導(dǎo)語：如何才能寫好一篇銀行監(jiān)管制度，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

1979年日本長期信用銀行在北京開設(shè)代表處，標(biāo)志著我國金融業(yè)走上了對外開放的道路。十幾年來，隨著改革開放的逐步深入，我國金融業(yè)的對外開放一直堅持有計劃、有步驟的適度政策。截至1995年底，共有33個國家和地區(qū)的外資金融機構(gòu)在我國設(shè)立了142家營業(yè)性機構(gòu)。其中外國銀行分行120家、外資銀行5家、中外合資銀行5家、中外合資和外資獨資財務(wù)公司5家，到1995年底，已正式營業(yè)的外資銀行和財務(wù)公司共有129家。在華外資銀行的總資產(chǎn)額達191.4億美元。[注釋]我國對外資銀行的監(jiān)管也初步建立了以中國人民銀行和各地分支機構(gòu)為主，內(nèi)容包括從開業(yè)審批到經(jīng)營監(jiān)管的監(jiān)管體系，這個監(jiān)管體系的法律依據(jù)主要是《中華人民共和國外資金融機構(gòu)管理條例》及其實施細(xì)則和《外國金融機構(gòu)駐華代表機構(gòu)管理辦法》（下文分別簡稱為《條例》、《細(xì)則》和《辦法》）。

《條例》和《辦法》共規(guī)定了六種外資金融機構(gòu)的形式，其中屬于外資銀行的有：

（1）外國銀行分行，這是外國銀行在華設(shè)立的分支機構(gòu)，從數(shù)量上看占主要部分。

（2）外國銀行代表處，指外國銀行在中國境內(nèi)獲準(zhǔn)設(shè)立并從事咨詢、聯(lián)絡(luò)、市場調(diào)查等非經(jīng)營性活動的派出機構(gòu)。因為其所從事的主要是非經(jīng)營性活動，對其監(jiān)管比較簡單，本文不予討論。

（3）中外合資銀行，指外國金融機構(gòu)同中國金融機構(gòu)在中國境內(nèi)合資經(jīng)營的銀行。

（4）外資銀行：指依法在中國境內(nèi)設(shè)立的總行在中國境內(nèi)的外國資本的銀行。從《條例》對設(shè)立外資銀行的申請者的條件要求來看，[注釋]此處的外資銀行應(yīng)理解為外國金融機構(gòu)在華投資設(shè)立的子銀行，也有稱為附屬行的，為和標(biāo)題中的總稱外資銀行相區(qū)別，本文將此類銀行稱為外資子銀行。

從這樣四種形式來看，對其管理均涉及到對跨國金融機構(gòu)的監(jiān)管問題，這個問題極為復(fù)雜，即涉及到技術(shù)問題，也涉及國際間的協(xié)作問題。本文擬首先討論近年來國際間所確立的對于跨國金融機構(gòu)（主要是跨國銀行）的監(jiān)管合作原則，然后再分析其在我國的適用。

一、對跨國銀行的監(jiān)管原則

跨國銀行是跨國公司的一種特殊形式，各國一般普遍接受聯(lián)合國跨國公司中心在其提交的《世界發(fā)展中的跨國公司：第三次調(diào)查》中下的定義：“跨國公司是設(shè)在兩個或兩個以上國家的實體，它在一個決策體系下經(jīng)營，各實體間通過股權(quán)或其他形式密切聯(lián)系”?？鐕y行在本世紀(jì)發(fā)展迅速，各國對它的監(jiān)管一般是基于兩大類原則。

（一）股權(quán)原則和母國監(jiān)管原則

所謂股權(quán)原則是指股東有權(quán)對其資產(chǎn)進行監(jiān)督和管理，并承擔(dān)責(zé)任。依此原則，跨國銀行的總行必須對其所設(shè)立的分行和子銀行進行監(jiān)督管理和承擔(dān)責(zé)任。而按照國際公法上的國籍原則，一國對其國民的行為、利益或其他關(guān)系，不論發(fā)生在境內(nèi)境外，均可以行使管轄權(quán)，即跨國銀行的國籍國可對跨國銀行行使管轄權(quán)，由此可以推出母國負(fù)責(zé)監(jiān)管跨國銀行的原則。

對跨國銀行實行控股權(quán)原則有一定的特殊性。公司法一般規(guī)定總公司對其分支機構(gòu)應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任；對子公司則僅以所投股份承擔(dān)有限責(zé)任。依此，跨國銀行母行對其在我國設(shè)立的分行應(yīng)以其全部資產(chǎn)承擔(dān)責(zé)任；但對其在我國設(shè)立的子銀行和合資銀行只承擔(dān)有限責(zé)任。然而，普通公司法尚有對關(guān)聯(lián)企業(yè)之間相互轉(zhuǎn)移資產(chǎn)以逃避稅收和債務(wù)的規(guī)制，而銀行則本身既為經(jīng)營貨幣的企業(yè)，在各個銀行、企業(yè)之間貨幣的流入注出為當(dāng)然之事，在此，對關(guān)聯(lián)企業(yè)的限制就顯得蒼白無力了。很多國家因此禁止設(shè)立外資子銀行，只準(zhǔn)設(shè)立分支行，而允許設(shè)立子銀行的國家也往往在立法中加重了母行的責(zé)任。如德國銀行法為了保護德國境內(nèi)債權(quán)人的利益，就在對外資子銀行的設(shè)立條件中加重了總行的責(zé)任，要求（1）外國銀行總行應(yīng)提交保護說明書；（2）根據(jù)存款保護基金會的規(guī)定，要求外國總行提交賠償保證書，保證賠償該基金會為挽救子銀行而可能遭受的損失。

（二）地方市場原則和東道國監(jiān)管原則

地方市場原則引出的是東道國監(jiān)管原則。外資銀行在東道國活動，對東道國的經(jīng)濟秩序會造成影響，東道國家依據(jù)國際公法之領(lǐng)域原則當(dāng)然有權(quán)對其進行管轄；另一方面，東道國為外資銀行提供市場，可以直接了解當(dāng)?shù)亟鹑谑袌龊涂鐕y行分支機構(gòu)的經(jīng)營情況，由其對外資銀行的日常經(jīng)營情況進行監(jiān)管比較方便和直接。

在現(xiàn)實經(jīng)濟生活中，正是上文所述的跨國銀行之間的資產(chǎn)流動性和銀行的特殊性致使這兩大原則在實踐中存在著嚴(yán)重沖突。如甲國的A銀行在乙國設(shè)立分行，因分行不具有獨立性，故應(yīng)歸甲國監(jiān)管。但如A行總行破產(chǎn)，則依法在乙國的分行也應(yīng)同時宣布破產(chǎn)清算。但如該分行在乙國吸收存款，則其破產(chǎn)對乙國的經(jīng)濟秩序影響極大，極有可能產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，乙國對此決不會坐視不管，從而產(chǎn)生了管轄權(quán)的沖突。

正是鑒于1974年原聯(lián)邦德國的赫斯塔特銀行和美國的富蘭克林國民銀行的倒閉風(fēng)波，由國際清算銀行發(fā)起，十國集團和瑞士的中央銀行在巴塞爾開會討論對跨國銀行的國際監(jiān)督和管理問題。1975年2月成立了常設(shè)監(jiān)督機構(gòu)“銀行管理和監(jiān)督行動委員會”，簡稱巴塞爾委員會，又稱庫克委員會。1975年9月，該委員會達成了第一個文件，即《對銀行的外國機構(gòu)的監(jiān)督》。一般稱之為第一個“巴塞爾協(xié)議”。

該協(xié)議是對兩大原則沖突的第一次調(diào)和嘗試。該協(xié)議認(rèn)為任何銀行的國外機構(gòu)都不能逃避監(jiān)管，母國和東道國都負(fù)有監(jiān)管的責(zé)任，雙方應(yīng)當(dāng)分工合作。協(xié)議規(guī)定東道國監(jiān)督外國分行的流動性和外資子銀行的清償力；總行則負(fù)責(zé)其外國分行的清償力，對于子行的流動性總行負(fù)道義上的責(zé)任。此外協(xié)議還要求監(jiān)督當(dāng)局之間互通信息，克服銀行保密法的限制，允許總行直接檢查其海外機構(gòu)，否則東道國則代為檢查。該協(xié)議在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生了極大的反響，但由于對兩大原則的平行使用，不分主次，也引起監(jiān)管責(zé)任的含混不清。

1978年巴塞爾委員會頒布了“綜合資產(chǎn)負(fù)債表原則”，確立了綜合管理法，即把跨國銀行的總行、國內(nèi)外分行、子行作為一個整體，從全球角度綜合考察其資本充足率、流動性、清償力、外匯頭寸、貸款集中性及面臨的風(fēng)險。綜合管理法的確立表明巴塞爾委員會逐漸偏向于以母國監(jiān)管為主的原則，同時突破傳統(tǒng)股權(quán)原則的限制，將分行和子行均統(tǒng)一到一起計算，考慮到了跨國銀行業(yè)的特殊性質(zhì)。

在綜合管理法的基礎(chǔ)上，巴塞爾委員會對巴塞爾協(xié)議進行了重大修改。1983年修改后的巴塞爾協(xié)議出臺，一般稱之為第二個巴塞爾協(xié)議。此協(xié)議規(guī)定，把分行的流動性由過去的東道國負(fù)責(zé)改為東道國和母國共同負(fù)責(zé)，即基于綜合管理法，總行從全球角度管理其流動性；子行的流動性則仍由東道國負(fù)責(zé)管理。同時，也要求總行開具保函，保證對子行提供備用信貸。關(guān)于清償力，其規(guī)定分行的清償力由母國負(fù)責(zé)；子行的清償力由東道國和母國共同負(fù)責(zé)。母行所以負(fù)責(zé)，當(dāng)然仍是基于綜合管理法。對于合資銀行，則由東道國負(fù)主要責(zé)任，但如果外國銀行占有多數(shù)股權(quán)，則仍應(yīng)由東道國和母國共同負(fù)責(zé)其清償力。對于外匯管理，則由母國和東道國共同負(fù)責(zé)，總行負(fù)責(zé)管理其全球的外匯頭寸，東道國則只管理其境內(nèi)的外匯交易。由此我們可以看到，第二個巴塞爾協(xié)議體現(xiàn)了“以股權(quán)原則為主，當(dāng)?shù)厥袌鲈瓌t為輔；母國綜合監(jiān)督為主，東道國個別監(jiān)管為輔”的總體思路，對監(jiān)督責(zé)任的劃分比較明確，比第一個巴塞爾協(xié)議有顯著進步。

在此之后，巴塞爾委員會的努力成果又表現(xiàn)為1988年的《關(guān)于統(tǒng)一國際銀行的資本計算和資本標(biāo)準(zhǔn)的報告》，一般稱之為《巴塞爾報告》，它規(guī)定了對國際銀行的資本充足率的統(tǒng)一要求，是對巴塞爾協(xié)議的具體化。

綜合管理法當(dāng)然也存在一些缺陷，主要表現(xiàn)在：

（1）綜合管理法要求總行對海外分行和子行實行全面控制。母國對總行的監(jiān)管往往和東道國的國內(nèi)法，如關(guān)于銀行保密等義務(wù)相沖突。1984年著名的香港美國大通銀行案即為一例。[注釋]

（2）綜合管理法注重強調(diào)母國的監(jiān)管責(zé)任。一方面，目前著名的跨國銀行的母國多為發(fā)達國家，容易造成發(fā)達國家對發(fā)展中國家的侵害；另一方面，強調(diào)了母國監(jiān)管責(zé)任，也會使東道國放松管制以吸引外資的進入，從而造成對外資銀行的監(jiān)管不力。

（3）綜合管理法允許總行對其全球的分行和子行進行資金的內(nèi)部調(diào)撥，這往往容易使東道國的有關(guān)管制落空；并且資金的內(nèi)部轉(zhuǎn)移也有可能對東道國的經(jīng)濟秩序、債權(quán)人利益造成損害。

盡管如此，綜合管理法在目前仍不失為比較合理和全面的一種監(jiān)管辦法，為各國所采用。美國在1991年底通過的《加強外國銀行監(jiān)督法》規(guī)定：除非外國銀行在其原籍國（母國）受到全面的監(jiān)督，且承諾依美國金融管理機構(gòu)之要求提供有關(guān)資料和信息，否則該銀行不得在美國境內(nèi)營業(yè)。同時還規(guī)定：外國銀行在美分支機構(gòu)與美國銀行一樣適用美國國內(nèi)的銀行法規(guī)；美國聯(lián)邦儲備局有權(quán)核準(zhǔn)外國銀行設(shè)立分支機構(gòu)，命令其停止?fàn)I業(yè)，或是對之實施金融檢查。美國對外國銀行的監(jiān)管就是一個適當(dāng)分配母國監(jiān)管權(quán)和東道國監(jiān)管權(quán)的好例證。而歐盟則一方面規(guī)定了各會員國金融機構(gòu)應(yīng)符合的最低標(biāo)準(zhǔn)，如最低資本額及經(jīng)理、董事的任職標(biāo)準(zhǔn)等；另一方面采取“互相承認(rèn)”原則，即各會員國（東道國）必須承認(rèn)其他會員國就其金融機構(gòu)所發(fā)之執(zhí)照以及依該國法令所準(zhǔn)許之營業(yè)項目。相比而言，歐盟的方法過于強調(diào)母國監(jiān)管，但因過于放松東道國的監(jiān)管，而不能同時保證跨國銀行受到全面的監(jiān)管。所以，歐盟目前亦擬采用類似美國的監(jiān)管制度。

二、我國對外資銀行的監(jiān)管

從《條例》及其實施細(xì)則來看，我國對外資銀行的監(jiān)管部分吸取了美國《加強外國銀行監(jiān)督法》的優(yōu)點。這主要表現(xiàn)在強調(diào)申請在我國設(shè)立各種外資金融機構(gòu)的申請者，其所在國家或地區(qū)要有完善的金融監(jiān)督管理制度。但從總體來看，我國是不承認(rèn)以綜合管理法為基礎(chǔ)的第二個巴塞爾協(xié)議確立的母國監(jiān)管為主的原則的。我國既允許設(shè)立分行，又允許設(shè)立子銀行和合資銀行，對業(yè)務(wù)范圍未加區(qū)分。但只要求設(shè)立外國銀行分行的，其總行要提供對該分行承擔(dān)稅務(wù)、債務(wù)的責(zé)任擔(dān)保書。從監(jiān)督管理上，我國區(qū)分子銀行、合資銀行與分行，對前兩者有注冊資本、資本充足率、同一貸款上限等風(fēng)險管理要求；對分行則無這些要求。可見，我國是以普通公司法原理來對待這兩類外資銀行的，將前者作為獨立法人處理，承認(rèn)其總行只承擔(dān)有限責(zé)任，而這一點，我們前面已談過，是不符合跨國銀行的特殊性質(zhì)的。同時，我國如果過于強調(diào)東道國的監(jiān)管，會在國際合作方同遇到困難，與強調(diào)母國監(jiān)管的國際慣例相沖突，容易受到他國的對等對待，既不利于引進外資，也不利于我國銀行在國際上的競爭。

總的來說，我國在對外資銀行的監(jiān)管方面，面臨著兩個矛盾：一是吸引外資的需要和加強監(jiān)管的矛盾；二是作為東道國監(jiān)管原則與母國監(jiān)管原則的矛盾。第一種矛盾主要表現(xiàn)在一方面引進外資銀行對我國會帶來諸多利益；另一方面我國又擔(dān)心外資銀行可能帶來的負(fù)效應(yīng)而要對它進行監(jiān)管，監(jiān)管力度不夠的話，負(fù)效應(yīng)無法抑制；但如監(jiān)管過于嚴(yán)格，在當(dāng)今世界各國競相放松金融管制的環(huán)境下，我國又會失去投資吸引力，達不到引進外資銀行的目的。如何保持適度的監(jiān)管，看來確實是一個難題。第二種矛盾是對跨國銀行監(jiān)管的基本矛盾，上面已著重討論過，此處不再贅述。

筆者以為，我國從國際金融業(yè)發(fā)展的實際出發(fā)，應(yīng)適用母國監(jiān)管為主的原則。如果我們選擇以母國監(jiān)管為主的原則，我們是有可能擺脫矛盾的兩難境地的。首先，堅持以母國監(jiān)管為主的原則，并不意味著放棄監(jiān)管，第二個巴塞爾協(xié)議對此有明確的規(guī)定。依此，跨國銀行仍然受到母國的全面監(jiān)管。而依照綜合管理法的話，總行的安全也可保證外國機構(gòu)的一定安全。畢竟，監(jiān)管只是手段，防范風(fēng)險、安全經(jīng)營才是我們追求的目的。其次，在堅持以母國監(jiān)管為主的原則時，我們完全可以依照巴塞爾協(xié)議對監(jiān)督責(zé)任的分工，輔之以東道國的監(jiān)管，而不會使跨國銀行缺乏監(jiān)管，有空可鉆。這樣我們就可以達到更好地吸引外資的目的，而不至于象現(xiàn)在這樣一味在“超國民待遇”和“次國民待遇”間追求平衡，以至造成中外雙方不能公平競爭，雙方均有怨言的情況。

篇2

論文摘要:以2007年美國次債危機引發(fā)的全球金融危機帶給我們的啟示為視角，通過對我國現(xiàn)行銀行監(jiān)管法律制度存在的缺陷以及受此次危機的沖擊所顯現(xiàn)出來的問題的分析，提出了應(yīng)完善我國銀行監(jiān)管法律法規(guī)體系，擴大銀行業(yè)監(jiān)管的區(qū)域合作范圍，建立和健全銀行監(jiān)管協(xié)調(diào)機構(gòu)及信息共享制度等對策。以此促進我國銀行監(jiān)管法律制度的完善，增強我國銀行業(yè)抵御金融危機的能力。

葷始于2007年的美國次債危機，它已經(jīng)演化為一場全球性金融危機。2008年以來，受次債危機的影響，美國的銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)已經(jīng)陸續(xù)關(guān)閉了19家銀行。與此同時，我國主要柏刊銀國次級按揭債券的投資出現(xiàn)虧損，根據(jù)我國相關(guān)銀行的公開信息表明:中國銀行為89.65億美元、中國工商銀行為12.29億美元尸l比外，近年來我國的房價呈猛漲勢頭，特別是在沖拐吐大城市銀行業(yè)的不良貸款已經(jīng)超過萬嘴乙元人民幣。因此，有必要對我國現(xiàn)行銀行業(yè)監(jiān)管法律制度的體系、現(xiàn)狀和缺陷進行梳理和整合，以此促進我國金融監(jiān)管法制的完善，增強我國銀行業(yè)抵御金融危機的能力。

1我國現(xiàn)行的銀刊監(jiān)管法律制度

銀行監(jiān)管，其本質(zhì)是尸種具有特定內(nèi)涵和特征的政府規(guī)制行為，銀行業(yè)監(jiān)管法律制度是調(diào)整銀行業(yè)監(jiān)督管理關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。為了深人了解我國現(xiàn)行的翁折了監(jiān)管法律制度，這里從立法層次上闡述了現(xiàn)行規(guī)范銀行業(yè)的主要法律法規(guī)現(xiàn)狀。

1.1銀行業(yè)監(jiān)管法律。銀行業(yè)監(jiān)管法律在銀行業(yè)監(jiān)管法律制度中的法律效力最高。我國現(xiàn)行的銀行業(yè)監(jiān)管法律最重要的有《中華人民共和國商業(yè)銀行法》、《中華人民共和國中國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和《中華人民共和國中國人民銀行法》。另外，與銀行業(yè)務(wù)密切相關(guān)的法律還有《票據(jù)法》以及《物權(quán)法》等;其他的，如與金融犯罪相關(guān)的有《刑法》。

1.2銀行業(yè)監(jiān)管玫法規(guī)。銀行業(yè)監(jiān)管行政法規(guī)主要是規(guī)范不同性質(zhì)的銀行業(yè)金融機構(gòu)及開展的某些業(yè)務(wù)，例如:儲蓄、票據(jù)、現(xiàn)金和外匯。我國現(xiàn)行的銀行業(yè)監(jiān)管行政法規(guī)主要有:妙卜匯管理條例》、《儲蓄管理條例》、《外資金融機構(gòu)管理條例》等。

1.3銀行監(jiān)管部門規(guī)章及規(guī)范性文件。銀行業(yè)監(jiān)管部門規(guī)章及規(guī)范性文件的效力均低于法律和行政法規(guī)，二者主要是規(guī)范銀行業(yè)金融機構(gòu)各類業(yè)務(wù)的方方面面，例如:電子銀行二、金融市場工具、信息披露等等。此外，各個地方的地方法規(guī)、行業(yè)自律性規(guī)范以及相關(guān)國際規(guī)則中有關(guān)銀行業(yè)監(jiān)管的內(nèi)容也是我國現(xiàn)行銀行業(yè)監(jiān)管法律制度的重要組成部分。

這一系列金融法律法規(guī)共同構(gòu)建起我國現(xiàn)行的銀行業(yè)監(jiān)管法律制度。

2我國銀行監(jiān)管法律制度存在的缺陷

2.1銀行監(jiān)管法制體系不合理。我國現(xiàn)行的銀行監(jiān)管法律法規(guī)中，行政規(guī)章所占比例過大，法律層次和效率低下;監(jiān)管法律制度體系中相互之間都存在著諸多不協(xié)調(diào)和不合理的地方;人民銀行和銀監(jiān)會制定的很多銀行監(jiān)管規(guī)章過于局限在銀行業(yè)金融機構(gòu)的具體業(yè)務(wù)上，而沒有從提高監(jiān)管質(zhì)量的角度出發(fā)，實現(xiàn)效率監(jiān)管，的衛(wèi)給。

2.2立法上存在空白。債監(jiān)管法律制度由于受立法滯后性的影響，加之當(dāng)前金融一體化、金融全球化的大背景，客觀上就出現(xiàn)了立法的空白，即金融立法的真空帶。我國銀行立創(chuàng)監(jiān)管法律制度中，沒有存款保險制度、外資銀行市場退出的管理力、法不夠完善以及金融機構(gòu)市場的準(zhǔn)人制度存在缺陷等。

2.3市場退出法律制度存在缺陷。市場退出機制的價值理念在于當(dāng)銀行發(fā)生完’時，為了防止銀行倒閉，保護相關(guān)權(quán)益人的合法利益。從總體上看，我國金融機構(gòu)市場退出機制缺乏健全的法律制度。除了幻街業(yè)銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)管法沖卜，我國沒有專門關(guān)于金融機構(gòu)市場退出的法律。并且上述兩法的規(guī)定均過于原則性，可操作性不強;從細(xì)節(jié)上看，存在著不合理的地方。例如:依據(jù)右荀業(yè)銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)管法》，規(guī)定問題銀行的市場退出力式有接管、機構(gòu)重組、被撤銷以及破產(chǎn)，而對予孟行良好的金融機構(gòu)的主動退市行為則無任何法律規(guī)定。

2.4銀行業(yè)監(jiān)管的區(qū)域合作機制不健全。我國銀行業(yè)監(jiān)管法律制度中關(guān)于區(qū)域合作的相關(guān)機制是我國與有關(guān)國家的金融監(jiān)管機構(gòu)通過簽署“監(jiān)管合作諒解備忘錄”的形式實施的(到2008年底，銀監(jiān)會與39個國家和地區(qū)的金融監(jiān)管當(dāng)局簽署了43個雙邊監(jiān)管合作諒解備忘錄或監(jiān)管合作協(xié)議)?？诳梢坏┏霈F(xiàn)危機，這些雙邊或多邊合作協(xié)議的“合作”卻不盡人意。

2.5銀行業(yè)監(jiān)管協(xié)調(diào)效率低、信息不暢，法律約束力不強。各金融監(jiān)管部門往往會從各自立場出發(fā)制定有關(guān)監(jiān)管規(guī)則并推動其執(zhí)行，而對其他產(chǎn)業(yè)以及整個國民經(jīng)濟全局的利益考慮則不全面。信息共享機制尚未有效建立，信息交換、溝通協(xié)調(diào)渠道不暢，一定程度上影響了決策的準(zhǔn)確性和及時性。

3完善我國銀行監(jiān)管法律制度的劉策

3.1完善銀行業(yè)監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī)體系，提高鍘于業(yè)抵御金翩雙險能力。首先，要在系統(tǒng)審核的基礎(chǔ)上清理現(xiàn)行的監(jiān)管法律、法規(guī)及規(guī)章，整合一部權(quán)威性的銀行業(yè)監(jiān)管的法律法規(guī)匯編;其次，在銀行業(yè)監(jiān)管法律、法規(guī)及規(guī)章的立、改、廢上要注重相關(guān)法律制度內(nèi)部之間的協(xié)調(diào)性，使之具有更強的操作性;最后，要將符合條件的銀行業(yè)監(jiān)管政策進行法律化，要確保監(jiān)管的適時性和穩(wěn)定性。

3.2引人銀行監(jiān)管法律的判例法制度，彌補銀行監(jiān)管立法的滯后性。由于制定法在銀行業(yè)監(jiān)管領(lǐng)域存在著局限勝，此時引入判例法制度是很有必要的。這不僅有助于彌補銀行監(jiān)管立法的空白和不明確之處;也有助于在銀行監(jiān)管中執(zhí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，維護銀行監(jiān)管之公正，從而加強銀行監(jiān)管的即時性。，

3.3完善金融機構(gòu)市場坦出的法律機制，維護我國金融體系的穩(wěn)定。我國目前主要采用的手段依然是行政性關(guān)閉撤銷。按照《巴塞爾楊L原則》的要求，應(yīng)盡快制定一套完善的市場退出機制商業(yè)銀行及其分支機構(gòu)進行監(jiān)管。因為《商業(yè)銀行法》和《銀監(jiān)法》中都有了關(guān)于“接管”的規(guī)定，因此應(yīng)該在現(xiàn)有的基礎(chǔ)以規(guī)定加以完善和細(xì)化使其月拜獷可操作性。

篇3

20世紀(jì)90年代以來，隨著經(jīng)濟全球化、一體化進程加快，銀行業(yè)競爭加劇，在節(jié)約成本和技術(shù)升級的推動下，將服務(wù)業(yè)務(wù)外包給第三方提供相關(guān)服務(wù)的公司，而專注于核心競爭力的業(yè)務(wù)已經(jīng)成為銀行應(yīng)對激烈競爭的必然選擇。從金融行業(yè)服務(wù)外包分布情況看，銀行業(yè)服務(wù)外包占據(jù)主導(dǎo)地位。以2007年上半年全球大型金融企業(yè)服務(wù)外包交易情況為例，銀行業(yè)占比高達61%，而證券業(yè)和保險業(yè)分別為23%和16%.

但是，由于自然壟斷、外部性和信息不對稱等問題的存在，不受監(jiān)督的服務(wù)供應(yīng)商會因為利益的趨勢而發(fā)生道德風(fēng)險行為，造成銀行業(yè)服務(wù)外包市場的失靈，給銀行的整體戰(zhàn)略和運營帶來了極大的風(fēng)險，對金融體系的穩(wěn)定和監(jiān)管構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn).

而政府監(jiān)管能夠有效地限制供應(yīng)商的道德風(fēng)險行為，具有糾正市場失靈的作用.

現(xiàn)有銀行業(yè)服務(wù)外包監(jiān)管制度的比較銀行業(yè)服務(wù)外包的政府監(jiān)管制度是監(jiān)管當(dāng)局為維護公平、有序、健康的服務(wù)外包市場而制定的一系列約束發(fā)包方和供應(yīng)商的規(guī)范和行為準(zhǔn)則.

國外銀行業(yè)服務(wù)外包的監(jiān)管概況全球經(jīng)濟、金融一體化步伐的加快，使銀行業(yè)服務(wù)外包所帶來的問題從國家個體內(nèi)部演變?yōu)閲H性問題.

1999年，紐約聯(lián)邦儲備銀行發(fā)表了防范金融服務(wù)外包風(fēng)險的報告。美國銀行聯(lián)邦金融機構(gòu)檢查委員會(FFIEC)了一系列指導(dǎo)方針和公告，2004年6月，美國銀行監(jiān)管部門完成的新版《FFIEC技術(shù)外包IT檢查手冊》對金融機構(gòu)建立、管理和監(jiān)督IT外包關(guān)系的風(fēng)險管理水平，提供了指導(dǎo)方針和檢查辦法.

2004年12月，英國金融服務(wù)局(FSA)將銀行業(yè)外包業(yè)務(wù)的監(jiān)管規(guī)則納入了《臨時審慎監(jiān)管手冊》，建議銀行應(yīng)建立必要的外包程序，以最小化風(fēng)險暴露和處理可能出現(xiàn)的問題。這些程序包括制定外包戰(zhàn)略、盡職檢查程序、合同和服務(wù)水平安排、變革管理、合同管理、退出戰(zhàn)略和應(yīng)急方案.

2005年2月，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會、國際證監(jiān)會組織、國際保險監(jiān)督官協(xié)會、國際清算銀行聯(lián)合論壇了《金融服務(wù)外包文件》，規(guī)定了9條原則，用以指導(dǎo)受監(jiān)管的金融機構(gòu)的外包活動，確立監(jiān)管當(dāng)局的管制責(zé)任和義務(wù).

2006年4月6日，歐洲銀行監(jiān)管委員會(CEBS)了針對歐盟內(nèi)銀行的業(yè)務(wù)外包的《外包標(biāo)準(zhǔn)》(建議稿)；巴塞爾委員會電子銀行小組準(zhǔn)備對其成員的IT業(yè)務(wù)外包情況進行評估，并考慮出臺新的關(guān)于業(yè)務(wù)外包的規(guī)則，等等。分別從不層面對銀行服務(wù)外包的風(fēng)險管理做出了相關(guān)規(guī)定.

各國監(jiān)管制度的比較分析各國和國際組織的監(jiān)管制度具有以下主要特征：核心業(yè)務(wù)外包限制。不同國家或地區(qū)對核心服務(wù)的界定不一。如美國銀行聯(lián)邦金融機構(gòu)檢查委員會(FFIEC)禁止銀行將內(nèi)部審計、財務(wù)會計、預(yù)備年度賬等內(nèi)部業(yè)務(wù)外包給銀行集團外的公司；英國金融服務(wù)局(FSA)則對銀行業(yè)務(wù)的外包施以直接管制，不管外包的服務(wù)核心與否，只要風(fēng)險過大，可能導(dǎo)致銀行失控，則當(dāng)局都可不予批準(zhǔn).

供應(yīng)商選擇。各國各地區(qū)金融監(jiān)管當(dāng)局都強調(diào)銀行應(yīng)慎重選擇供應(yīng)商。要求供應(yīng)商不僅應(yīng)為合法注冊的法人企業(yè)，而且還能有充足的資源保證完成銀行的外包任務(wù).

風(fēng)險管理及應(yīng)急計劃。各國均要求本國銀行在外包前提交必要的應(yīng)急計劃，包括災(zāi)難恢復(fù)計劃和定期測試備份系統(tǒng)計劃，以使在供應(yīng)商不履行或履行不能時銀行有應(yīng)急措施可循，避免承擔(dān)過大的調(diào)整成本.

規(guī)范的合同約束。各國和地區(qū)均明確規(guī)定外包應(yīng)采用書面合同形式。合同除了載明外包的內(nèi)容要求、明確規(guī)定雙方權(quán)利義務(wù)與爭議解決等必備條款之外，不同國家或地區(qū)還有不同的專門要求.

現(xiàn)有監(jiān)管制度的特點和不足各國的監(jiān)管制度形式主要通過指引的形式進行頒布。在監(jiān)管的途徑方面，主要通過銀行自身的內(nèi)部控制和監(jiān)管當(dāng)局的外部監(jiān)管兩種途徑進行；在監(jiān)管內(nèi)容方面，主要集中于金融服務(wù)外包的范圍、發(fā)包方內(nèi)部控制、供應(yīng)商的選擇、客戶合法權(quán)益的保護、發(fā)包方和供應(yīng)商的應(yīng)急機制等方面，也對銀行服務(wù)外包的監(jiān)管程序、內(nèi)容與權(quán)限等方面進行了規(guī)范.

比較而言，美國和英國的監(jiān)管制度較為全面，美國的監(jiān)管制度包括供應(yīng)商選擇、合同爭端、即時監(jiān)控、關(guān)聯(lián)供應(yīng)商關(guān)系處理等內(nèi)容；英國的監(jiān)管制度涵蓋了盡職檢查程序、合同和服務(wù)水平安排、變革管理、合同管理、退出戰(zhàn)略和應(yīng)急方案等內(nèi)容。而其他國家和地區(qū)現(xiàn)有的監(jiān)管制度對外部監(jiān)管的具體規(guī)定還較籠統(tǒng)，不夠系統(tǒng)和深入.

但是，從外部監(jiān)管的角度來看，對比國際上金融服務(wù)外包立法的發(fā)展，我國關(guān)于銀行業(yè)務(wù)外包的規(guī)定太籠統(tǒng)，可操作性不強。我國還缺乏普遍、系統(tǒng)的銀行業(yè)服務(wù)外包監(jiān)管法律體系，使得監(jiān)管人員對銀行業(yè)務(wù)外包的監(jiān)管缺乏可操作的法律依據(jù)，從而不利于對業(yè)務(wù)外包風(fēng)險的監(jiān)控，監(jiān)管制度的落后在一定程度上制約了我國銀行業(yè)服務(wù)外包的發(fā)展.

政府監(jiān)管制度建設(shè)的政策建議通過上述分析可知，政府監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)充分認(rèn)識到銀行業(yè)服務(wù)外包的潛在風(fēng)險，應(yīng)采取必要措施：

（1）制訂普遍的銀行服務(wù)外包風(fēng)險監(jiān)管法規(guī)和合理的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn).

有必要制訂普遍的銀行業(yè)服務(wù)外包監(jiān)管法。普遍的銀行服務(wù)外包立法應(yīng)該注意幾個問題：第一，注意剛性條款和彈性條款相結(jié)合，從而處理好監(jiān)管和鼓勵銀行外包之間的平衡關(guān)系。第二，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)區(qū)分外包業(yè)務(wù)重要性的不同規(guī)定不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。第三，應(yīng)注意對外包的全程監(jiān)管.

第四，應(yīng)明確銀行外包機構(gòu)以及金融監(jiān)管部門二者的監(jiān)管責(zé)任。

（2）合理確定銀行業(yè)服務(wù)外包范圍.

外包范圍是監(jiān)管制度關(guān)注的重點。監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)對銀行業(yè)服務(wù)外包的范圍做出適當(dāng)規(guī)定，明確規(guī)定一些輔的環(huán)節(jié)和操作程序可以外包。同時，實施有差別的監(jiān)管.

（3）加強銀行服務(wù)外包的全流程風(fēng)險管理監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)建立全面的外包風(fēng)險監(jiān)控程序和風(fēng)險管理計劃，對外包風(fēng)險進行評價，對外包業(yè)務(wù)的范圍、銀行對外包的管理能力、外包風(fēng)險的監(jiān)督和控制、供應(yīng)商管理和控制潛在經(jīng)營風(fēng)險的能力、供應(yīng)商違約對銀行的顧客和同行可能造成的潛在損失進行管理。

（4）建立健全實施業(yè)務(wù)外包的配套機制，建立評價機制，供應(yīng)商的評級等機制。

篇4

關(guān)鍵詞　外資銀行；監(jiān)管；金融監(jiān)管

截至2007年5月末。共有42個國家在華設(shè)立了75家外國銀行。在25個城市開展業(yè)務(wù)。已批準(zhǔn)改制的外資法人銀行12家，外資銀行的營業(yè)性機構(gòu)186家。其中，改制后的法人銀行分行79家，外國銀行分行95家，中外合資銀行3家，外商獨資銀行7家，財務(wù)公司2家，獲準(zhǔn)經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)的外國銀行分行86家，法人銀行12家，16家外資銀行入股中資銀行。外資銀行的進入，對提升國內(nèi)銀行的經(jīng)營理念和管理水平，促進中資銀行的發(fā)展，加快金融產(chǎn)品創(chuàng)新等方面，均具有十分重要的意義。但與此同時。外資銀行的大規(guī)模進入。必將對我國的銀行業(yè)競爭格局、市場秩序甚至金融安全產(chǎn)生重大影響。鑒此，我國應(yīng)加快與外資銀行相關(guān)的政策調(diào)整、體制改革和宏觀管理工作，尤其應(yīng)當(dāng)加強外資銀行監(jiān)管法律制度的完善。

一、外資銀行監(jiān)管的理論基礎(chǔ)

外資銀行是東道國引進的具有外國資本的銀行。外資銀行監(jiān)管是指從東道國的角度出發(fā)，金融主管機關(guān)及其執(zhí)行機關(guān)或有關(guān)機構(gòu)依據(jù)國家相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和國際公約對外資銀行機構(gòu)和外資銀行的市場準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)經(jīng)營和市場退出等進行監(jiān)督和管理，促使其合法穩(wěn)健運行的一系列行為的總稱。具體來說，外資銀行監(jiān)管由監(jiān)管主體、監(jiān)管對象、監(jiān)管目標(biāo)及監(jiān)管方式四個基本要素構(gòu)成。

(一)外資銀行監(jiān)管的經(jīng)濟學(xué)理論基礎(chǔ)

世界各國在外資銀行監(jiān)管的實踐和理論發(fā)展過程中，形成了眾多的經(jīng)濟學(xué)理論，為外資銀行監(jiān)管奠定了理論基礎(chǔ)。

1　金融體系的內(nèi)在脆弱性理論

金融體系的內(nèi)在脆弱性即金融體系的內(nèi)在不穩(wěn)定性。金融體系不穩(wěn)定性假說是指私人信貸機構(gòu)，特別是商業(yè)銀行和相關(guān)貸款者具有某種內(nèi)在特性，即這些機構(gòu)不斷經(jīng)歷著危機和破產(chǎn)的周期性波動。這些金融機構(gòu)的崩潰會傳導(dǎo)到經(jīng)濟生活的各個方面，并產(chǎn)生總體經(jīng)濟水平的下降。該理論最早由美國經(jīng)濟學(xué)家凡勃倫(Veblon)提出，但人們公認(rèn)系統(tǒng)地提出金融體系內(nèi)在不穩(wěn)定理論的是海曼?明斯基(Hyman P Minsky)，他認(rèn)為，以商業(yè)銀行為代表的信用創(chuàng)造機構(gòu)和其他相關(guān)貸款人的內(nèi)在特性引起信貸資金供求不平衡。這樣就會導(dǎo)致金融危機，使銀行經(jīng)歷周期性危機和破產(chǎn)風(fēng)潮。另一經(jīng)濟學(xué)家查爾斯?金德爾伯格(Charles?Kindleberger)也從周期性角度來解釋金融體系風(fēng)險的孕育和發(fā)展。他認(rèn)為宏觀金融風(fēng)險的產(chǎn)生與積累是不同經(jīng)濟人非理性或非均衡行為的結(jié)果。

2　社會利益理論

社會利益理論亦被稱為市場調(diào)節(jié)失效論。該理論起源于20世紀(jì)30年代美國經(jīng)濟危機時期。當(dāng)時人們迫切要求政府通過金融監(jiān)管來改善金融市場和金融機構(gòu)的低效率和不穩(wěn)定狀態(tài)，并恢復(fù)公眾對國家貨幣和金融機構(gòu)的信心。社會利益論認(rèn)為：在完全競爭條件下，由于市場價值規(guī)律的作用，競爭的結(jié)果會使社會利益最大化。但市場不能在競爭方式下運轉(zhuǎn)即市場失靈時。必須有一種降低或消除同市場機制失靈相聯(lián)系的手段，這種手段就是管制。市場機制失效的原因在于市場本身具有市場缺陷。從金融市場看，其市場缺陷表現(xiàn)在以下方面：第一，銀行業(yè)的不完全競爭性，即金融機構(gòu)的競爭與其他行業(yè)一樣存在壟斷和不正當(dāng)競爭問題。第二，銀行的負(fù)外部性。銀行的負(fù)外部性包括一家銀行機構(gòu)破產(chǎn)導(dǎo)致多家銀行機構(gòu)破產(chǎn)的連鎖反應(yīng)的系統(tǒng)失靈風(fēng)險以及由于過度競爭造成一般貸款標(biāo)準(zhǔn)和利率的降低的傳染效應(yīng)。第三，信息不對稱。一般說來，在金融市場上存在兩方面的信息不對稱：一是在存款市場上，存款人難以了解銀行的經(jīng)營管理和資產(chǎn)組合狀況，存款人在信息方面相對于貸款人處于劣勢。二是在貸款市場上，由于借款人對其投資的項目擁有更多的信息。銀行難以準(zhǔn)確認(rèn)定借款人具體投資項目風(fēng)險的高低而相對借款人處于信息劣勢。因此。政府和金融監(jiān)管當(dāng)局有責(zé)任采取必要的措施減少金融體系的信息不完備和信息不對稱。

(二)外資銀行監(jiān)管的法律價值分析

法律價值是指作為客體的法律對于一定主體需要的滿足程度。外資銀行監(jiān)管法律制度反映了各個國家和國際社會對外資銀行監(jiān)管的法律價值追求。從法理上分析，外資銀行監(jiān)管法律制度主要體現(xiàn)了以下價值目標(biāo)：

1　秩序價值

秩序的存在是人類社會生存和發(fā)展的基本條件，“與法律永遠(yuǎn)相伴的基本價值，便是社會秩序”。通過對外資銀行監(jiān)管，加強外資銀行的內(nèi)部控制機制，以及來自政府管制、行業(yè)自律、市場約束等外在控制機制來維護東道國、母國以及國際金融市場的市場秩序。同時，通過外資銀行監(jiān)督法律制度，明確金融監(jiān)管當(dāng)局的組織體系、職責(zé)、運轉(zhuǎn)程式等，實現(xiàn)對外資銀行的有效監(jiān)管，從而進一步穩(wěn)定社會經(jīng)濟秩序。

2　安全價值

安全價值是指法律能夠直接確認(rèn)和保護人們的生命、財產(chǎn)、自由等。滿足人們的安全需要。外資銀行的經(jīng)營活動是在全球范圍內(nèi)進行的。交易活動比一般國內(nèi)銀行更為復(fù)雜，也面臨更多的經(jīng)營風(fēng)險，必須通過監(jiān)管立法保證其交易的安全性，從而保證外資銀行資產(chǎn)和廣大客戶及存款人信用的安全。同時。由于金融市場固有的市場缺陷。金融體系特別是銀行體系容易面臨系統(tǒng)風(fēng)險，外資銀行的經(jīng)營風(fēng)險還可能導(dǎo)致東道國整個銀行體系和金融體系的不穩(wěn)定。國際金融風(fēng)險和金融危機通過外資銀行向東道國傳遞也會給東道國的銀行體系和金融體系的穩(wěn)定帶來威脅。與此同時，外資銀行的自身經(jīng)營安全對母國金融體系的穩(wěn)定也有一定的影響。因此。各國為了維護本國金融體系的安全，都要對外資銀行進行法律監(jiān)管，用法律手段調(diào)整跨國銀行與其他社會主體所形成的社會關(guān)系。

3　效益價值

效益價值是指法律能夠使社會和人們以較少或較小的投入獲得較大的產(chǎn)出，以滿足人們對效益的需要。外資銀行風(fēng)險監(jiān)管追求的效益價值主要是一種經(jīng)濟效益價值，同時強調(diào)社會效益價值。外資銀行監(jiān)管法律制度的經(jīng)濟效益價值在于：外資銀行監(jiān)管法律制度的內(nèi)容安排須具有科學(xué)性和合理性。具有可操作性；外資銀行監(jiān)管法律制度在運作過程中須注重成本―效益的比較，降低監(jiān)管成本，引導(dǎo)外資銀行資源的優(yōu)化配置。外資銀行監(jiān)管法律制度的社會效益價值在于：通過對外資銀行的監(jiān)管保證金融市場的穩(wěn)定發(fā)展，保障國家經(jīng)濟的整體利益；通過外資銀行監(jiān)督法律制度加強外資銀行的信息披露，保護存款人、投資者的利益，維護社會公正。

雖然各個國家對外資銀行監(jiān)管立法的價值追求在實踐中存在著差異，同時，一國在不同的經(jīng)濟發(fā)展階段其外資銀行監(jiān)督法律制度的價值目標(biāo)也有所不同，但秩序價值、安全價值、效益價值卻是大多數(shù)國家金融監(jiān)管立法的法律價值追求。

二、外資銀行法律監(jiān)管的國際合作――巴塞爾體制及其對我國的實踐意義

(一)巴塞爾體制主要內(nèi)容

上個世紀(jì)70年代早期發(fā)生的一系列跨國銀行危機。加深了世界各國特別是發(fā)達國家對監(jiān)管合作必要性和迫切性的認(rèn)識。1975年，西方“十國集團”在瑞士的巴塞爾聚會，正式成立了“銀行規(guī)章條例及監(jiān)管辦法委員會”(Committee on Banking Regulations and Super-V‘lSOry Practices)。簡稱“巴塞爾委員會”(現(xiàn)已更名為“銀行監(jiān)管委員會”(CommitteeonBankingSupervis’lon)。巴塞爾委員會的誕生，標(biāo)志著國際銀行監(jiān)管合作的正式開始。巴塞爾體制主要確立了以下原則：

1　跨國銀行監(jiān)管國際合作原則

在經(jīng)濟和金融全球化的今天，加強跨國銀行監(jiān)管國際合作，協(xié)調(diào)東道國與母國各自對跨國銀行進行監(jiān)管的責(zé)任是巴塞爾委員會的重要工作。1975年《對銀行的國外機構(gòu)監(jiān)管原則》規(guī)定：任何銀行的國外機構(gòu)都不能逃避監(jiān)管，母國與東道國對銀行共同承擔(dān)監(jiān)管的責(zé)任，東道國有責(zé)任監(jiān)督在其境內(nèi)的外國銀行；東道國監(jiān)管外國分行的流動性和外國子行的清償能力，母國監(jiān)管外國分行的清償力和外國子行的流動性；東道國與母國的監(jiān)管當(dāng)局之間要相互交流信息并在銀行檢查方面密切合作。監(jiān)管合作要克服銀行保密法的限制，允許外國銀行總行直接對其國外機構(gòu)進行現(xiàn)場檢查，否則東道國監(jiān)管當(dāng)局可以代為檢查。

1983年。巴塞爾委員會在1975年協(xié)定的基礎(chǔ)上進一步吸收了銀行“并表監(jiān)管法”，并對母國與東道國職責(zé)進行了適當(dāng)?shù)膭澐帧? 996年巴塞爾委員會的《跨國銀行行業(yè)監(jiān)管》，為母國并表監(jiān)管的實施提供了一套切實可行的方案。

2　資本充足率原則

1988年《關(guān)于統(tǒng)一銀行資本衡量和資本標(biāo)準(zhǔn)的國際協(xié)議》也即《巴塞爾協(xié)議》，其基本精神是要求銀行監(jiān)管者根據(jù)銀行承受損失的能力確定資本構(gòu)成，并依照其承擔(dān)風(fēng)險的程度規(guī)定最低資本充足率，建立風(fēng)險加權(quán)制。該協(xié)議要求資本充足率，即銀行總資本與總加權(quán)風(fēng)險資產(chǎn)的比率應(yīng)達到8％，其中核心資本比重不得低于4％。在2004年6月通過的《統(tǒng)一資本標(biāo)準(zhǔn)和資本框架的國際協(xié)議：修訂框架》中確立了新資本協(xié)議的三大支柱：最低資本要求、監(jiān)管部門的監(jiān)督檢查、市場紀(jì)律。

3　有效銀行監(jiān)管核心原則

巴塞爾委員會1997年的《有效銀行監(jiān)管核心原則》彌補了母國統(tǒng)一監(jiān)管原則和并表監(jiān)管法的缺陷，制定了有效監(jiān)管體系的25條基本原則，即核心原則。這些原則強調(diào)跨國銀行業(yè)務(wù)應(yīng)實行全球統(tǒng)一監(jiān)管；應(yīng)對銀行業(yè)進行全方位的風(fēng)險監(jiān)控；將建立銀行監(jiān)管的有效系統(tǒng)作為實現(xiàn)有效監(jiān)管的重要前提。

(二)巴賽爾協(xié)議對我國外資銀行監(jiān)管的實踐意義

我國是巴賽爾協(xié)議的簽字國，但是考慮到我國金融市場的特殊情況和我國目前仍處于發(fā)展中國家的現(xiàn)狀，我國政府宣布暫不執(zhí)行巴賽爾協(xié)議，這是我國政府目前關(guān)于開放金融市場的正確選擇。巴賽爾協(xié)議是西方發(fā)達國家基于自身立場考慮的結(jié)果。而且跨國銀行的母行大多數(shù)設(shè)在巴賽爾成員國，因此，巴賽爾協(xié)議的一些原則更符合其成員國的利益。同時，巴賽爾協(xié)議成員國都具有非常成熟的跨國銀行管理經(jīng)驗。但是，巴賽爾協(xié)議畢竟是目前跨國銀行監(jiān)管方面最有影響力、適用范圍最廣、最有成效的監(jiān)管指標(biāo)和原則，因此，越來越多的國家都在逐漸地與巴賽爾協(xié)議的規(guī)范原則接近并吸收為本國的監(jiān)管制度。在對待巴賽爾協(xié)議的立場上，我國應(yīng)該從自己的實際情況出發(fā)，對其內(nèi)容予以取舍。

就我國目前的銀行業(yè)來講，無論是在管理體制方面，或是組織模式、資本狀況、法律地位、經(jīng)營等方面，與西方國家相比，均有所不同，但這并不足以成為我國不實施巴塞爾協(xié)議的理由。這不僅是因為作為國際金融體系統(tǒng)一國際規(guī)范和準(zhǔn)則的巴塞爾協(xié)議對我國經(jīng)濟的發(fā)展，尤其是銀行業(yè)的發(fā)展所帶來的影響是極為深遠(yuǎn)的，同時，實施巴塞爾協(xié)議也是深化我國金融體制改革，建立一個健全的金融法規(guī)體系。推動我國外資銀行監(jiān)管的國際化與國際合作，促進我國銀行業(yè)參與國際競爭的需要。

三、我國外資銀行監(jiān)管法律體系及其完善

我國的外資銀行立法經(jīng)歷了一個長期發(fā)展的歷史過程。從外資銀行的專門立法看，現(xiàn)行有效的法律規(guī)范主要包括：國務(wù)院2006年1 1月8日通過的《中華人民共和國外資銀行管理條例》，以及銀監(jiān)會同月的《中華人民共和國外資銀行管理條例實施細(xì)則》；中國人民銀行于1996年4月30日的《委托注冊會計師對外資金融機構(gòu)進行審計管理辦法》，1999年5月6日的《外資銀行外部審計指導(dǎo)意見》；銀監(jiān)會于2003年12月8日的《境外金融機構(gòu)投資入中資金融機構(gòu)管理辦法》，2004年3月8日的《外資銀行并表監(jiān)管管理辦法》等。除上述專門立法外，我國還相繼頒布了《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》等法律法規(guī)，這些相關(guān)立法與專門立法一起共同構(gòu)成了我國外資銀行監(jiān)管的法律體系。其中的《外資銀行管理條例》及《外資銀行管理條例實施細(xì)則》是目前我國對外資銀行進行監(jiān)管的基本法律規(guī)范。適應(yīng)了加入世貿(mào)組織后我國金融業(yè)全面開放的新形勢。

雖然我國已確立了較為完善的外資銀行監(jiān)管法律框架，對于外資銀行的監(jiān)管發(fā)揮了積極作用，但仍然存在著一些問題和不足。主要表現(xiàn)在：第一。中國對外資銀行的監(jiān)管法律法規(guī)中。關(guān)于法律監(jiān)管目標(biāo)的規(guī)定不明確。第二，中國對外資銀行的監(jiān)管立法層次較低，缺少高層次立法，對法的效力和執(zhí)行有一定影響。第三，在現(xiàn)有的法律監(jiān)管體制上，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會這三個部門的職能缺乏嚴(yán)格科學(xué)的界定。第四。外部審計的社會監(jiān)督作用尚有待于進一步發(fā)揮和加強。

針對我國外資銀行監(jiān)管法律制度存在的問題，應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)立法和相應(yīng)機制，提高外資銀行監(jiān)管的有效性，進一步防范和控制外資銀行的金融風(fēng)險。

(一)明確對外資銀行的監(jiān)管目標(biāo)

明確金融監(jiān)管目標(biāo)是實現(xiàn)監(jiān)管高效率和監(jiān)管有效性的前提。就其他國家來看，大多數(shù)國家對外資銀行監(jiān)管目標(biāo)都有明確的規(guī)定。以美國為例，美國《聯(lián)邦儲備法》第一條明確規(guī)定。該法的立法目的之一是“建立美國境內(nèi)更有效的銀行監(jiān)管制度”。其具體目標(biāo)為：一是維護公眾對一個安全、完善和穩(wěn)定的銀行系統(tǒng)的信心；二是建立一個有效的、有競爭力的銀行系統(tǒng)服務(wù)體系；三是保護消費者；四是允許銀行體系適應(yīng)經(jīng)濟的發(fā)展變化而變化。我國現(xiàn)行的《外資銀行管理條例》及實施細(xì)則對外資銀行的監(jiān)管目標(biāo)未作出明確規(guī)定，只是在《條例》的第一條說明：“為了適應(yīng)對外開放和經(jīng)濟發(fā)展的需要。加強和完善對外資銀行的監(jiān)督管理，促進銀行業(yè)的穩(wěn)健運行，制定本條例?！边@種監(jiān)管目標(biāo)的缺失與模糊必然造成在監(jiān)管中缺乏明確的指導(dǎo)思想。從而不利于對外資銀行的監(jiān)管。

從外資銀行監(jiān)管的實踐及其本質(zhì)要求來看，筆者認(rèn)為我國外資銀行監(jiān)管所要達到的目標(biāo)應(yīng)是多層次的有機組成的體系。該體系主要應(yīng)包括下列內(nèi)容：第一，維護外資銀行的穩(wěn)健運營。該目標(biāo)有助于維護整個銀行體系的安全與穩(wěn)定，進而最大程度地保護投資者尤其是存

款人的利益。第二，維護存款人、投資人和其他利益相關(guān)者的利益。存款人、投資人和其他社會公眾在信息取得、資金規(guī)模、經(jīng)濟地位等各方面相對于金融機構(gòu)而言處于弱勢地位。對社會弱勢群體利益的特殊保護，已日益成為世界各國金融立法關(guān)注的重點。第三，促進內(nèi)外資銀行公平競爭。內(nèi)外資銀行的公平競爭是外資銀行穩(wěn)建運營的重要保證。

(二)完善我國外資銀行監(jiān)管立法體系及金融監(jiān)管機構(gòu)協(xié)調(diào)機制

我國外資銀行監(jiān)管立法存在諸多問題。從目前情況看。外資銀行監(jiān)管法律體系的完善應(yīng)當(dāng)著重解決以下問題：一是根據(jù)我國金融市場的發(fā)展趨勢和WTO規(guī)則要求，有計劃、有步驟地出臺一些新的金融法律法規(guī)。二是完善《外資銀行管理條例》及其《實施細(xì)則》o該條例及其實施細(xì)則是我國對外資銀行進行調(diào)整的專門立法。但有些內(nèi)容尚缺乏操作性，例如對外資銀行的風(fēng)險管理、內(nèi)部控制制度、公司治理及交易關(guān)聯(lián)等制度還需進一步細(xì)化。使之具有可操作性。三是完善外資銀行的相關(guān)立法，建立和完善市場準(zhǔn)入制度、銀行保密制度、存款保險制度、最后貸款者制度、審計制度等一系列制度。為外資銀行的有效監(jiān)管提供制度支持。四是在外資銀行監(jiān)管體系的完善中。應(yīng)當(dāng)提高立法技術(shù)。使各部法律、法規(guī)、行政規(guī)章之間相互銜接。以實現(xiàn)法制的統(tǒng)一性并便于執(zhí)法者的操作。

我國目前尚未實行金融業(yè)的混業(yè)經(jīng)營。對金融業(yè)的監(jiān)管由銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會分別進行。而對外資銀行而言，雖然其在中國按照相關(guān)法律規(guī)定專門從事銀行業(yè)務(wù)，但其母國總行多為混業(yè)經(jīng)營的金融集團，它可以通過從事不同業(yè)務(wù)的分支機構(gòu)來實現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營。這就要求金融行業(yè)監(jiān)管的協(xié)調(diào)合作。但我國現(xiàn)階段銀監(jiān)會與證監(jiān)會、保監(jiān)會的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定，三大監(jiān)管機構(gòu)在具體監(jiān)管業(yè)務(wù)上的分工和協(xié)作也缺乏有效的約束機制。為了建立責(zé)任明確、分工合理、公正透明的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的制度化、規(guī)范化運作，應(yīng)該由國務(wù)院制定相關(guān)條例對現(xiàn)有金融監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)責(zé)、運作機制等問題作出明確規(guī)定。

(三)加強對外資銀行的外部審計監(jiān)督

由會計師事務(wù)所、審計事務(wù)所依法對金融機構(gòu)財務(wù)會計報告的真實性、公正性進行審計屬于社會監(jiān)督的范疇。隨著國內(nèi)國際業(yè)務(wù)復(fù)雜性的不斷增加。外部審計師對銀行公布的財務(wù)會計報表是否“真實而公正”地反映了銀行的財務(wù)狀況以及報表報告期的銀行經(jīng)營情況的審計作用也越來越重要。監(jiān)管當(dāng)局在監(jiān)管過程中，利用外部審計師的作用已經(jīng)成為對外資銀行監(jiān)管的一種發(fā)展趨勢。1989年7月巴塞爾委員會與國際審計委員會聯(lián)合《銀行監(jiān)管者與外部審計師之間的關(guān)系――關(guān)于審計的國際宣言》，對銀行監(jiān)管者的作用、外部審計師的作用、監(jiān)管者與審計師的關(guān)系等問題進行了深入的分析。該宣言對于東道國與母國監(jiān)管當(dāng)局對銀行及其附屬機構(gòu)的監(jiān)管提供了很好的藍(lán)本。

外部審計師對外資銀行財務(wù)報告的真實性、公正性進行審計，有助于利害相關(guān)者對外資銀行的財務(wù)狀況、經(jīng)營業(yè)績和風(fēng)險程度等方面作出正確判斷，增強其在資金、管理、業(yè)務(wù)和信用方面的透明度。有效的外部審計監(jiān)督對外資銀行不穩(wěn)妥的業(yè)務(wù)活動和不健全的內(nèi)控機制無疑會起到警示、遏制和督促的作用。從而進一步防范金融風(fēng)險的發(fā)生。

篇5

【關(guān)鍵詞】外資銀行 監(jiān)管 法人導(dǎo)向

中國入世5周年之際,備受矚目的《中華人民共和國外資銀行管理條例》(以下簡稱《條例》)于2006年11月11日得以公布,與《條例》同時開始實施的還有中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(以下簡稱銀監(jiān)會)的《外資銀行管理條例實施細(xì)則》(以下簡稱《細(xì)則》)。與2001年的《外資金融機構(gòu)管理條例》及其實施細(xì)則相比,《條例》及其《細(xì)則》做了很多修改。如果說《條例》是中國兌現(xiàn)入世承諾的結(jié)果,那么這些修改可以說是中國銀行業(yè)開放政策進一步調(diào)整的關(guān)鍵所在。本文選取“法人導(dǎo)向”這一《條例》中最有爭議的內(nèi)容為切入點,深入解讀《條例》,以期起到拋磚引玉的作用。

一、從分行政策到法人導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變

根據(jù)《條例》的規(guī)定,外資銀行是指依照中華人民共和國有關(guān)法律、法規(guī),經(jīng)批準(zhǔn)在中華人民共和國境內(nèi)設(shè)立的下列機構(gòu):一家外國銀行單獨出資或者一家外國銀行與其他外國金融機構(gòu)共同出資設(shè)立的外商獨資銀行;外國金融機構(gòu)與中國的公司、企業(yè)共同出資設(shè)立的中外合資銀行;外國銀行分行;外國銀行代表處。

作為一項通例,代表處不能從事任何直接贏利的經(jīng)營活動。根據(jù)大多數(shù)國家的法律,代表處不被視為一類獨立的分支機構(gòu)形態(tài)。因此,本文的探討并不涉及代表處的問題。

根據(jù)銀監(jiān)會的統(tǒng)計,2006年底,來自21個國家和地區(qū)的71家銀行在中國24個城市設(shè)立了營業(yè)性機構(gòu),其中外國銀行分行183家、法人機構(gòu)14家。這一數(shù)據(jù)顯示,分行在外資銀行機構(gòu)組織形式中所占的比重超過90%。這種格局狀況可以說是我國實行偏重分行政策的直接結(jié)果。我國過去實行分行政策的主要原因在于我國外資銀行監(jiān)管體系還不完善,而采用分行這種形式可以要求其母國當(dāng)局承擔(dān)主要監(jiān)管責(zé)任,并可要求其總行提供擔(dān)保。同時,分行可帶來資金,還可以獲得其總行眾多分支機構(gòu)網(wǎng)的支持,并可帶進一套先進的經(jīng)營管理辦法。

作為《條例》最突出的特征,本地注冊的外資銀行法人成為鼓勵的導(dǎo)向。法人導(dǎo)向是指在允許外國銀行自由選擇商業(yè)存在形態(tài)的前提下,鼓勵和引導(dǎo)在華機構(gòu)網(wǎng)點多、存款業(yè)務(wù)大、并有意進入人民幣零售業(yè)務(wù)的外國銀行將其設(shè)在中國的分行轉(zhuǎn)制為在中國注冊的法人銀行?！稐l例》第24條規(guī)定:按照合法性、審慎性和持續(xù)經(jīng)營原則,經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)批準(zhǔn),外國銀行可以將其在中華人民共和國境內(nèi)設(shè)立的分行改制為由其單獨出資的外商獨資銀行。申請人應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)規(guī)定的審批條件、程序、申請資料提出設(shè)立外商獨資銀行的申請。外資銀行只有完成本地法人注冊,才可以享受與中資銀行一樣的業(yè)務(wù)范圍。根據(jù)《條例》第29條和第31條的規(guī)定,對于包括外商獨資銀行、中外合資銀行在內(nèi)的完成本地注冊的外資銀行,其業(yè)務(wù)范圍相比外資銀行分行多出了“銀行卡業(yè)務(wù)”和“資信調(diào)查和咨詢服務(wù)”這兩大業(yè)務(wù)。在最關(guān)鍵的人民幣零售業(yè)務(wù)方面,雖然本地法人銀行和外資銀行分行都享受吸收公眾存款的職能,但法人銀行方面沒有任何限制,而外資銀行分行則規(guī)定只可吸收100萬元以上人民幣存款。

配合《條例》的規(guī)定,《細(xì)則》也體現(xiàn)了法人導(dǎo)向,并為改制為當(dāng)?shù)刈苑ㄈ算y行提供了很多激勵與便利:一是保證獨資銀行、合資銀行業(yè)務(wù)范圍與中資銀行基本一致;二是獨資銀行、合資銀行的分行在其總行業(yè)務(wù)范圍內(nèi)經(jīng)授權(quán)即可開辦業(yè)務(wù),無需單獨報批;三是外國銀行分行改制為獨資銀行,該外國銀行可以保留一家從事外匯批發(fā)業(yè)務(wù)的分行;四是外國銀行分行改制為獨資銀行,原外國銀行分行在中國境內(nèi)的營運資金,經(jīng)批準(zhǔn)可以轉(zhuǎn)為獨資銀行的注冊資本,有多余的也可以轉(zhuǎn)回其總行;五是改制后的獨資銀行可以承繼原外國銀行分行已經(jīng)獲準(zhǔn)經(jīng)營的全部業(yè)務(wù);六是對獨資銀行、合資銀行執(zhí)行資產(chǎn)負(fù)債比例給予一定的寬限期。

2007年3月20日,中國銀監(jiān)會正式批準(zhǔn)東亞、渣打、匯豐、花旗四家外資銀行在華設(shè)立法人銀行。3月29日,匯豐銀行(中國)有限公司、渣打銀行(中國)有限公司、東亞銀行(中國)有限公司和花旗銀行(中國)有限公司的行長,在上海市政府貴賓廳領(lǐng)到了上海市工商局頒發(fā)的《企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照》。這是自《條例》頒布實施以來,首批獲得企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照的改制外資銀行,標(biāo)志著這四家銀行正式取得了中國企業(yè)法人地位。今后這四行可以與中資銀行相同的身份從事包括人民幣業(yè)務(wù)在內(nèi)的各項金融業(yè)務(wù)。

二、轉(zhuǎn)變的原因

1、不同形式的外資銀行各有利弊

所謂分行,是指不具有獨立的法律地位而屬于一外國銀行總行的一部分的經(jīng)濟實體。分行不擁有獨立的資本,而以總行的所有資本作為資金保證,也沒有獨立的資產(chǎn)和負(fù)債。在法律責(zé)任的承擔(dān)上,分行不能獨立承擔(dān)法律責(zé)任,其總行必須為分行的行為和債務(wù)之間承擔(dān)法律責(zé)任。由于分行擁有所屬銀行集團的強大資金實力及龐大業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)的支持,其經(jīng)營能力和信譽均有保證,且因分行不是東道國法人,東道國對其不需承擔(dān)“最后貸款人”的救助責(zé)任,而是由其母行及母國監(jiān)管當(dāng)局承擔(dān)相應(yīng)的救助責(zé)任,所以有些國家如日本、新加坡等,鼓勵外資銀行采取分行形式。但有些國家如加拿大、澳大利亞、荷蘭等,則不允許外國銀行在本國開設(shè)分行,理由是分行是跨國銀行建立全球業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)的重要形式,其本身不在當(dāng)?shù)刈?不具有獨立的法律人格,總行對其具有完全的控制權(quán),因此很難置于東道國的充分監(jiān)管之下,可能會對東道國的經(jīng)濟造成不利影響。

所謂獨資銀行,又稱為銀行子公司,是指依東道國法律成立的、由一家外國銀行擁有全部或多數(shù)股權(quán)的獨立的法律實體。它既可以是新設(shè)立的機構(gòu),也可以是對東道國現(xiàn)存銀行進行兼并后設(shè)立的機構(gòu)。獨資銀行為東道國法人,具有獨立的法律人格,它擁有自己獨立的資本,具有獨立的資產(chǎn)和負(fù)債,可以以自己的名義應(yīng)訴,并以其全部資產(chǎn)為限承擔(dān)債務(wù)責(zé)任。各國對外資獨資銀行的態(tài)度也很不同,有些國家如加拿大就只允許外國銀行以獨資銀行的形式進入當(dāng)?shù)劂y行業(yè)市場,理由是獨資銀行是該國法人,得以接受該國全面的法律管束,另外,獨資銀行獨立的法律人格、獨立的資本金等又可以使其與母行的風(fēng)險相分離;而有些國家如日本卻認(rèn)為本國國民存放于獨資銀行的存款只能以其自身資產(chǎn)作為清償保證,母行強大的資本實力對其沒有直接的支持,從而對獨資銀行的設(shè)立規(guī)定了嚴(yán)苛的條件限制。

所謂合資銀行,通常是指兩個或兩個以上金融機構(gòu)(其中至少有一家外國銀行)共同出資、在東道國境內(nèi)依法成立的從事銀行業(yè)務(wù)的法律實體,與獨資銀行一樣,合資銀行為東道國法人,具有獨立的法律人格。它具有自己獨立的資本,具有獨立的資產(chǎn),并直接以自己的名義從事經(jīng)營活動,自擔(dān)風(fēng)險,自負(fù)盈虧。合資銀行可以聯(lián)合多家銀行的資金、技術(shù),通過共同出資、共擔(dān)風(fēng)險,滿足市場對巨額資金的需要,而且合資銀行與股東銀行可以通過相互提供業(yè)務(wù)稽核和便利而使雙方受益。不過,合資銀行的特點使得它幾乎與所有有關(guān)的中央銀行關(guān)系疏遠(yuǎn),因此,當(dāng)其遭遇困難時,難以得到中央銀行的積極支持。另外,股東銀行與合資銀行之間往往存在利益沖突,從而影響?yīng)氋Y銀行的發(fā)展。

2、偏重分行形式的潛在風(fēng)險

對于外國銀行而言,分行只是外國銀行在我國的延伸。如果外國銀行倒閉,分行亦隨之倒閉,因此分行的安全性在很大程度上取決于母國監(jiān)管的有效性。巴塞爾委員會的《對銀行國外機構(gòu)監(jiān)管的原則》(1983)和《國際銀行監(jiān)管最低標(biāo)準(zhǔn)》(1992)規(guī)定原則上由母國對跨國銀行承擔(dān)統(tǒng)一監(jiān)管責(zé)任。但對于外資銀行的母國來說,對海外銀行機構(gòu)的風(fēng)險監(jiān)管多是通過監(jiān)管母銀行集團的總體情況來進行的,資本充足率、流動性、集中貸款限制都是就整個銀行集團來計算綜合比率,很少專門對某一分行進行單獨的檢測。這從母銀行集團的角度來看是有利的,因為這可以放寬海外機構(gòu)的風(fēng)險比例,從而提高靈活性和競爭力,但對于東道國而言則意味著潛在的金融風(fēng)險。

3、推行法人導(dǎo)向,防范金融風(fēng)險

鼓勵外資銀行本地注冊,而對外國銀行分行實施一定的零售業(yè)務(wù)限制,推行法人導(dǎo)向政策,具有防范金融風(fēng)險、保護本國公眾存款人利益的功效。具體而言,首先,在風(fēng)險監(jiān)管方面,外資銀行分行不如在當(dāng)?shù)刈缘姆ㄈ算y行,在發(fā)生風(fēng)險的情況下,國內(nèi)存款人的風(fēng)險難以得到有效保證。許多國家法律規(guī)定,一旦母行發(fā)生流動性風(fēng)險或者支付危機,本國存款人的清償順序優(yōu)先于海外存款人,那么后者的權(quán)益將無法得到保障;其次,全球風(fēng)險跨境傳播加劇,外國銀行分行所在國監(jiān)管當(dāng)局無法實施風(fēng)險隔離,而對當(dāng)?shù)刈缘姆ㄈ算y行,監(jiān)管當(dāng)局則可以通過資本充足率及資金跨境流動等措施隔離風(fēng)險;最后,許多國家的存款保險制度通常只允許外資法人銀行而不允許外國銀行分行加入,相應(yīng)對外國銀行分行吸收本國公民存款均實施不同程度的限制,以保護本國公眾存款人利益。

三、落實法人導(dǎo)向應(yīng)注意的問題

從法人導(dǎo)向的角度來解讀《條例》,外資銀行轉(zhuǎn)制的過程要遵循合法性、審慎性和持續(xù)性原則,其中有幾個方面的問題尤其值得關(guān)注。

1、遵循自愿原則,尊重外資銀行意愿

對于外資銀行在中國的商業(yè)存在形態(tài),《條例》實際上是遵循自愿原則,外資銀行可以自由選擇在華設(shè)立獨立法人機構(gòu),即文件所稱的獨資銀行和中外合資銀行,也可以只設(shè)立分行或者代表處。至于如何選擇,完全看外資銀行自身業(yè)務(wù)發(fā)展的需要。法人銀行只是政策制定者的一種導(dǎo)向,并非要求所有外國銀行都采取法人銀行的模式。即使外國銀行愿意選擇法人銀行商業(yè)存在形式,也在時間與組織形式上有一定的過渡安排,而這些都采取完全市場化的原則。

世界上有很多國家在外資銀行的商業(yè)存在形態(tài)方面是采取強制性原則,即必須設(shè)立獨立的法人機構(gòu),其他的形式被法律所禁止。中國之所以采取自愿的原則,是充分考慮外資銀行自身經(jīng)營的需要,有一些外資銀行按照其自身發(fā)展戰(zhàn)略,重點是要開拓人民幣批發(fā)業(yè)務(wù),強制設(shè)立法人機構(gòu)并不妥當(dāng)。對于那些暫時不愿申請成立法人銀行的外資銀行,《條例》還有一條政策,即外資銀行分行可以根據(jù)自己的戰(zhàn)略調(diào)整,隨時申請轉(zhuǎn)為當(dāng)?shù)刈缘姆ㄈ算y行。

2、體現(xiàn)審慎性監(jiān)管原則

《條例》在監(jiān)管方面堅持了審慎性原則,以放寬業(yè)務(wù)范圍的方式鼓勵外資銀行在境內(nèi)設(shè)立獨立的法人機構(gòu),這是許多國家的通行做法。根據(jù)《條例》的規(guī)定,中國將全面履行入世的基本承諾,面向外資銀行全面開放人民幣零售業(yè)務(wù),一個基本的導(dǎo)向是鼓勵外資銀行在本地注冊,注冊后將獲得完全的人民幣零售業(yè)務(wù)資格,還將獲得從事銀行卡業(yè)務(wù)及咨詢服務(wù)業(yè)務(wù)的資格。

對于那些按照自愿原則沒有實現(xiàn)轉(zhuǎn)制的外國銀行分行,按照審慎性的監(jiān)管原則,文件將其經(jīng)營范圍規(guī)定為外匯業(yè)務(wù)以及除了中國境內(nèi)公民以外客戶的人民幣業(yè)務(wù),允許其吸收中國境內(nèi)公民不少于100萬元人民幣的定期存款。根據(jù)《條例》第29條的規(guī)定,外商獨資銀行、中外合資銀行按照國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)批準(zhǔn)的業(yè)務(wù)范圍,經(jīng)營包括吸收公眾存款、發(fā)放各期限貸款、辦理票據(jù)承兌貼現(xiàn)等13項金融業(yè)務(wù),而且這些銀行經(jīng)過中國人民銀行批準(zhǔn),還可以經(jīng)營結(jié)匯、售匯業(yè)務(wù)。從業(yè)務(wù)范圍來看,這些外資銀行與中資銀行已經(jīng)站到同一起跑線上,可以在同樣的市場中爭奪客戶,分享中國經(jīng)濟高速增長帶來的機會。外國法人銀行作為一種新商業(yè)存在模式如何實現(xiàn)其制度規(guī)則的有效過渡,《條例》對此也作了相應(yīng)的制度安排。

3、監(jiān)管原則真正實現(xiàn)內(nèi)外統(tǒng)一

既然在業(yè)務(wù)范圍和客戶群體方面與中資銀行取得一致,那么在對外資銀行的監(jiān)管要求方面也應(yīng)該堅持內(nèi)外統(tǒng)一的原則。外資銀行進入后,如何體現(xiàn)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的一致性,是創(chuàng)建一個公平并富有競爭的銀行體系的關(guān)鍵。

《細(xì)則》在以下六方面進一步體現(xiàn)了中、外資銀行準(zhǔn)入和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的一致性:一是外資銀行業(yè)務(wù)范圍增加保險業(yè)務(wù),業(yè)務(wù)范圍與中資銀行基本一致;二是獨資銀行、合資銀行及其下設(shè)分行的注冊資本和營運資金要求和中資銀行及其下設(shè)分行保持一致;三是獨資銀行、合資銀行的分行在其總行獲準(zhǔn)的業(yè)務(wù)范圍內(nèi),經(jīng)授權(quán)開展業(yè)務(wù);四是監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)中、外資銀行盡量保持一致;五是外資銀行董事、高級管理人員任職資格管理盡量與中資銀行一致;六是獨資銀行、合資銀行將不再批準(zhǔn)其新設(shè)代表處。

4、規(guī)范改制程序,設(shè)立高效綠色通道

《條例》出臺后,外資銀行關(guān)注的問題除了監(jiān)管指標(biāo)外,更多的是對于外國銀行分行改制為當(dāng)?shù)刈苑ㄈ算y行的具體操作性程序的關(guān)注?！都?xì)則》則明確了改制程序,并為改制銀行設(shè)立高效綠色通道。按照規(guī)定,改制程序為:一是設(shè)立外商獨資銀行以及將原外國銀行分行改制為外商獨資銀行分行同步進行,如需保留一家從事外匯批發(fā)業(yè)務(wù)的外國銀行分行,也同步申請;二是申請保留一家從事外匯批發(fā)業(yè)務(wù)的外國銀行分行,應(yīng)當(dāng)對原外國銀行分行的資產(chǎn)、負(fù)債和權(quán)益進行分割,確立分別由從事外匯批發(fā)業(yè)務(wù)的外國銀行分行以及在同一城市擬設(shè)的外商獨資銀行分行承繼的資產(chǎn)、負(fù)債和權(quán)益;三是外國銀行分行改制為外商獨資銀行,可以在提出改制申請的同時,提出經(jīng)營全面人民幣業(yè)務(wù)的申請。

【參考文獻】

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篇6

（一）代表性國家銀行監(jiān)管的演化歷程

由于政治或經(jīng)濟原因，許多國家銀行監(jiān)管制度演化中經(jīng)歷過嚴(yán)格控制性銀行監(jiān)管，所謂嚴(yán)格控制性監(jiān)管是指實行分業(yè)限制、利率管制、市場準(zhǔn)入嚴(yán)格限制等，包括美國、日本、韓國以及為數(shù)眾多的發(fā)展中國家。我國也實行過較長時期的控制性銀行監(jiān)管制度，因此，分析此類國家銀行監(jiān)管演化歷程的規(guī)律性變化對研究我國銀行監(jiān)管市場化問題很有借鑒意義。

不同國家實行控制性銀行監(jiān)管制度的背景和動因有所不同，例如，美國嚴(yán)格控制性的銀行監(jiān)管起步于20世紀(jì)30年代初大蕭條時期；日本嚴(yán)格控制性銀行監(jiān)管制度確立于20世紀(jì)50年代中期，又被稱為金融行政；韓國則是在20世紀(jì)六七十年代，為了解決資金短缺、實現(xiàn)工業(yè)化，實行了嚴(yán)格控制性銀行監(jiān)管制度。同時，不同國家各種限制性措施的嚴(yán)格程度也存在差異，但是，控制性銀行監(jiān)管制度都在較長時期內(nèi)充分了保證銀行業(yè)的穩(wěn)定，而在趕超型國家，它對滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金需求，實現(xiàn)經(jīng)濟高速增長的趕超目標(biāo)發(fā)揮了積極作用。

但是，20世紀(jì)70年代以后，經(jīng)濟全球化在金融領(lǐng)域的滲透日漸深入，資本跨國流動的規(guī)模迅速擴大，銀行業(yè)經(jīng)營環(huán)境更為開放，跨國銀行蓬勃發(fā)展，同時，各種金融創(chuàng)新活動層出不窮。在這些因素沖擊下，嚴(yán)格控制性的監(jiān)管制度開始表現(xiàn)出一些不適應(yīng)性，其所扮演的角色從維護銀行業(yè)穩(wěn)定和發(fā)展的必要措施轉(zhuǎn)變?yōu)橄拗沏y行業(yè)發(fā)展的桎梏，甚至成為銀行業(yè)競爭能力低下和銀行危機的根源。為了改變本國銀行業(yè)面臨的困境，70年代末期以后，美、日、韓等國相繼進行了逐步放松管制的改革，包括利率自由化、放寬業(yè)務(wù)范圍限制、放松分支機構(gòu)設(shè)置的限制、資本流動自由化等措施，這些措施消除了銀行業(yè)發(fā)展的障礙，給予銀行業(yè)更多地獲利機會，是對受壓制的市場競爭力量的一種釋放，會增加銀行之間的競爭程度，有利于提高銀行業(yè)效率、促進其發(fā)展。＿經(jīng)歷過嚴(yán)格控制性監(jiān)管的銀行業(yè)往往較為脆弱，同時放松管制所營造的競爭性環(huán)境，本身會產(chǎn)生優(yōu)勝劣汰的效果，使競爭能力弱的銀行面臨倒閉風(fēng)險，所以，放松管制階段，容易出現(xiàn)銀行破產(chǎn)或倒閉。為了避免銀行的道德風(fēng)險，對銀行業(yè)的支持和救助都需要審慎監(jiān)管相伴而行，但是，受解決問題資金、監(jiān)管當(dāng)局道德風(fēng)險、監(jiān)管獨立性缺乏等因素制約，放松管制過程中，審慎監(jiān)管措施往往不到位，出現(xiàn)監(jiān)管寬容或缺失的問題，這會進一步增加銀行業(yè)的系統(tǒng)風(fēng)險，導(dǎo)致銀行危機。例如，80年代末期美國發(fā)生了儲貸協(xié)會危機；日本在90年代中期出現(xiàn)了銀行危機；韓國則在1997年爆發(fā)了金融危機。

銀行危機過后，各國紛紛把建立或強化審慎監(jiān)管作為提高監(jiān)管有效性的重要途徑，包括提高監(jiān)管者獨立性、改革存款保險制度、實施和完善基于風(fēng)險的資本監(jiān)管制度等，并通過改善信息披露狀況、實施預(yù)先承諾法、推進銀行業(yè)改革等措施發(fā)揮監(jiān)管實現(xiàn)過程中市場力量的作用。各國以強化審慎監(jiān)管為核心的監(jiān)管改革進度和力度盡管有所不同，但是，對促進三國銀行業(yè)走上穩(wěn)健經(jīng)營的軌道，增強國際競爭力都發(fā)揮了良好作用。

從上述歷史實踐來看，為了適應(yīng)經(jīng)濟全球化背景下銀行業(yè)經(jīng)營環(huán)境的變化，政府監(jiān)管制度安排經(jīng)歷了從實行嚴(yán)格控制性監(jiān)管到逐步取消嚴(yán)格控制性監(jiān)管，再到強化審慎監(jiān)管三個階段發(fā)展的變化。在制度變遷的過程中，上述國家的政府監(jiān)管都經(jīng)歷了從替代市場力量向培育和強化市場力量的轉(zhuǎn)化過程；20世紀(jì)80年代以前市場機制和政府監(jiān)管被理解成替代的關(guān)系，政府監(jiān)管的強化也就意味著市場機制的弱化，但是20世紀(jì)80年代以后開始構(gòu)建以市場機制為導(dǎo)向的政府監(jiān)管機制。在市場導(dǎo)向的思路下，銀行監(jiān)管不是替代市場競爭，而是強化市場機制微觀基礎(chǔ)的手段，即銀行監(jiān)管要從特有的角度切入銀行業(yè)的運行中去，為銀行業(yè)的市場機制高效運行提供保障，同時充分運用市場約束加強監(jiān)管，讓投資者、存款人、經(jīng)營者及監(jiān)管者等各方參與者各自承擔(dān)必要的風(fēng)險。

（二）巴塞爾資本協(xié)議與銀行監(jiān)管的市場化趨勢

在經(jīng)濟全球化背景下，銀行業(yè)跨國經(jīng)營日益普遍，有效銀行監(jiān)管成為國際范圍內(nèi)的公共品。巴塞爾銀行業(yè)監(jiān)管委員會（BOBS）自1974年成立以來，一直致力于加強各國銀行監(jiān)管的合作與協(xié)調(diào)，它所制定的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)原則為各國廣泛認(rèn)可和遵循，成為銀行監(jiān)管的國際規(guī)范。其中，最具影響力的是巴塞爾資本協(xié)議。該協(xié)議有兩個版本，分別簡稱BaselⅠ和BaselⅡ。從巴塞爾資本協(xié)議的主要內(nèi)容及其變化，可以清晰地看出經(jīng)濟全球化條件下銀行監(jiān)管的市場化趨勢。

BaselⅠ和BaselⅡ的核心內(nèi)容是倡導(dǎo)資本監(jiān)管，BaselⅠ對資本監(jiān)管提供了一套簡便易行的國際標(biāo)準(zhǔn)、而BaselⅡ則對資本監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)進行了更新和補充，它們的廣泛實施使資本監(jiān)管已經(jīng)成為國際上主流的銀行監(jiān)管原則。資本監(jiān)管本質(zhì)上是一種模仿和強化市場力量的監(jiān)管措施，可在一定程度上減少存款保險等政府干預(yù)措施對市場力量的束縛作用，降低存款保險所帶來的銀行風(fēng)險轉(zhuǎn)移動機，改善政府監(jiān)管效果。因為資本在保持銀行穩(wěn)健和承擔(dān)風(fēng)險方面、在銀行公司治理方面起到重要作用，資本要求是投資者對銀行實施市場約束和內(nèi)部控制的重要方式和基礎(chǔ)。

雖然BaselⅠ和BaselⅡ監(jiān)管思想的內(nèi)核是一脈相承的，都倡導(dǎo)通過尊重市場力量和運用市場力量提高監(jiān)管的有效性，但是，具體內(nèi)容存在多方面差異。BaselⅠ提出資本監(jiān)管框架僅包括最低資本要求；BaselⅡ則將其擴展為三大支柱：一是最低資本要求；二是監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)督檢查；三是以信息披露為基礎(chǔ)的市場約束。從而把政府外部監(jiān)管、銀行內(nèi)部控制和管理、市場約束三者有機結(jié)合起來，構(gòu)建了相對完善的市場主導(dǎo)型監(jiān)管體系，使銀行監(jiān)管中政府力量與市場力量的合作日臻緊密和顯著。具體體現(xiàn)在：

1.BaselⅡ允許銀行使用評級法而不是像BaselⅠ中由政府直接規(guī)定風(fēng)險資產(chǎn)對應(yīng)的風(fēng)險權(quán)重來確定資本成本，提高資本充足率要求對風(fēng)險的敏感程度。其中，標(biāo)準(zhǔn)法是允許使用外部評級區(qū)分銀行所持資產(chǎn)的質(zhì)量，體現(xiàn)了利用評價機構(gòu)此類市場參與者的力量改善資本監(jiān)管的思想；而內(nèi)部評級法允許銀行使用內(nèi)部評級數(shù)據(jù)確定資本成本，體現(xiàn)了外部監(jiān)管對銀行內(nèi)部控制和風(fēng)險管理的尊重和利用。從標(biāo)準(zhǔn)法到內(nèi)部評級法，風(fēng)險計量更為準(zhǔn)確，銀行在確定資本成本方面自逐步增大，為了減少外部干預(yù)，降低資本成本，銀行具有使用內(nèi)部評級法的激勵。但是，為使用內(nèi)部評級法，銀行必須具有強大的內(nèi)部控制和風(fēng)險管理能力，所以，為了獲得更多的自，銀行具有改善內(nèi)部控制和風(fēng)險管理水平的激勵，從而增強了銀行將外部監(jiān)管壓力轉(zhuǎn)化為銀行自身的風(fēng)險防范和自我約束行為的動力機制。

2.BaselⅡ把銀行內(nèi)部控制和風(fēng)險管理的狀況作為監(jiān)管當(dāng)局監(jiān)督檢查和評估的內(nèi)容之一，從外部監(jiān)管角度直接強化銀行內(nèi)部控制和風(fēng)險管理，把監(jiān)管當(dāng)局要求和銀行自律需要直接統(tǒng)一起來。

3.BaselⅡ通過提高信息透明度增強市場約束，既改變了政府監(jiān)管的作用方式，又增強了銀行自律的主動性。過去，政府監(jiān)管通過對市場約束的抵消和遏制作用來實現(xiàn)監(jiān)管目的，以存款保險制度和限制競爭性措施的抵消作用最為顯著。在BaselⅡ中，監(jiān)管安排不再充當(dāng)市場約束的替代品，而是通過提出信息披露要求，使市場參與者掌握銀行風(fēng)險輪廓和資本水平的信息，提高市場參與者的能力，阻止銀行不合理地涉險；而被監(jiān)管銀行對過分冒險就會咎由自取的擔(dān)心，會使它出于自身利益最大化的考慮而增強銀行內(nèi)部控制和風(fēng)險管理。

通過上述剖析可以看出，從BaselⅠ到BaselⅡ，監(jiān)管當(dāng)局越來越重視激發(fā)并利用銀行內(nèi)部的力量和市場約束力量來加強風(fēng)險防范、實現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。作為國際銀行監(jiān)管的新規(guī)則，BaselⅡ在未來各國銀行監(jiān)管將發(fā)揮重大作用，它所倡導(dǎo)的在尊重、利用和強化市場力量基礎(chǔ)上實現(xiàn)政府力量與市場力量相結(jié)合的監(jiān)管思想，即銀行監(jiān)管的市場化思想，代表了未來銀行監(jiān)管的方向和趨勢。

（三）銀行監(jiān)管實現(xiàn)力量的實證分析

經(jīng)濟學(xué)家通過大規(guī)模收集銀行監(jiān)管的國別數(shù)據(jù)，運用計量經(jīng)濟模型，對各項政府監(jiān)管措施與市場機制的作用效果進行了比較性實證分析，其中，JamesR.Barth，GerardCaprio，Jr.和RossLevine所作的一系列調(diào)查和研究最為全面。他們在世界銀行資助下，對各國銀行監(jiān)管狀況進行了兩次大規(guī)模調(diào)查，先后收集了107個和152個國家的詳細(xì)數(shù)據(jù)進行實證分析。根據(jù)實證結(jié)果，得出如下結(jié)論：為改善銀行監(jiān)管效果，增進社會福利，應(yīng)避免依賴政府直接的干預(yù)和限制措施；在監(jiān)管實踐中強調(diào)增加私人監(jiān)督、增加私人激勵，降低存款保險制度所引發(fā)的道德風(fēng)險，倡導(dǎo)在全球范圍內(nèi)加強市場約束，因為這些政策措施對促進銀行發(fā)展、績效和穩(wěn)定最為有效。同時還指出，強化市場約束并不意味著自由放任，與之相反，政府監(jiān)管在這個過程中具有關(guān)鍵作用，監(jiān)管當(dāng)局要通過鼓勵或強制信息披露來支持市場約束，而不是替代市場約束。可見，實證分析從理論上對銀行監(jiān)管市場化趨勢的實際效果予以了積極評價。

綜上所述，在經(jīng)濟全球化等因素的推動下，70年代末期以來，銀行監(jiān)管市場化逐步成為各國銀行監(jiān)管實踐的一種必然趨勢。所以，各國需要適時適度調(diào)整本國銀行監(jiān)管的實現(xiàn)力量，以順應(yīng)銀行監(jiān)管的市場化趨勢，才能在經(jīng)濟全球化背景下實現(xiàn)銀行監(jiān)管的有效性。

我國作為一個轉(zhuǎn)型中的發(fā)展中國家，在融入世界經(jīng)濟的過程中，確立了市場經(jīng)濟、市場金融為本國經(jīng)濟體制和金融體制的改革目標(biāo)。1978年以來，我國經(jīng)濟市場化程度不斷提高、參與經(jīng)濟全球化程度不斷加深。在這種時代背景下，無論是與國際環(huán)境相融合，還是推進本國經(jīng)濟改革的深化，都需要我國具有一個市場化取向的銀行監(jiān)管體系，提高銀行監(jiān)管的市場化程度成為我國實現(xiàn)有效銀行監(jiān)管的必然選擇。構(gòu)建市場化取向的監(jiān)管體系一是應(yīng)以尊重、支持和互補市場力量為導(dǎo)向優(yōu)化政府力量；二是應(yīng)培育、加強銀行自我約束和市場約束兩大市場力量，逐步形成以市場力量為主導(dǎo)的監(jiān)管格局。下面從這兩方面深入探討如何提高我國銀行監(jiān)管的市場化程度。

二、我國銀行監(jiān)管的市場化取向之一：政府監(jiān)管制度的變遷

為了順應(yīng)銀行監(jiān)管的市場化趨勢，實行嚴(yán)格控制性監(jiān)管制度的國家紛紛取消各種限制競爭的監(jiān)管措施，逐步構(gòu)建和完善審慎性的政府監(jiān)管制度。我國銀行業(yè)的政府監(jiān)管也曾經(jīng)實行過嚴(yán)格控制性監(jiān)管制度，并獨具特征，而且目前仍在實施某些控制性的監(jiān)管措施，所以，政府監(jiān)管安排實現(xiàn)從控制性監(jiān)管制度向?qū)徤縻y行監(jiān)管制度的過渡，是提高我國銀行監(jiān)管市場化程度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為此，需要結(jié)合國情，分析我國控制性監(jiān)管制度形成、發(fā)展以及淡出的歷史邏輯和條件，探討構(gòu)建、強化審慎銀行監(jiān)管制度的推動因素和制約因素。

（一）控制性銀行監(jiān)管制度的形成與發(fā)展

一國銀行監(jiān)管制度的形成和發(fā)展通常是該國國情與歷史環(huán)境條件的產(chǎn)物。我國控制性銀行監(jiān)管制度，是計劃經(jīng)濟時期信貸計劃管理體制在轉(zhuǎn)型時期的延續(xù)。

1984年，我國人民銀行專門行使中央銀行職能以后，控制性銀行監(jiān)管制度開始逐步形成和發(fā)展起來。在履行監(jiān)管職能初期，監(jiān)管內(nèi)容主要是把原來人民銀行內(nèi)部的信貸計劃管理推廣實施到國有銀行和股份制銀行，對信貸計劃執(zhí)行的合規(guī)性監(jiān)管是控制性銀行監(jiān)管制度的初始內(nèi)容安排，也是其標(biāo)志性的內(nèi)容安排。到20世紀(jì)80年代末期，控制性銀行監(jiān)管制度已經(jīng)較為系統(tǒng)，包括對銀行信貸業(yè)務(wù)實行計劃控制和干預(yù)；限制性的市場準(zhǔn)入政策；利率管制；業(yè)務(wù)范圍限制；用政府信用和再貸款制度為國內(nèi)銀行業(yè)提供無限擔(dān)保和資金支持；實行高比率的存款準(zhǔn)備金政策等各種措施。1993年以后，隨著市場經(jīng)濟體制改革的深入，一系列金融法規(guī)相繼出臺，對利率管制、業(yè)務(wù)范圍限制等控制性監(jiān)管措施從法律上明確化和規(guī)范化，控制性銀行監(jiān)管制度進入規(guī)范化、法制化的發(fā)展階段。

與其他趕超型國家一樣，我國控制性銀行監(jiān)管制度的形成與發(fā)展首先是服務(wù)于經(jīng)濟增長目標(biāo)的。它具有兩個基本特征：一是直接限制性，政府和監(jiān)管當(dāng)局以行政手段直接干預(yù)銀行業(yè)的經(jīng)營管理活動，包括業(yè)務(wù)規(guī)模、范圍和價格等多方面的廣泛限制；二是保護性，對銀行業(yè)特別是國有銀行業(yè)提供保護，維護其壟斷地位，甚至直接提供資金支持以維護銀行業(yè)的信貸能力。通過這些帶有明顯行政干預(yù)傾向的合規(guī)性監(jiān)管安排，來滿足政府控制銀行系統(tǒng)向國有企業(yè)提供資金支持的需要，并推動經(jīng)濟快速增長。1978－1995年我國的GDP年均上升9.4%。

為經(jīng)濟增長服務(wù)的目標(biāo)通常是控制性銀行監(jiān)管制度的普遍特征，在日本和韓國也是如此。隨著我國市場經(jīng)濟體制改革的深化，非國有經(jīng)濟迅速成長，而國有企業(yè)盈利能力下降，對經(jīng)濟增長的貢獻度也不斷下降。但是，在這種情況下，直到1998年，控制性銀行監(jiān)管制度的大多數(shù)措施沒有發(fā)生根本變化，仍然通過信貸計劃和行政干預(yù)措施把大多數(shù)信貸資金以低成本投向國有企業(yè)，國有企業(yè)經(jīng)營狀況使信貸資金的利用效率低下，導(dǎo)致銀行監(jiān)管服務(wù)于經(jīng)濟增長的效果逐年下降，GDP與銀行業(yè)投入實體經(jīng)濟資產(chǎn)總額的比率從1984年的1.33下降到1998年的0.91。由此可見，我國控制性銀行監(jiān)管制度不僅僅服務(wù)于經(jīng)濟增長的目標(biāo)，它的形成與發(fā)展和我國轉(zhuǎn)型經(jīng)濟的背景也是密切相關(guān)的，還服務(wù)于其他特殊目標(biāo)。

我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型是一個漸進的過程。在轉(zhuǎn)型初期，居民收入水平較低，養(yǎng)老、醫(yī)療、住房及教育等方面的改革缺乏相應(yīng)的經(jīng)濟和基礎(chǔ)，而國家的財政能力又相對薄弱，國有企業(yè)所承擔(dān)這些方面的社會職能對于保持社會穩(wěn)定具有積極作用。在就業(yè)方面，雖然非國有經(jīng)濟的迅速發(fā)展提供了大量就業(yè)機會，但是，非國有部門的新增就業(yè)機會主要是吸納農(nóng)業(yè)勞動力的轉(zhuǎn)移；在城市中，國有經(jīng)濟仍然是就業(yè)的主體。國有企業(yè)在社會穩(wěn)定中發(fā)揮著非常重要的作用。

20世紀(jì)90年代中后期以前，低程度的金融開放對外部競爭具有屏蔽作用，在國內(nèi)銀行業(yè)居于壟斷地位，不良資產(chǎn)對銀行業(yè)穩(wěn)定只是一個潛在的隱性威脅，與國有企業(yè)在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟的重要作用相比，銀行業(yè)穩(wěn)定尚不是社會穩(wěn)定中最突出的問題。遵循比較利益的原則，政府有激勵推行控制性銀行監(jiān)管制度、以侵蝕銀行業(yè)穩(wěn)定和效率為代價滿足國有企業(yè)的信貸需求。同時，政府借助于非審慎的會計制度和稅收政策等監(jiān)管配套安排，一方面虛增利潤，政府得到當(dāng)前最大化的所有者收益和稅收收入；另一方面對不良資產(chǎn)延期處理，把風(fēng)險或欠賬留到將來。所以，控制性銀行監(jiān)管制度除了服務(wù)于經(jīng)濟增長目標(biāo)外，還服務(wù)于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和保證國家效用最大化，它是我國實現(xiàn)經(jīng)濟趕超與推行漸進式改革道路的支持品。

（二）從控制性銀行監(jiān)管制度向?qū)徤縻y行監(jiān)管制度過渡

1998年以后，政府監(jiān)管進入從控制性銀行監(jiān)管制度向?qū)徤縻y行監(jiān)管制度的過渡階段，它包括幾乎同時進行的兩個過程：一個是控制性銀行監(jiān)管制度淡出與變革；另一個是審慎銀行監(jiān)管制度的構(gòu)建與強化。

1.控制性銀行監(jiān)管制度的淡出?？刂菩糟y行監(jiān)管制度以侵蝕銀行業(yè)自身的穩(wěn)定和效率為代價，服務(wù)于經(jīng)濟增長和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，降低了銀行監(jiān)管有效性，這種制度所導(dǎo)致的銀行業(yè)不良資產(chǎn)和競爭能力的低下使其缺乏持續(xù)性運行的基礎(chǔ)，所以，如同其他國家的經(jīng)歷相似，控制性銀行監(jiān)管制度發(fā)展到一定階段，必然會面臨著被變革或取消的命運。

我國經(jīng)濟運行在經(jīng)歷了較長時期高速增長以后，20世紀(jì)90年代中后期，經(jīng)濟增長開始放慢；產(chǎn)品供求狀況進入買方市場，市場競爭程度的加劇使國有企業(yè)虧損比例上升，而1995年末，所有國有企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率高達85%，在這種融資格局下，國有企業(yè)的虧損直接轉(zhuǎn)化為銀行業(yè)的不良資產(chǎn)；加上90年代中期形成的房地產(chǎn)泡沫破滅，銀行業(yè)的不良資產(chǎn)問題日益突出，防范和化解金融風(fēng)險的重要性顯著提高。與此同時，國有企業(yè)的社會穩(wěn)定功能相對下降。90年代中后期，國家在國有企業(yè)推行了下崗分流的政策，國有企業(yè)從業(yè)人數(shù)銳減。到1997年，在城鎮(zhèn)就業(yè)方面，非公有制企業(yè)所提供的新就業(yè)機會已經(jīng)超過了50%。1998年以后，住房、醫(yī)療和教育等領(lǐng)域的市場化改革迅速推進，社會保障和保險體系的框架初步建立，國有企業(yè)所負(fù)擔(dān)的社會性責(zé)任相對減少。

1997年亞洲金融危機對包括我國在內(nèi)的忽視銀行體系穩(wěn)定和效率的“東亞發(fā)展模式”產(chǎn)生了巨大警示作用。此時，銀行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展成為政府首要目標(biāo)，以亞洲金融危機為契機，在國內(nèi)經(jīng)濟市場化程度提高、國有企業(yè)改革深化等內(nèi)部因素推動下，政府產(chǎn)生了淡出控制性銀行監(jiān)管制度的激勵，開始放棄利用干預(yù)銀行體系謀求社會穩(wěn)定和財政收入的立場，轉(zhuǎn)而解決控制性銀行監(jiān)管帶來的問題，逐步消化不良資產(chǎn)，解決銀行體系的問題，以避免因銀行危機而誘發(fā)社會動蕩，來維護國家效用最大化。正是在這樣的背景和邏輯之下，以1998年取消對國有銀行貸款規(guī)模的限額控制為標(biāo)志，控制性銀行監(jiān)管制度開始逐步淡出。1998年以后，進行了銀行監(jiān)管制度的一系列改革，例如，利率市場化、放松市場準(zhǔn)入管制、放松業(yè)務(wù)范圍限制等都是對控制性銀行監(jiān)管制度的變革和弱化。但是，毋庸諱言，其淡出的進程仍然會受制于國有企業(yè)改革和政府財政能力的制約。

2.審慎銀行監(jiān)管制度的構(gòu)建與強化。1998年以后，審慎銀行監(jiān)管制度也開始構(gòu)建和強化，雖然，控制性監(jiān)管制度安排也包括一些審慎監(jiān)管措施，如資產(chǎn)負(fù)債比例管理的各種比例規(guī)定，但在政府干預(yù)下往往流于形式，1998年以后，除了原有審慎監(jiān)管措施的逐步嚴(yán)格執(zhí)行以外，還引入了一些新的審慎監(jiān)管措施，例如，修改了對呆賬準(zhǔn)備金的計提標(biāo)準(zhǔn)和比例，以提足撥備；推行以風(fēng)險為基礎(chǔ)的貸款質(zhì)量五級分類管理體系；對商業(yè)銀行的資本充足率采取了更為審慎的監(jiān)管；用利潤消化歷史財務(wù)包袱，作實賬面利潤等。審慎銀行監(jiān)管制度之所以得到構(gòu)建和強化，存在兩大推動因素。

首先是避免銀行業(yè)道德風(fēng)險的內(nèi)在要求。1998年以后，我國投入了巨額資金來提高銀行業(yè)清償能力，具體包括政府注資、剝離不良資產(chǎn)和市場退出等方式，這為維護銀行業(yè)穩(wěn)定和今后的健康發(fā)展發(fā)揮了積極作用。但是，其他國家的經(jīng)歷已表明，控制性銀行監(jiān)管制度的單純淡出以及對銀行業(yè)的救措施，并不意味著銀行監(jiān)管有效性的必然提高，即使提倡金融自由化的經(jīng)濟學(xué)家也認(rèn)為：“使一個高度壓抑的經(jīng)濟實現(xiàn)自由化就好像在雷區(qū)中行走一樣，下一步可能就是最后一步?！痹蛟谟?，放松管制后寬松的經(jīng)營環(huán)境和救助措施往往會帶來問題銀行的道德風(fēng)險，進一步增加銀行業(yè)的系統(tǒng)風(fēng)險，即使在自律相對完善的美國銀行業(yè)，也發(fā)生了儲貸協(xié)會“為復(fù)興而賭”的道德風(fēng)險行為（Kane，1989）。

如果沒有審慎監(jiān)管制度的配合以及銀行業(yè)自我約束的改善，政府支付的巨額成本只能暫時維持銀行業(yè)穩(wěn)定，并且會引發(fā)銀行業(yè)的道德風(fēng)險行為，進一步增加銀行業(yè)不良資產(chǎn)。此時，監(jiān)管當(dāng)局所扮演的只不過是“救火隊”的角色，“把有限的補充投向無底的籃子”，必然陷入“高成本、低目標(biāo)實現(xiàn)程度”的監(jiān)管困境。所以，構(gòu)建和強化審慎銀行監(jiān)管制度是我國在淡出控制性銀行監(jiān)管制度過程中避免銀行業(yè)道德風(fēng)險，走出監(jiān)管困境，提高監(jiān)管有效性的內(nèi)在要求。

其次是金融開放的外在壓力。2001年，我國加入WTO，承諾大幅度開放國內(nèi)金融業(yè)，金融開放使銀行監(jiān)管不再僅僅是國內(nèi)事務(wù)，它鎖定了政府監(jiān)管制度變革的市場化方向，成為我國從控制性銀行監(jiān)管制度向?qū)徤縻y行監(jiān)管制度過渡的外在驅(qū)動力。具體來說：

（1）我國會面臨實施國際監(jiān)管規(guī)則的外部壓力。以風(fēng)險為核心的審慎監(jiān)管制度已經(jīng)成為銀行監(jiān)管的國際標(biāo)準(zhǔn)和趨勢，隨著外資銀行市場份額的增加以及中資銀行國際化程度的提高，審慎監(jiān)管制度的缺乏既會導(dǎo)致對外資銀行監(jiān)管的真空，又會為中資銀行國際化帶來巨大的轉(zhuǎn)換成本。銀行業(yè)開放程度的提高要求監(jiān)管制度向國際慣例靠攏，加快審慎監(jiān)管制度的構(gòu)建和強化。

（2）市場競爭程度的提高要求強化審慎監(jiān)管制度。我國加入WTO以前，相對單一和封閉的市場環(huán)境，使銀行業(yè)在整個社會投融資體系中居于壟斷地位。加入WTO以后，來自外資銀行、國內(nèi)金融市場、國際金融市場的多方面競爭會不斷蠶食中資銀行業(yè)的壟斷地位，降低特許權(quán)價值，從而會驅(qū)使銀行從事風(fēng)險程度更高的業(yè)務(wù)以彌補特許權(quán)價值的下降，為阻止銀行業(yè)過分冒險，要求監(jiān)管當(dāng)局強化審慎監(jiān)管制度。

（3）股權(quán)開放所帶來利益主體的多元化要求強化審慎監(jiān)管制度。金融開放不僅包括市場準(zhǔn)入的開放，還包括股權(quán)的開放，吸引境外戰(zhàn)略投資者已經(jīng)成為我國銀行業(yè)改革中的普遍做法。外資參股不僅帶來資本規(guī)模的擴大，更重要的是帶來了所有者主體的多元化，不僅政府，其余各類投資者也可以通過審慎監(jiān)管制度缺失所形成的寬容的外部監(jiān)管環(huán)境中獲取高額利潤，而為了避免銀行危機，最終為銀行業(yè)冒險行為進行買單者仍然是政府，獲利主體多元化與成本支付主體單一化不對稱的分配局面要求強化審慎監(jiān)管制度，否則，股權(quán)開放會使國家利益得不償失。

雖然構(gòu)建與強化審慎銀行監(jiān)管制度已經(jīng)成為我國政府監(jiān)管制度變革的重要內(nèi)容和未來方向，但是，其他國家的經(jīng)歷表明，在放松管制實踐中，審慎監(jiān)管措施往往不到位，出現(xiàn)監(jiān)管寬容或缺失的問題。

原因在于，審慎銀行監(jiān)管制度有效發(fā)揮作用需要一系列外部前提條件和環(huán)境要求，對此，《有效銀行監(jiān)管核心原則》作出了明確概括：穩(wěn)健且可持續(xù)的宏觀經(jīng)濟政策；完善的公共金融基礎(chǔ)設(shè)施；有效的市場約束；高效率解決銀行問題的程序；適當(dāng)?shù)南到y(tǒng)性保護的機制，這些外部前提條件的復(fù)雜性和廣泛性有助于理解各國監(jiān)管實踐中審慎銀行監(jiān)管制度構(gòu)建與強化的滯后狀況。我國審慎銀行監(jiān)管制度的構(gòu)建和強化不可避免地也要受到這些基礎(chǔ)條件的約束，此外，我國控制性銀行監(jiān)管制度的正式淡出僅僅是20世紀(jì)90年代中后期才開始的事情，淡出的進程仍然受制于國有企業(yè)和財政體制改革的制約，而且留下了一個脆弱而龐大的銀行體系。在脆弱的銀行體系上強化審慎監(jiān)管制度既要受到政府財政能力的制約，因為清理銀行業(yè)不良資產(chǎn)需要支付巨額成本；又要受到金融體系結(jié)構(gòu)的制約，因為我國證券市場發(fā)展受到抑制，銀行體系在金融體系中居于壟斷地位，為了維護儲蓄向投資轉(zhuǎn)化的渠道暢通，保證經(jīng)濟增長所需的資金，監(jiān)管當(dāng)局將面臨放寬審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的壓力。

綜上所述，1998年以來，我國政府監(jiān)管的定位已經(jīng)開始從替代市場力量向培育、增強市場力量的方向發(fā)展，進入制度轉(zhuǎn)換的過渡時期。從其他國家的經(jīng)驗教訓(xùn)來看，加快審慎監(jiān)管制度的構(gòu)建和強化是縮短這一過渡時期的出路所在。而如前分析，加快國有企業(yè)和財政體制改革的步伐、穩(wěn)步擴大金融開放、優(yōu)化我國金融體系的結(jié)構(gòu)安排、創(chuàng)造條件滿足審慎銀行監(jiān)管制度的五大外部環(huán)境要求將是我國構(gòu)建和強化審慎監(jiān)管制度必須的應(yīng)對之策，也是我國順應(yīng)銀行監(jiān)管的市場化趨勢，提高監(jiān)管有效性的必然選擇。

三、我國銀行監(jiān)管的市場化取向之二：市場力量的培育與發(fā)展

經(jīng)濟全球化背景下，內(nèi)外部條件的變化使實現(xiàn)監(jiān)管市場化成為我國有效銀行監(jiān)管供給的關(guān)鍵所在。為實現(xiàn)銀行監(jiān)管的市場化，政府監(jiān)管制度應(yīng)從替代市場力量向互補和增強市場力量轉(zhuǎn)變，但是，僅僅優(yōu)化政府監(jiān)管這種外部力量是不夠的，還需要培育和發(fā)展市場力量，市場力量的發(fā)育狀況良好是形成市場化監(jiān)管體系的基礎(chǔ)，如果這一基礎(chǔ)存在缺陷，政府監(jiān)管制度的轉(zhuǎn)變也將難以實現(xiàn)。市場力量既包括銀行的自我約束，也包括來自各種市場參與者的市場約束。

（一）銀行自我約束的培育與發(fā)展

銀行自我約束是外部監(jiān)管力量發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，它包括內(nèi)部的約束和外部行業(yè)之間的約束，銀行內(nèi)部的約束又分為產(chǎn)權(quán)約束、公司治理約束和內(nèi)部控制約束三個方面。其中，產(chǎn)權(quán)約束是前提和基礎(chǔ)，公司治理約束是核心和關(guān)鍵，內(nèi)部控制約束是結(jié)果和目的、是銀行內(nèi)部約束的集中體現(xiàn)。銀行行業(yè)之間的約束是銀行開展業(yè)務(wù)活動的外部條件和面臨的外部環(huán)境，它的作用形式是同業(yè)約束。

在我國經(jīng)濟市場化改革進程中，要素市場的改革是相對滯后的，而銀行業(yè)從1994年才開始走向商業(yè)化改革道路，雖然銀行業(yè)在短短十多年中逐步成為相對獨立的市場主體，但是，其自我約束能力總體上是較為薄弱的。鑒于銀行自我約束內(nèi)涵豐富，在此通過簡要分析培育和發(fā)展各種約束的制約因素及其解決策略以探討如何增強我國銀行的自我約束能力。

1.產(chǎn)權(quán)約束的培育與發(fā)展。在國有銀行股份制改造以前，我國商業(yè)銀行的產(chǎn)權(quán)具有較明顯的單一國有性質(zhì)，這種產(chǎn)權(quán)制度導(dǎo)致政府對銀行的干預(yù)過多，監(jiān)管機構(gòu)很難貫徹一致的監(jiān)管理念，執(zhí)行獨立的監(jiān)管措施，同時，政府監(jiān)管機構(gòu)與商業(yè)銀行血脈相連，也難以實施嚴(yán)格的監(jiān)管措施。由于國有股東缺位，容易形成高級管理層的“內(nèi)部人控制”。我國國有商業(yè)銀行產(chǎn)權(quán)改革的發(fā)展方向是通過引進戰(zhàn)略投資者和公開上市實現(xiàn)商業(yè)銀行產(chǎn)權(quán)制度的多元化和股份化，減少政府的干預(yù)，增強其他股東對銀行管理層的約束，使之成為真正的股份制商業(yè)銀行。遵循這種改革方向，從2004年開始，國有商業(yè)銀行采取了實行股份制改造；引入戰(zhàn)略投資者，引進先進管理經(jīng)驗；逐步推行員工持股計劃，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)等措施。目前，這些措施仍處于實施的起步階段，在今后較長的一個階段，它們?nèi)詫⑹桥嘤桶l(fā)展銀行自我約束能力的重要步驟。

2.公司治理約束的培育和發(fā)展。我國商業(yè)銀行的改革長期以來側(cè)重于技術(shù)層面的問題，公司治理的改革步伐比較緩慢，特別是國有商業(yè)銀行的公司治理結(jié)構(gòu)目前還存在很多向題，例如，公司治理的框架不健全，股東大會、董事會、監(jiān)事會的功能尚未完善；人事薪酬制度不合理；信息披露制度不健全，銀行經(jīng)營的透明度不高等方面。根據(jù)現(xiàn)狀，應(yīng)采取建立“股東大會一董事會一監(jiān)事會一管理層”的規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)，建立監(jiān)督機制和約束機制，建立職業(yè)經(jīng)理人市場和有效的激勵約束機制，加強信息披露和透明度建設(shè)等措施改善我國國有商業(yè)銀行的公司治理，解決廣泛存在的“內(nèi)部人”控制問題，使董事會和管理層追求有益于公司與股東的目標(biāo)，保證商業(yè)銀行規(guī)范經(jīng)營。

3.內(nèi)部控制約束的培育和發(fā)展。商業(yè)銀行內(nèi)部約束的落腳點在于建立完善的銀行內(nèi)部控制體系，使內(nèi)部控制制度覆蓋所有的業(yè)務(wù)和所有的員工，即使是商業(yè)銀行管理層也不例外。只有這樣的銀行才是金融市場的微觀主體，可以對監(jiān)管措施進行合理的反應(yīng)，提高監(jiān)管效率。我國商業(yè)銀行內(nèi)部控制體系建設(shè)起步晚，直到20世紀(jì)90年代中后期，才初步建立了內(nèi)部控制制度和內(nèi)部稽核機構(gòu)，且受傳統(tǒng)思維定式和經(jīng)營管理模式的影響，內(nèi)部控制還存在明顯間題，主要表現(xiàn)在：尚未建立良好的內(nèi)控文化和內(nèi)控體系；控制行為分散，控制措施不到位；風(fēng)險管理技術(shù)和能力不足；有序、有效的信息交流機制尚未建立；內(nèi)部監(jiān)督缺乏獨立性及權(quán)威性。為完善商業(yè)銀行的內(nèi)部控制體系，需要針對商業(yè)銀行經(jīng)營管理的每個環(huán)節(jié)、每項業(yè)務(wù)、每個崗位都建立內(nèi)部控制的具體措施，獎罰并舉，調(diào)動員工積極性，使其主動按照內(nèi)部控制制度的要求行動，并構(gòu)建獨立、權(quán)威的內(nèi)審體系，加大內(nèi)部控制的執(zhí)行力度。同時，著力提高員工素質(zhì)，運用現(xiàn)代化的風(fēng)險管理技術(shù)和方法控制經(jīng)營風(fēng)險。

4.同業(yè)約束的培育和發(fā)展。行業(yè)組織的存在及其自律約束行為能夠防止過度競爭，減少社會的交易成本，降低政府的監(jiān)管費用，在保護生產(chǎn)者與消費者的利益方面發(fā)揮著積極的作用，對行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展必不可少。商業(yè)銀行的同業(yè)約束行為在世界范圍內(nèi)是較為普遍的，特別是西方發(fā)達國家的銀行監(jiān)管機構(gòu)一般對同業(yè)約束組織都相當(dāng)重視甚至過于倚賴，對銀行同業(yè)約束賦予了較大職責(zé)，作為政府監(jiān)管的重要補充。

1998年以后，我國相繼在省會城市及經(jīng)濟比較發(fā)達的中心城市建立了銀行同業(yè)公會。2000年5月，我國銀行業(yè)協(xié)會成立，在銀行業(yè)務(wù)運作方面較好地發(fā)揮了作用。但是，由于我國法律法規(guī)尚未給予銀行同業(yè)約束足夠重視；銀行同業(yè)約束組織難以處理與監(jiān)管機構(gòu)和地方政府的關(guān)系，地位不夠超脫，工作人員不獨立等因素制約，銀行同業(yè)組織的作用還是較為有限，尚未成為政府監(jiān)管的有效補充。要從職能定位、組織機構(gòu)、人員和資金來源等各方面對銀行業(yè)協(xié)會進行改革，使之真正擔(dān)負(fù)起行業(yè)自律的作用。

（二）市場約束的培育與發(fā)展

市場約束與政府監(jiān)管都是來自外部的約束力量，但是，它是一種市場力量，是利益相關(guān)的公眾為實現(xiàn)有效銀行監(jiān)管所能發(fā)揮的力量。隨著金融全球化和金融創(chuàng)新的發(fā)展，銀行業(yè)正在以前所未有的速度演進，業(yè)務(wù)規(guī)模和復(fù)雜程度迅速提高，而相對監(jiān)管當(dāng)局，市場參與者可以更加快速和靈活地對銀行業(yè)的這些變化作出反應(yīng)，市場約束已成為保證銀行業(yè)穩(wěn)健運行不可或缺的重要力量。

在政府監(jiān)管為主的外部監(jiān)管體系下市場約束不能無條件地自動生效，市場約束發(fā)揮作用需要滿足一系列條件，包括：市場參與者可以及時獲得準(zhǔn)確的信息；市場參與者具有實施市場約束的激勵；銀行通過調(diào)整自身行為對市場信號作出反應(yīng)的程度；金融市場的發(fā)育程度，等等。對我國來說，控制性銀行監(jiān)管制度、銀行自我約束能力和市場自身的缺陷極大地弱化了市場約束的作用。

1998年以后，隨著控制性銀行監(jiān)管制度的逐步淡出，審慎監(jiān)管制度的各項措施開始逐步實施，政府監(jiān)管制度對市場約束的屏蔽作用減輕，社會公眾的市場參與意識和對銀行的外部監(jiān)督意識才開始復(fù)蘇，市場約束力量才開始得以發(fā)育。但是，對照上述市場約束發(fā)揮作用的一系列條件，可以發(fā)現(xiàn)，不僅信息披露和市場參與者激勵方面存在嚴(yán)重缺陷，證券市場不發(fā)達，特別是銀行自我約束能力的薄弱等問題對市場約束也構(gòu)成了嚴(yán)重制約，所以，我國銀行業(yè)所受到的市場約束力量還是非常薄弱的。市場約束力量的薄弱又造成我國銀行體系、監(jiān)管當(dāng)局和存款人存在不同程度的道德風(fēng)險，這不僅使監(jiān)管成本高昂，而且導(dǎo)致銀行體系更容易受到傳染的影響，加大了危機爆發(fā)的概率。

所需條件的多樣性和復(fù)雜性決定了我國市場約束的培育和強化將是一個循序漸進的過程。目前，從發(fā)展定位來說，市場約束應(yīng)該在懲罰和保護之間尋找一個平衡點。

1.必須引入市場的懲罰力量，以利于市場形成一個良好的預(yù)期，漸次向市場力量主導(dǎo)的銀行監(jiān)管體系過渡。我國銀行監(jiān)管體系中似乎并不缺乏懲罰的力量，但是，這些懲罰力量主要是來自政府監(jiān)管安排，所缺乏的是來自市場的懲罰力量。盡管政府的嚴(yán)懲具有不可否認(rèn)的威懾力，而且需要進一步加強，然而，既有的政府懲罰往往具有明顯滯后性，存在諸多漏洞，違規(guī)者受到懲罰之時，往往已經(jīng)造成了巨額的損失。所以，必須通過強化市場約束引入來自市場的懲罰力量，使過度承擔(dān)風(fēng)險的銀行能夠迅速被暴露，并為之支付相應(yīng)的代價。

2.在當(dāng)今金融全球化的條件下，資本流動頻繁多變，羊群心理會突然或在困難時期產(chǎn)生市場約束，來懲罰銀行和個人消費者而不是控制風(fēng)險，特別是在居民收入水平較低的情況下，對存款者的利益損害更為嚴(yán)重。當(dāng)我們希望享受市場驅(qū)動銀行監(jiān)管體系的好處時，可能會面臨市場混亂和金融危機的嚴(yán)重威脅。由金融風(fēng)險導(dǎo)致社會混亂的代價是我國經(jīng)濟改革和社會穩(wěn)定所無法承受的，從這個角度來看，無論是道德風(fēng)險問題還是諸如委托等問題，都無法與維護存款人利益、特別是對中小儲戶的利益保護相比。所以，我們必須要考慮承受能力和現(xiàn)實的客觀條件，保護處于弱勢地位的存款人利益，市場約束的強化應(yīng)循序漸進，在懲罰和保護之間尋找一個平衡點。

毋庸置疑，強化市場約束最重要的步驟是鼓勵銀行公開披露更準(zhǔn)確和更詳細(xì)的信息。完全的信息披露是市場約束有效的先決條件或者基礎(chǔ)，因為公開的信息是指導(dǎo)銀行股東、債權(quán)人、存款人以及其他市場參與者作出決策的關(guān)鍵因素；同時，信息披露狀況的改善也是構(gòu)建和強化審慎政府監(jiān)管制度的必然要求，有利于更好地發(fā)揮政府監(jiān)管的作用。所以，改善銀行業(yè)公開信息披露狀況是強化市場約束的突破口。

遵循上述思路，借鑒其他國家強化市場約束的成功經(jīng)驗，筆者認(rèn)為，主要可以采取以下措施增強我國銀行監(jiān)管體系中市場約束力量：（1）以嚴(yán)格的會計方式核算銀行資產(chǎn)負(fù)債表，計算資本充足率；（2）把透明度納入政府監(jiān)管框架，這包括提高銀行體系的透明度和政府監(jiān)管安排的透明度兩大方面；（3）深化銀行業(yè)開放，提高銀行業(yè)競爭程度；（4）建立顯性的存款保險制度；（5）積極促進和規(guī)范本國評級機構(gòu)、會計師事務(wù)所等中介機構(gòu)的發(fā)展。

以上主要是沿著以信息披露為突破口，在懲罰和保護之間定位市場約束的思路提出了強化市場約束的政策建議，除此以外，對照市場約束發(fā)揮作用的一系列條件，積極推進利率市場化、規(guī)范和促進資本市場的發(fā)展、加快銀行股份制改革和公開上市、完善社會保障體系、改善金融領(lǐng)域的立法和執(zhí)法狀況等都是強化市場約束必須的配套措施。

（三）市場化取向的理想路徑：政府力量與市場力量的互促互進

篇7

摘要：歐美國家在經(jīng)歷過金融危機之后，對金融監(jiān)管分別采取了不同的措施，由金融危機引起的經(jīng)濟危機造成的負(fù)面影響依然存在，因此，分析歐美金融監(jiān)管法律監(jiān)管制度為我國的金融監(jiān)管法律制度提供有益借鑒。

關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管法律制度

一、美國金融監(jiān)管法律制度之分析

雖然此次金融危機起源于美國，但美國的金融監(jiān)管制度仍然被認(rèn)為是世界上比較完善、規(guī)范和有效的金融監(jiān)管制度?！?999年金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》規(guī)定銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)之間混業(yè)經(jīng)營，金融控股公司可以從事包括銀行、保險、證券發(fā)行和交易、投資銀行等業(yè)務(wù)。在混業(yè)經(jīng)營下，美國對此實行傘型監(jiān)管和聯(lián)合監(jiān)管模式 ?！督鹑诜?wù)現(xiàn)代化法案 》對新的監(jiān)管法律制度作了以下規(guī)范[1]：1、規(guī)定美聯(lián)儲為銀行控股公司的傘型監(jiān)管人（Umbrella Regulator）負(fù)責(zé)銀行控股公司的綜合監(jiān)管；同時銀行控股公司附屬各類金融機構(gòu)由功能監(jiān)管人分頭監(jiān)管，即證券、保險、貨幣監(jiān)理署等監(jiān)管部門按業(yè)務(wù)功能分別負(fù)責(zé)監(jiān)管銀行控股公司的特定子公司。2、美聯(lián)儲必須尊重存款機構(gòu)、證券、保險等功能監(jiān)管部門的監(jiān)管責(zé)任，一般不得直接監(jiān)管銀行控股公司的附屬機構(gòu)，而應(yīng)當(dāng)可能采用其功能監(jiān)管部門的檢查結(jié)果，以免形成重復(fù)監(jiān)管而加重金融機構(gòu)負(fù)擔(dān)。3、美聯(lián)儲在要求銀行控股公司從附屬的保險公司或證券公司中抽取資金給附屬的存款機構(gòu)時，必須通知相應(yīng)的證券、保險監(jiān)管部門。4、規(guī)定只有證券交易委員會有權(quán)對注冊投資公司進行檢查，聯(lián)邦銀行監(jiān)管機構(gòu)可從前者處獲取必須的監(jiān)管信息，但聯(lián)邦存款保險公司為確立已投保存款機構(gòu)的情況而檢查其關(guān)聯(lián)的投資公司除外。5、要求美聯(lián)儲、銀行監(jiān)管機構(gòu)與各州保險監(jiān)管部門加強協(xié)調(diào)與合作，相互提供關(guān)于銀行控股公司和附屬保險公司的財務(wù)風(fēng)險管理和經(jīng)營信息，以及已投保存款機構(gòu)與保險公司之間的交易信息，并要求聯(lián)邦銀行監(jiān)管機構(gòu)在批準(zhǔn)銀行控股公司、存款機構(gòu)與保險公司合并前與州保險監(jiān)管部門協(xié)商，同時規(guī)定各監(jiān)管當(dāng)局有義務(wù)為所獲得的對方信息保密。美國現(xiàn)行的金融監(jiān)管制度是在原有分業(yè)監(jiān)管體制下，形成了混業(yè)監(jiān)管和分業(yè)監(jiān)管相結(jié)合，以混業(yè)監(jiān)管為主的綜合性、功能性監(jiān)管制度。

二、歐洲金融監(jiān)管法律制度之分析

德國新的金融監(jiān)管制度是在新世紀(jì)初建立的。2002年4月德國出臺《統(tǒng)一金融服務(wù)監(jiān)管法》，并組建德國金融監(jiān)管局，直接隸屬于聯(lián)邦政府，對國內(nèi)銀行、保險等金融業(yè)實施統(tǒng)一管理。德國金融監(jiān)管局依據(jù)《聯(lián)邦銀行法》、《抵押銀行法》對銀行進行監(jiān)管，確保銀行清償能力并維護銀行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，同時保護存款人和投資者的利益；依據(jù)《保險監(jiān)管法》監(jiān)督保險公司，保護被保險人利益，確保保險公司的法律義務(wù)與責(zé)任；依據(jù)《聯(lián)邦證券交易法》對證券市場進行監(jiān)管，該法為了維護公平交易原則，嚴(yán)格禁止金融機構(gòu)內(nèi)部操作行為。金融監(jiān)管局下設(shè)立三個專業(yè)部門，分別監(jiān)管銀行業(yè)、保險業(yè)和證券業(yè)，負(fù)責(zé)處理交叉領(lǐng)域的金融問題。此外金融監(jiān)管局還設(shè)立了咨詢委員會，成員包括金融機構(gòu)代表、消費者保護協(xié)會和相關(guān)學(xué)術(shù)團體等[2]。

法國于1984年頒布了新銀行法，改革銀行機制，統(tǒng)一法律改進信貸機構(gòu)，會、信貸機構(gòu)委員會、銀行委員會等9大機構(gòu)。加拿大在1986年對金融監(jiān)管進行改革，其金融監(jiān)管制度逐漸向美國的模式靠近。現(xiàn)行加拿大金融監(jiān)管制度分為聯(lián)邦和省兩級管理，各自負(fù)責(zé)不同的領(lǐng)域。聯(lián)邦負(fù)責(zé)監(jiān)管所有在聯(lián)邦注冊的信托公司、保險公司、信用社、福利社以及養(yǎng)老金計劃，其監(jiān)管重心是相關(guān)公司的償付能力，旨在保護消費者的利益。省級監(jiān)管機構(gòu)主要負(fù)責(zé)監(jiān)管省級注冊的信托公司、保險公司等金融機構(gòu)，其重點是對金融機構(gòu)的市場行為實施監(jiān)管[3]。

三、我國金融監(jiān)管法律制度的選擇

（一）成立協(xié)調(diào)“三會”的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)局進行監(jiān)管

為了適應(yīng)國際金融業(yè)的發(fā)展，防范金融風(fēng)險，促進金融業(yè)向國際化、效率化、健康化發(fā)展，我國應(yīng)建立“混業(yè)經(jīng)營、混業(yè)監(jiān)管”的金融監(jiān)管法律制度，成立一個權(quán)能統(tǒng)管銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機構(gòu)----金融監(jiān)管局，對金融業(yè)進行統(tǒng)一的監(jiān)管。銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會還應(yīng)按照原來的各自法律法規(guī)監(jiān)管范圍的規(guī)定對金融業(yè)進行監(jiān)管，各施其職，保證在專業(yè)化、詳細(xì)化的監(jiān)管下能有效監(jiān)管。在此監(jiān)管模式下，就能比較容易解決監(jiān)管交叉和監(jiān)管疏漏等問題。

（1） 對金融業(yè)的創(chuàng)新業(yè)務(wù)進行分類定性，歸入“三會”各自的監(jiān)管范圍。隨著金融業(yè)的對外開放與金融衍生業(yè)務(wù)不斷發(fā)展的步伐加快，金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)越來越多，因此，金融監(jiān)管協(xié)調(diào)局應(yīng)對金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)品種進行性質(zhì)劃分，將其歸入到一個或多個監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)監(jiān)管，難以界定的由協(xié)調(diào)局監(jiān)管。

（2） 對金融機構(gòu)的內(nèi)部進行監(jiān)管，建立系統(tǒng)性的風(fēng)險防范處理應(yīng)對、事后彌補的機制。金融機構(gòu)在某些情況下會為了牟取暴利而逃避金融監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管，此時就會加大金融風(fēng)險系數(shù)的可能性，對金融機構(gòu)內(nèi)部的監(jiān)管就顯得尤為必要。在原有的監(jiān)管法律制度下，系統(tǒng)性風(fēng)險防范、處理應(yīng)對、事后彌補機制都未能有效發(fā)揮作用，金融監(jiān)管協(xié)調(diào)局成立后應(yīng)建立起系統(tǒng)有效的風(fēng)險防范、處理應(yīng)對、事后彌補機制，進行有效運行此機制，發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（二）構(gòu)建新的金融監(jiān)管法律制度的配套措施

（1）完善現(xiàn)有的金融機構(gòu)信息披露機制，同時增大監(jiān)管的透明度。立法上強化對金融機構(gòu)信息披露的內(nèi)容、程序和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定；執(zhí)法中要及時、準(zhǔn)確披露信息，有效地形成社會輿論對金融機構(gòu)的監(jiān)督。同時要加強監(jiān)管機構(gòu)行為的透明度，如監(jiān)管規(guī)定的制定、監(jiān)管執(zhí)法、復(fù)議等，接受被監(jiān)管者和社會公眾的監(jiān)督。

（2）加強金融監(jiān)管機構(gòu)的日常監(jiān)管，必要時進行實時監(jiān)管。金融機構(gòu)的日常業(yè)務(wù)繁多，其經(jīng)營業(yè)務(wù)操作等可能會出現(xiàn)偏差，金融監(jiān)管機構(gòu)要經(jīng)常性地監(jiān)督檢查金融機構(gòu)的經(jīng)營管理、業(yè)務(wù)操作等行為，防止其違法違規(guī)。此外要對有嫌疑違法違規(guī)的金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)運行，通過使用電子監(jiān)控系統(tǒng)進行實時動態(tài)和全過程進行監(jiān)控，把金融風(fēng)險控制在最小的范圍內(nèi)。

（3）既要完善金融市場準(zhǔn)入機制，更要完善退出機制。在金融市場進入機制上，嚴(yán)格制定市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、程序，從源頭上阻止不合格金融機構(gòu)進入金融市場經(jīng)營，以免擾亂金融市場秩序。在金融市場退出機制方面，制定市場退出實施細(xì)則，對金融機構(gòu)的合并、分立和債務(wù)清償、債務(wù)重組等破產(chǎn)程序、條件進行細(xì)化，增強可操作性，經(jīng)此來保護債權(quán)人等人的合法權(quán)益，保障金融市場穩(wěn)定。

參考文獻：

[1]夏斌，等著.金融控股公司研究[M ].中國金融出版社.2001.174-175.

篇8

建國以來金融監(jiān)管制度思想的演進歷經(jīng)半個世紀(jì)，期間的每一個曲折回轉(zhuǎn)、每一次突破發(fā)展，都與當(dāng)時的經(jīng)濟改革背景息息相關(guān)。從思想演進的角度來考察建國以來金融監(jiān)管制度變遷的歷程，在中國經(jīng)濟學(xué)界既有艱難的探索，更有激烈的爭鳴。

1行政性金融控制思想階段

1948年—1957年，形成了高度集中的金融體系，金融監(jiān)管異化為人民銀行的內(nèi)部行政管理，制度思想的核心內(nèi)容包括信貸管制和利率管制，在高度集中的資金管理體制下，人民銀行按照行政命令執(zhí)行信貸計劃。從1969年至改革開放前，人民銀行隸屬于財政部，在這樣的行政隸屬關(guān)系中，人民銀行的金融管理不過是政府貫徹信貸計劃、調(diào)控經(jīng)濟的手段。不難看出，大一統(tǒng)的銀行體系正是高度集中的計劃經(jīng)濟管理體制的必然產(chǎn)物，這種特定的經(jīng)濟體制所獨有的局限性特征決定了銀行體系的高度集中，“大一統(tǒng)”的銀行體系更加有利于對全國金融業(yè)進行全局掌控，增強了政策貫徹的暢通性。但是，這種高度集中的計劃經(jīng)濟模式所形成的銀行體系具有極強的歷史局限性，當(dāng)社會生產(chǎn)力發(fā)展到更高層次時，這種銀行體系的不適應(yīng)性和局限性就會暴露無遺。單純依靠行政手段來配置資源，忽略了市場這只看不見的手，使得價值規(guī)律無法有效地在市場運行中發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，導(dǎo)致資源配置效率過低，基層金融機構(gòu)成長緩慢，整個金融系統(tǒng)缺乏活力和動力，起不到經(jīng)濟劑的作用。同時，不可避免地形成了高度集中和統(tǒng)一的單一金融體制。在這種金融體制下，金融監(jiān)督管理雖然也要檢查計劃執(zhí)行情況，但絕非現(xiàn)代意義上的金融監(jiān)管，金融監(jiān)管理念發(fā)展缺乏良好有利的制度環(huán)境，處于“禁錮”期。應(yīng)當(dāng)肯定的是這種控制性的金融管理思想在特定的歷史時期，曾經(jīng)發(fā)揮過積極的作用，完全符合高度集中計劃管理體制的客觀要求。關(guān)系國民經(jīng)濟全局的重點工程項目的建設(shè)資金通過這個銀行體系有力地集中起來，社會主義工業(yè)體系建設(shè)得以順利進行。相較舊中國的經(jīng)濟面貌，不合理的生產(chǎn)布局得到完全顛覆，初步奠定了我國工業(yè)化的基礎(chǔ)。尤其在三年經(jīng)濟調(diào)整時期，國家頒布了“銀行六條”，通過信貸和貨幣發(fā)行高度集中統(tǒng)一的管理，嚴(yán)格控制銀行信貸和貨幣發(fā)行，使國家很快度過了困難時期，取得了利用金融業(yè)促進國民經(jīng)濟調(diào)整的經(jīng)驗。與此同時，由于這個時期以嚴(yán)格的行政指令作為措施手段，因此相應(yīng)的制度思想表現(xiàn)出鮮明的政策特征，控制性金融管理思想過度依賴行政體系和行政權(quán)威，以行政指導(dǎo)為主要實施手段，也使金融管理具有政策特征。行政指導(dǎo)的具體內(nèi)容可能是無法可依、無據(jù)可循的，不僅受短期政策目標(biāo)影響，還受執(zhí)行機關(guān)的意志左右。這種不透明性和無規(guī)則性，使得金融管理思想的發(fā)展與深化受到了嚴(yán)重的束縛，這種影響一直延續(xù)到我國實施經(jīng)濟改革后相當(dāng)長的一段時期內(nèi)。也只有當(dāng)發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟體制和發(fā)揮社會主義活力的方針提上日程的時候，克服這種思想弊端的改革要求才有其現(xiàn)實性和緊迫性。

2控制性金融監(jiān)管思想的形成與弱化

在計劃經(jīng)濟體制下，政府的行政部門對經(jīng)濟活動具有全權(quán)管理的職能，指導(dǎo)政府經(jīng)濟管理活動的主要思想來自于有關(guān)國民經(jīng)濟計劃與管理的理論。計劃理論及其政策實踐居于經(jīng)濟社會的核心地位。在金融體制改革以后，政府主管部門對金融活動的管理職能逐漸的轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督管理。簡要地回顧金融監(jiān)管發(fā)展的基本脈絡(luò)，我們發(fā)現(xiàn)，注重規(guī)則監(jiān)管是改革開放以來監(jiān)管制度思想演進的第一階段。計劃體制下的行政主管部門體系雖然經(jīng)歷了較大的改變，但是基本上保留下來；在主管內(nèi)容方面，雖然已經(jīng)有了很大的不同（從審批制漸次得向核準(zhǔn)制轉(zhuǎn)變、更在一些領(lǐng)域內(nèi)向登記備案制過渡等等），但是，對金融機構(gòu)而言，政府方面“主管”的性質(zhì)并沒有發(fā)生根本的改變。應(yīng)該說，現(xiàn)實正處于監(jiān)督管理的階段，雖然這一階段，“管理”色彩還是十分明顯的，但是與此同時，“監(jiān)督”職能開始凸現(xiàn)出來。1978年—1983年，理論界形成了對中央銀行性質(zhì)與職能的一致看法，1983年9月，國務(wù)院作出《關(guān)于中國人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》，1984年1月，人民銀行設(shè)立了金融機構(gòu)管理司，專門行使中央銀行的職能，這樣的思想基礎(chǔ)形成了控制性金融監(jiān)管制度思想的起點。在金融改革初期，各家專業(yè)銀行嚴(yán)格執(zhí)行人民銀行的信貸計劃和現(xiàn)金計劃，并將原有的信貸計劃推廣到四家國有銀行，對信貸計劃執(zhí)行的合規(guī)性監(jiān)管是我國控制性金融監(jiān)管制度的初始安排，另外，人民銀行同時履行著金融機構(gòu)審批、金融秩序整頓的管理職能。1986年《中華人民共和國銀行管理暫行條例》頒布實施，邁出了依法監(jiān)管的第一步。但是，控制性金融監(jiān)管制度思想在20世紀(jì)80年代尚不系統(tǒng)，在市場準(zhǔn)入和業(yè)務(wù)范圍方面的規(guī)定比較寬松。市場準(zhǔn)入和業(yè)務(wù)范圍的不完善催生了金融業(yè)前所未有的大發(fā)展，金融機構(gòu)數(shù)量迅速增加，金融業(yè)務(wù)多元化發(fā)展。形成了金融業(yè)數(shù)量擴張和機構(gòu)競爭的新格局，同時也帶來了金融秩序的混亂。這是學(xué)界和政策界都始料未及的。隨后所展開的關(guān)于金融監(jiān)管的討論都始終圍繞治理整頓金融秩序為主題。在這樣的思想基礎(chǔ)上，各種行政性直接調(diào)控工具被重新啟用，人民銀行以約法三章的形式對一些新興金融業(yè)務(wù)嚴(yán)厲禁止，以約法三章和信貸計劃指標(biāo)為憑據(jù)對金融機構(gòu)組織實施大規(guī)模的臨時性的稽核檢查。至此，理論界和政策界形成了控制性監(jiān)管制度思想。在我國，對金融監(jiān)管的高度重視始于1993年，在此之前，雖然也有政府對金融機構(gòu)的審批和金融機構(gòu)業(yè)務(wù)的檢查，但是，所要達到的目標(biāo)、采用的手段和檢查的內(nèi)容基本上都只能滿足傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制的需求，至今，監(jiān)管工作的開展都還不能適應(yīng)市場經(jīng)濟體系的要求。我國15年的金融改革與發(fā)展，金融機構(gòu)的數(shù)量和從業(yè)人員的隊伍成百倍的增加，初步形成了一個多門類多層次和競爭有度的金融市場，極大地支持了國民經(jīng)濟的加快增長和取向市場的經(jīng)濟改革。1993年以后，伴隨著金融體制改革的深入，我國頒布了一系列相關(guān)的金融法規(guī)，控制性金融監(jiān)管制度進入規(guī)范化、法制化的軌道。金融監(jiān)管迎來了“法制之年”，1995年相繼出臺了《中華人民共和國人民銀行法》、《中華人民共和國商業(yè)銀行法》、《票據(jù)法》等法律法規(guī)，對監(jiān)管市場制度的相關(guān)措施從法律上進行了明確化和規(guī)范化。與此同時，為了適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展和金融業(yè)的新變革，許多政策措施對控制性金融監(jiān)管進行了弱化，譬如：取消貸款規(guī)模限制、資產(chǎn)負(fù)債比例管理、利率改革、監(jiān)管組織體制調(diào)整等。由此，控制性金融監(jiān)管逐漸弱化，放松管制和審慎監(jiān)管的相關(guān)措施開始逐步得以推行。但是，理論界仍然存在控制性監(jiān)管思想的基本傾向，這一時期的金融監(jiān)管制度思想體現(xiàn)了在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟中遺留的行政控制性監(jiān)管思想中調(diào)整與突破的脈絡(luò)，由弱行政控制性監(jiān)管思想向?qū)徤鞅O(jiān)管思想過渡的局面。執(zhí)行初期，由于金融控制思想的遺留，審慎監(jiān)管雖然在一定程度上落實為制度，但大多流于形式。在沖突中，控制性監(jiān)管思想逐步弱化，審慎監(jiān)管思想逐步構(gòu)建。

3審慎性金融監(jiān)管思想的構(gòu)建與強化

篇9

一、當(dāng)前銀行監(jiān)管的基本態(tài)勢

1、重行為監(jiān)管，審慎監(jiān)管不足。銀行監(jiān)管的范圍主要包括兩個方面：一是審慎性監(jiān)管，也就是要確保銀行體系的安全和銀行機構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營；二是經(jīng)營行為監(jiān)管，也就是通過規(guī)范商業(yè)銀行的經(jīng)營行為，保障消費者（銀行的所有客戶，特別是存款人）權(quán)益。由于進行審慎性監(jiān)管所需技術(shù)的難度與經(jīng)營行為監(jiān)管所需技術(shù)的難度相比相對較高，監(jiān)管成效的反應(yīng)時滯也相對較長，因此監(jiān)管者存在行為監(jiān)管偏好，即使行為監(jiān)管嚴(yán)重消耗監(jiān)管資源也在所不惜，從而不可避免地走向了重行為監(jiān)管、輕審慎監(jiān)管的誤區(qū)。

2、重運行監(jiān)管，準(zhǔn)入監(jiān)管不足。根據(jù)商業(yè)銀行的生命周期，銀行監(jiān)管可以分為市場準(zhǔn)入監(jiān)管、市場運作監(jiān)管和市場退出監(jiān)管等三個階段。按照現(xiàn)行監(jiān)管組織制度安排，商業(yè)銀行市場準(zhǔn)入（高管人員及業(yè)務(wù)的市場準(zhǔn)入）的監(jiān)管基本上集中于銀行管理司（處）負(fù)責(zé)，但由于監(jiān)管資源（人力資源及制度資源等）具有稀缺性特征，現(xiàn)行監(jiān)管制度安排導(dǎo)致市場準(zhǔn)入監(jiān)管資源相對不足，特別是對高管人員的監(jiān)管只能注重學(xué)歷、資歷的靜態(tài)監(jiān)管，往往難以對高管人員能力、道德水平進行全方位的動態(tài)監(jiān)管。目前對于商業(yè)銀行市場運作的監(jiān)管則集中了相當(dāng)?shù)谋O(jiān)管資源，在大區(qū)分行設(shè)有工、農(nóng)、中、建、股份制、城市商業(yè)銀行等6個監(jiān)管部門，十分明顯地存在重運作監(jiān)管輕準(zhǔn)入監(jiān)管的偏好。個別大區(qū)分行為加強對高管人員的動態(tài)監(jiān)管，不得不將屬于市場準(zhǔn)入監(jiān)管的任務(wù)分解到現(xiàn)場監(jiān)管處室，讓人產(chǎn)生“分工不明、職責(zé)不清”的錯覺。

3、重合規(guī)監(jiān)管，風(fēng)險監(jiān)管不足。在我國，無論國有獨資商業(yè)銀行還是股份制銀行，其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中的主導(dǎo)者要么是中央政府，要么是地方政府，中央或地方政府是商業(yè)銀行喪失流動清償能力或資本清償能力的最終風(fēng)險承擔(dān)者，只要政府支持就無風(fēng)險可言，在這樣一種既定前提下，作為監(jiān)管者在理論上已經(jīng)喪失了風(fēng)險監(jiān)管的激勵約束機制，合規(guī)監(jiān)管也就自然成為銀行監(jiān)管的“重中之重”了。

4、重現(xiàn)場監(jiān)管，非現(xiàn)場監(jiān)管不足。監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間始終存在信息不對稱的問題，商業(yè)銀行無論是有意還是無意都不可能將自己的市場運作信全面真實地傳遞到人民銀行的監(jiān)管部門，作為監(jiān)管部門也難以完全相信商業(yè)銀行報送的各種業(yè)務(wù)運作信息（數(shù)據(jù)），因為監(jiān)管者不知道商業(yè)銀行的風(fēng)險內(nèi)控能力有多高，不知道商業(yè)銀行愿意在多大程度上履行和遵守監(jiān)管規(guī)則，不知道商業(yè)銀行的剩余風(fēng)險有多少，希望通過現(xiàn)場檢查掌握真實和全面信息，真實性檢查就是明證。正因為如此，現(xiàn)行監(jiān)管理念和行動都是以現(xiàn)場監(jiān)管為主，非現(xiàn)場監(jiān)管為輔，在監(jiān)管資源的配置上也是向現(xiàn)場監(jiān)管傾斜。

5、重外部監(jiān)管，自律監(jiān)管不足。人民銀行對商業(yè)銀行的監(jiān)管只是一種外在力量（外因），商業(yè)銀行內(nèi)部的自律性管理才是內(nèi)在力量（內(nèi)因），從唯物主義的哲學(xué)原理來看，內(nèi)因起決定作用，外因只能通過內(nèi)因而起作用。美國對商業(yè)銀行的監(jiān)管水平應(yīng)當(dāng)說是比較高的，但美國自20世紀(jì)90年代以來，全國最大的25家銀行利潤平均下降13%，200家大銀行中35家存在嚴(yán)重問題，全美商業(yè)銀行中有1000家被列入“有問題銀行”名單?？磥?，銀行外部監(jiān)管不是萬能的，商業(yè)銀行內(nèi)部的自律性監(jiān)管才是決定因素。我國的銀行監(jiān)管走入了誤區(qū)，重視對商業(yè)銀行的外部監(jiān)管，即重視商業(yè)銀行經(jīng)營結(jié)果的監(jiān)管，如不良資產(chǎn)及盈利狀況的真實性檢查，而很少從制度層面上對商業(yè)銀行的內(nèi)控制度、風(fēng)險管理、公司治理結(jié)構(gòu)進行全方位評估和動態(tài)監(jiān)管，很少采取切實可行措施幫助商業(yè)銀行提高風(fēng)險控制能力。

6、重嚴(yán)處，促進發(fā)展不足。在我國，一談銀行監(jiān)管，就是嚴(yán)處，搞了多少次現(xiàn)場檢查，處理了多少高級管理人員，不可否認(rèn)其必要性，但從來沒有談及到如何為商業(yè)銀行的穩(wěn)健發(fā)展創(chuàng)造寬松的環(huán)境。商業(yè)銀行發(fā)展的動力來自金融創(chuàng)新，但是來自于銀行監(jiān)管的滯后約束和過度監(jiān)管，導(dǎo)致我國商業(yè)銀行金融創(chuàng)新乏力：過于嚴(yán)厲的合規(guī)性監(jiān)管因為法律規(guī)章相對滯后而壓制了商業(yè)銀行金融創(chuàng)新的主觀能動性，較為嚴(yán)重的金融管理扼制了商業(yè)銀行金融創(chuàng)新的有效空間。金融監(jiān)管好比“生產(chǎn)關(guān)系”，金融創(chuàng)新好比“生產(chǎn)力”，現(xiàn)在是“生產(chǎn)關(guān)系”難以適應(yīng)“生產(chǎn)力”的發(fā)展，“生產(chǎn)關(guān)系”制約了“生產(chǎn)力”的發(fā)展。我國商業(yè)銀行金融創(chuàng)新水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于西方發(fā)達國家，西方國家中間業(yè)務(wù)收入在銀行營業(yè)收入中的占比已普遍超過25%，而我國工、農(nóng)、中、建四家國有商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)收入在其全部營業(yè)收入中的占比在1%-5%之間；我國M[，2]/GDP比率高于美英等國，是因為我國金融創(chuàng)新落后，金融工具品種過少，信用集中于銀行存貸款而使然。雖然我國商業(yè)銀行金融創(chuàng)新水平低下與商業(yè)銀行自身有關(guān)，但不可否認(rèn)的是，監(jiān)管部門沒有建立金融創(chuàng)新的激勵與保護機制也是不爭的事實。

7、重監(jiān)管模式變革，游戲規(guī)則修訂不及時。中國人民銀行自單獨行使央行職能以來，分行一級的銀行監(jiān)管模式經(jīng)歷了三種形態(tài)：1985年－1998年的管監(jiān)分離模式，其機構(gòu)設(shè)置是“稽核處＋銀行監(jiān)管處”；1999年－2001年8月的管監(jiān)合一模式，撤銷稽核處，將其現(xiàn)場檢查職能完全移交相應(yīng)的監(jiān)管處室；2001年9月以后新的監(jiān)管分離模式，其機構(gòu)設(shè)置是“銀行管理處＋工、農(nóng)、中、建、股份制、城市商業(yè)銀行監(jiān)管處”，銀行管理處主要從事商業(yè)銀行市場準(zhǔn)入及市場退出監(jiān)管，其他監(jiān)管處室負(fù)責(zé)現(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場監(jiān)管。現(xiàn)行監(jiān)管模式的弊端是顯而易見的：（1）監(jiān)管處室之間信息不對稱，負(fù)責(zé)市場準(zhǔn)入的銀行管理處所掌握的信息顯然要少于其他負(fù)責(zé)現(xiàn)場檢查的監(jiān)管處室；（2）權(quán)責(zé)不對稱，銀行管理處是權(quán)力大于責(zé)任，其他監(jiān)管處室特別是工、農(nóng)、中、建監(jiān)管處室都是責(zé)任大于權(quán)力，銀行機構(gòu)出現(xiàn)經(jīng)營風(fēng)險多半要追究現(xiàn)場檢查不力的責(zé)任；（3）功效不對稱，銀行監(jiān)管的成本與收益是不對等的，現(xiàn)行銀行監(jiān)管的人力資源、制度資源成本在成倍增長，但銀行監(jiān)管收益卻難以成倍增長，邊際收益遞減?；仡^再來看看銀行監(jiān)管使用頻率最多的游戲規(guī)則：《中國人民銀行法》自1995年3月18日施行以來至今未作修改，盡管中國人民銀行的職責(zé)已經(jīng)發(fā)生較大變化；《商業(yè)銀行法》和《票據(jù)法》1995年5月10日通過，7月1日施行，至今未作任何修訂；《貸款通則》1996年6月28日，8月1日施行，至今未作修改；《金融違法行為處罰辦法》1999年2月22日施行，至今未作修改。

8、重監(jiān)管收益增長，監(jiān)管成本核算不到位。銀行監(jiān)管成本主要包括兩個方面：直接監(jiān)管成本和間接監(jiān)管成本。直接監(jiān)管成本主要是銀行監(jiān)管的人力資源成本、監(jiān)管制度設(shè)計及維護成本；間接監(jiān)管成本相對來說難以衡量，一般是指給被監(jiān)管對象（商業(yè)銀行）帶來的為了遵循監(jiān)管要求而發(fā)生的費用。作為一般原則，具有較低直接和間接成本的監(jiān)管制度安排，優(yōu)于產(chǎn)生較高成本的監(jiān)管制度安排。銀行監(jiān)管收益主要從兩個方面來衡量：一是監(jiān)管能力是否加強，二是監(jiān)管的有效性是否提高。我國現(xiàn)行監(jiān)管制度安排走入了一個誤區(qū)，那就是為了提高監(jiān)管能力和監(jiān)管的有效性，往往不計成本，沒有樹立監(jiān)管成本核算觀念，甚至出現(xiàn)了銀行監(jiān)管“外部成本內(nèi)部化”，忽視了銀行監(jiān)管邊際收益遞減規(guī)律的存在。

二、改進銀行監(jiān)管的戰(zhàn)略舉措

（一）從順應(yīng)市場化改革潮流出發(fā)，縮小行為監(jiān)管和合規(guī)監(jiān)管的邊界，強化審慎監(jiān)管和風(fēng)險監(jiān)管。

根據(jù)銀行業(yè)強度方程式：新權(quán)力＋銀行監(jiān)督─銀行業(yè)強度。如果要維持銀行業(yè)的強度不變，銀行被賦予的權(quán)力和自由度越多，對銀行監(jiān)督的力度就應(yīng)該越大。這種監(jiān)督的力度來自于兩方面，金融市場游戲規(guī)則的限制和銀行監(jiān)管者監(jiān)管規(guī)則的限制。在市場經(jīng)濟條件下，比較普遍的觀點是監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管規(guī)則可以增加存款人對銀行的信心，但同時也可能會導(dǎo)致銀行逃避責(zé)任而產(chǎn)生道德危機問題。因此不能過分強調(diào)監(jiān)管者的作用而無視金融市場游戲規(guī)則的存在，在受監(jiān)管銀行體系中，市場游戲規(guī)則和監(jiān)管規(guī)則應(yīng)該是互補的。對于我國的銀行監(jiān)管而言，當(dāng)前過分地強調(diào)行為監(jiān)管和合規(guī)監(jiān)管在本質(zhì)上是偏重于監(jiān)管者的監(jiān)管規(guī)則而忽視了金融市場本身具有的游戲規(guī)則的限制作用，忽視了市場機制對銀行業(yè)經(jīng)營管理活動的監(jiān)管功能，其結(jié)果是導(dǎo)致市場規(guī)則可能無法存在。所以，順應(yīng)我國金融業(yè)市場化改革潮流，當(dāng)前應(yīng)縮小行為監(jiān)管和合規(guī)監(jiān)管的邊界，以充分發(fā)揮市場機制在銀行監(jiān)管中的作用。

1、在監(jiān)管范圍上，由經(jīng)營行為監(jiān)管向?qū)徤鞅O(jiān)管轉(zhuǎn)變。銀行監(jiān)管應(yīng)該是目標(biāo)導(dǎo)向的，其目標(biāo)就是要確保銀行體系的安全和銀行機構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營，這也就是審慎監(jiān)管的要求，因此，只要能夠達到相應(yīng)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，商業(yè)銀行便可根據(jù)自己的實際情況自由行為。監(jiān)管當(dāng)局無須也沒有可能為商業(yè)銀行指定一個正確的經(jīng)營行為。在既定目標(biāo)導(dǎo)向下的審慎型監(jiān)管是實現(xiàn)由中央銀行外部監(jiān)管為主向商業(yè)銀行自我管理、自我控制為主轉(zhuǎn)變的必然選擇。這種背景下，商業(yè)銀行易于獲得相對寬松的金融創(chuàng)新環(huán)境。

2、在監(jiān)管方法上，由合規(guī)監(jiān)管向風(fēng)險監(jiān)管轉(zhuǎn)變。合規(guī)監(jiān)管是一種消極的監(jiān)管方法，側(cè)重于對銀行業(yè)的違規(guī)行為進行處罰、批評、訓(xùn)斥和處分，結(jié)果會加強銀行的財務(wù)負(fù)擔(dān)，使銀行的問題惡化和公開化，甚至破產(chǎn)退出市場。風(fēng)險監(jiān)管是一種積極的監(jiān)管方法，側(cè)重引導(dǎo)商業(yè)銀行樹立防范風(fēng)險的觀念，同時幫助其建立完善的內(nèi)控制度，增強其防范風(fēng)險的能力。能夠從正面引導(dǎo)商業(yè)銀行采取積極穩(wěn)妥的風(fēng)險處置措施，降低成本，減少損失，盡快擺脫困境。在具體操作上，實施積極的風(fēng)險監(jiān)管要求監(jiān)管當(dāng)局幫助商業(yè)銀行設(shè)計一種有效的止損化險制度，通過此項制度安排，使有問題的商業(yè)銀行恢復(fù)健康。其具體內(nèi)容主要包括幾個方面：一是限制支出制度，目的是幫助商業(yè)銀行控制財務(wù)支出；二是資產(chǎn)調(diào)控制度，目的是幫助商業(yè)銀行提高資產(chǎn)質(zhì)量；三是資本填倉制度，目的是提高商業(yè)銀行的資本充足率，增強其抗風(fēng)險能力。

（二）從遵循信息對稱、權(quán)責(zé)對稱的原則出發(fā)，回歸管監(jiān)合一模式，強化市場準(zhǔn)入和非現(xiàn)場監(jiān)管。

信息不對稱和道德風(fēng)險是影響銀行監(jiān)管效率的兩個主要矛盾。目前管監(jiān)分離的監(jiān)管模式進一步擴大了監(jiān)管信息不對稱和權(quán)責(zé)不對稱的問題。因此，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)回歸管監(jiān)合一模式，整合監(jiān)管資源和職能，從根本上解決現(xiàn)行銀行監(jiān)管所存在的信息不對稱、權(quán)責(zé)不對稱、功效不對移等三大問題。擴大監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管信息收集的連續(xù)性和完整性，同時通過建立監(jiān)管機構(gòu)權(quán)力與責(zé)任對稱的激勵與約束機制，來解決監(jiān)管者的道德風(fēng)險問題。

1、強化市場準(zhǔn)入監(jiān)管，增強銀行監(jiān)管的連續(xù)性。將銀行管理司（處）的市場準(zhǔn)入監(jiān)管職能分別并入各相應(yīng)監(jiān)管司（處），以充分利用各專業(yè)監(jiān)管司（處）的相對充足的監(jiān)管資源和比較全面的監(jiān)管信息，加強對商業(yè)銀行的市場準(zhǔn)入，特別是對高管人員的能力和道德水平進行全方位的動態(tài)監(jiān)管。從而實現(xiàn)監(jiān)管司（處）對金融機構(gòu)市場準(zhǔn)入、市場運作和市場退出等三個階段的連續(xù)監(jiān)管。同時，也解決了當(dāng)前管理司（處）與各專業(yè)監(jiān)管司（處）之間“分工不明、職責(zé)不清”的問題。在權(quán)責(zé)對稱的基礎(chǔ)之上，建立起對監(jiān)管司（處）的再監(jiān)管機制，解決監(jiān)管者的道德風(fēng)險問題。

2、強化非現(xiàn)場監(jiān)管，增強銀行監(jiān)管的完整性。一般而言，現(xiàn)場檢查獲得的信息真實性較高，但進行現(xiàn)場檢查的成本很高，也缺乏連續(xù)性；非現(xiàn)場監(jiān)管獲得的信息真實性較低，但比較容易獲得，而且具有連續(xù)性。從發(fā)達國家來看，傳統(tǒng)的銀行檢查一般是場內(nèi)檢查，而現(xiàn)在則越來越多地依賴場外的計算來分析。如美國貨幣監(jiān)理署有一個專業(yè)的計算機程序稱為“BERT”（銀行專家），它加入了金融經(jīng)驗及現(xiàn)場檢查知識，用來分析銀行的財務(wù)狀況并得出應(yīng)采取的相應(yīng)措施。因此，我國當(dāng)前也應(yīng)加大非現(xiàn)場監(jiān)管力度，首先要建立嚴(yán)格的規(guī)章制度來保證非現(xiàn)場監(jiān)管信息的真實性和及時性；其次，要建立起科學(xué)的間接考評監(jiān)測系統(tǒng)，定期利用非現(xiàn)場監(jiān)管信息對商業(yè)銀行進行評估分析。最終，要通過現(xiàn)場監(jiān)管與非現(xiàn)場監(jiān)管的緊密結(jié)合，建立起完整的商業(yè)銀行實時監(jiān)管制度，對各商業(yè)銀行的金融活動及時進行規(guī)范和引導(dǎo)。

（三）從抓主要矛盾的唯物主義哲學(xué)觀出發(fā)，堅持發(fā)展是硬道理的基本方針，強化創(chuàng)新意識。

金融監(jiān)管猶如一把“雙刃劍”，一方面可以減少金融系統(tǒng)的風(fēng)險，保持金融業(yè)的穩(wěn)定，提高金融運行效率；但另一方面如果監(jiān)管不當(dāng)或者監(jiān)管過度，將低金融市場效率，阻礙金融業(yè)的發(fā)展。特別是在當(dāng)前我國金融業(yè)發(fā)展還比較滯后的情況下，監(jiān)管更不應(yīng)成為金融業(yè)發(fā)展的阻礙，而應(yīng)抓住促進金融業(yè)發(fā)展這個主要矛盾，堅持發(fā)展是硬道理的基本方針，支持和引導(dǎo)商業(yè)銀行強化創(chuàng)新意識，樹立起創(chuàng)新是商業(yè)銀行發(fā)展內(nèi)在推動力的觀念，促進商業(yè)銀行通過創(chuàng)新加速自身的發(fā)展。為此，在監(jiān)管制度安排上，要堅持與時俱進，對于那些落后的金融法規(guī)，要及時加以修訂和完善。同時，要構(gòu)建起促進商業(yè)銀行創(chuàng)新和發(fā)展的監(jiān)管機制。

一是建立并啟動經(jīng)營績效考評和差別監(jiān)管體系，逐步構(gòu)造支持商業(yè)銀行優(yōu)化發(fā)展、加速創(chuàng)新的激勵機制。①建立金融機構(gòu)市場優(yōu)化制度，形成有進有退、優(yōu)勝劣汰的競爭機制。②建立商業(yè)銀行業(yè)績綜合考評體系，形成良性競爭、汰劣扶優(yōu)的市場化監(jiān)管機制。③扶優(yōu)限劣，建立差別監(jiān)管制度，鼓勵發(fā)展快、管理規(guī)范的機構(gòu)加快創(chuàng)新。

二是建立并啟動金融創(chuàng)新支持體系，逐步構(gòu)造銀行業(yè)良性有效發(fā)展的生長機制。①規(guī)范金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)市場準(zhǔn)入制度。對有意逃避金融監(jiān)管、轉(zhuǎn)移風(fēng)險和投機性強、潛在風(fēng)險大的創(chuàng)新業(yè)務(wù)要嚴(yán)格限制，實行審批制度；對有利于增加有效利潤、有利于增強競爭實力、有利于改進服務(wù)的創(chuàng)新活動要積極鼓勵，實行報備制度。②加強引導(dǎo)，建立金融創(chuàng)新目標(biāo)導(dǎo)向制度。《金融創(chuàng)新指導(dǎo)意見》和《金融創(chuàng)新風(fēng)險管理指南》等，對商業(yè)銀行的金融創(chuàng)新給予窗口指導(dǎo)，督促商業(yè)銀行加強對創(chuàng)新業(yè)務(wù)的風(fēng)險管理。③建立創(chuàng)新業(yè)務(wù)績效評價體系。通過分析各類創(chuàng)新業(yè)務(wù)的成本利潤率、相關(guān)業(yè)務(wù)支持率、資產(chǎn)風(fēng)險度、內(nèi)控管理等指標(biāo)，形成考評機制，真正扶持那些有效益或有潛力的創(chuàng)新業(yè)務(wù)。

（四）從降低監(jiān)管成本出發(fā)，樹立起監(jiān)管成本效益核算觀念，提高銀行監(jiān)管效率。

經(jīng)濟學(xué)的基本原則之一就是成本最小化或者利潤最大化。這提醒我們在實施金融監(jiān)管的同時必須注意考慮監(jiān)管成本的約束。一般來說，金融監(jiān)管低效率的原因既有可能是金融監(jiān)管程度不夠（監(jiān)管成本較低）引起的，也有可能是由于金融監(jiān)管的成本過高引起的，節(jié)約監(jiān)管成本也是提高金融監(jiān)管效率的一種有效手段。在實現(xiàn)既定的監(jiān)管目標(biāo)下，成本最低的金融監(jiān)管才是最優(yōu)的金融監(jiān)管。因此，我國銀行監(jiān)管機構(gòu)在追求既定的監(jiān)管目標(biāo)時就不應(yīng)無視監(jiān)管成本的高低，必須認(rèn)真地進行監(jiān)管成本——效益分析，努力降低監(jiān)管成本。

1、改革監(jiān)管成本的負(fù)擔(dān)方式，讓被監(jiān)管者承擔(dān)一定數(shù)量的成本。這正是金融監(jiān)管借以實現(xiàn)其監(jiān)管目標(biāo)的主要手段之一，通過施加監(jiān)管，令被監(jiān)管者從事活動的成本上升，從而促使他自發(fā)地將他的行為的負(fù)外部效應(yīng)內(nèi)部化，達到約束被監(jiān)管者行為的目的。促使其規(guī)范經(jīng)營，減少各種不合規(guī)的違約行為。

2、加強行業(yè)自律，使監(jiān)管費用由行業(yè)內(nèi)部吸收。要建立健全銀行業(yè)同業(yè)公會等同業(yè)組織，完善同業(yè)自律制度，充分發(fā)揮同業(yè)公會的監(jiān)管職能，實現(xiàn)部分行業(yè)監(jiān)管費用行業(yè)內(nèi)部承擔(dān)。

3、加強對國外先進監(jiān)管制度的引進。制度是一種公共品，對別的國家設(shè)計的先進制度的引進，既可以增加制度資源，同時又可以降低制度設(shè)計的成本。

4、完善監(jiān)管制度的實施機制，降低制度的實施和監(jiān)督成本。要變過去“運動”式的現(xiàn)場檢查為制度性的定期現(xiàn)場檢查，采取措施消除監(jiān)管制度實施中的“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究”現(xiàn)象。

5、注重突出監(jiān)管重點。將有限的監(jiān)管資源由全面監(jiān)管向重點監(jiān)管集中，以提高監(jiān)管的效率。當(dāng)前要突出加強對資產(chǎn)風(fēng)險和創(chuàng)新業(yè)務(wù)的監(jiān)管。即由支付風(fēng)險監(jiān)管向資產(chǎn)風(fēng)險監(jiān)管轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的監(jiān)管向中間業(yè)務(wù)和表外業(yè)務(wù)等創(chuàng)新業(yè)務(wù)監(jiān)管轉(zhuǎn)變。

「參考文獻

篇10

回首20世紀(jì)70年代以來的世界金融發(fā)展歷史，其最為突出的特征就是金融創(chuàng)新風(fēng)起云涌，新的機構(gòu)、新的工具、新的市場、新的交易方式和管理方法不斷推陳出新，極大地提高了金融效率，成為全球金融業(yè)發(fā)展的內(nèi)生推動力量。但與此同時，伴隨著金融創(chuàng)新的發(fā)展，全球性、地區(qū)性的金融危機和銀行危機此伏彼起，金融安全問題也日益突出。在此情況下，如何兼顧安全與效率，處理好創(chuàng)新與監(jiān)管的關(guān)系已成為世界范圍內(nèi)的重要研究課題。

金融創(chuàng)新與監(jiān)管的關(guān)系，始終是矛盾的對立統(tǒng)一。一方面兩者具有統(tǒng)一性：金融監(jiān)管能支持和引導(dǎo)創(chuàng)新，能消除創(chuàng)新的負(fù)面效應(yīng)，金融創(chuàng)新則包含和促進了金融監(jiān)管的創(chuàng)新；另一方面兩者又是對立的：金融創(chuàng)新增加了金融體系的不穩(wěn)定性，削弱了金融監(jiān)管的有效性，金融監(jiān)管則可能抑制金融創(chuàng)新的效率。這種矛盾的發(fā)展過程，在現(xiàn)實中表現(xiàn)為兩者之間的一種博弈。

金融創(chuàng)新與監(jiān)管的博弈能否達到均衡，與監(jiān)管當(dāng)局對待金融創(chuàng)新的態(tài)度和監(jiān)管方式密切相關(guān)。哪一個階段金融監(jiān)管支持金融創(chuàng)新，金融創(chuàng)新和銀行業(yè)就會取得快速的發(fā)展；哪一階段金融監(jiān)管抑制金融創(chuàng)新，金融創(chuàng)新和銀行業(yè)的發(fā)展就明顯偏緩。而且，在不同的國家和地區(qū)之間也是這樣。

一、中國銀行業(yè)金融創(chuàng)新乏力：來自監(jiān)管的滯后約束

改革開放以來，我國銀行機構(gòu)發(fā)生了重大變革，四家國有商業(yè)銀行、多家股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行和其他金融機構(gòu)陸續(xù)建立，并在90年代后期開始引入了外資銀行；在業(yè)務(wù)交易方面，除傳統(tǒng)的存貸款業(yè)務(wù)外，創(chuàng)辦了個人消費信貸、中間業(yè)務(wù)、同業(yè)拆借、銀行債券和外匯交易活動等等。這些實際上都是金融創(chuàng)新。通過這些創(chuàng)新，我國銀行業(yè)的金融資產(chǎn)品種逐步走向了多樣化，不斷滿足居民、企業(yè)和金融機構(gòu)追求利益和規(guī)避風(fēng)險的需要。

但這只是自我從縱向上比較的結(jié)果，若同西方發(fā)達國家進行橫向比較，就不難發(fā)現(xiàn)我國的金融創(chuàng)新水平還是十分低下的。

(1)目前國際金融衍生品工具已發(fā)展到1200種，外國銀行大部分已從傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代銀行業(yè)務(wù)，但我國的金融衍生品工具和創(chuàng)新產(chǎn)品都非常之少，傳統(tǒng)的存、貸款和結(jié)算業(yè)務(wù)仍然是中國金融服務(wù)業(yè)的業(yè)務(wù)主體。

(2)西方國家中間業(yè)務(wù)收入在銀行營業(yè)收入中的占比不斷上升，已普遍超過25％，而我國工、農(nóng)、中、建四家國有商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)收入在其全部營業(yè)收入中的占比分別僅為1．15％、0．9％、3．94％和1．08％。

(3)目前西方發(fā)達國家商業(yè)銀行已基本形成表外業(yè)務(wù)同表內(nèi)資產(chǎn)負(fù)債業(yè)務(wù)各占一半的發(fā)展格局，不少商業(yè)銀行的表外業(yè)務(wù)收入已超過總收入的一半以上。而我國銀行業(yè)的表外業(yè)務(wù)主要集中在傳統(tǒng)的結(jié)算和業(yè)務(wù)上，其總量不足銀行業(yè)務(wù)總量的5％。

(4)我國的消費信貸品種和規(guī)模非常有限，1999年末在銀行各項貸款余額中的占比僅為2％，而西方發(fā)達國家銀行的占比達到20％以上。

(5)我國外匯市場僅開設(shè)美元、港幣和日元兌人民幣的即期交易，而且只開上午場。西方國家的外匯市場則是全天候、全球性的市場，絕大多數(shù)貨幣都可進行交易，開有即期、遠(yuǎn)期、期貨、期權(quán)等多種交易方式。

關(guān)于中國金融創(chuàng)新落后的原因，一些學(xué)者已進行分析，如受到體制制約、環(huán)境制約、管理制約、技術(shù)制約和觀念制約；由于市場機制問題、管理體制問題，金融主體創(chuàng)新的意識不強等等，這些方面對我國銀行業(yè)金融創(chuàng)新的確具有重要的影響。但是，從深的層次分析，則是金融監(jiān)管理論和實踐發(fā)展的滯后，導(dǎo)致了中國銀行業(yè)金融創(chuàng)新乏力，制約了銀行體系向更高級階段發(fā)展。

其一，現(xiàn)行的合規(guī)性監(jiān)管壓制了金融機構(gòu)創(chuàng)新的主觀能動性。所謂合規(guī)性監(jiān)管，就是把監(jiān)管的重點放在金融機構(gòu)的審批和業(yè)務(wù)經(jīng)營的合規(guī)性上，明確規(guī)定金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍，要求金融機構(gòu)只能在規(guī)定的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)開展經(jīng)營活動，違規(guī)則要受到嚴(yán)厲處罰，處罰對象包括違規(guī)機構(gòu)和相關(guān)責(zé)任人。這種合規(guī)性監(jiān)管對于維護金融安全發(fā)揮了重要作用，但這種安全是以犧牲效率為代價的。特別是由于處罰時掌握政策及把握尺度的差異，同時各金融機構(gòu)在理解法規(guī)和執(zhí)行時的差異，導(dǎo)致這種監(jiān)管方式極大地壓制了金融機構(gòu)創(chuàng)新的主觀能動性。

其二，仍然存在的較為嚴(yán)重的金融管制扼制了金融創(chuàng)新的有效空間。金融管制的放松是金融創(chuàng)新至少需要的兩個金融環(huán)境之一。從我國來看，在諸多方面仍存在嚴(yán)格的金融管制，這種管制壓縮了金融創(chuàng)新的有效空間。首先，在業(yè)務(wù)范圍上，實施嚴(yán)格分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的抑制性金融監(jiān)管政策。其次，利率水平還沒有市場化，銀行存貸款利率基本上是由中央銀行確定的。第三，外匯管制十分明顯。此外，由于政策把握力度不準(zhǔn)，將強化監(jiān)管等同于加強管制的現(xiàn)象也十分突出。

其三，缺乏創(chuàng)新的消極監(jiān)管約束了金融創(chuàng)新的發(fā)展。所謂消極型監(jiān)管，就是注重對金融機構(gòu)的違規(guī)行為進行批評、訓(xùn)斥、處分、處罰，而不是對金融機構(gòu)的合法有益的經(jīng)營行為進行表揚、獎勵；對金融機構(gòu)各種超出現(xiàn)行規(guī)定的創(chuàng)新行為不是結(jié)合實際地進行具體分析，加以疏通和引導(dǎo)，而是不加研究地予以堵截和取締。

其四，金融監(jiān)管對創(chuàng)新的保護和激勵機制尚未形成。監(jiān)管激勵是金融監(jiān)管當(dāng)局通過保護產(chǎn)權(quán)和推動相關(guān)制度措施來推動創(chuàng)新。如制訂金融創(chuàng)新專利保護法律，維護金融創(chuàng)新成果的獨立性；制訂創(chuàng)新的相關(guān)條例，明確金融創(chuàng)新的有關(guān)程序和有關(guān)優(yōu)惠政策；制訂金融安全條例，引導(dǎo)金融機構(gòu)正確處理好金融創(chuàng)新過程中安全與效率的關(guān)系。我國目前這些都是不完善的。

其五，被動的事后監(jiān)管突出了金融創(chuàng)新的負(fù)面效應(yīng)。監(jiān)管部門總是在出了金融風(fēng)險以后再去充當(dāng)“消防隊”，而不是在風(fēng)險發(fā)生前，積極主動加強監(jiān)管去控制風(fēng)險。這種情況之下，金融創(chuàng)新的風(fēng)險效應(yīng)無疑被放大了，引致監(jiān)管部門“急剎車”，采取嚴(yán)厲措施進行大規(guī)模的整治和規(guī)范，從而限制了金融機構(gòu)的自主創(chuàng)新活動。

其六，忽視效率的單一目標(biāo)監(jiān)管創(chuàng)造不出競爭性的市場環(huán)境。公平競爭的市場是金融創(chuàng)新需要的第二個方面的金融環(huán)境，金融市場的競爭有助于培育創(chuàng)新的主體——熊·彼特意義上的金融企業(yè)家。但是在我國，四家國有銀行仍然處于壟斷地位。而且近年來，由于亞洲金融危機的爆發(fā)，我國更加突出了金融安全，安全已幾乎成了金融監(jiān)管的惟一目標(biāo)，在防止金融機構(gòu)之間惡性競爭的同時，一些合理的、有助于增進金融體系效率的競爭也遭到人為的遏制。

其七，監(jiān)管當(dāng)局自身能力不足，難以充當(dāng)創(chuàng)新的“第一行動集團”。按照新制度經(jīng)濟學(xué)(Newinstitutionaleconomics)的觀點，創(chuàng)新的首要步驟是形成“第一行動集團”。由監(jiān)管當(dāng)局擔(dān)當(dāng)“第一行動集團”是可行的。但是金融監(jiān)管當(dāng)局的創(chuàng)新能力卻相對不足，由其主導(dǎo)的金融創(chuàng)新供給難以滿足日益增長的創(chuàng)新需求，而且?guī)в忻黠@的政府“偏好”，降低了金融創(chuàng)新的市場針對性。

二、加速我國銀行業(yè)金融創(chuàng)新：幾個現(xiàn)實問題的思考

(一)金融創(chuàng)新：中國銀行業(yè)競爭力提升的主要途徑從國外銀行業(yè)的發(fā)展看，80年代以來，傳統(tǒng)的銀行業(yè)務(wù)已逐步進入衰退期，通過創(chuàng)新開發(fā)新的金融產(chǎn)品和提供新的金融服務(wù)，已成為國際銀行業(yè)增強競爭實力、穩(wěn)定和開拓市場的一個重要手段。我國銀行業(yè)雖然尚未進入衰退期，但目前傳統(tǒng)存貸款業(yè)務(wù)給商業(yè)銀行帶來的利潤比重已在逐年下降，必須開拓新的利潤增長點。隨著我國加入WTO，銀行業(yè)市場將逐步對外開放。因此，中資銀行只有加速金融創(chuàng)新，才能增強中資機構(gòu)的核心競爭力而立于不敗之地。

(二)金融創(chuàng)新：新世紀(jì)中國金融發(fā)展的動力之源

從世界各國金融業(yè)的發(fā)展來考察，金融發(fā)展的主要推動力來自于兩個方面：其一是改革推動；其二就是創(chuàng)新推動。我國銀行業(yè)在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程中取得了前所未有的加速發(fā)展，主要歸功于體制轉(zhuǎn)換和改革政策的推動。但是，在新的世紀(jì)里，金融發(fā)展中改革政策因素、體制轉(zhuǎn)換因素的推動力將逐漸減弱，中國金融發(fā)展必須依靠新的動力——金融創(chuàng)新。金融創(chuàng)新是金融發(fā)展的內(nèi)生推動力量，通過金融體系內(nèi)部各種要素重組或創(chuàng)造性變革所出現(xiàn)的金融創(chuàng)新，可以不斷地創(chuàng)立更為合理的金融制度、更為先進的組織管理形式、更為全面和優(yōu)良的金融業(yè)務(wù)、更為豐富的金融工具和更多類型的金融機構(gòu)，由此推動整體金融業(yè)不斷向前發(fā)展。

(三)我國銀行業(yè)金融創(chuàng)新的基本原則與發(fā)展方向

金融創(chuàng)新是一把“雙刃劍”，在提高金融業(yè)效率的同時對安全卻產(chǎn)生了諸多的負(fù)面影響。要充分發(fā)揮金融創(chuàng)新對銀行業(yè)發(fā)展的積極推動作用，而將其負(fù)面作用降至最低，主觀方面要求我們從增強金融創(chuàng)新的規(guī)范性入手，在創(chuàng)新來臨之前，確立正確的創(chuàng)新原則和方向。

1．銀行業(yè)金融創(chuàng)新的基本原則。

(1)收益與風(fēng)險對稱原則。金融創(chuàng)新必須在有效控制風(fēng)險和實現(xiàn)風(fēng)險與收益均衡的條件下，既規(guī)范穩(wěn)健，又靈活大膽地進行。

(2)滿足金融需求原則。金融創(chuàng)新是為滿足現(xiàn)實的金融需求，沒有需求的創(chuàng)新是毫無價值的。

(3)國際通用性原則。隨著中國加入WTO，商業(yè)銀行的金融創(chuàng)新必須考慮到與國際接軌的問題。

2．銀行業(yè)金融創(chuàng)新的發(fā)展方向。

其一：為實質(zhì)經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)的創(chuàng)新方向。金融與經(jīng)濟存在不可分離的依存關(guān)系，金融產(chǎn)業(yè)的基本功能就是滿足實質(zhì)經(jīng)濟運行中的投融資需求和金融服務(wù)性需求，脫離了實質(zhì)經(jīng)濟運行，金融創(chuàng)新也就失去了實質(zhì)性意義。因此，必須以開發(fā)和強化金融產(chǎn)業(yè)基本功能為立足點，以滿足實質(zhì)經(jīng)濟運行中的金融需求為出發(fā)點，堅持為實質(zhì)經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)的方向才能使商業(yè)銀行的金融創(chuàng)新具有堅實的基礎(chǔ)和真實的動力，才能使創(chuàng)新具有實質(zhì)性意義。

其二：追趕國際領(lǐng)先水平的創(chuàng)新方向。戈德·史密斯和愛德華·肖等人認(rèn)為，各種類型國家的金融發(fā)展大致沿著一條道路前進，只不過在不同的時間序列上處于不同的階段。按照這種觀點，發(fā)展中國家的金融業(yè)會逐步向發(fā)達國家靠攏，但是很緩慢。而金融創(chuàng)新的出現(xiàn)，改變了這種狀況，它使發(fā)展中國家的金融發(fā)展有了一條相對的捷徑。只要發(fā)展加強追趕發(fā)達國家水平的原創(chuàng)性創(chuàng)新，加快對發(fā)達先進金融領(lǐng)域的吸納性創(chuàng)新，就能使發(fā)展中國家金融產(chǎn)生跳躍性的發(fā)展，從而縮短趕超發(fā)達國家水平的時間。

開放趨勢下銀行業(yè)的金融創(chuàng)新與監(jiān)管制度創(chuàng)新（下）

2002-01-14

根據(jù)上述兩個基本方向，從現(xiàn)階段我國的具體實際來看，我國銀行業(yè)應(yīng)在以下領(lǐng)域盡快取得突破和發(fā)展。

網(wǎng)絡(luò)銀行。網(wǎng)絡(luò)銀行是運用信息技術(shù)及現(xiàn)代通信技術(shù)打破傳統(tǒng)的銀行組織界限，以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)進行銀行業(yè)務(wù)活動。它通過構(gòu)建電子的“虛擬銀行”，讓人們從網(wǎng)絡(luò)渠道取得、利用金融信息資源，從而提高銀行的工作效率以及對客戶服務(wù)的效用。我國商業(yè)銀行發(fā)展網(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)，不僅可以突破傳統(tǒng)銀行服務(wù)時間和空間上的限制，而且可利用這次難得的發(fā)展機遇，降低業(yè)務(wù)成本，鞏固和擴大客戶群體與市場份額。

金融控股公司。全能型金融控股公司，是指擁有若干家從事不同金融業(yè)務(wù)的獨立金融子公司控制權(quán)的金融集團。其優(yōu)點是：控股母公司能運用組合理論、協(xié)同理論和能力理論對子公司進行戰(zhàn)略協(xié)調(diào)和管理，子公司作為經(jīng)營實體獨立從事經(jīng)營活動。因而金融控股集團在整體上可視作全能型銀行，在分業(yè)經(jīng)營體制下，提高自身整體競爭力，應(yīng)對外資銀行混業(yè)經(jīng)營的挑戰(zhàn)。

中間業(yè)務(wù)。隨著商業(yè)銀行從勞動密集型向知識技術(shù)密集型的轉(zhuǎn)變，投資理財、信息咨詢、資產(chǎn)重組和衍生金融工具等中間業(yè)務(wù)將成為現(xiàn)代商業(yè)銀行發(fā)展的主流，也是商業(yè)銀行競爭的“聚焦點”和經(jīng)營利潤的增長點，特別是外資銀行進入后，將在這一領(lǐng)域形成嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，中資銀行如不加速金融創(chuàng)新，提高市場競爭力，在與外資銀行的激烈競爭中將會迅速敗下陣來，喪失這一新的利潤增長點。

消費信貸。消費信貸是擴大內(nèi)需、促進經(jīng)濟增長的重要措施。發(fā)達國家信貸消費在消費中的占比一般達40％以上，消費信貸在銀行貸款中的占比在20％左右，形式多樣；而我國目前僅有2％左右，形式非常單一，必須通過創(chuàng)新來滿足不斷增長的需求。

國際金融業(yè)務(wù)。隨著金融經(jīng)濟時代的來臨，金融已逐漸成為國際貿(mào)易發(fā)展的重要手段，在國際經(jīng)濟交往中的作用日益突出。與外資銀行相比，我國商業(yè)銀行在辦理信用證、款項劃撥及各類國際融資業(yè)務(wù)時都處于劣勢，無論是清算服務(wù)還是結(jié)算業(yè)務(wù)，其速度和質(zhì)量均不如外資銀行。如不加速創(chuàng)新，迎頭趕上，在與外資銀行的競爭中將喪失這一規(guī)模不斷壯大的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。

投資銀行業(yè)務(wù)。投資銀行業(yè)務(wù)是近年來世界各大商業(yè)銀行積極創(chuàng)新和發(fā)展的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，它的興起是銀行業(yè)開始向規(guī)模化、全面化發(fā)展的重要標(biāo)志。我國銀行大力發(fā)展投資銀行業(yè)務(wù)，對加快經(jīng)濟改革步伐，促進國有企業(yè)股份制改革有重要意義。

三、監(jiān)管制度創(chuàng)新構(gòu)想：提供促進金融創(chuàng)新的監(jiān)管制度安排

(一)監(jiān)管制度創(chuàng)新的原則

1．效率與安全相結(jié)合的原則。金融監(jiān)管制度的創(chuàng)新要將安全與效率同時兼顧，不能重此輕彼。

2．規(guī)范性與靈活性相結(jié)合的原則。設(shè)計規(guī)范的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)是維護金融業(yè)公平競爭的前提，但是在不同的時期、不同的地區(qū)對不同的機構(gòu)按單一的標(biāo)準(zhǔn)進行規(guī)范，則很可能會給一些經(jīng)營情況良好的金融機構(gòu)的發(fā)展形成桎梏。

3．短期性與長期性相結(jié)合的原則。既應(yīng)注重在短期內(nèi)維護金融安全，又要注意在長期內(nèi)盯住發(fā)達國家的金融水平，鼓勵追趕發(fā)達國家的金融創(chuàng)新。

4．放松管制與加強監(jiān)管相結(jié)合的原則。既要放松管制，鼓勵創(chuàng)新，又要針對放松管制和金融創(chuàng)新可能帶來的金融風(fēng)險加強監(jiān)管，保持金融穩(wěn)定。

5．適度監(jiān)管的原則。監(jiān)管過嚴(yán)即金融管制會抑制金融創(chuàng)新，阻礙金融業(yè)的發(fā)展。但是如果對金融創(chuàng)新活動不加監(jiān)管，則會增加金融體系的不穩(wěn)定性，危害金融安全，反過來也阻礙金融創(chuàng)新和金融業(yè)發(fā)展。因此，從促進創(chuàng)新的角度來看，把握適度的監(jiān)管是極其重要的。所謂適度監(jiān)管，如下圖所示，就是使監(jiān)管的收益——成本之差盡可能最大化的監(jiān)管區(qū)域。

(二)適應(yīng)我國銀行業(yè)金融創(chuàng)新需要的監(jiān)管制度創(chuàng)新構(gòu)想

1．加快監(jiān)管理念創(chuàng)新步伐，建立適合和支持金融創(chuàng)新的監(jiān)管模式。

(1)在監(jiān)管目標(biāo)模式上，由合規(guī)性監(jiān)管向目標(biāo)導(dǎo)向型監(jiān)管轉(zhuǎn)變。金融監(jiān)管應(yīng)該是目標(biāo)導(dǎo)向的，即監(jiān)管者規(guī)定明確的目標(biāo)，但不規(guī)定具體的做法，只要能夠達到相應(yīng)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，商業(yè)銀行便可根據(jù)自己的實際情況自由行為。目標(biāo)導(dǎo)向型監(jiān)管是實現(xiàn)由中央銀行外部監(jiān)管為主向商業(yè)銀行自我管理、自我控制為主轉(zhuǎn)變的必然選擇。這種背景下商業(yè)銀行易于獲得相對寬松的金融創(chuàng)新環(huán)境。

(2)在監(jiān)管內(nèi)容上，由全面監(jiān)管向重點監(jiān)管轉(zhuǎn)變，突出加強對資產(chǎn)風(fēng)險和創(chuàng)新業(yè)務(wù)的監(jiān)管。即由支付風(fēng)險監(jiān)管向資產(chǎn)風(fēng)險監(jiān)管轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)業(yè)務(wù)監(jiān)管向中間業(yè)務(wù)等創(chuàng)新業(yè)務(wù)監(jiān)管轉(zhuǎn)變。

(3)在監(jiān)管方式上，由直接的監(jiān)管檢查向間接的考評監(jiān)督轉(zhuǎn)變，由普處向監(jiān)測考評轉(zhuǎn)變。變簡單的檢查和處罰為間接的監(jiān)測監(jiān)督和評價，變單純的行政制裁為自發(fā)的市場競爭和優(yōu)勝劣汰，變一味的經(jīng)濟和行政處罰為將機構(gòu)升降格、業(yè)務(wù)種類增減、高管人員準(zhǔn)入退出等方面結(jié)合起來實施綜合治理。通過這種誘導(dǎo)式、監(jiān)測式監(jiān)管，變較為直接和嚴(yán)厲的金融管制為間接和相對寬松的市場化監(jiān)管，給商業(yè)銀行一定的自主創(chuàng)新空間。

(4)在監(jiān)管程序上，由風(fēng)險事后控制監(jiān)管向風(fēng)險過程控制監(jiān)管轉(zhuǎn)變，建立實時監(jiān)管制度。實時監(jiān)管與事后監(jiān)管的區(qū)別在于實時監(jiān)管是對金融業(yè)務(wù)處理全過程的監(jiān)管，不僅重視結(jié)果，更重視過程。實施實時監(jiān)管有利于對各商業(yè)銀行的金融活動及時進行規(guī)范和引導(dǎo)，支持和促進金融創(chuàng)新的發(fā)展。

(5)在監(jiān)管組織架構(gòu)上，由單向被動式監(jiān)管向雙向互動式和聯(lián)動式監(jiān)管轉(zhuǎn)變。加強監(jiān)管者和被監(jiān)管者進行溝通和交流，促使監(jiān)管人員對商業(yè)銀行作出更切合實際的評價，有利于被監(jiān)管者充分了解相關(guān)的監(jiān)管政策和標(biāo)準(zhǔn)，從而抵消和抑制金融創(chuàng)新的負(fù)面效應(yīng)。

2．逐步改革現(xiàn)有分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管框架，為金融機構(gòu)開展金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新創(chuàng)造空間。打破“漸進式改革”的常規(guī)，實行“跨越式改革”，目標(biāo)定位在世界金融業(yè)發(fā)展和監(jiān)管的最新走勢上，實施統(tǒng)一的監(jiān)管，建立統(tǒng)一的監(jiān)管框架。這不僅符合未來混業(yè)體制改革的需要，而且即使是在分業(yè)經(jīng)營的情況下，實施統(tǒng)一監(jiān)管也有利于促進金融創(chuàng)新和加強對各種類型金融創(chuàng)新活動的監(jiān)管。

3．建立并啟動經(jīng)營績效考評和差別監(jiān)管體系，逐步構(gòu)造支持商業(yè)銀行優(yōu)化發(fā)展、加速創(chuàng)新的激勵機制。一是建立金融機構(gòu)市場優(yōu)化制度，形成有進有退、優(yōu)勝劣汰的競爭機制。二是建立商業(yè)銀行業(yè)績綜合考評體系，形成良性競爭、汰劣扶優(yōu)的市場化監(jiān)管機制。三是扶優(yōu)限劣，建立差別監(jiān)管制度，鼓勵發(fā)展快、管理規(guī)范的機構(gòu)加快創(chuàng)新。

4．建立并啟動金融創(chuàng)新支持體系，逐步構(gòu)造銀行業(yè)良性有效發(fā)展的生長機制。一是規(guī)范金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)市場準(zhǔn)入制度。對有意逃避金融監(jiān)管、轉(zhuǎn)移風(fēng)險和投機性強、潛在風(fēng)險大的創(chuàng)新業(yè)務(wù)要嚴(yán)格限制，實行審批制度；對有利于增加有效利潤、有利于增強競爭實力、有利于改進服務(wù)的創(chuàng)新活動要積極鼓勵，實行報備制度。二是加強引導(dǎo)，建立金融創(chuàng)新目標(biāo)導(dǎo)向制度。由中央銀行《金融創(chuàng)新指導(dǎo)意見》和《金融創(chuàng)新風(fēng)險管理指南》等，對商業(yè)銀行的金融創(chuàng)新給予窗口指導(dǎo)，督促商業(yè)銀行加強對創(chuàng)新業(yè)務(wù)的風(fēng)險管理。三是建立創(chuàng)新業(yè)務(wù)績效評價體系。通過分析各類創(chuàng)新業(yè)務(wù)的成本利潤率、相關(guān)業(yè)務(wù)支持率、資產(chǎn)風(fēng)險度、內(nèi)控管理等指標(biāo)，形成考評機制，真正扶持那些有效益或有潛力的創(chuàng)新業(yè)務(wù)。