gè)統(tǒng)一”。

1．統(tǒng)一融資計(jì)劃。市融資管理領(lǐng)導(dǎo)小組每年年初根據(jù)投資需要和融資能力確定全市年度融資計(jì)劃，并將年度融資工作任務(wù)分解到各個(gè)融資平臺公司。各融資平臺公司要根據(jù)融資工作目標(biāo)任務(wù)制訂年度融資資金籌措計(jì)劃和籌措方案，報(bào)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室審核，并經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)后實(shí)施。年終由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對各融資平臺公司融資任務(wù)的完成情況進(jìn)行考核。各開發(fā)區(qū)、鎮(zhèn)、街道要將年度融資計(jì)劃報(bào)市領(lǐng)導(dǎo)小組審批。

2．統(tǒng)一平臺管理。為確保各融資平臺的健康運(yùn)行，市融資管理領(lǐng)導(dǎo)小組對市級各融資平臺實(shí)行統(tǒng)一融資管理，根據(jù)融資需要統(tǒng)一資源分配，統(tǒng)一資產(chǎn)調(diào)度，統(tǒng)一融資項(xiàng)目協(xié)調(diào)。規(guī)范各融資平臺運(yùn)營管理，督促各融資平臺健全融資目標(biāo)管理、財(cái)務(wù)管理、投資管理等一系列管理制度，確保分工明確，職責(zé)清晰。各融資平臺公司應(yīng)形成每月報(bào)告制度，向領(lǐng)導(dǎo)小組定期匯報(bào)融入資金、使用資金和結(jié)存資金情況。

3．統(tǒng)一資金使用。按照“保轉(zhuǎn)通、保急需、保重點(diǎn)”的原則，由市融資管理領(lǐng)導(dǎo)小組對項(xiàng)目資金的使用實(shí)行統(tǒng)一調(diào)度。

篇4

關(guān)鍵詞：河南省；地方政府投融資平臺；風(fēng)險(xiǎn)；轉(zhuǎn)型發(fā)展

中圖分類號：F127 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）26-0033-03

在過去的“十二五”期間，河南省加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，常住人口城鎮(zhèn)化率由38.8%上升至46.6%，但離全國56.1%的平均水平仍有差距。城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)，隨著河南省城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程的加速，需要更多的資金來進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

一、河南省地方政府投融資平臺面臨的風(fēng)險(xiǎn)

地方投融資平臺為政府拓寬了融資渠道，讓地方政府能夠綜合運(yùn)用各方面的資源，大大提升其整合資源的能力，為城市基礎(chǔ)建設(shè)提供比較專業(yè)化、市場化的途徑，也為銀行貸款創(chuàng)設(shè)一個(gè)重要的平臺。但由于自身的運(yùn)作不夠規(guī)范，因此也隱藏著一定的風(fēng)險(xiǎn)。

（一）還款風(fēng)險(xiǎn)

一是把經(jīng)濟(jì)效益特別是GDP增速作為衡量政府官員的工作業(yè)績標(biāo)準(zhǔn)，極大地激發(fā)了各個(gè)地區(qū)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的熱情。二是隨著城鎮(zhèn)化的逐步深入，需要大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，從而各個(gè)省份債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。河南省地方政府債務(wù)規(guī)模也同樣在急速擴(kuò)張。在經(jīng)濟(jì)逐漸回升的形勢下，社會資金需求量比較大。據(jù)萬得資訊2016年9月份的數(shù)據(jù)顯示，截至2016年9月底，地方政府融資平臺的凈債券發(fā)行額為1.07萬億元人民幣（合1 600億美元），遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于2015年全年發(fā)行的9 460億元人民幣。

第一，平臺公司融資混亂導(dǎo)致資金來源和資金擔(dān)保不夠清晰，導(dǎo)致多頭貸款、多頭擔(dān)保，導(dǎo)致還款難。地方投融資平臺的融資渠道比較多，在不同時(shí)期，地方政府經(jīng)常由不同的責(zé)任人通過多個(gè)融資平臺從多家銀行獲得貸款，債務(wù)管理也分布于不同層次、不同類型的部門，造成地方政府不清楚不同層次政府的投融資平臺的負(fù)債和擔(dān)保狀況，甚至商業(yè)銀行對于地方政府的債務(wù)都不能全面摸清楚，極易形成政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。政府投融資平臺承擔(dān)的項(xiàng)目所需的資金規(guī)模普遍比較大、使用資金的周期比較長，應(yīng)付利息比較高，會導(dǎo)致更大的資產(chǎn)負(fù)債率。河南省現(xiàn)有的投融資平臺同樣是從多家不同的銀行獲取信貸資金，放在同一個(gè)現(xiàn)金池中來滿足項(xiàng)目的巨額支出。該行為不僅直接降低了各平臺再融資時(shí)的信譽(yù)度，而且從不同銀行舉債導(dǎo)致地方政府債務(wù)總額過大，加重財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，增加商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)和政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。甚至有些地方政府，為了償還各銀行的到期債務(wù)，采用拆東墻補(bǔ)西墻的方式，來暫時(shí)緩解財(cái)政危機(jī)。這種短期行為方式如果長期循環(huán)，必將給政府帶來嚴(yán)重的危機(jī)，也會給政府帶來財(cái)務(wù)上的潛在風(fēng)險(xiǎn)。某些商業(yè)銀行在銀行授信放貸環(huán)節(jié)比較不規(guī)范，一些商業(yè)銀行在投融資平臺進(jìn)行貸款申請時(shí)，只要看到有政府擔(dān)保就盲目授信，甚至不對所予貸款的資金用途進(jìn)行分析和考量，更談不上對后續(xù)資金使用的監(jiān)督，隱藏著授信失敗的風(fēng)險(xiǎn)。另外，銀行在信貸資金的投向上也存在問題，民生性的信貸融資較少，卻對其他生產(chǎn)性經(jīng)營企業(yè)與投融資平臺后管理放款比較寬松，脫離投融資平臺設(shè)立的初衷，存在潛在風(fēng)險(xiǎn)。

第二，由于平臺公司的盈利能力較低導(dǎo)致的還款難。地方政府融資平臺的資產(chǎn)利潤率不足1.3%，縣級平臺則更是幾乎沒有盈利。政府投融資平臺自身的使命也決定了其開發(fā)建設(shè)的項(xiàng)目具有一定的社會公益性，這就造成其在經(jīng)營過程別是在投入營運(yùn)的初期經(jīng)營業(yè)績不夠理想，盈利能力較低。從平臺公司的資產(chǎn)構(gòu)成來看，純公益性的道路、橋梁、泵站、水庫的在建工程是平臺公司的主要存貨，幾乎占到平臺公司資產(chǎn)中流動(dòng)資產(chǎn)的100%。待這些存貨工程完工并驗(yàn)收后，并不會給公司帶來現(xiàn)金流，因?yàn)檫@些存貨完工后要移交給城管局，以后產(chǎn)生的廣告位收入、公用事業(yè)收入也不會給公司帶來現(xiàn)金流入。所以，這類“存貸”雖然屬于公司的資產(chǎn)，但是卻虛增了企業(yè)經(jīng)營利潤。從收入的構(gòu)成來看，平臺公司的營業(yè)收入構(gòu)成中絕大部分是營業(yè)外收入或補(bǔ)貼收入來實(shí)現(xiàn)資金的持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，尤其是縣級投融資平臺尤為嚴(yán)重，幾乎達(dá)到100%。如果政府補(bǔ)貼決定了平臺資金鏈的安全，這充分說明平臺的營業(yè)利潤比較小，甚至為負(fù)。

第三，是由于平臺公司沒有還款保障機(jī)制，導(dǎo)致還款難。地方政府融資平臺的貸款和債券往往享有隱性政府擔(dān)保，地方政府為了維持融資平臺的償債能力，經(jīng)常提供現(xiàn)金補(bǔ)貼或資a注入。

（二）投資風(fēng)險(xiǎn)

平臺公司治理結(jié)構(gòu)不夠完善帶來的投資風(fēng)險(xiǎn)。治理結(jié)構(gòu)影響的是企業(yè)的整體運(yùn)行框架，好的治理機(jī)構(gòu)就是建立一套委托關(guān)系明確、權(quán)責(zé)明晰，能夠相互制衡、相互協(xié)調(diào)的系統(tǒng)的一套制度。河南投融資平臺公司多為政府直接出資設(shè)立的國有獨(dú)資公司，正是由于這種政府背景，使得公司的治理結(jié)構(gòu)委托關(guān)系不夠明確，治理結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步完善。

河南省現(xiàn)有的投融資平臺治理結(jié)構(gòu)傾向于政府導(dǎo)向，表現(xiàn)為三個(gè)方面。第一，客觀上說，投資平臺公司有些是企業(yè)法人，有些是事業(yè)單位法人，行政導(dǎo)向的機(jī)構(gòu)設(shè)置比較混亂，給管理設(shè)置了無形的障礙；投融資平臺的管理過程又缺乏完善的管理機(jī)制，經(jīng)營決策往往也主要依賴于政府的政策導(dǎo)向，進(jìn)一步加重了管理的不科學(xué)。第二，除了平臺自身的缺陷外，從主觀上說，投融資平臺的很多管理人員是從各級政府部門選拔，本質(zhì)上還是政府人員，由政府指派，不管是對企業(yè)管理還是對金融市場都缺乏專業(yè)知識和經(jīng)驗(yàn)，并且沒有足夠的風(fēng)險(xiǎn)意識，這些都會造成決策上的重大失誤。第三，由于成立和決策都傾向于政府導(dǎo)向，缺失應(yīng)有的市場導(dǎo)向，因此，在投融資平臺的監(jiān)督制約機(jī)制上也不能按照企業(yè)來進(jìn)行政府、自身及獨(dú)立的第三方監(jiān)督。由于監(jiān)管缺失，有些地方政府投融資平臺中存在著資本金不實(shí)、抽逃資本、向平臺注入不實(shí)資產(chǎn)進(jìn)行“濫芋充數(shù)”等現(xiàn)象，對于其經(jīng)營過程更是缺乏有效監(jiān)督和審計(jì)。從長期來看，市政建設(shè)和交通運(yùn)輸仍是河南省主要的資金投向，資金使用期限較長，債務(wù)期限與資金使用期限錯(cuò)位，如果河南省經(jīng)濟(jì)不能保持較快的發(fā)展速度，土地收益不能實(shí)現(xiàn)，地方政府也沒有足夠的財(cái)力來為其提供支持時(shí)，投融資平臺的資金鏈就會面臨斷裂的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）融資渠道單一帶來的融資風(fēng)險(xiǎn)

目前，投融資平臺的融資現(xiàn)狀是間接融資有余，直接融資不足。在全省融資結(jié)構(gòu)中，直接融資在債務(wù)性資金中所占比例大約為12%，而間接融資占比88%。直接融資因其沒有中間環(huán)節(jié)，具有融資成本低、周期長、使用靈活便捷等特點(diǎn)。面對大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金缺口和政績的需求，地方政府主要依賴融資平臺大量舉債。從債務(wù)融資期限和融資結(jié)構(gòu)來看，融資平臺項(xiàng)目的銀行貸款占全部融資80%以上，且基本為長期貸款。地方政府在籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金方面面臨著融資渠道單一等問題，風(fēng)險(xiǎn)集中度高。目前來看，通過出讓土地收入、出具政府抵押擔(dān)保承諾等已經(jīng)成為一些地方融資平臺公司的主要融資模式，大量貸款集中發(fā)放給地方融資平臺，不僅導(dǎo)致商業(yè)銀行因客戶集中而產(chǎn)生新的風(fēng)險(xiǎn)，而且也因行業(yè)集中而產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。商業(yè)銀行放款對象和行業(yè)的集中將導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)不斷累計(jì)、放大，也給商業(yè)銀行的經(jīng)營以及銀行業(yè)監(jiān)管帶來巨大壓力。

二、河南省投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的對策建議

（一）增強(qiáng)平臺的投融資能力

由于各個(gè)投融資平臺發(fā)展的成熟度不同、管理的模式不同、規(guī)模不同，地方政府的投融資平臺要結(jié)合自身的具體情況，充分激發(fā)內(nèi)在的活動(dòng)，以降低融資成本為原則，積極探索多元化的融資渠道。同時(shí)，各級政府也要對所屬的平臺公司進(jìn)行整合和宏觀指導(dǎo)，給平臺準(zhǔn)確定位，提升本級平臺公司的整體競爭力。此外，要強(qiáng)化和規(guī)范平臺公司投融資行為的信息披露，規(guī)范其會計(jì)核算，讓平臺公司透明化、讓地方政府債務(wù)顯性化。進(jìn)一步拓寬平臺公司的融資渠道，包括發(fā)行債券，嘗試資產(chǎn)證券化融資，積極采取BOT、TOT、PPP等項(xiàng)目融資模式等。推進(jìn)省級政府投融資公司在加快轉(zhuǎn)型發(fā)展中建立基金大平臺運(yùn)作機(jī)制，繼續(xù)在由省政府層面出資成立引導(dǎo)基金的前提下來吸引金融機(jī)構(gòu)資金，由政府和銀行合作共同成立城鎮(zhèn)化建設(shè)母基金，然后再選擇市（縣）建立城鎮(zhèn)化引導(dǎo)子基金。

國家開發(fā)銀行河南分行主承的漯河市城市建設(shè)投資有限公司2015年度第一期中期票據(jù)日前在銀行間市場成功發(fā)行，開創(chuàng)了河南省非省會城市融資平臺發(fā)行中期票據(jù)的先河。對于市、縣級政府投融資公司而言，目前要側(cè)重吸引民間資本。市、縣級投融資公司可以通過與社會資本合作、發(fā)展村鎮(zhèn)銀行及小額貸款公司等，為本地中小微企業(yè)開展融資服務(wù)。要積極引導(dǎo)市、縣等融資平臺向自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的新型市場化投融資主體轉(zhuǎn)變，拓寬融資渠道，幫助其實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

（二）用市場來約束和規(guī)范平臺的發(fā)展

一方面，平臺公司必須以市場主體的身份回歸到市場，只有以市場化的方式運(yùn)作，平臺才能得以實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)、健康發(fā)展。對縣級平臺而言，要結(jié)合縣域經(jīng)濟(jì)、整合中小企業(yè)，將地方政府資源、地方資金通過市場化模式，以“產(chǎn)業(yè)合營、區(qū)域合作”的思想，以實(shí)實(shí)在在的產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，從以政府為依托的投融資主體，投融資平臺向市場化的、區(qū)域性的產(chǎn)業(yè)發(fā)展運(yùn)營平臺轉(zhuǎn)變。

另一方面，根據(jù)43號文規(guī)定，要?jiǎng)冸x融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)，政府要逐步放開地方投融資平臺公司，讓投融資平臺的運(yùn)作機(jī)制實(shí)現(xiàn)公開化，讓決策管理過程透明化。用現(xiàn)代企業(yè)管理制度來引導(dǎo)投融資平臺公司的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革，加速完善以董事會為核心的法人治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步規(guī)范董事會建設(shè)。加快內(nèi)部經(jīng)營機(jī)制改革，避免過多干預(yù)導(dǎo)致投融資決策失誤，賦予政府投融資平臺公司決策自。

（三）加強(qiáng)對政府投融資平臺的監(jiān)管

地方投融資平臺為城鎮(zhèn)化進(jìn)程及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大發(fā)展提供了良好的資金支持和保障，但由于缺乏對平臺公司進(jìn)行強(qiáng)制有效的監(jiān)管，一些平臺公司背上了過多的債務(wù)包袱，甚至一些平臺公司難以維持。

河南省地方政府可以從國外較完善的監(jiān)控體系中得到啟示與借鑒。為保證地方政府披露財(cái)務(wù)信息的真實(shí)性，美國（市場經(jīng)濟(jì)體制較為完善）建立了較為完善的地方政府審計(jì)制度，此外還建立了專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、社會輿論兩位一體的監(jiān)管體系來監(jiān)督地方政府債務(wù)的規(guī)模及其風(fēng)險(xiǎn)。為保證地方政府債務(wù)資金的來源可靠、使用科學(xué)合理，日本（中央集權(quán)特色）建立了由國家會計(jì)檢查院（日本的最高審計(jì)機(jī)關(guān)，不受政府干涉）和地方檢查委員會二位一體的監(jiān)管體系對地方政府債務(wù)資金的往來進(jìn)行全程監(jiān)督；法國專門委托具有監(jiān)管資質(zhì)和技術(shù)能力的銀行等專業(yè)的金融機(jī)構(gòu)，由其來對政府債務(wù)的資金往來進(jìn)行監(jiān)控；澳大利亞則通過建立完善的政府債務(wù)預(yù)算管理體系，在對借款融資進(jìn)行分類管理的基礎(chǔ)上，借鑒金融市場的信用評級制度，對地方政府債務(wù)進(jìn)行科學(xué)的評級并建立地方政府債務(wù)報(bào)告制度，進(jìn)而實(shí)施對政府債務(wù)的監(jiān)督；巴西則是直接由中央政府來管理地方政府的債務(wù)。

河南省是全國較早明確提出嘗試建立三級地方投融資平臺的省份，但省級以下的地方政府投融資平臺管理體制比較混亂，需要綜合治理投融資平臺才能化解其面臨的風(fēng)險(xiǎn)。第一，要做到政府監(jiān)控和金融機(jī)構(gòu)監(jiān)控雙管齊下。從河南省的省情來講，由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)需要大規(guī)模的資金支持，因此，地方政府的債務(wù)要受中央財(cái)政的集中管理和約束，避免地方政府債務(wù)的過度膨脹。政府主要是對資金的需求進(jìn)行管控和監(jiān)督，金融機(jī)構(gòu)主要側(cè)重與對資金的來源進(jìn)行管控和監(jiān)督。從需求資金的一方和供給資金的一方同時(shí)對借貸款行為及規(guī)模進(jìn)行欄窨刂坪桶壓兀從源頭來控制風(fēng)險(xiǎn)。第二，明確要求地方政府各級投融資平臺層層披露其債務(wù)信息，保證投融資平臺債務(wù)信息和財(cái)務(wù)信息的透明化，建立地方政府債務(wù)信息管理系統(tǒng)，利用大數(shù)據(jù)平臺對地方政府融資平臺進(jìn)行有效監(jiān)管。第三，需要建立及時(shí)應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的措施，對于監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題要能夠及時(shí)解決。因此，需要設(shè)置科學(xué)的地方債務(wù)預(yù)警體系，通過某些指標(biāo)量化地方政府投融資平臺的風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)對各級地方財(cái)政是否良好運(yùn)行及面臨的風(fēng)險(xiǎn)做出判斷，從而有效防范局部性的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。第四，加強(qiáng)地方政府債務(wù)的責(zé)任制度的建設(shè)。實(shí)行預(yù)算約束，明確償債人的身份及所承擔(dān)、應(yīng)該承擔(dān)的各種責(zé)任。各級地方政府債務(wù)要有明確的責(zé)任機(jī)構(gòu)及負(fù)責(zé)人，要建立相應(yīng)的責(zé)任追究制度，保證政府投融資平臺的各項(xiàng)資金有制度約束、有人員負(fù)責(zé)、有機(jī)構(gòu)監(jiān)管。

在目前城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)下，在現(xiàn)有的財(cái)稅體制和新的經(jīng)濟(jì)形勢下，政府財(cái)力依然在一定時(shí)期內(nèi)無法獨(dú)立支撐公共基礎(chǔ)設(shè)施和公益設(shè)施建設(shè)，更是無法完成綠色城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的生態(tài)建設(shè)，政府投融資平臺還必須承擔(dān)為城鎮(zhèn)化發(fā)展基礎(chǔ)項(xiàng)目籌資的任務(wù)，但也應(yīng)注意防范和化解各種債務(wù)及經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，為城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)提供強(qiáng)有力的資金保障。

參考文獻(xiàn)：

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篇5

關(guān)鍵詞:地方政府 融資平臺 作用 規(guī)范發(fā)展 體制改革

自地方政府融資平臺規(guī)范工作開展以來，對政府融資平臺的認(rèn)識逐漸深化，意見也逐漸統(tǒng)一。歐債和美債危機(jī)發(fā)生之后，我國地方政府融資平臺問題再次引起國內(nèi)外高度關(guān)注和廣泛討論。

一、客觀評價(jià)地方政府融資平臺的作用

一是準(zhǔn)確認(rèn)識融資平臺債務(wù)與地方政府債務(wù)的關(guān)系。關(guān)于融資平臺的問題，爭論很多，從研究結(jié)果來看，仍然認(rèn)為政府債務(wù)不等于平臺債務(wù)，也不能認(rèn)為平臺債務(wù)都需要政府兜底。因?yàn)橛行┱谫Y平臺的債務(wù)是屬于有經(jīng)營性收入的，不是政府兜底。審計(jì)署的報(bào)告也說明了這點(diǎn)。

據(jù)審計(jì)署報(bào)告，在整個(gè)融資平臺的5萬億當(dāng)中，完全屬于公司債務(wù)占20.5%，政府有償還責(zé)任的占63.1%，有擔(dān)保責(zé)任的占16.4%。地方政府債務(wù)只有不到一半是通過融資平臺進(jìn)行舉借的，融資平臺只占47%的直接負(fù)債，其他為地方政府部門和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位等主體的債務(wù)。根據(jù)審計(jì)署的報(bào)告，到2010年底，政府債務(wù)總額10.72萬億，融資平臺債務(wù)5萬億，而地方政府應(yīng)承擔(dān)償債責(zé)任的融資平臺債務(wù)（不含擔(dān)保債務(wù)）為3.1萬億。

地方政府債務(wù)與融資平臺債務(wù)關(guān)系示意圖

2010年底地方政府債務(wù)中各舉債主體債務(wù)構(gòu)成

二是不宜過分夸大融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。從各方面的情況來看，融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體上是可控的，這一點(diǎn)無論從審計(jì)署的報(bào)告和學(xué)者的研究，以及政府有關(guān)報(bào)告當(dāng)中，都可以看出來。實(shí)際上，我國地方政府債務(wù)率低于警戒線。至2010年底，省、市、縣三級地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率為52.25%，加上或有債務(wù)，總債務(wù)率為70.45%，低于100%的警戒線。地方政府的或有債務(wù)和可能承擔(dān)救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)，2010年的逾期債務(wù)率分別為2.23%和1.28%。除一般預(yù)算收入外，地方政府還有土地出讓、行政事業(yè)性收費(fèi)、企業(yè)股權(quán)資產(chǎn)等收入來源?！笆濉睍r(shí)期地方政府預(yù)算外收入19737億元，相當(dāng)于地方財(cái)政收入的37.1％，“十一五”時(shí)期前四年為22862億元，相當(dāng)于同期地方財(cái)政收入的22.2％。

同時(shí)地方政府性債務(wù)集中發(fā)生在金融危機(jī)時(shí)期，高增長但具有暫時(shí)性。1998年和2009年債務(wù)余額分別比上年增長48.20%和61.92%，2010年的債務(wù)余額比上年增長18.86%，增速下降43.06個(gè)百分點(diǎn)，這說明地方政府性債務(wù)增速受宏觀調(diào)控的影響很大。從中長期來看，地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長、財(cái)力不斷增強(qiáng)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控。1998年以來，除了2009年應(yīng)對金融危機(jī)以外，政府性債務(wù)增長率呈下降趨勢。

地方政府性債務(wù)增長率

三是正確認(rèn)識融資平臺的積極作用。一些地方的平臺的確存在問題，但不應(yīng)因此否定其積極作用。目前融資平臺的問題是一個(gè)前進(jìn)中和發(fā)展中的問題，需要靠投融資體制深化改革來推動(dòng)解決。

第一，融資平臺在中國目前還會繼續(xù)存在下去。根據(jù)最近國務(wù)院（〔2011〕45號）文件和各方面情況來看，保障性住房和水利項(xiàng)目仍然要靠融資平臺來推動(dòng)。融資平臺是政府投融資體制改革的一個(gè)創(chuàng)新，雖然當(dāng)前存在部分地方政府債務(wù)率比較高的問題，但是從整個(gè)發(fā)展過程來看，它的積極作用仍然很大。它改變了基礎(chǔ)設(shè)施投資資金來源渠道單一的缺陷，開辟了地方政府新的融資渠道。

第二，融資平臺可以有效抑制地方政府的其他變相負(fù)債融資，增加了它的顯性負(fù)債。地方政府性債務(wù)起始于1979年。融資平臺未創(chuàng)立前，全國所有省級政府、90.1%的市級政府、86.5%的縣級政府通過其他渠道和方式舉借債務(wù)。1988年投資改革，就相應(yīng)成立投資公司，即平臺的前身。1998年融資平臺創(chuàng)立后，以平臺為依托籌措資金，其他變通、隱性甚至非法的融資方式得到有效抑制。

第三，有利于推動(dòng)準(zhǔn)公益性和經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目的市場化運(yùn)作。很多地方平臺公司已發(fā)展成為相對獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體如投資控股性公司，并推動(dòng)相關(guān)項(xiàng)目的市場化、企業(yè)化規(guī)范運(yùn)作，比政府直接負(fù)債運(yùn)作更有效。

第四，有助于夯實(shí)地方經(jīng)濟(jì)的中長期發(fā)展基礎(chǔ)。地方政府融資平臺70%以上業(yè)務(wù)用于市政設(shè)施、交通、水利、土地開發(fā)（收儲）和保障性住房等建設(shè)，形成大量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展后勁，促進(jìn)民生改善。而通過這次政府融資平臺的清理，對融資平臺本身的健康發(fā)展有很大促進(jìn)作用。

通過對我國政府債務(wù)與歐美發(fā)達(dá)國家政府債務(wù)進(jìn)行比較，我們可以發(fā)現(xiàn)這兩者之間存在很大不同。一是性質(zhì)不同，歐美政府債務(wù)是消費(fèi)性債務(wù)；而我國政府依托平臺形成的債務(wù)是建設(shè)性、資本性債務(wù)。二是作用不同，歐美政府債務(wù)是“寅吃卯糧”，而我國地方政府債務(wù)則是為彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展短板，增加長期資本，增強(qiáng)發(fā)展后勁而形成的債務(wù)。三是發(fā)展階段不同，歐美是發(fā)達(dá)國家，處于低增長階段，高消費(fèi)、低儲蓄，財(cái)政收入增長緩慢，債務(wù)越滾越大；而我國是發(fā)展中國家，處于高速增長階段，財(cái)政收入增長快，債務(wù)率動(dòng)態(tài)下降。四是風(fēng)險(xiǎn)情況不同，2010年，美國國債負(fù)擔(dān)率為91.6%,日本為220.3%，德國、英國分別為80%和77.2%，高于歐盟60%的控制水平；而我國總體公共部門債務(wù)負(fù)擔(dān)率50%左右，低于60%預(yù)警線，且95%來源于內(nèi)債，處于總量風(fēng)險(xiǎn)可控的安全區(qū)?？傊?，雖然兩者都是政府債務(wù)，但是由于國體不同，社會發(fā)展階段不同，以及政府擁有的資源不同，中國政府債務(wù)與歐美發(fā)達(dá)國家債務(wù)有非常大的不同。我們的債務(wù)總體可控，不像歐洲目前面臨著愈演愈烈的債務(wù)問題，有可能引起第二次經(jīng)濟(jì)探底。美國作為世界上最發(fā)達(dá)的國家也面臨信用降級的影響。因此，我們當(dāng)前做好債務(wù)預(yù)警體系，防止我國信用被降級有極其重要的意義。 直接負(fù)債運(yùn)作更有效。

第四，有助于夯實(shí)地方經(jīng)濟(jì)的中長期發(fā)展基礎(chǔ)。地方政府融資平臺70%以上業(yè)務(wù)用于市政設(shè)施、交通、水利、土地開發(fā)（收儲）和保障性住房等建設(shè)，形成大量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展后勁，促進(jìn)民生改善。而通過這次政府融資平臺的清理，對融資平臺本身的健康發(fā)展有很大促進(jìn)作用。

通過對我國政府債務(wù)與歐美發(fā)達(dá)國家政府債務(wù)進(jìn)行比較，我們可以發(fā)現(xiàn)這兩者之間存在很大不同。一是性質(zhì)不同，歐美政府債務(wù)是消費(fèi)性債務(wù)；而我國政府依托平臺形成的債務(wù)是建設(shè)性、資本性債務(wù)。二是作用不同，歐美政府債務(wù)是“寅吃卯糧”，而我國地方政府債務(wù)則是為彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展短板，增加長期資本，增強(qiáng)發(fā)展后勁而形成的債務(wù)。三是發(fā)展階段不同，歐美是發(fā)達(dá)國家，處于低增長階段，高消費(fèi)、低儲蓄，財(cái)政收入增長緩慢，債務(wù)越滾越大；而我國是發(fā)展中國家，處于高速增長階段，財(cái)政收入增長快，債務(wù)率動(dòng)態(tài)下降。四是風(fēng)險(xiǎn)情況不同，2010年，美國國債負(fù)擔(dān)率為91.6%,日本為220.3%，德國、英國分別為80%和77.2%，高于歐盟60%的控制水平；而我國總體公共部門債務(wù)負(fù)擔(dān)率50%左右，低于60%預(yù)警線，且95%來源于內(nèi)債，處于總量風(fēng)險(xiǎn)可控的安全區(qū)?？傊m然兩者都是政府債務(wù)，但是由于國體不同，社會發(fā)展階段不同，以及政府擁有的資源不同，中國政府債務(wù)與歐美發(fā)達(dá)國家債務(wù)有非常大的不同。我們的債務(wù)總體可控，不像歐洲目前面臨著愈演愈烈的債務(wù)問題，有可能引起第二次經(jīng)濟(jì)探底。美國作為世界上最發(fā)達(dá)的國家也面臨信用降級的影響。因此，我們當(dāng)前做好債務(wù)預(yù)警體系，防止我國信用被降級有極其重要的意義。

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二、融資平臺規(guī)范發(fā)展與投融資體制改革

一是促進(jìn)融資平臺規(guī)范發(fā)展。第一，明確功能定位。組建平臺的目的應(yīng)是為地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)解決資金籌措問題。融資平臺規(guī)范發(fā)展和投融資體制改革一脈相承。在這里還是要強(qiáng)調(diào)政府和市場之間的關(guān)系，準(zhǔn)公益和經(jīng)營性項(xiàng)目應(yīng)該根據(jù)發(fā)展階段不同，有不同主體。經(jīng)營項(xiàng)目應(yīng)該由市場做，準(zhǔn)公益項(xiàng)目由政府和市場共同做，純公益項(xiàng)目由政府財(cái)政資金來做。因此，融資平臺的作用就是為政府基礎(chǔ)設(shè)施，特別是準(zhǔn)公益項(xiàng)目（現(xiàn)在包括保障性住房）提供資金保障。

第二，完善治理結(jié)構(gòu)。對政府融資平臺應(yīng)該采取合理的治理結(jié)構(gòu)，包括目前的資金的注入以及強(qiáng)化借用管還的配套機(jī)制，以及投融資體制改革的機(jī)制。主要包括：政資、政企、政事分開，建立真正的市場主體，市場化運(yùn)作，還本付息；政府履行出資人職責(zé)安排項(xiàng)目，不干預(yù)平臺運(yùn)營；建立健全內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)行政性治理向公司制治理轉(zhuǎn)變；弱化政府信用，強(qiáng)化公司信用；構(gòu)建“借、用、管、還”相匹配，“決策、管理、執(zhí)行、監(jiān)督”相分離的投融資管理機(jī)制。

第三，增強(qiáng)造血功能。注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，形成穩(wěn)定的現(xiàn)金流和未來良好預(yù)期，增強(qiáng)融資能力；推行市場化運(yùn)作，準(zhǔn)市場化考核；對企業(yè)運(yùn)作進(jìn)行真實(shí)考核；建立補(bǔ)償機(jī)制，讓項(xiàng)目有收益，提高平臺投資建設(shè)的積極性。

第四，完善監(jiān)管體系。加強(qiáng)對資本金、償還能力等風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的監(jiān)控；跟蹤地方政府的負(fù)債狀況和償債能力，建立平臺貸款信息共享機(jī)制；加強(qiáng)對平臺授信的審批管理；加強(qiáng)對方政府債務(wù)率控制，強(qiáng)調(diào)陽光負(fù)債。

二是完善地方政府融資體系。通過這次規(guī)范，如能建立起債務(wù)預(yù)警和控制機(jī)制，將對于融資平臺的發(fā)展具有較大的裨益。

第一，完善地方政府融資平臺，明確政府責(zé)任。地方政府融資是其為彌補(bǔ)市場機(jī)制的缺陷和不足，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而進(jìn)行的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，具有政策性、非盈利性的內(nèi)在屬性。政府直接出資的領(lǐng)域應(yīng)逐漸減少。

第二，健全財(cái)務(wù)制度。適當(dāng)上移部分基本公共服務(wù)事務(wù)職責(zé)，委托市、縣政府承辦的事務(wù)，足額安排專項(xiàng)撥款，不留缺口。省直管縣，公共服務(wù)領(lǐng)域支出重心向省政府上移。建立地方政府的穩(wěn)定財(cái)源，適度提高與土地有關(guān)的稅收和資源稅；逐步擴(kuò)大不動(dòng)產(chǎn)稅的征收范圍；實(shí)現(xiàn)藏富于縣，不動(dòng)產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等稅種收入應(yīng)主要留給縣級政府。

第三，完善信貸融資。建立健全政策性擔(dān)保服務(wù)體系，中央、省級政府從預(yù)算中安排一定比例資金，對地方政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)擔(dān)保損失實(shí)行補(bǔ)償。

第四，創(chuàng)新融資模式。在這方面，財(cái)政部最近經(jīng)過國務(wù)院批準(zhǔn)，正式同意在上海、浙江、廣東和深圳試點(diǎn)市政債。這四個(gè)試點(diǎn)省市的市政債余額不超過229億元，定價(jià)是按照以最新的國債以及市場定價(jià)最后確定。因此，雖然政府對市政債設(shè)定了總額，設(shè)定了定價(jià)，設(shè)定了發(fā)行地區(qū)，但是我覺得能夠把市政債的方式推動(dòng)起來，使現(xiàn)在政府融資陽光操作有一個(gè)重要的起點(diǎn)和良好開端。再就是對存量融資平臺發(fā)行信貸證券資產(chǎn)化，這件事情如果可以逐漸推開的話，對存量的政府融資平臺債務(wù)陽光化以及利用市場手段來操作有很大好處。再就是政府采購法下的BOT、TOT等模式，以及建立信托和產(chǎn)業(yè)基金模式。總的來講，在中國環(huán)境下面，還是建議能夠推動(dòng)市政債券和ABS融資方式，這樣既可以分散風(fēng)險(xiǎn)，也可以讓大家共享改革成果，推動(dòng)個(gè)人財(cái)產(chǎn)性政性收入的增長，這也是其中一個(gè)重要的補(bǔ)充。

第五，吸引民間資金和國際資本進(jìn)行運(yùn)作。有些準(zhǔn)公益項(xiàng)目應(yīng)適時(shí)對外開放，包括水務(wù)系統(tǒng)、燃?xì)庀到y(tǒng)。經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)先考慮利用民間資本，政府扶持，合理定價(jià)。建立基礎(chǔ)設(shè)施價(jià)費(fèi)機(jī)制和投資補(bǔ)償機(jī)制。利用投資補(bǔ)助、貼息、價(jià)格、利率、稅收等，規(guī)范引資行為，防止地方政府“甩包袱”。完善價(jià)格聽證會制度，制定出合理的價(jià)格。健全項(xiàng)目融資的政府保證制度，對政府權(quán)利做出必要限制，明確提前收回項(xiàng)目的條件、程序及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

第六，實(shí)行陽光化融資，提高政府債務(wù)透明度，試編政府資產(chǎn)負(fù)債表。先立法，后發(fā)債，強(qiáng)化債券發(fā)行審批、監(jiān)督約束機(jī)制，提高政府債務(wù)透明度。公開政府債務(wù)、財(cái)政狀況，將平臺投融資活動(dòng)納入公共財(cái)政資產(chǎn)負(fù)債表，定期向上級政府報(bào)告借款融資及使用情況。

第七，強(qiáng)化債務(wù)監(jiān)管。主要是建立全國統(tǒng)一的債務(wù)管理體系。根據(jù)東、中、西不同發(fā)展階段建立債務(wù)體系；通過立法約束地方政府借債行為避免過度舉債，防止債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向上級部門和金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移。另外，建立地方政府預(yù)算機(jī)制，規(guī)范投資預(yù)算計(jì)劃、投資來源與投資使用安排等。

參考文獻(xiàn)：

[1]《中國銀監(jiān)會關(guān)于加強(qiáng)2012年地方政府貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)[2012]12號）；

[2]《地方政府融資平臺研究》（城市建設(shè)2011年第6期）；

[3]《融資平臺整肅升級》（余杭國資2010年第7期）；

[4]《當(dāng)前地方政府融資平臺存在問題及對策探討》（現(xiàn)代城市研究2011年第1期）；

[5]《破解融資平臺難題》（證券之星2010年第12期）；

[6]《治理地方融資平臺風(fēng)險(xiǎn)》（瞭望2011年第10期）

二、融資平臺規(guī)范發(fā)展與投融資體制改革

一是促進(jìn)融資平臺規(guī)范發(fā)展。第一，明確功能定位。組建平臺的目的應(yīng)是為地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)解決資金籌措問題。融資平臺規(guī)范發(fā)展和投融資體制改革一脈相承。在這里還是要強(qiáng)調(diào)政府和市場之間的關(guān)系，準(zhǔn)公益和經(jīng)營性項(xiàng)目應(yīng)該根據(jù)發(fā)展階段不同，有不同主體。經(jīng)營項(xiàng)目應(yīng)該由市場做，準(zhǔn)公益項(xiàng)目由政府和市場共同做，純公益項(xiàng)目由政府財(cái)政資金來做。因此，融資平臺的作用就是為政府基礎(chǔ)設(shè)施，特別是準(zhǔn)公益項(xiàng)目（現(xiàn)在包括保障性住房）提供資金保障。

第二，完善治理結(jié)構(gòu)。對政府融資平臺應(yīng)該采取合理的治理結(jié)構(gòu)，包括目前的資金的注入以及強(qiáng)化借用管還的配套機(jī)制，以及投融資體制改革的機(jī)制。主要包括：政資、政企、政事分開，建立真正的市場主體，市場化運(yùn)作，還本付息；政府履行出資人職責(zé)安排項(xiàng)目，不干預(yù)平臺運(yùn)營；建立健全內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)行政性治理向公司制治理轉(zhuǎn)變；弱化政府信用，強(qiáng)化公司信用；構(gòu)建“借、用、管、還”相匹配，“決策、管理、執(zhí)行、監(jiān)督”相分離的投融資管理機(jī)制。

第三，增強(qiáng)造血功能。注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，形成穩(wěn)定的現(xiàn)金流和未來良好預(yù)期，增強(qiáng)融資能力；推行市場化運(yùn)作，準(zhǔn)市場化考核；對企業(yè)運(yùn)作進(jìn)行真實(shí)考核；建立補(bǔ)償機(jī)制，讓項(xiàng)目有收益，提高平臺投資建設(shè)的積極性。

第四，完善監(jiān)管體系。加強(qiáng)對資本金、償還能力等風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的監(jiān)控；跟蹤地方政府的負(fù)債狀況和償債能力，建立平臺貸款信息共享機(jī)制；加強(qiáng)對平臺授信的審批管理；加強(qiáng)對方政府債務(wù)率控制，強(qiáng)調(diào)陽光負(fù)債。

二是完善地方政府融資體系。通過這次規(guī)范，如能建立起債務(wù)預(yù)警和控制機(jī)制，將對于融資平臺的發(fā)展具有較大的裨益。

第一，完善地方政府融資平臺，明確政府責(zé)任。地方政府融資是其為彌補(bǔ)市場機(jī)制的缺陷和不足，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而進(jìn)行的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，具有政策性、非盈利性的內(nèi)在屬性。政府直接出資的領(lǐng)域應(yīng)逐漸減少。

第二，健全財(cái)務(wù)制度。適當(dāng)上移部分基本公共服務(wù)事務(wù)職責(zé)，委托市、縣政府承辦的事務(wù)，足額安排專項(xiàng)撥款，不留缺口。省直管縣，公共服務(wù)領(lǐng)域支出重心向省政府上移。建立地方政府的穩(wěn)定財(cái)源，適度提高與土地有關(guān)的稅收和資源稅；逐步擴(kuò)大不動(dòng)產(chǎn)稅的征收范圍；實(shí)現(xiàn)藏富于縣，不動(dòng)產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等稅種收入應(yīng)主要留給縣級政府。

第三，完善信貸融資。建立健全政策性擔(dān)保服務(wù)體系，中央、省級政府從預(yù)算中安排一定比例資金，對地方政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)擔(dān)保損失實(shí)行補(bǔ)償。

第四，創(chuàng)新融資模式。在這方面，財(cái)政部最近經(jīng)過國務(wù)院批準(zhǔn)，正式同意在上海、浙江、廣東和深圳試點(diǎn)市政債。這四個(gè)試點(diǎn)省市的市政債余額不超過229億元，定價(jià)是按照以最新的國債以及市場定價(jià)最后確定。因此，雖然政府對市政債設(shè)定了總額，設(shè)定了定價(jià)，設(shè)定了發(fā)行地區(qū)，但是我覺得能夠把市政債的方式推動(dòng)起來，使現(xiàn)在政府融資陽光操作有一個(gè)重要的起點(diǎn)和良好開端。再就是對存量融資平臺發(fā)行信貸證券資產(chǎn)化，這件事情如果可以逐漸推開的話，對存量的政府融資平臺債務(wù)陽光化以及利用市場手段來操作有很大好處。再就是政府采購法下的BOT、TOT等模式，以及建立信托和產(chǎn)業(yè)基金模式。總的來講，在中國環(huán)境下面，還是建議能夠推動(dòng)市政債券和ABS融資方式，這樣既可以分散風(fēng)險(xiǎn)，也可以讓大家共享改革成果，推動(dòng)個(gè)人財(cái)產(chǎn)性政性收入的增長，這也是其中一個(gè)重要的補(bǔ)充。

第五，吸引民間資金和國際資本進(jìn)行運(yùn)作。有些準(zhǔn)公益項(xiàng)目應(yīng)適時(shí)對外開放，包括水務(wù)系統(tǒng)、燃?xì)庀到y(tǒng)。經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)先考慮利用民間資本，政府扶持，合理定價(jià)。建立基礎(chǔ)設(shè)施價(jià)費(fèi)機(jī)制和投資補(bǔ)償機(jī)制。利用投資補(bǔ)助、貼息、價(jià)格、利率、稅收等，規(guī)范引資行為，防止地方政府“甩包袱”。完善價(jià)格聽證會制度，制定出合理的價(jià)格。健全項(xiàng)目融資的政府保證制度，對政府權(quán)利做出必要限制，明確提前收回項(xiàng)目的條件、程序及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

第六，實(shí)行陽光化融資，提高政府債務(wù)透明度，試編政府資產(chǎn)負(fù)債表。先立法，后發(fā)債，強(qiáng)化債券發(fā)行審批、監(jiān)督約束機(jī)制，提高政府債務(wù)透明度。公開政府債務(wù)、財(cái)政狀況，將平臺投融資活動(dòng)納入公共財(cái)政資產(chǎn)負(fù)債表，定期向上級政府報(bào)告借款融資及使用情況。

第七，強(qiáng)化債務(wù)監(jiān)管。主要是建立全國統(tǒng)一的債務(wù)管理體系。根據(jù)東、中、西不同發(fā)展階段建立債務(wù)體系；通過立法約束地方政府借債行為避免過度舉債，防止債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向上級部門和金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移。另外，建立地方政府預(yù)算機(jī)制，規(guī)范投資預(yù)算計(jì)劃、投資來源與投資使用安排等。

參考文獻(xiàn)：

[1]《中國銀監(jiān)會關(guān)于加強(qiáng)2012年地方政府貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)[2012]12號）；

[2]《地方政府融資平臺研究》（城市建設(shè)2011年第6期）；

[3]《融資平臺整肅升級》（余杭國資2010年第7期）；

[4]《當(dāng)前地方政府融資平臺存在問題及對策探討》（現(xiàn)代城市研究2011年第1期）；

[5]《破解融資平臺難題》（證券之星2010年第12期）；

[6]《治理地方融資平臺風(fēng)險(xiǎn)》（瞭望2011年第10期）

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二、融資平臺規(guī)范發(fā)展與投融資體制改革

一是促進(jìn)融資平臺規(guī)范發(fā)展。第一，明確功能定位。組建平臺的目的應(yīng)是為地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)解決資金籌措問題。融資平臺規(guī)范發(fā)展和投融資體制改革一脈相承。在這里還是要強(qiáng)調(diào)政府和市場之間的關(guān)系，準(zhǔn)公益和經(jīng)營性項(xiàng)目應(yīng)該根據(jù)發(fā)展階段不同，有不同主體。經(jīng)營項(xiàng)目應(yīng)該由市場做，準(zhǔn)公益項(xiàng)目由政府和市場共同做，純公益項(xiàng)目由政府財(cái)政資金來做。因此，融資平臺的作用就是為政府基礎(chǔ)設(shè)施，特別是準(zhǔn)公益項(xiàng)目（現(xiàn)在包括保障性住房）提供資金保障。

第二，完善治理結(jié)構(gòu)。對政府融資平臺應(yīng)該采取合理的治理結(jié)構(gòu)，包括目前的資金的注入以及強(qiáng)化借用管還的配套機(jī)制，以及投融資體制改革的機(jī)制。主要包括：政資、政企、政事分開，建立真正的市場主體，市場化運(yùn)作，還本付息；政府履行出資人職責(zé)安排項(xiàng)目，不干預(yù)平臺運(yùn)營；建立健全內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)行政性治理向公司制治理轉(zhuǎn)變；弱化政府信用，強(qiáng)化公司信用；構(gòu)建“借、用、管、還”相匹配，“決策、管理、執(zhí)行、監(jiān)督”相分離的投融資管理機(jī)制。

第三，增強(qiáng)造血功能。注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，形成穩(wěn)定的現(xiàn)金流和未來良好預(yù)期，增強(qiáng)融資能力；推行市場化運(yùn)作，準(zhǔn)市場化考核；對企業(yè)運(yùn)作進(jìn)行真實(shí)考核；建立補(bǔ)償機(jī)制，讓項(xiàng)目有收益，提高平臺投資建設(shè)的積極性。

第四，完善監(jiān)管體系。加強(qiáng)對資本金、償還能力等風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的監(jiān)控；跟蹤地方政府的負(fù)債狀況和償債能力，建立平臺貸款信息共享機(jī)制；加強(qiáng)對平臺授信的審批管理；加強(qiáng)對方政府債務(wù)率控制，強(qiáng)調(diào)陽光負(fù)債。

二是完善地方政府融資體系。通過這次規(guī)范，如能建立起債務(wù)預(yù)警和控制機(jī)制，將對于融資平臺的發(fā)展具有較大的裨益。

第一，完善地方政府融資平臺，明確政府責(zé)任。地方政府融資是其為彌補(bǔ)市場機(jī)制的缺陷和不足，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而進(jìn)行的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，具有政策性、非盈利性的內(nèi)在屬性。政府直接出資的領(lǐng)域應(yīng)逐漸減少。

第二，健全財(cái)務(wù)制度。適當(dāng)上移部分基本公共服務(wù)事務(wù)職責(zé)，委托市、縣政府承辦的事務(wù)，足額安排專項(xiàng)撥款，不留缺口。省直管縣，公共服務(wù)領(lǐng)域支出重心向省政府上移。建立地方政府的穩(wěn)定財(cái)源，適度提高與土地有關(guān)的稅收和資源稅；逐步擴(kuò)大不動(dòng)產(chǎn)稅的征收范圍；實(shí)現(xiàn)藏富于縣，不動(dòng)產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等稅種收入應(yīng)主要留給縣級政府。

第三，完善信貸融資。建立健全政策性擔(dān)保服務(wù)體系，中央、省級政府從預(yù)算中安排一定比例資金，對地方政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)擔(dān)保損失實(shí)行補(bǔ)償。

第四，創(chuàng)新融資模式。在這方面，財(cái)政部最近經(jīng)過國務(wù)院批準(zhǔn)，正式同意在上海、浙江、廣東和深圳試點(diǎn)市政債。這四個(gè)試點(diǎn)省市的市政債余額不超過229億元，定價(jià)是按照以最新的國債以及市場定價(jià)最后確定。因此，雖然政府對市政債設(shè)定了總額，設(shè)定了定價(jià)，設(shè)定了發(fā)行地區(qū)，但是我覺得能夠把市政債的方式推動(dòng)起來，使現(xiàn)在政府融資陽光操作有一個(gè)重要的起點(diǎn)和良好開端。再就是對存量融資平臺發(fā)行信貸證券資產(chǎn)化，這件事情如果可以逐漸推開的話，對存量的政府融資平臺債務(wù)陽光化以及利用市場手段來操作有很大好處。再就是政府采購法下的BOT、TOT等模式，以及建立信托和產(chǎn)業(yè)基金模式?？偟膩碇v，在中國環(huán)境下面，還是建議能夠推動(dòng)市政債券和ABS融資方式，這樣既可以分散風(fēng)險(xiǎn)，也可以讓大家共享改革成果，推動(dòng)個(gè)人財(cái)產(chǎn)性政性收入的增長，這也是其中一個(gè)重要的補(bǔ)充。

第五，吸引民間資金和國際資本進(jìn)行運(yùn)作。有些準(zhǔn)公益項(xiàng)目應(yīng)適時(shí)對外開放，包括水務(wù)系統(tǒng)、燃?xì)庀到y(tǒng)。經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)先考慮利用民間資本，政府扶持，合理定價(jià)。建立基礎(chǔ)設(shè)施價(jià)費(fèi)機(jī)制和投資補(bǔ)償機(jī)制。利用投資補(bǔ)助、貼息、價(jià)格、利率、稅收等，規(guī)范引資行為，防止地方政府“甩包袱”。完善價(jià)格聽證會制度，制定出合理的價(jià)格。健全項(xiàng)目融資的政府保證制度，對政府權(quán)利做出必要限制，明確提前收回項(xiàng)目的條件、程序及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

第六，實(shí)行陽光化融資，提高政府債務(wù)透明度，試編政府資產(chǎn)負(fù)債表。先立法，后發(fā)債，強(qiáng)化債券發(fā)行審批、監(jiān)督約束機(jī)制，提高政府債務(wù)透明度。公開政府債務(wù)、財(cái)政狀況，將平臺投融資活動(dòng)納入公共財(cái)政資產(chǎn)負(fù)債表，定期向上級政府報(bào)告借款融資及使用情況。

第七，強(qiáng)化債務(wù)監(jiān)管。主要是建立全國統(tǒng)一的債務(wù)管理體系。根據(jù)東、中、西不同發(fā)展階段建立債務(wù)體系；通過立法約束地方政府借債行為避免過度舉債，防止債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向上級部門和金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移。另外，建立地方政府預(yù)算機(jī)制，規(guī)范投資預(yù)算計(jì)劃、投資來源與投資使用安排等。

參考文獻(xiàn)：

[1]《中國銀監(jiān)會關(guān)于加強(qiáng)2012年地方政府貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)[2012]12號）；

[2]《地方政府融資平臺研究》（城市建設(shè)2011年第6期）；

[3]《融資平臺整肅升級》（余杭國資2010年第7期）；

[4]《當(dāng)前地方政府融資平臺存在問題及對策探討》（現(xiàn)代城市研究2011年第1期）；

[5]《破解融資平臺難題》（證券之星2010年第12期）；

[6]《治理地方融資平臺風(fēng)險(xiǎn)》（瞭望2011年第10期） ?、政事窊椽，建立真正的手C≈魈?，手C俗鰨貢靖斷?；政府履兄C鱟嗜酥霸鳶才畔钅?，不干预平台詳\喚⒔∪誆糠ㄈ酥衛(wèi)斫峁?，实现行政袨?zāi)衛(wèi)硐蜆局浦衛(wèi)磣?；溶O龐?，强化公司旋嬅＿€菇ā敖?、又櫌管、还‘呧匹配，“决策、管缿虎质[小⒓嘍健畢嚳擲氳耐度謐使芾砘啤br>

第三，增強(qiáng)造血功能。注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，形成穩(wěn)定的現(xiàn)金流和未來良好預(yù)期，增強(qiáng)融資能力；推行市場化運(yùn)作，準(zhǔn)市場化考核；對企業(yè)運(yùn)作進(jìn)行真實(shí)考核；建立補(bǔ)償機(jī)制，讓項(xiàng)目有收益，提高平臺投資建設(shè)的積極性。

第四，完善監(jiān)管體系。加強(qiáng)對資本金、償還能力等風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的監(jiān)控；跟蹤地方政府的負(fù)債狀況和償債能力，建立平臺貸款信息共享機(jī)制；加強(qiáng)對平臺授信的審批管理；加強(qiáng)對方政府債務(wù)率控制，強(qiáng)調(diào)陽光負(fù)債。

二是完善地方政府融資體系。通過這次規(guī)范，如能建立起債務(wù)預(yù)警和控制機(jī)制，將對于融資平臺的發(fā)展具有較大的裨益。

第一，完善地方政府融資平臺，明確政府責(zé)任。地方政府融資是其為彌補(bǔ)市場機(jī)制的缺陷和不足，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而進(jìn)行的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，具有政策性、非盈利性的內(nèi)在屬性。政府直接出資的領(lǐng)域應(yīng)逐漸減少。

第二，健全財(cái)務(wù)制度。適當(dāng)上移部分基本公共服務(wù)事務(wù)職責(zé)，委托市、縣政府承辦的事務(wù)，足額安排專項(xiàng)撥款，不留缺口。省直管縣，公共服務(wù)領(lǐng)域支出重心向省政府上移。建立地方政府的穩(wěn)定財(cái)源，適度提高與土地有關(guān)的稅收和資源稅；逐步擴(kuò)大不動(dòng)產(chǎn)稅的征收范圍；實(shí)現(xiàn)藏富于縣，不動(dòng)產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等稅種收入應(yīng)主要留給縣級政府。

第三，完善信貸融資。建立健全政策性擔(dān)保服務(wù)體系，中央、省級政府從預(yù)算中安排一定比例資金，對地方政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)擔(dān)保損失實(shí)行補(bǔ)償。

第四，創(chuàng)新融資模式。在這方面，財(cái)政部最近經(jīng)過國務(wù)院批準(zhǔn)，正式同意在上海、浙江、廣東和深圳試點(diǎn)市政債。這四個(gè)試點(diǎn)省市的市政債余額不超過229億元，定價(jià)是按照以最新的國債以及市場定價(jià)最后確定。因此，雖然政府對市政債設(shè)定了總額，設(shè)定了定價(jià)，設(shè)定了發(fā)行地區(qū)，但是我覺得能夠把市政債的方式推動(dòng)起來，使現(xiàn)在政府融資陽光操作有一個(gè)重要的起點(diǎn)和良好開端。再就是對存量融資平臺發(fā)行信貸證券資產(chǎn)化，這件事情如果可以逐漸推開的話，對存量的政府融資平臺債務(wù)陽光化以及利用市場手段來操作有很大好處。再就是政府采購法下的BOT、TOT等模式，以及建立信托和產(chǎn)業(yè)基金模式?？偟膩碇v，在中國環(huán)境下面，還是建議能夠推動(dòng)市政債券和ABS融資方式，這樣既可以分散風(fēng)險(xiǎn)，也可以讓大家共享改革成果，推動(dòng)個(gè)人財(cái)產(chǎn)性政性收入的增長，這也是其中一個(gè)重要的補(bǔ)充。

第五，吸引民間資金和國際資本進(jìn)行運(yùn)作。有些準(zhǔn)公益項(xiàng)目應(yīng)適時(shí)對外開放，包括水務(wù)系統(tǒng)、燃?xì)庀到y(tǒng)。經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)先考慮利用民間資本，政府扶持，合理定價(jià)。建立基礎(chǔ)設(shè)施價(jià)費(fèi)機(jī)制和投資補(bǔ)償機(jī)制。利用投資補(bǔ)助、貼息、價(jià)格、利率、稅收等，規(guī)范引資行為，防止地方政府“甩包袱”。完善價(jià)格聽證會制度，制定出合理的價(jià)格。健全項(xiàng)目融資的政府保證制度，對政府權(quán)利做出必要限制，明確提前收回項(xiàng)目的條件、程序及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

第六，實(shí)行陽光化融資，提高政府債務(wù)透明度，試編政府資產(chǎn)負(fù)債表。先立法，后發(fā)債，強(qiáng)化債券發(fā)行審批、監(jiān)督約束機(jī)制，提高政府債務(wù)透明度。公開政府債務(wù)、財(cái)政狀況，將平臺投融資活動(dòng)納入公共財(cái)政資產(chǎn)負(fù)債表，定期向上級政府報(bào)告借款融資及使用情況。

第七，強(qiáng)化債務(wù)監(jiān)管。主要是建立全國統(tǒng)一的債務(wù)管理體系。根據(jù)東、中、西不同發(fā)展階段建立債務(wù)體系；通過立法約束地方政府借債行為避免過度舉債，防止債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向上級部門和金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移。另外，建立地方政府預(yù)算機(jī)制，規(guī)范投資預(yù)算計(jì)劃、投資來源與投資使用安排等。

參考文獻(xiàn)：

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[2]《地方政府融資平臺研究》（城市建設(shè)2011年第6期）；

[3]《融資平臺整肅升級》（余杭國資2010年第7期）；

[4]《當(dāng)前地方政府融資平臺存在問題及對策探討》（現(xiàn)代城市研究2011年第1期）；

[5]《破解融資平臺難題》（證券之星2010年第12期）；

篇6

隨著社會的不斷進(jìn)步，最近這幾年，我國地方政府性質(zhì)的債務(wù)規(guī)模正在不斷地增長，而因此所導(dǎo)致的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)隱患也開始引起了社會各界的廣泛關(guān)注。2008年，我國開始實(shí)施積極的財(cái)政政策改革和適度寬容的貨幣政策，在這種背景下，信貸投放的增長速度與日俱增。在高速信貸投放的過程中，地方政府的融資最為活躍，它也是最為引人注目和最值得關(guān)注的一個(gè)融資主體，本研究將對湖南地方政府的債務(wù)融資相關(guān)情況做出分析，希望能夠?yàn)橄嚓P(guān)領(lǐng)域提供可行的參考依據(jù)。

二、基于經(jīng)濟(jì)視角下的湖南地方政府債務(wù)融資主要情況

從財(cái)政的界定來講，地方政府的債務(wù)融資主要就是地方政府和地方政府的相關(guān)職能部門以及其二者的所屬單位以直接介入和提供擔(dān)保等方式所形成的債務(wù)，它主要涉及到直接債務(wù)和擔(dān)保債務(wù)兩個(gè)方面。首先是直接債務(wù)，它又可以劃分為一般債務(wù)和轉(zhuǎn)向債務(wù)，所謂一般債務(wù)就是沒有一般財(cái)政收入來源的債務(wù)，而轉(zhuǎn)向債務(wù)則指的是具有相關(guān)的制度性收入或者是經(jīng)營性收入來源為舉借的債務(wù)。舉例來說，湖南交通部門統(tǒng)借統(tǒng)還建設(shè)的高速公路，還有其城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，主要是將土地出讓金作為還款來源，此外以高等院校以及醫(yī)院等事業(yè)單位所質(zhì)押的收費(fèi)權(quán)來舉借的債務(wù)也在其范圍之內(nèi)。

到2008年年底和2009年年初的時(shí)候，湖南省地方政府的債務(wù)融資為2670億，同比上一年增長了386個(gè)億，增長了16.91%，到了2014年年初，湖南地方政府已經(jīng)面臨著一個(gè)償還債務(wù)的高峰期，需要馬上償還的債務(wù)達(dá)到了1182.44億元，這是一個(gè)龐大的數(shù)據(jù)。總體分析來看，在湖南省的債務(wù)當(dāng)中，其省本級債務(wù)融資金額為865.23億人民幣，占總債務(wù)的32.41%。與往年相比，增長了144.84億，增長幅度為2011%。其市級債務(wù)余額有933.73億元，占到總債額的34.97%，與上一年相比，增長了186.85億元，增長了25.02個(gè)百分點(diǎn)。此外，縣鄉(xiāng)級別的債務(wù)融資金額達(dá)到了870.83個(gè)億，占總?cè)谫Y金額的32.62%，同上一年相比，增加了54.45億人民幣，增長了6.67個(gè)百分點(diǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)融資金額為262.39億人民幣，所占比例為9.83%。

通過以上數(shù)據(jù)情況可以分析出，湖南地方政府的債務(wù)融資主要存在三個(gè)特征。①其負(fù)債面比較廣而且債務(wù)的增速比較迅速；②其舉債的形式比較多，債務(wù)的用途相當(dāng)混亂；③其債務(wù)的源頭較為集中，潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)相當(dāng)突出。

三、基于經(jīng)濟(jì)視角下的湖南地方政府債務(wù)融資的風(fēng)險(xiǎn)管理

（一）強(qiáng)化銀企合作，對舉債行為進(jìn)行規(guī)范

湖南省地方政府的融資負(fù)債主要集中在銀行貸款方面，所以對舉債行為需要進(jìn)行規(guī)范，而且應(yīng)該將其集中在怎樣對銀行的風(fēng)險(xiǎn)控制手段進(jìn)行利用方面，以此來強(qiáng)化銀行和融資平臺企業(yè)之間的相互交流和合作，也方便融資平臺企業(yè)對銀行控制信貸風(fēng)險(xiǎn)的協(xié)助。一般來說，對舉債行為進(jìn)行規(guī)范主要可以從兩個(gè)方面做起，首先是對舉債行為當(dāng)中的信息披露和政府融資平臺的財(cái)務(wù)狀況做到透明化，另外是對舉債行為當(dāng)中的土地抵押和收費(fèi)權(quán)質(zhì)押行為進(jìn)行規(guī)范[1]。對于前者來說，目前地方政府的融資平臺呈現(xiàn)出不透明或者半透明性質(zhì)，其主要的原因是融資平臺的數(shù)目多，形成了多頭舉債的情況，而且監(jiān)管部門和融資平臺之間也缺乏必要的溝通和協(xié)同，這也導(dǎo)致其總體的負(fù)債情況不容易做到精確的統(tǒng)計(jì)。也有一方面的原因是因?yàn)槿谫Y平臺內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)控制體系還有待于完善[2]。對于后者來說，以湖南的土地儲備中心為例，將收儲的土地當(dāng)作抵押物，在法律上是存在瑕疵的，加入是平整的規(guī)劃好的土地，一般地方政府都會采用立即掛牌出售的方式來處理，而不是將其抵押給銀行。所以，銀行在這一過程當(dāng)中承擔(dān)了較多的風(fēng)險(xiǎn)，為了將這種風(fēng)險(xiǎn)降低到最小，銀行應(yīng)該加強(qiáng)自身與企業(yè)之間的合作，以此來對政府性質(zhì)的融資平臺的建設(shè)做出規(guī)劃，對政府性質(zhì)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)做出最為直接的防范。

（二）實(shí)施項(xiàng)目管理，對舉債責(zé)任進(jìn)行落實(shí)

這也是從兩個(gè)方面來進(jìn)行的。首先是實(shí)施項(xiàng)目管理，將責(zé)任落實(shí)到個(gè)人身上。因此需要對地方政府的債務(wù)性融資行為進(jìn)行項(xiàng)目管理，假如政府性的融資平臺有相對獨(dú)立的負(fù)債行為，那么實(shí)行項(xiàng)目管理制度就能夠?qū)㈨?xiàng)目管理的責(zé)任有效地落實(shí)到主體上，可以更好地將債務(wù)資金的使用效率提升起來，進(jìn)而有效德爾防范信貸風(fēng)險(xiǎn)。對于有收益型的項(xiàng)目，可以對商業(yè)銀行貸款行長的責(zé)任制進(jìn)行參考，將誰貸款誰負(fù)責(zé)的制度和原則落實(shí)到實(shí)處。其次也要實(shí)行舉債責(zé)任，要確保用人的獨(dú)立性[3]。對政府性債務(wù)融資平臺的責(zé)任制度進(jìn)行進(jìn)一步的落實(shí)，要求地方政府在進(jìn)行融資貸款的時(shí)候需要通過融資平臺的債務(wù)規(guī)模和貸款行為來進(jìn)行，并要做到和其地方政府的財(cái)政實(shí)力相匹配，不可擅自妄為。此外，根據(jù)以往的政府性的負(fù)債研究結(jié)果來看，地方政府官員一般為了顧及其任期內(nèi)的政績而不顧及當(dāng)?shù)氐呢?cái)政實(shí)力等情況而大舉進(jìn)行負(fù)債建設(shè)，最終造成了政府性的負(fù)債規(guī)模加大，所以，政府債務(wù)融資平臺的負(fù)責(zé)人應(yīng)該通過地方政府來進(jìn)行直接委派，保證其行政關(guān)系依然隸屬于原單位，其工資也從原來單位進(jìn)行領(lǐng)取，這樣能夠有效地避免集中還款情況的發(fā)生。

（三）項(xiàng)目保壓共存，對風(fēng)險(xiǎn)意識進(jìn)行普及

強(qiáng)化對政府官員的教育工作，普及相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)意識。很多的地方政府都將經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃當(dāng)作是千載難逢的融資機(jī)遇，雖然說在這一輪的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃當(dāng)中，湖南省地方政府所表現(xiàn)的還不算太激進(jìn)，但是和以往的融資規(guī)模相比較，這一次的增長規(guī)模也仍然和相關(guān)部門的預(yù)期規(guī)模存在很大的出入。從湖南省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和財(cái)政實(shí)力來分析，這一輪的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃當(dāng)中包含著較大的風(fēng)險(xiǎn)，而因此所造成的隱患也是十分巨大的。因此在地方政府進(jìn)行債務(wù)融資的時(shí)候需要做到有保有壓，這樣才能夠在更大程度上保證項(xiàng)目的必要延續(xù)。自從2009年下半年以來，我國國家相關(guān)部門就開始屢次提示相關(guān)政府性質(zhì)的融資平臺要注意負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。所以在2010年的時(shí)候，湖南省政府在信貸規(guī)模的預(yù)測和相關(guān)項(xiàng)目的建設(shè)現(xiàn)狀等方面，為了防止負(fù)債融資的風(fēng)險(xiǎn)，對相關(guān)的減少項(xiàng)目的融資開始實(shí)行有保有壓的方法。為此，首先需要對在建和續(xù)建的項(xiàng)目進(jìn)行必要的維持，這些項(xiàng)目是以前局已經(jīng)參與或者被安排授信額度的項(xiàng)目。然后嚴(yán)格要求申請建設(shè)的項(xiàng)目，對于一些重復(fù)修建和高耗能的項(xiàng)目，還有一些對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)拉動(dòng)效應(yīng)不是很明顯的項(xiàng)目等都做出了暫緩建設(shè)和停止建設(shè)的批示。

篇7

關(guān)鍵詞：地方債 融資平臺 創(chuàng)新 轉(zhuǎn)型

地方債危機(jī)是指規(guī)模龐大的地方融資平臺貸款的風(fēng)險(xiǎn)問題，正在迅速顯現(xiàn)。2008年金融危機(jī)期間的“四萬億”刺激之后，中國地方政府和融資平臺累積了巨額的債務(wù)。隨著經(jīng)濟(jì)增長的不斷下降和財(cái)政收入增速的減少，這些債務(wù)的償還壓力越來越大，已經(jīng)成為制約中國經(jīng)濟(jì)和改革的重大風(fēng)險(xiǎn)。一些城市依托政府融資平臺公司等方式過度舉債已接近極限，導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)急劇擴(kuò)大。2013年12月30日，審計(jì)署公布了在全國范圍內(nèi)開展的政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果，截至2013年6月底，地方政府性債務(wù)總額近18萬億元，其中，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)10.9萬億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.7萬億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)4.3萬億元。而融資平臺公司作為地方政府債務(wù)的主體，正面臨著前所未有的危機(jī)和考驗(yàn)，努力探索融資新模式和積極創(chuàng)新就成了當(dāng)務(wù)之急。

一、融資平臺公司的作用和現(xiàn)狀

（一）融資平臺公司的作用

融資平臺舉債融資平臺作為地方政府融資人，是地方政府信用擴(kuò)張的主要途徑，創(chuàng)造性地解決了中國城市建設(shè)發(fā)展中的資金瓶頸問題，促進(jìn)了地方政府信用資源的利用，擴(kuò)大了地方政府的融資渠道和融資規(guī)模，有力地支持了地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。

（二）融資平臺公司的現(xiàn)狀

1.政府融資平臺體系初步形成

目前，從整體上看，我國政府融資平臺體系已初步形成。從產(chǎn)業(yè)涵蓋來看，各地政府根據(jù)本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)情況，成立了不同的產(chǎn)業(yè)投資公司，如城市建設(shè)類投資公司、公用事業(yè)類投資公司、科技風(fēng)險(xiǎn)投資公司、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資公司等。而從行政級別來看，市一級基本上均有相應(yīng)的招商引資平臺，并有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)與之對口，在部分發(fā)展情況較好的城市，政府融資平臺已經(jīng)向下轄區(qū)縣延伸。

2.以現(xiàn)代企業(yè)制度為標(biāo)志的公司治理結(jié)構(gòu)逐步建立

目前，我國大部分政府性投資公司均能按照現(xiàn)代企業(yè)制度建立，具有獨(dú)立法人資格，實(shí)行獨(dú)立核算，按市場化、公司化方式運(yùn)作。政府性投資公司以及各類基金，其定位均是國有資產(chǎn)的所有者和政府投資的責(zé)任主體，受政府委托對政府投資項(xiàng)目進(jìn)行融資；運(yùn)用法定可支配資產(chǎn)進(jìn)行參股、控股投資；面向國內(nèi)外市場多渠道、多形式融資；具有負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)的保值、增值或收回等職能。其中，政府投資公司主要以財(cái)政注資或投入存量資產(chǎn)等形式成立，以投資公司所有的存量土地、房產(chǎn)等資產(chǎn)作為抵押，以土地經(jīng)營權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)的預(yù)期收益向各政策性銀行、商業(yè)銀行融通信貸資金。同時(shí)，還發(fā)行企業(yè)債券、企業(yè)信托、個(gè)人委托集合貸款等金融產(chǎn)品籌集資金。

3.成為政府籌集發(fā)展資金的主要力量

各地政府投融資平臺建立后，在加快城市基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)、工業(yè)集中區(qū)發(fā)展以及改善居民生活環(huán)境等方面，發(fā)揮了重要的籌資作用。

二、融資平臺存在的主要矛盾與問題

（一）未形成多元化投融資渠道，風(fēng)險(xiǎn)集中高

目前，政府投融資平臺的主要融資渠道集中在銀行信貸方面，銀行信貸在政府投融資結(jié)構(gòu)中占絕對比重，投融資風(fēng)險(xiǎn)未能通過有效的資產(chǎn)組合得以分解，投融資的風(fēng)險(xiǎn)比較集中。在銀行信貸中，銀行短期債務(wù)又占了相當(dāng)比例，政府投融資平臺不僅背負(fù)著維持資金鏈不斷的沉重壓力，而且銀行信貸的高額成本也日益成為政府投融資平臺的沉重負(fù)擔(dān)。

（二）投融資結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)集中，融資能力不足

政府投融資平臺進(jìn)行融資的項(xiàng)目大多集中在了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，這些公益性項(xiàng)目的資金投入量大，而回報(bào)和收益較少，政府投融資平臺投融資的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)突出。目前，各地政府的國有投資公司的資產(chǎn)負(fù)債率普遍較高，為維持資金鏈不斷，企業(yè)不得不繼續(xù)拆借銀行資金，這進(jìn)一步加劇了企業(yè)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，隨著企業(yè)可抵押的資產(chǎn)數(shù)量的減少和企業(yè)資產(chǎn)質(zhì)量的下降，國司的融資能力將開始下降。

（三）投融資結(jié)構(gòu)不合理，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持不足

政府投融資平臺在項(xiàng)目融資方面，主要集中在了城市基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，盡管成立了各類工業(yè)投資公司等產(chǎn)業(yè)類投資公司，但由于這類公司的融資重點(diǎn)仍然在工業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，對于企業(yè)或產(chǎn)業(yè)的融資需求仍然支持不足，企業(yè)自身發(fā)展，尤其是中小企業(yè)發(fā)展仍然面臨著較大的資金瓶頸制約，這對地方工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展是不利的。

三、融資平臺公司如何創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型

地方政府投融資平臺之所以存在并得到快速的發(fā)展，是有其必要性、合理性和可行性的，針對當(dāng)前存在的一些問題，在化解短期風(fēng)險(xiǎn)、攤平長期風(fēng)險(xiǎn)的情況，要積極借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)，開展經(jīng)營模式創(chuàng)新及轉(zhuǎn)型，主動(dòng)尋求地方政府的支持及在機(jī)制、資源配置及合理的政策上的引導(dǎo)，朝著市場化、規(guī)范化、科學(xué)化的方向培養(yǎng)自身的核心競爭力，使之成為推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的有效推動(dòng)力量。那么如何創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型呢，筆者認(rèn)為主要從兩個(gè)層面：

（一）地方政府層面

1.建立一個(gè)地方政府投融資責(zé)任機(jī)制。要制約政府過度負(fù)債、盲目投資的沖動(dòng)，讓投融資平臺成為一個(gè)受約束的平臺?？梢钥紤]建立政府投融資平臺的考評制度，設(shè)立債務(wù)率與地方政府績效相掛鉤的控制機(jī)制。規(guī)范地方政府通過投融資平臺的貸款行為，地方政府的債務(wù)規(guī)模必須與財(cái)力相匹配。

2.整合分散資源，發(fā)揮整體優(yōu)勢。各級地方要抓住國家規(guī)范平臺公司的契機(jī)，將分散在不同平臺公司的優(yōu)質(zhì)資源加以整合，提高資源配置效率，發(fā)揮資源的協(xié)同效應(yīng)。同時(shí)，合理調(diào)整資源結(jié)構(gòu)，優(yōu)化各類資源組合，發(fā)展多元化的業(yè)務(wù)板塊，增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

3.引入外部監(jiān)控機(jī)制。各地國資部門、財(cái)政部門（或履行同等職責(zé)的部門）應(yīng)依法對投融資公司履行出資人職責(zé)，按照“權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)、管人、管事相結(jié)合”原則，加強(qiáng)監(jiān)管，依法享有資產(chǎn)收益，參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利。投融資公司還要自覺接受財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)等部門的監(jiān)督檢查。

4.建立償債基金制度。經(jīng)驗(yàn)表明，大量依靠土地增值收益償還平臺公司債務(wù)的方式蘊(yùn)藏巨大風(fēng)險(xiǎn)，地方政府應(yīng)嘗試建立完備債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制和償債基金制度，對平臺公司的債務(wù)起到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和控制作用，同時(shí)也在平臺公司和地方政府之間設(shè)立一道債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防火墻。

（二）平臺公司層面

1.政企分開，獨(dú)立經(jīng)營，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。平臺公司應(yīng)遵循“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的原則，與政府劃清權(quán)責(zé)界限，強(qiáng)化企業(yè)信用，項(xiàng)目融資時(shí)，做到財(cái)政不擔(dān)保，平臺公司之間不擔(dān)保，突出單個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)營作用，逐步弱化政府信用；恢復(fù)平臺公司作為一般企業(yè)的市場法人主體地位，成為能夠獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧、自主經(jīng)營的擁有自主經(jīng)營管理權(quán)的法人實(shí)體；按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，完善法人治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范公司治理，加強(qiáng)股東會、董事會、監(jiān)事會制度建設(shè)，形成科學(xué)、民主決策機(jī)制。

2.開創(chuàng)新的資本注入模式和融資渠道，引入社會閑散資金，緩解資金壓力。設(shè)立必要的準(zhǔn)入要求和制度，通過多種形式，做實(shí)資本金。對承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的公益性項(xiàng)目融資任務(wù)并主要依靠自身收益償還債務(wù)的融資平臺公司，以及承擔(dān)非公益性項(xiàng)目融資任務(wù)的融資平臺公司，實(shí)現(xiàn)商業(yè)運(yùn)作，建立起政府引導(dǎo)、社會參與、市場運(yùn)作的社會投資增長機(jī)制，讓其逐步退出地方政府及融資平臺的債務(wù)融資范疇。

根據(jù)運(yùn)營模式細(xì)分為O&M、DB、BOT、BOO、PPP等多種模式，進(jìn)行資本注入創(chuàng)新，在政府控股的前提下，引導(dǎo)多種社會資本（社保、保險(xiǎn)、央企、民間資本）參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并成為融資平臺的股東。比如，與國開行合作，依托國開金融，變債權(quán)人貸款為投資人出資入股。開放交通、市政、水務(wù)、體育、民政等領(lǐng)域，鼓勵(lì)私營企業(yè)，民營資本與政府進(jìn)行合計(jì)，試點(diǎn)一批PPP模式的項(xiàng)目。加強(qiáng)運(yùn)用資本市場提供的IPO、企業(yè)債券、中期票據(jù)、短期融資券以及產(chǎn)業(yè)投資基金等，對經(jīng)營管理較好的企業(yè)可擇機(jī)上市，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)證券化。

3.融資方式創(chuàng)新：多渠道的融資方式，不單依靠銀行貸款，增加企業(yè)債，中票，短融，信托，租賃等方式。

4.通過參與市場競爭，形成核心競爭力。要從依賴政府的思想轉(zhuǎn)變?yōu)橛檬袌龅挠^點(diǎn)思考、決策、實(shí)施經(jīng)營管理活動(dòng)，在實(shí)踐中逐步走向市場，逐步過渡為一般的市場化企業(yè)。要根據(jù)自身資產(chǎn)特點(diǎn)，突出主業(yè)，做強(qiáng)主業(yè)，做專主業(yè)，以主業(yè)為目標(biāo)走出一條可持續(xù)發(fā)展的道路，建立全新的經(jīng)營模式和管控模式，增強(qiáng)自身造血功能，形成自身的核心競爭能力。平臺公司要適應(yīng)時(shí)代變化，轉(zhuǎn)向?yàn)檎瓌?dòng)內(nèi)需、促進(jìn)消費(fèi)和內(nèi)需增長服務(wù)，比如根據(jù)自身的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，轉(zhuǎn)向?yàn)樾屡d產(chǎn)業(yè)和新經(jīng)濟(jì)服務(wù)，扶持上市公司、投資電子信息產(chǎn)業(yè)園、控股金融企業(yè)等，并逐漸形成行業(yè)的專業(yè)優(yōu)勢。

在政策變動(dòng)的大環(huán)境下，除部分融資平臺可能經(jīng)清理而消失外，鑒于其已積累的大量資源和運(yùn)作基礎(chǔ)，筆者認(rèn)為大多數(shù)融資平臺仍然具備繼續(xù)存在的條件和意義，但未來必然面臨轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型方向之一是成為市場化運(yùn)作的國有企業(yè)，甚至進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)社會化。目前，一些運(yùn)作較為成熟的融資平臺已經(jīng)具備了這類轉(zhuǎn)型的基本條件。而大部分現(xiàn)有平臺可能會選擇另一類轉(zhuǎn)型方向，即成為專門項(xiàng)目的融資服務(wù)管理者，繼續(xù)充當(dāng)政府與市場中間人的角色。但無論從融資平臺發(fā)揮的歷史作用還是從其現(xiàn)有運(yùn)作條件來看，都不適宜進(jìn)行一刀切的簡單處置，而應(yīng)考慮更適合發(fā)揮其作用的制度設(shè)計(jì)。同時(shí)，債務(wù)管理改革需要一定過渡期，在這一過程中存量債務(wù)安全的保證應(yīng)是首先考慮的要素，而地方政府實(shí)際資金需求的規(guī)模和供給的靈活性也需要進(jìn)行更為細(xì)致的評估。

四、結(jié)語

冰凍三尺非一日之寒，政策變動(dòng)早已醞釀多年。融資平臺的發(fā)展必須適應(yīng)這一趨勢，其生存模式必然發(fā)生改變。研究如何推進(jìn)轉(zhuǎn)型，最終找到較為合適的定位，是中央及地方政府相關(guān)部門及融資平臺下一階段的重要工作。

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[3]高旭東，劉勇.中國地方政府融資平臺研究[M].北京：科學(xué)出版社，2013（6）.

篇8

一、政府審計(jì)和社會審計(jì)在政府融資平臺審計(jì)中的不同點(diǎn)

（一）審計(jì)主體不同

政府融資平臺審計(jì)中國家審計(jì)的主體主要是各級國家審計(jì)機(jī)關(guān)。國家審計(jì)機(jī)關(guān)主要對政府融資平臺中涉及國家資金及項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，國家審計(jì)人員所需的工作經(jīng)費(fèi)由財(cái)政部門負(fù)責(zé)撥付。社會審計(jì)的主體則是具有相關(guān)資質(zhì)的注冊會計(jì)師事務(wù)所及注冊會計(jì)師。社會審計(jì)主要是對政府融資平臺的利益相關(guān)者負(fù)責(zé)，保證信息真實(shí)可靠，維護(hù)使用者的合法權(quán)益。

（二）審計(jì)的權(quán)限及側(cè)重點(diǎn)

政府融資平臺中國家審計(jì)是依據(jù)憲法等有關(guān)規(guī)定對其涉及政府融資平臺項(xiàng)目的企業(yè)進(jìn)行強(qiáng)制性的審計(jì)監(jiān)督，審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的企業(yè)違規(guī)行為有權(quán)依法處理。國家審計(jì)側(cè)重考察政府融資平臺中項(xiàng)目申報(bào)，審批，建設(shè)過程中的合法性及合規(guī)性。社會審計(jì)則是由注冊會計(jì)師組成的受托審計(jì)，即社會審計(jì)無權(quán)對相關(guān)企業(yè)直接審計(jì)，需要政府融資平臺根據(jù)自身需要自行選擇具有相關(guān)資質(zhì)的會計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行審計(jì)，并且審計(jì)范圍審計(jì)業(yè)務(wù)約定書中所約定的。社會審計(jì)作出的審計(jì)報(bào)告易受到委托方的影響，以至于影響審計(jì)報(bào)告意見類型而不能進(jìn)行深入調(diào)查。

（三）審計(jì)的依據(jù)及審計(jì)成果

在政府融資平臺審計(jì)中國家審計(jì)依據(jù)《國家審計(jì)準(zhǔn)則》進(jìn)行審計(jì)。由于國家審計(jì)是一種依法行政行為因此審計(jì)行為和審計(jì)處理依據(jù)等須符合相關(guān)法律規(guī)定。并且國家審計(jì)會對所涉及到政府融資平臺有交易事項(xiàng)的所有企事業(yè)單位出具審計(jì)取證單、審計(jì)報(bào)告、決定等。社會審計(jì)的審計(jì)依據(jù)是的獨(dú)立審計(jì)準(zhǔn)則。在審計(jì)工作結(jié)束后，注冊會計(jì)師根據(jù)內(nèi)容向政府融資平臺委托人提交相關(guān)審計(jì)報(bào)告并對其真實(shí)完整性負(fù)責(zé)。

（四）審計(jì)程序、法律責(zé)任不同

在我國國家審計(jì)機(jī)關(guān)是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，對地方政府融資平臺審計(jì)時(shí)需依照法律依法審計(jì)，并根據(jù)職責(zé)、權(quán)限、審計(jì)程序?qū)ζ渥鞒鱿鄳?yīng)處理，在政府融資平臺審計(jì)中國家審計(jì)人員必須到現(xiàn)場直接參與審計(jì)，作為被審計(jì)對象所涉及到的政企對審計(jì)機(jī)關(guān)作出的相關(guān)審計(jì)決定必須執(zhí)行，如果對其處罰決定有異議時(shí)需先執(zhí)行審計(jì)機(jī)關(guān)的決定后通過行政訴訟等方式來解決。社會審計(jì)結(jié)果僅需提交給委托人不能采取后續(xù)處罰措施，并且在實(shí)施階段會導(dǎo)致審計(jì)結(jié)果存在客觀差異。

二、建立政府融資平臺治理的長效機(jī)制

截止至2013年6月底地方政府融資平臺的債務(wù)主要是銀行貸款，且僅銀行貸款就達(dá)到了9.7萬億元風(fēng)險(xiǎn)集中，而且地方政府投融資平臺自身定位模糊、管理混亂，信息披露不透明、投資效率低下。這些問題若不及時(shí)解決會對我國的金融系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)增長造成巨大沖擊。上述對國家審計(jì)和社會審計(jì)的對比分析，我們可以看到對地方政府融資平臺的監(jiān)管及風(fēng)險(xiǎn)防范僅靠一方是不夠的需要多方的共同努力，發(fā)揮自身優(yōu)勢，進(jìn)行資源整合建立長效機(jī)制。

（一）發(fā)揮各自優(yōu)勢，建立應(yīng)對政府融資平臺的審計(jì)方式

社會審計(jì)根據(jù)自己的經(jīng)驗(yàn)和以往的審計(jì)方法開展審計(jì)工作，但是社會審計(jì)對審計(jì)對象的總體方向把握不強(qiáng)，使得其審計(jì)只是停留在財(cái)務(wù)報(bào)表這個(gè)層面，缺乏對其深入的分析。國家審計(jì)則對整體把控作為前提，對重要內(nèi)容深入了解分析重點(diǎn)審計(jì)，提高審計(jì)效率。所以在進(jìn)行地方政府融資平臺進(jìn)行審計(jì)時(shí)需要結(jié)合國家審計(jì)對總體的把控能力，分析審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容時(shí)結(jié)合社會審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)和方法。只有這樣才能充分發(fā)揮雙方審計(jì)的優(yōu)勢達(dá)到最優(yōu)效果。

（二）促進(jìn)地方政府融資渠道完善

為保障地方政府的合法權(quán)利，促進(jìn)資金高效流動(dòng)和資源合理配置，防止部分政府違規(guī)舉債，我國可以通過修改《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》等法律，來規(guī)范地方政府大量舉債的行為，授予地方政府發(fā)債的權(quán)利，使其在公開、透明的操作環(huán)境下按照法定程序進(jìn)行債務(wù)融資，接受公眾的監(jiān)督。并完善政府績效考核標(biāo)準(zhǔn)，將政府債務(wù)的管理和償還納入考核標(biāo)準(zhǔn)，明確責(zé)任，防止出現(xiàn)壞賬、過度借貸的情況，加強(qiáng)政府資金信息披露，提高資金使用效率。

（三）完善平臺的管理，規(guī)范平臺運(yùn)作

融資平臺的主管部門應(yīng)聯(lián)合其他相關(guān)部門對涉及地方政府擔(dān)保的融資平臺進(jìn)行全面的清查整頓，對其中無資質(zhì)、職能重疊、資產(chǎn)規(guī)模不足、虛設(shè)平臺進(jìn)行清查整改。并按照所實(shí)施的項(xiàng)目類別進(jìn)行分類整合。集中優(yōu)勢統(tǒng)一管理，發(fā)展強(qiáng)大資本實(shí)力。對于資金薄弱的地區(qū)，融資平臺要適當(dāng)集中，控制平臺總量。完善政府融資平臺的治理結(jié)構(gòu)，利用自身的債務(wù)來調(diào)節(jié)融資平臺的資本結(jié)構(gòu)，促進(jìn)資源的高效利用使其成為自主經(jīng)營自負(fù)盈虧的法律實(shí)體。

（四）嚴(yán)控地方政府債務(wù)

地方政府對其債務(wù)數(shù)額和期限的科學(xué)合理規(guī)劃。明確地方政府債務(wù)的管理及償還，按照“誰舉債誰負(fù)責(zé)”的準(zhǔn)則劃分責(zé)任，完善償債機(jī)制，建立追責(zé)制，并將債務(wù)的舉借及償還作為干部任期內(nèi)的考核標(biāo)準(zhǔn)，防止出現(xiàn)互相推諉的情況，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入情況合理規(guī)劃中、長期債務(wù)，控制債務(wù)總量。金融監(jiān)管部門應(yīng)建立對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級的評價(jià)制度，明確地方政府債務(wù)資金的參與范圍，部分投資風(fēng)險(xiǎn)較高的項(xiàng)目應(yīng)限制地方政府債務(wù)資金的參投比例，而且各級地方政府應(yīng)在財(cái)務(wù)報(bào)告體系及預(yù)算決算中設(shè)置政府債務(wù)，并對其負(fù)債數(shù)額及償還信息進(jìn)行重點(diǎn)披露。

篇9

質(zhì)量和水平上發(fā)揮了積極作用，但其存在的問題日益凸顯，受到了學(xué)者們的廣泛關(guān)注。本文對地方政府

投融資平臺存在的問題及形成機(jī)理、應(yīng)對策略等相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行了梳理，以期為進(jìn)一步規(guī)范地方政府投融

資平臺的運(yùn)行和發(fā)展提供參考。

關(guān)鍵詞：地方政府；投融資平臺；風(fēng)險(xiǎn)問題

中圖分類號：F832.48 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1007―7685（2014）04―0121―04

作為有中國特色的投融資體制創(chuàng)新，地方政

府投融資平臺有利于擴(kuò)大內(nèi)需、彌補(bǔ)地方政府財(cái)

政赤字，并在地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、撬動(dòng)社會資本、

提高居民生活質(zhì)量以及應(yīng)對國際金融危機(jī)沖擊方

面發(fā)揮了重要作用。然而，地方政府投融資平臺

數(shù)量、規(guī)模激增及發(fā)展速度過快，帶來了融資風(fēng)

險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)等諸多問題。

一、對地方政府投融資平臺存在問題的研究

（一）投資主體、融資方式和融資渠道有限導(dǎo)

致融資風(fēng)險(xiǎn)高度集中

目前，地方政府投融資平臺普遍面臨投資主

體、融資方式和融資渠道均有限的困境，導(dǎo)致融資

風(fēng)險(xiǎn)高度集中。在投資主體方面，主要局限于地

方政府、投融資平臺和銀行，尚未形成以政府為主

導(dǎo)，投融資平臺、銀行和銀團(tuán)、企業(yè)、外商等結(jié)合的

多元投資主體格局。在融資渠道方面，投融資平

臺資金來源有限，除財(cái)政撥款外，主要集中在銀行

貸款和發(fā)行債券。我國政府投資項(xiàng)目主要分為經(jīng)

營性和非經(jīng)營性兩大類，其中，非經(jīng)營性投資項(xiàng)目

往往涉及金額大、還款時(shí)間長，且無法盈利或盈利

較少。對于地方政府投融資平臺面臨的融資風(fēng)險(xiǎn)

形成機(jī)理，學(xué)者們進(jìn)行了深入研究。如，李麗虹認(rèn)

為，直接融資渠道不暢以及地方發(fā)債功能受到抑

制等因素，導(dǎo)致地方政府投融資平臺以銀行貸款

為主的單一融資渠道的形成。談建軍認(rèn)為，融

資成本和收益均較高以及國家緊縮政策導(dǎo)致商業(yè)

銀行信貸規(guī)模受到限制，進(jìn)而導(dǎo)致地方政府投融

資平臺融資渠道有限、融資結(jié)構(gòu)不合理，并易誘發(fā)

融資風(fēng)險(xiǎn)。

（二）多層委托關(guān)系導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)和逆

向選擇問題

地方政府投融資平臺主要存在三層委托

關(guān)系：全民對政府的委托、政府對投融資平臺的委

托、投融資平臺對投資公司的委托。因此，地方政

府投融資平臺存在道德風(fēng)險(xiǎn)問題。如，陳家洪認(rèn)

為，在地方政府投融資平臺的委托關(guān)系中，某

一方也會利用自身信息優(yōu)勢，在獲取收益的同時(shí)，

損害另一方的利益。這主要因?yàn)橥度谫Y平臺運(yùn)作

機(jī)制的透明度和公開度不足，政府、銀行、公眾等

都無法全面掌握其運(yùn)營情況，致使投融資平臺游

離于政府監(jiān)管和公共監(jiān)督之外。而在復(fù)雜的委托

鏈條中，信息不對稱很容易導(dǎo)致逆向選擇和

道德風(fēng)險(xiǎn)問題，從而損害政府、銀行等相關(guān)主體的

利益。

（三）傳統(tǒng)政績觀易給地方投融資平臺埋下

政策風(fēng)險(xiǎn)隱患

當(dāng)前，我國行政體制改革滯后，地方政府干部

晉升仍以地方經(jīng)濟(jì)增長速度作為主要考核標(biāo)準(zhǔn)。

在這種政績觀下，一些地方政府通過下達(dá)指導(dǎo)思

想、意見，通過投融資平臺大量舉債，盲目加大城

市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和地區(qū)投資力度，從而拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)

增長。如，趙嘉曉認(rèn)為，由于貸款期限較長，導(dǎo)致

政府換屆成為投融資平臺的政策風(fēng)險(xiǎn)之一。地方

政府換屆后，領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格的不同易導(dǎo)致出臺政策的

不盡相同。同時(shí)，新一屆地方政府官員極有可能

產(chǎn)生新的投資沖動(dòng)，從而產(chǎn)生債務(wù)銜接風(fēng)險(xiǎn)。如

果政策的延續(xù)性出現(xiàn)問題，投融資平臺原有項(xiàng)目

就可能發(fā)生相應(yīng)變化，再加上政府官員責(zé)任終身

追溯制的缺乏，導(dǎo)致無法對政府投資進(jìn)行長期、有

效的控制，從而給地方投融資平臺埋下政策風(fēng)險(xiǎn)

隱患。

（四）地方政府投融資平臺管理問題突出

首先，我國地方政府投融資平臺法人治理結(jié)

構(gòu)不完善。投融資平臺的性質(zhì)大多是國有企業(yè)或

事業(yè)單位，容易出現(xiàn)政企不分的問題，并極易受政

策影響。如，遲曉燕認(rèn)為，投融資平臺具有政府背

景和市場定位雙重屬性，在產(chǎn)權(quán)、管理權(quán)等方面普

遍存在政企不分問題。我國大部分投融資平臺尚

未建立起現(xiàn)代企業(yè)的董事會、監(jiān)事會和經(jīng)營層的

法人治理結(jié)構(gòu)，缺乏科學(xué)有效的監(jiān)督機(jī)制和激勵(lì)

機(jī)制。其次，地方政府投融資平臺責(zé)任主體不

清晰。投融資平臺主要由地方政府以國債資金、

土地儲備、稅收收入等形式注資設(shè)立，是地方政府

進(jìn)行市場融資的直接工具。許多投融資平臺由政

府獨(dú)資成立，決策權(quán)自然掌握在政府手中，地方政

府成為實(shí)際的運(yùn)作者和管理者。地方政府與投融

資平臺的責(zé)任主體不清晰，政府行為邊界模糊，容

易導(dǎo)致政府的越位、缺位、錯(cuò)位行為，對投融資平

臺運(yùn)作過度干涉或涉入不當(dāng)。最后，地方政府投

融資平臺的運(yùn)作程序不規(guī)范。部分投融資平臺成

立時(shí)間短，相應(yīng)的財(cái)務(wù)管理、運(yùn)營管理、信息披露

等制度尚未完備，嚴(yán)重影響項(xiàng)目運(yùn)行的效率和質(zhì)

量.

（五）過度舉債與還款能力弱的矛盾導(dǎo)致投

融資平臺面臨債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

投融資平臺天然的軟約束機(jī)制，使過度舉債

情況比較普遍。第一，資本金不實(shí)、資本金不足、

“墊資”和抽逃資本金等問題，易誘發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

如，米璨認(rèn)為，一些承擔(dān)省市級建設(shè)任務(wù)的投融資

平臺存在注入資產(chǎn)不實(shí)或?yàn)E竽充數(shù)、平臺層級較

低等問題，致使自身負(fù)債率過高。第二，投資時(shí)

間長、投資回報(bào)率低、項(xiàng)目盈利能力弱等特征易引

發(fā)償債風(fēng)險(xiǎn)。如，李麗虹認(rèn)為，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的自

償能力低及平臺公司缺乏主營業(yè)務(wù)是導(dǎo)致項(xiàng)目盈

利性風(fēng)險(xiǎn)的主要原因。大部分地方政府投融資

平臺自身沒有主營業(yè)務(wù)，盈利能力和償債能力弱，

自身造血功能不足。債務(wù)償還過于依賴地方政

府，而地方政府還款主要依賴于土地批租和稅收

收入，如果政府收入大幅下滑，地方政府作為地方

債務(wù)的第一還款源，也將喪失償還能力。即使是

經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目，如地鐵、機(jī)場等公共盈利性

項(xiàng)目，也很難實(shí)現(xiàn)收益與債務(wù)的對沖和緩釋。第

三，債務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜及隱性債務(wù)等問題易引發(fā)債務(wù)

運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)，而項(xiàng)目投資收益不能覆蓋成本則會導(dǎo)

致隱形債務(wù)顯性化。

（六）地方政府投融資平臺易引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)

由于地方政府投融資平臺的融資情況透明度

不夠，導(dǎo)致銀行無法全面、科學(xué)地分析和掌握其發(fā)

債和擔(dān)保情況。由于信息不對稱，有些地方政府

投融資平臺的一個(gè)項(xiàng)目甚至可以從多家銀行獲得

信貸支持，造成“多頭信貸、多頭融資”現(xiàn)象的發(fā)

生。相對于地方政府，商業(yè)銀行處于信息弱勢地

位，難以掌控地方政府的債務(wù)總體水平、財(cái)務(wù)擔(dān)保

情況和還款能力，導(dǎo)致信貸風(fēng)險(xiǎn)控制能力低。如，

張麗恒認(rèn)為，如果地方政府無法償還債務(wù)，則會轉(zhuǎn)

嫁為商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)，或轉(zhuǎn)移為中央財(cái)政負(fù)

擔(dān)，容易誘發(fā)銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)。李俠認(rèn)為，地方政

府投融資平臺的貸款一般采用政府擔(dān)保或質(zhì)押方

式，這種不透明的方式存在較大的風(fēng)險(xiǎn)隱患，易引

發(fā)信貸風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，如果銀行業(yè)出現(xiàn)大面積壞

賬，還會引發(fā)整個(gè)金融體系的“地震”，導(dǎo)致金融

系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。如，王慶安、賀輝認(rèn)為，地方政府以

土地抵押向金融機(jī)構(gòu)融資，而擔(dān)保抵押品的價(jià)格

下行可能帶來金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

二、解決地方政府投融資平臺問題的對策研

究

（一）盡快出臺和完善相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)投

融資平臺的法律約束

應(yīng)盡快建立健全投融資平臺的相關(guān)法律法

規(guī)，有效規(guī)范地方政府各類投融資行為，加強(qiáng)投融

資平臺法律約束，依法保護(hù)利益相關(guān)方的合法權(quán)

益，明確界定各方的權(quán)、責(zé)、利，實(shí)現(xiàn)公平、有序競

爭，實(shí)現(xiàn)地方政府投融資平臺的規(guī)范化、市場化、

透明化。首先，應(yīng)不斷完善《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》

等現(xiàn)有法律法規(guī)。我國《預(yù)算法》第二十八條規(guī)

定：“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得

發(fā)行地方政府債券。”可見，《預(yù)算法》否定了地方

政府自主發(fā)債的合法性。對此，萬莎認(rèn)為，應(yīng)修訂

《預(yù)算法》，明確地方政府舉債的合法性。王開

懷等認(rèn)為，應(yīng)不斷完善現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)，明確中

央和地方財(cái)政收入和支出范圍，使地方政府成為

獨(dú)立的財(cái)政主體。其次，盡快出臺《地方公債

法》、《財(cái)政收支劃分法》等法律法規(guī)。如，張琦認(rèn)

為，應(yīng)由國家相關(guān)部委牽頭制訂和出臺一部《地

方公債法》，該法律涉及地方債發(fā)行的種類、規(guī)模

及債務(wù)管理和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估等內(nèi)容。

（二）完善地方政府的財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，提升財(cái)

政能力

首先，應(yīng)合理確定中央政府與地方政府的財(cái)

權(quán)和事權(quán)，適當(dāng)上移地方政府部分事權(quán)，明確各級

政府財(cái)政支出范圍，并以法律形式確定下來。其

次，適度下放稅權(quán)、增加新稅種。如，張琦提出增

加中央與地方共享稅中地方政府擁有的比例，開

征遺產(chǎn)稅、贈與稅等新稅種，并將監(jiān)管權(quán)交予地方

政府。張麗恒建議建立和完善財(cái)產(chǎn)稅，使其成

為地方政府的主要稅種，以此改變地方政府過度

依賴土地財(cái)政的模式，為償還地方政府債務(wù)提供

新途徑。

（三）理順政府與投融資平臺的關(guān)系

理順政府與投融資平臺的關(guān)系，有利于解決

長期以來政府與投融資平臺之間的政企不分、政

資不分、政事不分等問題，消除預(yù)算軟約束和“共

同池塘”的影響。如，吳亞平建議從合理確定投

融資平臺的隸屬關(guān)系、確保投融資平立法人

地位兩個(gè)方面理順政府與投融資平臺的權(quán)責(zé)利關(guān)

系。遲曉燕認(rèn)為，鑒于投融資平臺與生俱來的

政府背景和市場定位的雙重屬性，要科學(xué)界定投

融資平臺的經(jīng)營職責(zé)和地方政府的監(jiān)管職責(zé)。

（四）促進(jìn)投資主體和融資渠道多元化

投資主體和融資渠道多元化是解決投融資平

臺資金短缺問題的重要途徑和手段。政府投融資

平臺應(yīng)打破單一投資主體的現(xiàn)狀，轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、?/p>

資公司、企業(yè)、民間投資者、外商等多元化投資主

體的發(fā)展格局。李俠認(rèn)為，應(yīng)積極拓寬地方政府

及投融資平臺的融資渠道，探索多樣化的融資模

式，提升融資能級，促進(jìn)財(cái)政投資、發(fā)行債券、貸

款、項(xiàng)目融資、產(chǎn)業(yè)投資基金、集中推介招商、社會

捐贈等多種融資渠道的發(fā)展，保障財(cái)政投資、債券

融資、項(xiàng)目融資、信貸融資、股權(quán)融資、社會捐贈的

有效銜接和綜合發(fā)展。同時(shí)，降低信貸融資比重，

調(diào)整融資結(jié)構(gòu)，降低融資成本，拓展融資渠道，通

過市場化方式募集資金。

（五）構(gòu)建投融資平臺風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

首先，應(yīng)加強(qiáng)投融資平臺風(fēng)險(xiǎn)評估，制定一套

完整的投融資平臺風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)警機(jī)制，科學(xué)選

取和界定監(jiān)控指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)問題早發(fā)現(xiàn)、早解決。

如，陳偉和陳S提出建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警

系統(tǒng)，利用現(xiàn)代化的技術(shù)手段，收集各類地方政府

風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)數(shù)據(jù)，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系，并建立風(fēng)險(xiǎn)評

估模型，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和管理。其次，實(shí)行合理

的債務(wù)分類和區(qū)別管理。張麗恒認(rèn)為，應(yīng)區(qū)分不

同性質(zhì)和類型的地方政府投融資平臺，實(shí)現(xiàn)純公

益性項(xiàng)目、準(zhǔn)公共性項(xiàng)目、競爭性項(xiàng)目的分類管理

和核算。

（六）建立投融資平臺的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制

首先，應(yīng)樹立公民監(jiān)督意識，加強(qiáng)社會監(jiān)督。

趙敏認(rèn)為，應(yīng)增強(qiáng)社會公眾的監(jiān)督意識，健全政府

信息披露制度，提高投融資平臺資金運(yùn)行情況的

透明度，從而避免由信息不公開引發(fā)的投融資平

臺風(fēng)險(xiǎn)問題。其次，構(gòu)建全面、科學(xué)的信用評級

體系和債務(wù)規(guī)模量化指標(biāo)體系，完善投融資平臺

的跟蹤、識別、評價(jià)、預(yù)測和監(jiān)控機(jī)制。張琦、趙敏

等學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)將影響政府負(fù)債率的因素納入當(dāng)

前的信用評價(jià)體系中，從而不斷完善我國的信用

評價(jià)體系。米璨認(rèn)為，應(yīng)建立投融資平臺信

用評價(jià)制度，以改善投融資平臺經(jīng)營狀況、提高內(nèi)

控和盈利水平。張麗恒認(rèn)為，地方政府應(yīng)在了

解我國實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，參考國際標(biāo)準(zhǔn)，建立包

含負(fù)債率、償債率、債務(wù)依存度、負(fù)債收入比和擔(dān)

保債務(wù)比重等指標(biāo)的地方債務(wù)規(guī)模量化指標(biāo)體

系，實(shí)現(xiàn)債務(wù)總量控制。再次，建立專業(yè)監(jiān)管機(jī)

構(gòu)。張琦認(rèn)為，應(yīng)成立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以及時(shí)跟

蹤、加強(qiáng)年審、嚴(yán)格和規(guī)范監(jiān)管。此外，遲曉燕

和張曉曼認(rèn)為，還應(yīng)加強(qiáng)會計(jì)事務(wù)所、律師事務(wù)所

以及金融機(jī)構(gòu)等專業(yè)中介機(jī)構(gòu)參與投融資平臺的

風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。

（七）改進(jìn)投融資平臺治理結(jié)構(gòu)和約束機(jī)制

首先，要逐步完善投融資平臺法人治理結(jié)構(gòu)。

許航敏等認(rèn)為，我國地方政府投融資平臺應(yīng)由政

府獨(dú)資注冊向合伙制或股份制治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。投

融資平臺建立決策、管理和監(jiān)管三位一體的現(xiàn)代

企業(yè)制度，有利于提高投融資平臺資金使用效率、

引進(jìn)先進(jìn)管理技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)。其次，要加強(qiáng)投融

資平臺市場化運(yùn)作。李俠認(rèn)為，地方政府投融資

平臺的市場化運(yùn)作應(yīng)從堅(jiān)持貸款審慎原則、遵循

市場化投資導(dǎo)向等方面入手。再次，要完善投

融資平臺相關(guān)規(guī)范和約束制度。我國地方政府投

融資平臺的制度建設(shè)應(yīng)向縱深推進(jìn)，項(xiàng)目公示制

度、專家評議制度、信息制度、投資監(jiān)管制度

等的實(shí)施，可進(jìn)一步規(guī)范地方政府和相關(guān)利益主

體的投融資行為。

三、結(jié)論

當(dāng)前地方政府投融資平臺諸多問題日益凸

顯，受到了學(xué)者們的廣泛關(guān)注。許多學(xué)者對投融

資平臺存在的風(fēng)險(xiǎn)、形成機(jī)理以及緩釋對策開展

了基礎(chǔ)性和應(yīng)用性研究，并取得了一定成果，為政

府和投融資平臺決策提供了科學(xué)依據(jù)，具有一定

的參考價(jià)值。但現(xiàn)有研究仍存在不足之處：一是

學(xué)者們大多全面地列舉了投融資平臺存在的諸多

問題，但未找到或指明投融資平臺面臨的最亟待

解決的問題。二是研究者們尚未提出導(dǎo)致地方政

府投融資平臺諸多問題的首要原因或根源所在。

三是目前關(guān)于投融資平臺問題及對策的研究多以

定性研究為主，缺乏衡量投融資平臺風(fēng)險(xiǎn)的數(shù)據(jù)

和定量分析。如，一些學(xué)者建議建立投融資平臺

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)和地方政府債務(wù)規(guī)模評價(jià)體系，但

通過定量分析該問題的研究文獻(xiàn)還比較匱乏。四

是關(guān)于投融資平臺問題的基礎(chǔ)性研究較多，以某

一地區(qū)或某一投融資平臺為對象的應(yīng)用性研究和

個(gè)案研究較少。五是現(xiàn)有文獻(xiàn)中的對策研究主要

指明了緩解風(fēng)險(xiǎn)的方向，但普遍缺乏可操作性。

篇10

按照要求圍繞防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，有效化解地方政府債務(wù)這一課題，通過對我縣**、教科局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等單位地方政府債務(wù)情況的調(diào)研，現(xiàn)將情況報(bào)告如下：

一、和碩縣債務(wù)基本情況

截止2019年9月，我縣債務(wù)余額為**萬元，其中：地方政府債務(wù)系統(tǒng)內(nèi)債務(wù)為**萬元，隱性債務(wù)**萬元。

從債務(wù)構(gòu)成看，地方政府債務(wù)系統(tǒng)內(nèi)存量債務(wù)主是2014年前經(jīng)審計(jì)清理甄別認(rèn)定的債務(wù)，主要集中在**。

或有債務(wù)為政府擔(dān)保債務(wù)主要是**，每年由債務(wù)單位自行償還債務(wù)本息。

政府債券主要是自2015年以來通過置換、新增債券解決存量政府債務(wù)**教育標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等重點(diǎn)民生項(xiàng)目支出。

隱性債務(wù)主要以融資平臺公司棚戶區(qū)改造、**產(chǎn)業(yè)形成的工程欠款。

二、主要做法及成效

（一）強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，著力夯實(shí)管理基礎(chǔ)

新預(yù)算法實(shí)施以來，我縣認(rèn)真貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）要求，成立由縣委書記為組長的防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組、政府債務(wù)化解工作領(lǐng)導(dǎo)小組、政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組（債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組）,建立地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案，有效防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，牢牢守住不發(fā)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的底線和紅線。

（二）限額管理，著力硬化預(yù)算約束

截止2019年，上級批準(zhǔn)我縣債務(wù)限額為**億元，我縣地方政府債務(wù)系統(tǒng)內(nèi)債務(wù)未突破批準(zhǔn)的限額，為爭取新增債券額度創(chuàng)造有利的條件，嚴(yán)格按要求將新增債務(wù)全部納入預(yù)算管理。

（三）多措并舉，著力拓寬償債渠道    

根據(jù)各債務(wù)單位制定的債務(wù)化解方案，通過控制項(xiàng)目規(guī)模、壓縮公用經(jīng)費(fèi)、處置存量資產(chǎn)、引入社會資本等方式，多渠道籌集資金提高政府償債能力，按時(shí)履行償債義務(wù)。

（四）動(dòng)態(tài)監(jiān)測，著力排查風(fēng)險(xiǎn)隱患

對各單位政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測，分別納入地方性債務(wù)管理系統(tǒng)、財(cái)政監(jiān)測平臺進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，及時(shí)了解各單位債務(wù)情況。根據(jù)各單位債務(wù)情況，分析風(fēng)險(xiǎn)原因，切實(shí)降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)對債券資金使用的監(jiān)管，開展新增債券資金使用情況自查、核查工作。開展新增債券資金績效評價(jià)工作，進(jìn)一步強(qiáng)化支出責(zé)任和效率，切實(shí)提高債券資金使用效益。

三、存在的問題、問題產(chǎn)生的原因

(一）償債務(wù)任務(wù)重，財(cái)政壓力大

從債務(wù)項(xiàng)目分析,我縣政府性債務(wù)主要用于**等民生項(xiàng)目，從債務(wù)用途分析，基本為公益性項(xiàng)目，各債務(wù)單位無經(jīng)營收入，部分債務(wù)主要由財(cái)政資金償還，償債壓力巨大。

(二）或有債務(wù)存在一定代償風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管難度困難

地方政府債務(wù)系統(tǒng)內(nèi)存量債務(wù)、或有債務(wù)在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大情況下，或有債務(wù)可能存在一定的財(cái)政代償風(fēng)險(xiǎn)。主是是**，但每年先由縣財(cái)政墊資，后兩公司將本息償還縣財(cái)政局，存在一定的代償風(fēng)險(xiǎn)。

(三）融資平臺公司債務(wù)負(fù)擔(dān)重，償債風(fēng)險(xiǎn)高

我縣融資平臺公司承擔(dān)著政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重任，主要集中在**等公益項(xiàng)目中，這些資產(chǎn)是不可變現(xiàn)資產(chǎn)。近兩年為債務(wù)還本付息集中期，償債風(fēng)險(xiǎn)加大。

四、下一步工作意見

(一)進(jìn)一步健全以政府債券為主體的舉債融資機(jī)制。

堅(jiān)持“開前門、堵后門”，健全以政府債券為主體的政府舉債融資機(jī)制，積極爭取新增債券額度，以專項(xiàng)債券為主，重點(diǎn)支持**等領(lǐng)域，不斷規(guī)范政府舉債行為。同時(shí)將政府債務(wù)全部納入一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算管理，堅(jiān)決防止政府債務(wù)游離于預(yù)算之外。

(二)依法妥善處置政府存量、或有債務(wù)。

積極穩(wěn)妥化解存量債務(wù)。嚴(yán)格劃分償債責(zé)任，堅(jiān)持“誰的孩子誰抱走”，從實(shí)際出發(fā)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)及各部門的償債責(zé)任，在鎖定存量的基礎(chǔ)上，由責(zé)任人提出分類化解意見，制定化解方案，分類別、分階段、分緩急，逐步進(jìn)行消化。加強(qiáng)或有債務(wù)監(jiān)管，在財(cái)政資金墊資后并依法對原債務(wù)單位行使追索權(quán)，追回財(cái)政資金。

(三)進(jìn)一步化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

為認(rèn)真貫徹落實(shí)中央和自治區(qū)、自治州黨委、政府關(guān)于防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)各項(xiàng)決策部署，按照各單位政府隱性債務(wù)化解工作方案，以堅(jiān)決守住不發(fā)生政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)為底線，把握好時(shí)序、節(jié)奏和力度，確保如期完成債務(wù)化解任務(wù)。

(四)進(jìn)一步推進(jìn)融資平臺轉(zhuǎn)型。

鼓勵(lì)融資平臺公司市場化融資，推廣應(yīng)用政府和社會資本合作(PPP)模式，支持利用政府購買服務(wù)預(yù)期收益質(zhì)押融資，分類推進(jìn)融資平臺轉(zhuǎn)型，依法厘清政府債務(wù)與企業(yè)債務(wù)邊界，防范融資平臺公司違法違規(guī)或變相舉債。