導(dǎo)語(yǔ)：公路建設(shè)項(xiàng)目PPP模式的應(yīng)用一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：公路建設(shè)項(xiàng)目具有融資困難、資金缺口大、任務(wù)繁重等特點(diǎn)，為了解決資金問(wèn)題，提出了ppp融資模式。本文首先對(duì)公路建設(shè)項(xiàng)目中PPP模式的基本概念和特征進(jìn)行了介紹，其次對(duì)PPP模式下存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析，最后對(duì)公路建設(shè)項(xiàng)目中PPP模式的具體應(yīng)用進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：PPP模式；公路建設(shè)；利益共享；特許經(jīng)營(yíng)權(quán)

近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展帶動(dòng)了公路建設(shè)的發(fā)展。在這種情況下，資金短缺問(wèn)題也迫在眉睫，為了解決公路建設(shè)中的資金問(wèn)題，需要在公路建設(shè)中引入PPP融資模式。PPP模式下通過(guò)將私營(yíng)資本和公共部門進(jìn)行合作，可以有效降低政府的財(cái)政壓力，提升項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)效率，實(shí)現(xiàn)共贏。當(dāng)前，我國(guó)公路建設(shè)項(xiàng)目中PPP模式還處于發(fā)展期間，存在各種問(wèn)題，為了充分發(fā)揮PPP模式的作用，需要積極解決PPP模式應(yīng)用過(guò)程中存在的問(wèn)題。

1PPP模式的基本概念

PPP模式是專為公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)提供服務(wù)的一種融資模式，需要政府資本與私營(yíng)企業(yè)通過(guò)合作共同參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建造。PPP模式是由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，在具有運(yùn)營(yíng)管理和投資管理能力的情況下使用競(jìng)爭(zhēng)性的措施，雙方經(jīng)過(guò)協(xié)商后制定平等的原則，然后訂立適應(yīng)的合同，完成后對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，再由政府為社會(huì)資本提供相應(yīng)的對(duì)價(jià)，如圖1所示。圖1PPP模式所周知，支撐合作伙伴能持續(xù)進(jìn)行的最重要因素就是利益，PPP模式也是如此，私營(yíng)部門和公共部門會(huì)盡量以最少的資源獲得最多的供給。為了追求自身利益，私營(yíng)部門會(huì)通過(guò)某項(xiàng)目的實(shí)現(xiàn)而獲取利益，而公共部門則通過(guò)該項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)后產(chǎn)生的公共福利和利益來(lái)追求利益。這兩個(gè)合作伙伴之間相互發(fā)展、相互制約、相互牽引，站在對(duì)方的立場(chǎng)上為對(duì)方考慮，以便雙方之間能有長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作和發(fā)展。這種有共同目標(biāo)的合作，也意味著利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，更是成為伙伴關(guān)系的重要特征。（2）利益共享PPP項(xiàng)目與其它私營(yíng)項(xiàng)目有所不同，即不以利益最大化為目的，具有公益性質(zhì)的特點(diǎn)，因此在PPP中私營(yíng)部門與公共部門應(yīng)共享社會(huì)成果，使得私營(yíng)部門無(wú)法通過(guò)該項(xiàng)目獲取超額利潤(rùn)，從而起到對(duì)其制約的作用。PPP之所以能可持續(xù)長(zhǎng)久發(fā)展，最基礎(chǔ)的因素就是利益的共享，這種利益共享不是單純的分享利益，只要有部門參與其中，不論是民營(yíng)企業(yè)機(jī)構(gòu)還是私人部門，都能從中獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)。（3）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)在PPP中有利益共享就有風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，根據(jù)自己的職能和優(yōu)勢(shì)，公共部門與私營(yíng)部門要分擔(dān)不同的風(fēng)險(xiǎn)。伴生風(fēng)險(xiǎn)是公共部門的優(yōu)勢(shì)所在，承擔(dān)大多數(shù)的伴生風(fēng)險(xiǎn)就成了公共部門義不容辭的責(zé)任；私營(yíng)部門的管理方面比較強(qiáng)，會(huì)承擔(dān)大部分以至全部的具體管理職責(zé)。比如正在運(yùn)營(yíng)中的橋梁和干道建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)常會(huì)因車流量太小引起經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)不到預(yù)期收益，為了有效控制這種情況的發(fā)生，公共部門可以提供現(xiàn)金流量補(bǔ)貼，或者限制此范圍內(nèi)同行業(yè)不同期建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生，以保證設(shè)計(jì)車流量，從而降低這種風(fēng)險(xiǎn)。

2PPP主要優(yōu)點(diǎn)

PPP模式之所以會(huì)得到注重，是因?yàn)閮?yōu)點(diǎn)多不勝數(shù)，其中最為突出的就是將市場(chǎng)機(jī)制引進(jìn)了基礎(chǔ)設(shè)施的投融資。PPP涉及多方面的改革，包括投融資體制改革、行政體制改革和財(cái)政體制改革，所以說(shuō)它不僅是一種融資手段，從另一方面來(lái)說(shuō)更是一種體制機(jī)制改革。PPP有其特定的服務(wù)對(duì)象，并不是面向所有的公共領(lǐng)域，準(zhǔn)公共領(lǐng)域和純公共領(lǐng)域是其主要的公共服務(wù)領(lǐng)域。1.2PPP三大特征作為建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施提供服務(wù)的項(xiàng)目融資方式，PPP有伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)三個(gè)基本特征。（1）伙伴關(guān)系在PPP模式中最重要的特征就是伙伴特征。眾通節(jié)能與環(huán)保以下是PPP模式優(yōu)點(diǎn)的具體表現(xiàn)：（1）費(fèi)用超支的消除。在項(xiàng)目初始階段，為降低費(fèi)用，保證項(xiàng)目在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的可行性，縮短前期工作周期，設(shè)施和融資等過(guò)程由私人企業(yè)與政府部門共同參與，在PPP模式下，私營(yíng)部門想要獲得利益，只能在項(xiàng)目完成后政府批準(zhǔn)使用才可以。所以，PPP模式有助于降低工程造價(jià)，提升施工效率，消除項(xiàng)目資金風(fēng)險(xiǎn)和完工風(fēng)險(xiǎn)。（2）有利于轉(zhuǎn)換政府職能，減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。很多時(shí)候，政府的日常事務(wù)多不勝數(shù)，需要處理各種繁雜問(wèn)題，無(wú)法兼顧太多，甚至?xí)雎阅承﹩?wèn)題。但PPP模式的出現(xiàn)使政府變成了監(jiān)督者的身份，不再為提供各種基礎(chǔ)設(shè)施而感到憂心，不僅在很大程度上緩解了壓力，還確保了公共服務(wù)設(shè)施的質(zhì)量。（3）促進(jìn)投資主體的多元化。在PPP模式中，私營(yíng)部門的地位不可忽視，資金問(wèn)題和服務(wù)能力是私營(yíng)部門的主力，需要為政府部門提供大量的資金和技能。除此之外，在其它方面私營(yíng)部門也有重要的作用，如為項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和施工提出創(chuàng)新意見(jiàn)，將先進(jìn)的管理和經(jīng)驗(yàn)傳播給政府部門等，以達(dá)到事半功倍的效果。（4）PPP模式將政府部門和民間企業(yè)融入到了一起，在彼此相互促進(jìn)、相互發(fā)展的基礎(chǔ)上發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，共同進(jìn)步。在共同目標(biāo)的驅(qū)使下互惠互利，彼此扶持，這為公共基礎(chǔ)設(shè)施提供了最有效地高質(zhì)量服務(wù)。（5）ppp模式在無(wú)形中整合了各方項(xiàng)目的參與部分，這些部分彼此互助合作，形成了統(tǒng)一的戰(zhàn)略聯(lián)盟，一旦有利益沖突產(chǎn)生，這個(gè)聯(lián)盟就能起到協(xié)調(diào)各方的作用。（6）風(fēng)險(xiǎn)的合理分配。PPP模式在風(fēng)險(xiǎn)分配方面起到了至關(guān)重要的作用，為了降低融資難度，政府部門會(huì)承擔(dān)一部分的風(fēng)險(xiǎn)，從而使投資商和承建商的風(fēng)險(xiǎn)減低，項(xiàng)目融資的成功率也就得到了提高。（7）應(yīng)用范圍廣泛。私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目有多種局限性，在公路、鐵路等基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)方面以及學(xué)校、醫(yī)院等公益性事業(yè)方面不能完全發(fā)揮其職能，然而PPP模式突破了這種局限性，可以被廣泛地應(yīng)用于各類市政公用建設(shè)的事業(yè)中。

3公路建設(shè)項(xiàng)目PPP模式存在的問(wèn)題

3.1缺乏綱領(lǐng)性的法律法規(guī)

PPP模式的綱領(lǐng)性法律法規(guī)在我國(guó)高速公路特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域中尚未完全成熟，更是缺乏嚴(yán)格統(tǒng)一的立法文件和觀念，這是其在公路建設(shè)中的主要問(wèn)題之一。公路建設(shè)中PPP項(xiàng)目通常需要一些系統(tǒng)的法律法規(guī)對(duì)其加以規(guī)范和約束，因?yàn)檫@些項(xiàng)目工程具有復(fù)雜、涉及面廣、風(fēng)險(xiǎn)大、參與方眾多、法律關(guān)系復(fù)雜等特點(diǎn)。雖然很多地區(qū)為了方便自己的可行性操作，都各自出臺(tái)了一些相關(guān)的法規(guī)文件，但還是增加了運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)檫@些法規(guī)文件與相關(guān)法律條文存在差異，很多內(nèi)容不完整導(dǎo)致私營(yíng)方無(wú)法確定其合法性[1]。另一方面，如項(xiàng)目在運(yùn)作工程中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問(wèn)題、雙方合法權(quán)益的保障問(wèn)題、項(xiàng)目管理的具體運(yùn)行機(jī)制等問(wèn)題都沒(méi)有具體的操作細(xì)則。由此可見(jiàn)，法制法規(guī)的不健全在很大程度上阻礙了PPP在公路建設(shè)項(xiàng)目中的順利實(shí)施。

3.2監(jiān)管機(jī)制不規(guī)范

目前，我國(guó)公路建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)管嚴(yán)重落后于國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展改革進(jìn)程，由于監(jiān)管體制無(wú)法與時(shí)俱進(jìn)，相關(guān)政策的落實(shí)還沒(méi)有調(diào)整到位，因此無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展的需要。很多項(xiàng)目建設(shè)在這種“偽監(jiān)督”下出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題，導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)混亂，效率低下，嚴(yán)重阻礙了PPP模式的推廣應(yīng)用。主要表現(xiàn)在很多政府部門對(duì)公共項(xiàng)目的監(jiān)督走形式，無(wú)法恪盡職守起到監(jiān)督作用。

3.3融資風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題

PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，是指從立項(xiàng)、融資、工程施工到最終項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)與移交期間產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，它涉及公路建設(shè)PPP融資項(xiàng)目包括金融、政治、自然、管理、技術(shù)等多個(gè)領(lǐng)域，是個(gè)龐大復(fù)雜的系統(tǒng)工程，各個(gè)領(lǐng)域決定著項(xiàng)目的成敗。

4完善我國(guó)公路交通建設(shè)的建議

PPP模式是一種創(chuàng)新的投融資管理模式，對(duì)我國(guó)的交通公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來(lái)說(shuō)，有極其重要的作用，在未來(lái)的發(fā)展中具有主導(dǎo)地位，因此只有建立健全、有效的體系作為實(shí)施基礎(chǔ)，才能使其發(fā)揮重要作用。

4.1做好前期階段

PPP模式適用性分析工作財(cái)政部門在相關(guān)文件中指出，PPP模式只能應(yīng)用于通過(guò)論證和評(píng)價(jià)的項(xiàng)目中。因此在推行PPP模式之前，要先分析項(xiàng)目使用PPP模式后能否使公路建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率提升，降低施工成本。其次，要保證獲取數(shù)據(jù)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和科學(xué)性，保證社會(huì)公眾參與調(diào)查結(jié)果的數(shù)量和范圍，確保組合方案具有良好的指導(dǎo)意義。最后要加強(qiáng)PPP項(xiàng)目中公眾參與程度，堅(jiān)持公開透明的基本原則，開展多種渠道和多種方式使公眾參與到政府決策中，保證政府決策的透明性、公平性和公開性。

4.2完善法律法規(guī)

根據(jù)國(guó)家相關(guān)規(guī)定，公路行業(yè)可以進(jìn)行收費(fèi)，如果能在所有的收費(fèi)公路中應(yīng)用PPP模式，即可達(dá)到事半功倍的效果，一方面，可以使現(xiàn)有的部分存量債務(wù)得以解決，另一方面，也能使未來(lái)公路建設(shè)中部分增量債務(wù)得到解決。由此可見(jiàn)，收費(fèi)公路是否有必要按屬性劃分得到質(zhì)疑，由此產(chǎn)生的矛盾需要依靠相關(guān)法律法規(guī)解決。為了推動(dòng)PPP模式快速健全的發(fā)展，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與公路建設(shè)的積極性，必須明確相關(guān)法律、法規(guī)，建立健全法律體系。

4.3明確特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的合規(guī)性

根據(jù)公路建設(shè)相關(guān)法律規(guī)定，收費(fèi)公路有一些享有權(quán)，例如服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)、收費(fèi)權(quán)和廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)等。對(duì)PPP模式來(lái)說(shuō)，最為重要的就是要政府能將這些權(quán)利授予特許公司，以便特許公司能完全真正掌握這些權(quán)利，因此，在實(shí)施過(guò)程中，地方政府的存在就尤為重要。然而相關(guān)法律規(guī)定，收費(fèi)公路的權(quán)益轉(zhuǎn)讓工作是由國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)的，地方政府沒(méi)有權(quán)利將國(guó)高網(wǎng)收費(fèi)公路的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給特許公司，由此看來(lái)，PPP模式的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授權(quán)在此是行不通的，有悖于國(guó)家規(guī)定，國(guó)家需要對(duì)此做出相應(yīng)調(diào)整。

4.4落實(shí)支持政策的一貫性

《特許經(jīng)營(yíng)合同》是政府與特許公司務(wù)必簽訂的合同，合同在表明特許公司權(quán)責(zé)的同時(shí)也會(huì)明確相關(guān)優(yōu)惠政策。由于特許經(jīng)營(yíng)期一般比較長(zhǎng)，而在這個(gè)期限中可能會(huì)發(fā)生部門的主要領(lǐng)導(dǎo)變動(dòng)情況，一旦新領(lǐng)導(dǎo)上任后拒絕前領(lǐng)導(dǎo)的合同，合同在執(zhí)行期間的各項(xiàng)政策都會(huì)受到影響。因此，只有使支持政策真正落實(shí)并保持一貫性，才能避免在PPP模式實(shí)施過(guò)程中由于支持政策的無(wú)法落實(shí)而終止項(xiàng)目的現(xiàn)象。

5結(jié)語(yǔ)

綜上所述，PPP模式可以使過(guò)去完全依靠政府的融資模式得以改善，可以有效解決公路交通債務(wù)和投資之間的矛盾。為了充分發(fā)揮出PPP模式的作用，需要對(duì)PPP模式下的相關(guān)制度進(jìn)行完善，并結(jié)合自身的具體情況，科學(xué)的選擇PPP模式，推進(jìn)我國(guó)公路交通建設(shè)的發(fā)展。

作者:楊志強(qiáng) 張玉玲 單位:1.北京中交通達(dá)路橋工程有限公司 2.中交公路養(yǎng)護(hù)工程技術(shù)有限公司

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