導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫(xiě)好一篇行政案件的特點(diǎn)，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

[關(guān)鍵詞]永安地區(qū) 吉山剖面 坂頭組 碎屑組分 物源分析

[中圖分類(lèi)號(hào)] P5 [文獻(xiàn)碼] B [文章編號(hào)] 1000-405X（2015）-9-50-3

0引言

中國(guó)東南部的浙閩贛粵古陸塊之上，廣泛發(fā)育了寒武紀(jì)―三疊紀(jì)海相和近海相沉積巖，是中國(guó)東南部迄今揭示的最大的海相地層發(fā)育區(qū)塊，主于福建省境內(nèi)（部分延入廣東省）的永安地區(qū)，兼具晚古生代海相地層和中―新生代陸相地層信息，是中國(guó)東南部一個(gè)較典型的多期復(fù)式疊合盆地，是研究晚古生代―中―新生代構(gòu)造環(huán)境演化的較佳場(chǎng)所[1]。

華南褶皺系閩西北隆起帶上的舉嵐盆地為燕山運(yùn)動(dòng)早期斷坳型盆地與燕山運(yùn)動(dòng)晚期火山盆地的二期疊合盆地，是浙閩一帶典型的山間盆地，地表面積約 1100 km2，盆地基底由上侏羅統(tǒng)南園組（J3n） 火山巖組成，基底埋南深、東北淺，并在盆地東北緣出露。

盆地分析的重要內(nèi)容是沉積物物源分析，作為連接沉積盆地與造山帶的紐帶，為研究盆山相作用提供了有效途徑，是再現(xiàn)沉積盆地演化、恢復(fù)古環(huán)境的重要依據(jù)[2]。通過(guò)對(duì)典型的山間盆地――舉嵐盆地永安吉山中生界剖面下白堊統(tǒng)坂頭組進(jìn)行物源分析，在早期研究的基礎(chǔ)上將沉積巖的成分、結(jié)構(gòu)、構(gòu)造與大地構(gòu)造背景聯(lián)系起來(lái)。從而對(duì)浙閩一帶永安地區(qū)的物源作系統(tǒng)的研究分析，并在此基礎(chǔ)上確定永安地區(qū)下白堊統(tǒng)坂頭組的沉積物源區(qū)以及沉積構(gòu)造背景。并對(duì)該地區(qū)盆山相互作用的研究提過(guò)科學(xué)理論的依據(jù)。

1區(qū)域地質(zhì)背景

浙閩一帶的舉嵐盆地內(nèi)填充沉積河湖相下白堊統(tǒng)坂頭組（K1b）淺灰色泥質(zhì)砂巖，火山巖建造的石帽山群（ K1sh） 及河湖相赤石群（ K2c） 的淺灰色泥質(zhì)砂巖，K1b 和 K2c 碎屑巖系在全區(qū)分布較為廣泛，K1sh 僅見(jiàn)于盆地西南部，可見(jiàn)該地區(qū)古環(huán)境主要為深水沉積。盆地呈南西傾塊斷狀單斜結(jié)構(gòu)，區(qū)內(nèi)斷裂非常發(fā)育，發(fā)育 NE、NW、EW、SN 多組斷裂，斷層有正有逆，并以正斷層為主。據(jù)統(tǒng)計(jì)，K1b 出露區(qū)共有 33 個(gè)大小斷塊組成，構(gòu)造較為破碎[3]。

盆內(nèi)永安地區(qū)位于政和―大埔斷裂帶的核心部位，沿 NE―SW 走向分布，地理位置 N24°00' ～ 26°00'，E116°00' ～ 118°30'，整體形態(tài)為一山間洼地。大地構(gòu)造上，永安地區(qū)位于浙南閩北華夏塊體南部，其東南面為東南沿?；鹕綆r帶；邵武―河源斷裂，為其北西界，政和―大埔斷裂為穿盆而過(guò)的控制性斷裂。早晚白堊世之交，中國(guó)東南部曾發(fā)生過(guò)一次從擠壓到拉張的構(gòu)造轉(zhuǎn)換； 由此可見(jiàn)，永安地區(qū)地層發(fā)育于晚古生代，后期又經(jīng)歷動(dòng)力學(xué)改造?，F(xiàn)今永安地區(qū)的盆山格局是長(zhǎng)期地質(zhì)過(guò)程和構(gòu)造巖漿作用疊加改造的結(jié)果[4]。吉山中生界剖面出露保存好、沉積體系相對(duì)完整，主要為碎屑沉積，典型的深水沉積環(huán)境[5]。以吉山中生界剖面為研究對(duì)象通過(guò)碎屑巖類(lèi)法從而進(jìn)行物源特征的分析。

研究區(qū)吉山中生界剖面位于永安市西南3km，剖面起點(diǎn)在永安至連城公路旁，于下吉山村東北山頂結(jié)束。露頭良好，化石豐富。下段為吉山組總厚>977m，上段為坂頭組厚>127m。在永安地區(qū)吉山村坂頭組――吉山剖面進(jìn)行了剖面勘測(cè)，以吉山村寶應(yīng)山殿后約25米處為起點(diǎn)，由于采集點(diǎn)位于華南褶皺隆起帶故受到多種地質(zhì)因素的限制到吉山村墻后終止。整個(gè)采樣區(qū)皆位于吉山剖面的層位段，約為162.5米。并在露頭良好的層位具體層段的露頭剖面用巖石采樣器進(jìn)行采樣（表1）。

2坂頭組碎屑組分特征

本次的研究對(duì)吉山中生界剖面坂頭組作了系統(tǒng)的采樣，并進(jìn)行了磨片處理，利用蔡司偏光顯微鏡進(jìn)行了詳細(xì)的研究。坂頭組的砂巖從粒度上主要分為細(xì)砂巖與粉砂巖兩類(lèi)。碎屑顆粒的含量一般在97%―80%之間。少數(shù)砂巖的含量低于了80%。碎屑物的磨圓度中等，分選性較好，各巖石樣品的粒度較為均一，大部分的成熟度中等偏差。

砂巖骨架統(tǒng)計(jì)表（表2）與薄片鑒定相結(jié)合，得出碎屑組分分的基本特征 為：（1）石英顆粒呈次圓狀、圓狀、橢圓狀等形態(tài)，磨圓度較好。單晶石英含量一般為 9%一43%； 單晶石英比多晶石英更常見(jiàn)，多晶石英含量一般小于1%。總體樣品平均含量達(dá)到了24.4%。從而也一定程度上反映了該地區(qū)物源的多樣化，與當(dāng)時(shí)沉積地層的序列性與沉積環(huán)境的變化差異有關(guān)。 （2）長(zhǎng)石顆粒呈短柱狀等，含量總體都在10%以下，平均含量只有4.1%，從而其特征的表現(xiàn)具有很強(qiáng)的指示意義，而長(zhǎng)石的種類(lèi)也可以說(shuō)明其物源的特征。（3）巖屑顆粒多呈次圓狀、次棱角狀等。各巖石樣品巖屑類(lèi)型呈現(xiàn)不等的變化。其總體平均含量也達(dá)到了59.0%，巖屑是在沉積過(guò)程中機(jī)械破碎的礦物顆粒的集合體，而其形態(tài)的特征也對(duì)物源的性質(zhì)起到了指示意義。巖屑種類(lèi)也復(fù)雜多變主要為火成巖巖屑，其次變質(zhì)巖巖屑。（4）白云母和綠泥石含量都不高。（5）孔隙極少基本上都少于1%。從而，可以進(jìn)一步的說(shuō)明其物源的性質(zhì)，并且也指示著該地區(qū)巖石具有良好的儲(chǔ)集性，非滲透性的巖石也為油藏儲(chǔ)集提供了良好的條件。（6）填隙物基本上都以粉砂級(jí)粘土雜基為主。

坂頭組砂巖總體來(lái)看，砂巖厚度增大，粒度變不大，石英含量呈現(xiàn)了不等程度的變化 ，長(zhǎng)石含量和巖屑含量與石英呈相互消長(zhǎng)關(guān)系。樣品中石英顆粒磨圓度普遍比長(zhǎng)石、巖屑更好 ， 說(shuō)明石英是經(jīng)過(guò)多次破碎、搬運(yùn)、磨蝕，而長(zhǎng)石和巖屑經(jīng)歷的破碎次數(shù)少或搬運(yùn)距離較短。可見(jiàn)其物源的復(fù)雜性與多樣性。

3物源分析及特征

3.1樣品觀測(cè)統(tǒng)計(jì)方法及原理

沉積巖的成分蘊(yùn)含著大量與地殼發(fā)展演化密切相關(guān)的信息， 其中砂巖的研究在沉積學(xué)領(lǐng)域一直 占有重要的位置。砂巖作為大陸的風(fēng)化一沉積旋回產(chǎn)物，不僅直接記錄了沉積物的母巖組合，改造強(qiáng)度及沉積環(huán)境等信息，而且因其碎屑組分與所處大地構(gòu)造位置密切相關(guān)， 還可以反映區(qū)域構(gòu)造演化背景。因此砂巖的碎屑組分及其時(shí)空變化，在一定程度上可以反演區(qū)域構(gòu)造活動(dòng)的強(qiáng)度、性質(zhì)和延續(xù)一轉(zhuǎn)變時(shí)間等[6]。根據(jù)砂巖的成分判斷其物源區(qū)的性質(zhì)與方向，進(jìn)而探討物源區(qū)的構(gòu)造性質(zhì)與物源的特征。

事實(shí)上 ，由于露頭巖石樣品不同程度地存在化學(xué)風(fēng)化和成巖后期改造作用，因此詳細(xì) 、 準(zhǔn)確的砂巖骨架組分鑒定和統(tǒng)計(jì)對(duì)物源研究尤其重要，其可信度要大大優(yōu)于化學(xué)分析資料[7]。針對(duì)永安地區(qū)保存比較完整的吉山中生界代表性剖面，進(jìn)行了系統(tǒng)的砂巖樣品采集和薄片鑒定統(tǒng)計(jì)。為了保證碎屑骨架組成統(tǒng)計(jì)結(jié)果的可靠性，本文采用Dickinsonet a1（1979）. 和Dickinson（1983）的經(jīng)典方法。

3.2坂頭組碎屑組分統(tǒng)計(jì)及物源特征

符合上述統(tǒng)計(jì)原理并參加作圖的坂頭組有效砂巖樣品共11個(gè)，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)如表2。成分包括 ：?jiǎn)尉?（Q m ）、 多晶石英 （Qp ）、 長(zhǎng)石 （F ）、 沉積巖巖屑 （Ls） 、火山巖巖屑（Lv） 、 變質(zhì)巖屑 （L m）、 總巖屑（L ）、填隙物、膠結(jié)物與基質(zhì)（M ） 、孔隙及其它。其它包括來(lái)源指數(shù)、流動(dòng)指數(shù)、成熟度等。把模式分析各成分的結(jié)點(diǎn)個(gè)數(shù)換算成百分含量，其點(diǎn)計(jì)法統(tǒng)計(jì)結(jié)果和骨架三角圖解模式分析結(jié)果分別見(jiàn)表2和圖3。

砂巖骨架三角圖解模式分析結(jié)果顯示 ： 在 Qp―Lvm―Lsm 圖中其物源以混合巖漿弧和斷陷大陸邊緣物源為主，但是隨著火山巖巖屑的增加，出現(xiàn)少量的巖漿弧帶的砂巖，有部分的巖石樣品落在俯沖帶復(fù)合體物源區(qū)中 ； Lm―Lv ―Ls 圖進(jìn)一步反映永安地區(qū)坂頭組主要為混合巖漿弧帶物源，同時(shí)也有俯沖帶復(fù)合體與縫合帶混合物源，也伴隨出現(xiàn)少量的巖漿弧帶上的砂巖； Q―F―L 和 Qm ―F―Lt圖解側(cè)面進(jìn)一步顯示坂頭組砂巖物源主要來(lái)源于在回旋造山帶、在回旋過(guò)渡帶和島弧過(guò)渡帶及未切割島弧帶。由物源區(qū)與構(gòu)造背景對(duì)比圖進(jìn)而證明了坂頭組的砂巖為混合巖漿弧帶物源與在回旋造山帶物源（表3）。綜上所述，坂頭組砂巖主要來(lái)源于混合巖漿弧物源區(qū)和在回旋造山帶物源區(qū)。

4結(jié)論

（1）永安地區(qū)白堊系坂頭組砂巖碎屑組分。碎屑組分特征主要為：石英顆粒磨圓度較好。單晶石英含量一般為 9%一43%； 單晶石英比多晶石英更常見(jiàn)，多晶石英含量一般小于1%。長(zhǎng)石顆粒含量總體都在10%以下。巖屑顆粒其總體平均含量也達(dá)到了59.0%巖屑種類(lèi)也復(fù)雜多變主要為火成巖巖屑，其次變質(zhì)巖巖屑。孔隙極少。填隙物基本上都以粉砂級(jí)粘土雜基為主。

篇2

 

關(guān)鍵詞：非訴訟 行政案件 執(zhí)行

一、非訴行政案件執(zhí)行的特點(diǎn)

非訴行政案件的執(zhí)行具有以下特點(diǎn)：

1、執(zhí)行機(jī)關(guān)是人民法院，而非行政機(jī)關(guān)。雖然非訴行政案件的執(zhí)行對(duì)象是具體行政行為，執(zhí)行申請(qǐng)人也為行政機(jī)關(guān)，但非訴行政案件強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的享有者不是行政機(jī)關(guān)，而是人民法院。

2、執(zhí)行根據(jù)應(yīng)該是行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為，該具體行政行為沒(méi)有進(jìn)入行政訴訟，沒(méi)有經(jīng)過(guò)人民法院的裁判，而且已經(jīng)發(fā)生法律效力。

3、執(zhí)行申請(qǐng)人是行政機(jī)關(guān)或行政裁定確定的權(quán)利人。被執(zhí)行人只能是公民、法人或者其他組織。非訴行政案件強(qiáng)制執(zhí)行的是行政機(jī)關(guān)所作的具體行政行為，該具體行政行為是行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)的體現(xiàn)，具體行政行為所確定的義務(wù)能否履行，直接關(guān)系到行政機(jī)關(guān)的職權(quán)是否和以實(shí)現(xiàn)。因而，在通常情況下，非訴行政案件的執(zhí)行申請(qǐng)人應(yīng)為行政機(jī)關(guān)。作為行命名行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)不能成為被執(zhí)行人，而具體行政行為所確定的義務(wù)人即公民、法人或者其他組織一般只能成為被執(zhí)行人，不能成為執(zhí)行申請(qǐng)人。

不過(guò)在特殊情況下，非訴行政案件的執(zhí)行申請(qǐng)人也可以是生效具體行政行為所確定的權(quán)利人或者其繼承人、權(quán)利承受人?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第90條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律的授權(quán)對(duì)平等主體之間民事?tīng)?zhēng)議作出裁決后，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不起訴又不履行，作出裁決的行政機(jī)關(guān)在申請(qǐng)執(zhí)行的期限內(nèi)未申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，生效具體行政行為確定的權(quán)利人或者其繼承人、權(quán)利承受人在90日內(nèi)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。享有權(quán)利的公民、法人或者其他組織申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行具體行政行為，參照行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行具體行政行為的規(guī)定。

4、執(zhí)行的前提是公民、法人或者其他組織在法定期限內(nèi)，既不提起行政訴訟，又不履行具體行政行為所確定的義務(wù)。

根據(jù)《行政訴訟法》第66條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行具體行政行為必須同時(shí)具備兩個(gè)條件：（1）公民、法人或者其他組織在法定起訴期間內(nèi)沒(méi)有對(duì)該具體行政行為提起行政訴訟。（2）公民、法人或者其他組織拒不履行該具體行政行為所確定的義務(wù)。只有這兩個(gè)條件同時(shí)具備，人民法院才能強(qiáng)制執(zhí)行行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為。如果公民、法人或者其他組織已經(jīng)向人民法院提出了行政訴訟，法院已經(jīng)受理，即使其沒(méi)有履行該具體行政行為所確定的義務(wù)，行政機(jī)關(guān)也不能向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行該具體行政行為。所以，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第94條規(guī)定：在訴訟過(guò)程中，被告或者具體行政行為確定的權(quán)利人申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行被訴具體行政行為，人民法院不予執(zhí)行，但不及時(shí)執(zhí)行可能給國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成不可彌補(bǔ)損失的，人民法院可以先予執(zhí)行。后者申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)擔(dān)保。

二、非訴行政案件執(zhí)行的適用范圍

根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，非訴行政案件執(zhí)行的范圍是：凡行政機(jī)關(guān)對(duì)具體行政行為沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，以及行政機(jī)關(guān)和人民法院對(duì)具體行政行為皆享有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)時(shí)，行政機(jī)關(guān)都可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行該具體行政行為。

《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第87條規(guī)定，法律、法規(guī)沒(méi)有賦予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。

篇3

    文  號(hào):公安部令第125號(hào)

    日期:2012-12-19

    執(zhí)行日期:2013-01-01

    修訂后的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》已經(jīng)2012年12月3日公安部部長(zhǎng)辦公會(huì)議通過(guò),現(xiàn)予,自2013年1月1日起施行。

    公安部部長(zhǎng) 孟建柱

    2012年12月19日

    公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定

    目 錄

    第一章 總則

    第二章 管轄

    第三章 回避

    第四章 證據(jù)

    第五章 期間與送達(dá)

    第六章 簡(jiǎn)易程序

    第七章 調(diào)查取證

    第一節(jié) 一般規(guī)定

    第二節(jié) 受案

    第三節(jié) 詢問(wèn)

    第四節(jié) 勘驗(yàn)、檢查

    第五節(jié) 鑒定

    第六節(jié) 辨認(rèn)

    第七節(jié) 證據(jù)保全

    第八章 聽(tīng)證程序

    第一節(jié) 一般規(guī)定

    第二節(jié) 聽(tīng)證人員和聽(tīng)證參加人

    第三節(jié) 聽(tīng)證的告知、申請(qǐng)和受理

    第四節(jié) 聽(tīng)證的舉行

    第九章 行政處理決定

    第一節(jié) 行政處罰的適用

    第二節(jié) 行政處理的決定

    第十章 治安調(diào)解

    第十一章 涉案財(cái)物的管理和處理

    第十二章 執(zhí)行

    第一節(jié) 一般規(guī)定

    第二節(jié) 罰款的執(zhí)行

    第三節(jié) 行政拘留的執(zhí)行

    第四節(jié) 其他處理決定的執(zhí)行

    第十三章 涉外行政案件的辦理

    第十四章 案件終結(jié)

    第十五章 附則

    第一章 總 則

    第一條 為了規(guī)范公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序,保障公安機(jī)關(guān)在辦理行政案件中正確履行職責(zé),保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》、《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》、《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》等有關(guān)法律、行政法規(guī),制定本規(guī)定。

    第二條 本規(guī)定所稱行政案件,是指公安機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定對(duì)違法行為人決定行政處罰以及強(qiáng)制隔離戒毒、收容教育等處理措施的案件。

    本規(guī)定所稱公安機(jī)關(guān),是指縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)、公安派出所、依法具有獨(dú)立執(zhí)法主體資格的公安機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)以及出入境邊防檢查站。

    第三條 辦理行政案件應(yīng)當(dāng)以事實(shí)為根據(jù),以法律為準(zhǔn)繩。

    第四條 辦理行政案件應(yīng)當(dāng)遵循合法、公正、公開(kāi)、及時(shí)的原則,尊重和保障人權(quán),保護(hù)公民的人格尊嚴(yán)。

    第五條 辦理行政案件應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持教育與處罰相結(jié)合的原則,教育公民、法人和其他組織自覺(jué)守法。

    第六條 辦理未成年人的行政案件,應(yīng)當(dāng)根據(jù)未成年人的身心特點(diǎn),保障其合法權(quán)益。

    第七條 辦理行政案件,在少數(shù)民族聚居或者多民族共同居住的地區(qū),應(yīng)當(dāng)使用當(dāng)?shù)赝ㄓ玫恼Z(yǔ)言進(jìn)行詢問(wèn)。對(duì)不通曉當(dāng)?shù)赝ㄓ谜Z(yǔ)言文字的當(dāng)事人,應(yīng)當(dāng)為他們提供翻譯。

    第八條 公安機(jī)關(guān)人民警察在辦案中玩忽職守、徇私舞弊、濫用職權(quán)、索取或者收受他人財(cái)物的,依法給予處分;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。

    第二章 管 轄

    第九條 行政案件由違法行為地的公安機(jī)關(guān)管轄。由違法行為人居住地公安機(jī)關(guān)管轄更為適宜的,可以由違法行為人居住地公安機(jī)關(guān)管轄,但是涉及、、賭博、的案件除外。

    移交違法行為人居住地公安機(jī)關(guān)管轄的行政案件,違法行為地公安機(jī)關(guān)在移交前應(yīng)當(dāng)及時(shí)收集證據(jù),并配合違法行為人居住地公安機(jī)關(guān)開(kāi)展調(diào)查取證工作。

    第十條 幾個(gè)公安機(jī)關(guān)都有權(quán)管轄的行政案件,由最初受理的公安機(jī)關(guān)管轄。必要時(shí),可以由主要違法行為地公安機(jī)關(guān)管轄。

    第十一條 對(duì)管轄權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議的,報(bào)請(qǐng)共同的上級(jí)公安機(jī)關(guān)指定管轄。

    對(duì)于重大、復(fù)雜的案件,上級(jí)公安機(jī)關(guān)可以直接辦理或者指定管轄。

    上級(jí)公安機(jī)關(guān)直接辦理或者指定管轄的,應(yīng)當(dāng)書(shū)面通知被指定管轄的公安機(jī)關(guān)和其他有關(guān)的公安機(jī)關(guān)。

    原受理案件的公安機(jī)關(guān)自收到上級(jí)公安機(jī)關(guān)書(shū)面通知之日起不再行使管轄權(quán),并立即將案卷材料移送被指定管轄的公安機(jī)關(guān)或者辦理的上級(jí)公安機(jī)關(guān),及時(shí)書(shū)面通知當(dāng)事人。

    第十二條 鐵路公安機(jī)關(guān)管轄列車(chē)上,火車(chē)站工作區(qū)域內(nèi),鐵路系統(tǒng)的機(jī)關(guān)、廠、段、所、隊(duì)等單位內(nèi)發(fā)生的行政案件,以及在鐵路線上放置障礙物或者損毀、移動(dòng)鐵路設(shè)施等可能影響鐵路運(yùn)輸安全、盜竊鐵路設(shè)施的行政案件。

    交通公安機(jī)關(guān)管轄港航管理機(jī)構(gòu)管理的輪船上、港口、碼頭工作區(qū)域內(nèi)和港航系統(tǒng)的機(jī)關(guān)、廠、所、隊(duì)等單位內(nèi)發(fā)生的行政案件。

    民航公安機(jī)關(guān)管轄民航管理機(jī)構(gòu)管理的機(jī)場(chǎng)工作區(qū)域以及民航系統(tǒng)的機(jī)關(guān)、廠、所、隊(duì)等單位內(nèi)和民航飛機(jī)上發(fā)生的行政案件。

    國(guó)有林區(qū)的森林公安機(jī)關(guān)管轄林區(qū)內(nèi)發(fā)生的行政案件。

    海關(guān)緝私機(jī)構(gòu)管轄阻礙海關(guān)緝私警察依法執(zhí)行職務(wù)的治安案件。

    第十三條 公安機(jī)關(guān)和軍隊(duì)互涉公安行政案件的管轄分工由公安部和中國(guó)總政治部另行規(guī)定。

    第三章 回 避

    第十四條 公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人、辦案人民警察有下列情形之一的,應(yīng)當(dāng)自行提出回避申請(qǐng),案件當(dāng)事人及其法定人有權(quán)要求他們回避:

    (一)是本案的當(dāng)事人或者當(dāng)事人近親屬的;

    (二)本人或者其近親屬與本案有利害關(guān)系的;

    (三)與本案當(dāng)事人有其他關(guān)系,可能影響案件公正處理的。

    第十五條 公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人、辦案人民警察提出回避申請(qǐng)的,應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由。

    第十六條 辦案人民警察的回避,由其所屬的公安機(jī)關(guān)決定;公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的回避,由上一級(jí)公安機(jī)關(guān)決定。

    第十七條 當(dāng)事人及其法定人要求公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人、辦案人民警察回避的,應(yīng)當(dāng)提出申請(qǐng),并說(shuō)明理由?？陬^提出申請(qǐng)的,公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)記錄在案。

    第十八條 對(duì)當(dāng)事人及其法定人提出的回避申請(qǐng),公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到申請(qǐng)之日起二日內(nèi)作出決定并通知申請(qǐng)人。

    第十九條 公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人、辦案人民警察具有應(yīng)當(dāng)回避的情形之一,本人沒(méi)有申請(qǐng)回避,當(dāng)事人及其法定人也沒(méi)有申請(qǐng)其回避的,有權(quán)決定其回避的公安機(jī)關(guān)可以指令其回避。

    第二十條 在行政案件調(diào)查過(guò)程中,鑒定人和翻譯人員需要回避的,適用本章的規(guī)定。

    鑒定人、翻譯人員的回避,由指派或者聘請(qǐng)的公安機(jī)關(guān)決定。

    第二十一條 在公安機(jī)關(guān)作出回避決定前,辦案人民警察不得停止對(duì)行政案件的調(diào)查。

    作出回避決定后,公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人、辦案人民警察不得再參與該行政案件的調(diào)查和審核、審批工作。

    第二十二條 被決定回避的公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人、辦案人民警察、鑒定人和翻譯人員,在回避決定作出前所進(jìn)行的與案件有關(guān)的活動(dòng)是否有效,由作出回避決定的公安機(jī)關(guān)根據(jù)案件情況決定。

    第四章 證 據(jù)

    第二十三條 可以用于證明案件事實(shí)的材料,都是證據(jù)。公安機(jī)關(guān)辦理行政案件的證據(jù)包括:

    (一)物證;

    (二)書(shū)證;

    (三)被侵害人陳述和其他證人證言;

    (四)違法嫌疑人的陳述和申辯;

    (五)鑒定意見(jiàn);

    (六)勘驗(yàn)、檢查、辨認(rèn)筆錄,現(xiàn)場(chǎng)筆錄;

    (七)視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù)。

    證據(jù)必須經(jīng)過(guò)查證屬實(shí),才能作為定案的根據(jù)。

篇4

行政、民事關(guān)聯(lián)案件是行政訴訟中一種特殊的案件類(lèi)型，本文對(duì)該類(lèi)案件的特點(diǎn)產(chǎn)生及審理方式等方面進(jìn)行了初步探討。

隨著司法實(shí)踐的逐步深入，人們?cè)絹?lái)越感覺(jué)到有關(guān)相當(dāng)數(shù)量的案件不單純是行政糾紛，同時(shí)也是民事糾紛，行政糾紛和民事糾紛之間存在著內(nèi)在的聯(lián)系。在這兩個(gè)糾紛中，民事糾紛是行政糾紛的起因，行政糾紛的解決是民事糾紛最終得以解決的必要條件。我們把這種既涉及行政爭(zhēng)議又涉及民事?tīng)?zhēng)議，行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議存在聯(lián)系的案件，叫做民事和行政相關(guān)聯(lián)系案件。

，在此類(lèi)案件的審判過(guò)程中，對(duì)行政、民事?tīng)?zhēng)議分別立案、分別審理判決。這樣做：一是繁瑣，二是造成了人民法院很多重復(fù)性工作，同時(shí)也造成了當(dāng)事人的訴累。所以，筆者認(rèn)為從整體上看，應(yīng)鼓勵(lì)對(duì)行政、民事關(guān)聯(lián)案件合關(guān)審理，因?yàn)楹喜徖矸先嗣袢罕姷母纠?，減少了當(dāng)事人的訴累，符合人民法院追求公正效率有機(jī)統(tǒng)一的價(jià)值取向。我們對(duì)此類(lèi)案件進(jìn)行探討和具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：行政、民事關(guān)聯(lián)案件；特征；審理程序；并案審理

一、行政和民事關(guān)聯(lián)案件的概念與特征

（一）行政和民事關(guān)聯(lián)案件的概念

行政訴訟即解決行政爭(zhēng)議的一種訴訟制度?！吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》第五條規(guī)定：“人民法院審理行政案件時(shí)，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查?！痹摲ǖ谑粭l又具體規(guī)定了行政處罰、行政強(qiáng)制措施等八類(lèi)可以向人民法院提起訴訟的行政行為。由以上規(guī)定可知《行政訴訟法》審查的核心是具體行政行為的合法性，包括具體行政行為證據(jù)是否確鑿，適用、法規(guī)是否正確，程序是否合法，是否符合法定的行政執(zhí)法目的。這四個(gè)方面的審查構(gòu)成了人民法院合法性審查的具體內(nèi)容。也構(gòu)成了人民法院行政訴訟的主要內(nèi)涵。但是隨著司法實(shí)踐的深入，人們?cè)絹?lái)越感覺(jué)到有相當(dāng)數(shù)量的案件不單純是行政糾紛，同時(shí)也是民事糾紛，行政糾紛和民事糾紛之間存在著內(nèi)存的聯(lián)系。例如不服道路事故責(zé)任認(rèn)定案件。交通責(zé)任認(rèn)定是交警部門(mén)根據(jù)法定職責(zé)對(duì)當(dāng)事人之間就道路交通事故應(yīng)負(fù)的責(zé)任作出認(rèn)定的一項(xiàng)具體行政行為，在這個(gè)案件中不僅存在著當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)做出的具體行政行為的矛盾。同時(shí)，存在著當(dāng)事人之間因交通肇事引起的民事賠償?shù)臓?zhēng)議。在這兩個(gè)糾紛中，民事糾紛是行政糾紛的起因，行政糾紛的解決是民事糾紛最終得以解決的必要條件。兩個(gè)糾紛存在著內(nèi)在的聯(lián)系。我們把這種既涉及行政爭(zhēng)議又涉及民事?tīng)?zhēng)議，行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議存在內(nèi)在聯(lián)系的案件，叫作行政和民事相關(guān)聯(lián)案件。一段時(shí)期以來(lái)，界曾有學(xué)者把這種案件稱為行政附帶民事訴訟案件。筆者認(rèn)為，行政附帶民事訴訟這種提法主要是套用了刑事附帶民事訴訟這一稱謂。刑事附帶民事訴訟解決的是在追究犯罪嫌疑人刑事責(zé)任的同時(shí)對(duì)因犯罪行為造成的人身傷害和才產(chǎn)損失賠償一并予以判決的審判方式。在刑事附帶民事訴訟中刑事部門(mén)是主訴，民事部分是從訴。而在行政、民事關(guān)聯(lián)案件中，民事部分是指民事法院關(guān)系當(dāng)事人之間的民事糾紛且行政爭(zhēng)議和民事?tīng)?zhēng)議兩者之間沒(méi)有主從之分，二者是并列的關(guān)系。如稱之為行政附帶民事訴訟則可能讓人誤解為是行政侵權(quán)賠償之訴。不能準(zhǔn)確反映這類(lèi)案件的內(nèi)涵特點(diǎn)。筆者認(rèn)為將此類(lèi)案件稱之為行政、民事關(guān)聯(lián)案件反映了行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議之間的相對(duì)獨(dú)立，又反映了二者之間存在在內(nèi)的聯(lián)系，較之行政附帶民事訴訟這種提法更貼切一些。

（二）行政和民事關(guān)聯(lián)的特征

行政與民事關(guān)聯(lián)案件與普通行政訴訟案件相比具體如下特點(diǎn)：

1、民事與行政關(guān)聯(lián)案件與普通行政訴訟案件權(quán)利性質(zhì)不同。一般的行政案件主要是行政主體行使國(guó)家行政管理職權(quán)，體現(xiàn)的是公權(quán)力。而民事和行政關(guān)聯(lián)案件，則不僅涉及公權(quán)力，也涉及私權(quán)利。

2、民事與行政關(guān)聯(lián)案件與普通行政訴訟案件法律關(guān)系不同。一般的行政案件只體現(xiàn)一種縱向的法律關(guān)系，即行政主體與公民、法人或其它組織之間管理與被管理的行政法律關(guān)系。而民事和行政關(guān)聯(lián)案件，除具有上述行政法律關(guān)系外，公民、法人或其它組織相互之間還具有一種橫向的、平等主體之間的民事權(quán)利、義務(wù)關(guān)系。例如不服頒發(fā)施工許可證、排污許可證等案件，原告與被告之間是行政管理法律關(guān)系，而原告與第三人之間則是平等主體的民事權(quán)利、義務(wù)關(guān)系。

3、民事行政關(guān)聯(lián)案件與普通行政案件在行政裁決是否體現(xiàn)當(dāng)事人追求的終極目的上有所不同。

普通行政案件，一審行政裁判做出后，當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利、義務(wù)即得到了實(shí)現(xiàn)或確定。因?yàn)?，?dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)正是由行政主體單方面的具體行政為創(chuàng)立和設(shè)立的。一旦法院對(duì)該具體行政行為的效力做出裁判，當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利、義務(wù)也就從根本上得到了落實(shí)。而民事和行政關(guān)聯(lián)案件，一審行政裁判結(jié)果對(duì)于當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，往往只是獲取最終民事權(quán)益的一個(gè)條件。行政訴訟結(jié)束后，往往還要通過(guò)民事訴訟或其它途徑解決與他人之間的民事糾紛。

4、民事行政關(guān)聯(lián)案件與普通行政案件在是否必須追加第三人參加訴訟上有所不同。

普通行政案件一般有原告、被告即可獨(dú)立成訟。有些需要追加第三人的，主要是出于查清案件事實(shí)的考慮，第三人一般不能對(duì)某種實(shí)際利益主張權(quán)利。而民事與行政關(guān)聯(lián)案件，第三人是必須追加的訴訟主體，因?yàn)?，這種第三人與案件的裁判有法律上的利害關(guān)系，如果法院未按規(guī)定通知第三人參加訴訟而徑行判決的話，則構(gòu)成了程序上的漏列當(dāng)事人。

5、審查范圍不同。行政案件，法院只審具具體行政行為的合法性。行政、民事關(guān)聯(lián)案件，如果一并審理，法院既要對(duì)具體行政行為進(jìn)行審查，還要對(duì)民事部分進(jìn)行審查。且兩部分審查，審理的范圍，適用的原則不同，對(duì)行政案件遵循全面審查原則，即法院審查范圍不受當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求范圍的限制，從實(shí)體到程序逐一審查。而對(duì)民事部分的審理由民法屬于私法范疇，根據(jù)我國(guó)《民事訴訟法》第十三條規(guī)定“當(dāng)事人有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)處分自己的民事權(quán)利和訴訟權(quán)利”。因此，法院對(duì)民事部分審理的范圍不能超過(guò)當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求確定的范圍。

6、普通行政案件適用行政訴訟程序，同時(shí)補(bǔ)充適用民事訴訴程序。但與行政案件性質(zhì)相背的民事訴訟規(guī)定不能適用。而行政、民事關(guān)聯(lián)案件，由于實(shí)際包含了兩個(gè)性質(zhì)不同的訴訟。所以，在不同階段要分別采用不同的訴訟規(guī)則。特別是調(diào)解、反訴，證據(jù)規(guī)則，處分原則等訴訟規(guī)則的適用，必須和各自的訴訟階段相適應(yīng)，不能混同，否則就造成了程序上的違法。如在民事部分的審理中，可以適用調(diào)解、反訴，由當(dāng)事人處分自己的訴訟權(quán)利；而在行政案件的審理中，就不能適用調(diào)解（行政賠償除外）、反訴；處分原則不是雙向的而是單向的，即做為原告的管理相對(duì)人有權(quán)處分自己的訴訟權(quán)利，而作為被告的行政機(jī)關(guān)，不能放棄依法進(jìn)行行政管理的職責(zé)。在證據(jù)規(guī)則上，民事訴訟與行政訴訟有較大區(qū)別，民事案件適用誰(shuí)主張誰(shuí)舉證，不能舉證的承擔(dān)敗訴責(zé)任；而行政訴訟，除了行政賠償不作為等幾種類(lèi)型的案件，原告負(fù)有相應(yīng)的舉證責(zé)任外，由被告對(duì)具體行政行為負(fù)舉證責(zé)任，且被告提供證據(jù)材料的時(shí)間，有著嚴(yán)格的規(guī)定。

二、行政和民事關(guān)聯(lián)案件的具體審理

（一）合并審理問(wèn)題的提出和意義

行政、民事關(guān)聯(lián)案件的存在是客觀的。行政、民事關(guān)聯(lián)案件與普通行政案件，普通民事案件相比，也有其自身的特點(diǎn)。這樣就給我們提出了一個(gè)問(wèn)題，對(duì)這類(lèi)案件的審理程序應(yīng)否革新，能否革新？我們來(lái)算筆帳，我們知道，行政、民事關(guān)聯(lián)案件、行政案件審結(jié)后，并不意味著當(dāng)中人之間糾紛的徹底解決，當(dāng)事人之間的民事?tīng)?zhēng)議，仍需繼續(xù)通過(guò)民事訴訟或其它途徑加以解決。如果當(dāng)事人選擇了民事訴訟解決糾紛。按照我國(guó)《民事訴訟法》規(guī)定，案件審理期限適用簡(jiǎn)易程序是三個(gè)月。普通程序是六個(gè)月，加上行政案件審理期限三個(gè)月，對(duì)于當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，整個(gè)官司打下來(lái)快了將近半年，慢則將近一年。這和主義市場(chǎng)的要求和社會(huì)人們生活的快節(jié)奏顯然是不相應(yīng)適的。為了解決這一問(wèn)題，方便當(dāng)事人訴訟，提高人民法院辦案效率，有學(xué)者提出在行政訴訟法中設(shè)立專(zhuān)門(mén)的行政附帶民事訴訟程序，以對(duì)行政、民事關(guān)聯(lián)案件進(jìn)行合并審理。他們并且論證了合并審理的可能性。這就是行政審判庭在對(duì)被訴具體行政行為的合法性進(jìn)行全面審查時(shí)，必然對(duì)與之有關(guān)的民事?tīng)?zhēng)議有所了解。而且一般情況下可以確定當(dāng)事人之間的民事權(quán)利、義務(wù)關(guān)系。但也有學(xué)者對(duì)人民法院在行政訴訟中，合并審理行政民事關(guān)聯(lián)案件提出異議，他們的主要理由：一是行政和民事訴訟審查的對(duì)象不同，行政和民事訴訟證據(jù)規(guī)則不同，在一個(gè)庭審程序中解決兩個(gè)爭(zhēng)議，容易造成法庭舉證的混亂。筆者認(rèn)為，以上兩種觀點(diǎn)，一種闡述了設(shè)立行政附帶民事訴訟程序的必要性、可能性。一種強(qiáng)調(diào)了面臨的困難和矛盾，應(yīng)該說(shuō)各自都有一定的道理，但從整體上看，應(yīng)鼓勵(lì)對(duì)行政、民事關(guān)聯(lián)案件的合并審理，因?yàn)楹喜徖矸先嗣袢罕娎妫先嗣穹ㄔ鹤非蟮墓c效率有機(jī)統(tǒng)一的價(jià)值取向。

（二）具體審理的程序

1、現(xiàn)行立法的

我國(guó)《行政訴訟法》頒布于1989年，受司法實(shí)踐的制約，當(dāng)時(shí)對(duì)行政、民事關(guān)聯(lián)案件尚缺乏系統(tǒng)、深刻的認(rèn)識(shí)，也不可能制定對(duì)行政、民事?tīng)?zhēng)議一并審理的法律規(guī)定。2001年3月8日，最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）頒布?！督忉尅返诹粭l規(guī)定“被告對(duì)平等主體之間的民事?tīng)?zhēng)議所作的裁決違法，民事?tīng)?zhēng)議當(dāng)事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議的，人民法院可以一并審理?！边@一規(guī)定，實(shí)際確立了人民法院在行政訴訟中，可以一并審理行政、民事關(guān)聯(lián)案件的原則、制度。這一制度帶來(lái)了三方面積極的社會(huì)效果：第一，縮短了訴訟周期，提高了審判效率，方便了當(dāng)事人，節(jié)省了訴訟成本和審判資源。第二，徹底消除了糾紛，有利于社會(huì)秩序的穩(wěn)定。第三，避免了因法院審判人員個(gè)體差異造成的行政審判結(jié)果與民事審判結(jié)果的矛盾，維護(hù)了法院的同一性、嚴(yán)肅性。從《解釋》第六十一條的內(nèi)容，我們不難看出。

（1）最高人民法院對(duì)于一并審理的行政案件的范圍有著嚴(yán)格的限制。僅限于行政裁決案件，對(duì)其它行政、民事關(guān)聯(lián)案件不能適用一并審理。行政裁決是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律授權(quán)，以第三者的身份，依照一定的程序，裁決平等主體之間與行政管理相關(guān)的民事、經(jīng)濟(jì)糾紛的行政行為。

根據(jù)我國(guó)目前的行政法律、法規(guī)規(guī)定以及行政執(zhí)法實(shí)踐行政機(jī)關(guān)作出的可以向人民法院提起行政訴訟的行政裁決，主要包括如下幾類(lèi)：

①行政機(jī)關(guān)就民事侵權(quán)、民事賠償所作裁決，如環(huán)保部門(mén)對(duì)排放污染物的和受污染損害者之間的賠償糾紛所作裁決。工商部門(mén)對(duì)侵犯注冊(cè)商標(biāo)專(zhuān)用權(quán)行為所作的停止侵害賠償損失裁決等。

②行政機(jī)關(guān)就民事補(bǔ)償所作裁決。如行政機(jī)關(guān)依《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》所作的強(qiáng)制性拆遷補(bǔ)償決定；依《土地管理法》所作的土地征用補(bǔ)償決定等。

③行政確權(quán)裁決，即行政機(jī)關(guān)就公民、法人或其它組織之間，因土地、森林、草原、礦產(chǎn)等資源所有權(quán)或使用權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議所作裁決。

（2）對(duì)一并審理的適用條件有著嚴(yán)格的規(guī)定：第一、要有民事關(guān)系當(dāng)事人提出一并審理申請(qǐng)。對(duì)此，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)行政、民事關(guān)聯(lián)案件的一并審理，必須基于當(dāng)事人的自愿。不僅要有民事關(guān)系一方當(dāng)事人提出要求，而且要有其它民事關(guān)系當(dāng)事人一致同意。筆者認(rèn)為，當(dāng)事人提出要求是法院并案審理的前提，這是應(yīng)該的。但將其進(jìn)一步擴(kuò)大理解為，其它民事關(guān)系當(dāng)事人也必須一致同意，筆者不敢茍同。我們知道行政裁決從提起形式上看，既有行政機(jī)關(guān)依法定職責(zé)在處理行政事務(wù)時(shí)主動(dòng)作出的裁決，如依《漁業(yè)法》所作裁決，也有依當(dāng)事人申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)作出的選擇性行政裁決；如依《藥品管理法》所作裁決；還有行政機(jī)關(guān)即可以主動(dòng)作出，也可以根據(jù)當(dāng)事人申請(qǐng)作出的自主型行政裁決。如依《草原法》所作裁決。由以上可知，行政裁決既可以根據(jù)當(dāng)事人申請(qǐng)也可以由行政機(jī)關(guān)依職權(quán)作出。它體現(xiàn)的是國(guó)家單方面的意志，而不是當(dāng)事人和行政機(jī)關(guān)的共同合意。因此，筆者認(rèn)為強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人“一致同意”既不現(xiàn)實(shí)也不符合行政裁決的性質(zhì)和特性。第二，只有對(duì)違法的行政裁決，法院才可以和有必要進(jìn)行一并審理。因?yàn)椋绻姓脹Q合法，法院就應(yīng)當(dāng)作出維持判決。而維持行政裁決，就意味著行政機(jī)關(guān)對(duì)民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的裁決發(fā)生效力。在這種情況下如果仍由法院對(duì)民事?tīng)?zhēng)議進(jìn)行審理。法院的處理結(jié)果如與行政機(jī)關(guān)的裁決相同，則屬于重復(fù)，沒(méi)有必要；如不同，則造成法院判決和行政裁決法律效力上的沖突?？紤]到合法行政裁決案件進(jìn)行民事審理。必然帶來(lái)邏輯上的矛盾和沖突。所以，最高法院在《解釋》中排除了對(duì)合法行政裁決進(jìn)行民事審理的情況。第三、行政、民事兩個(gè)不同的訴訟請(qǐng)求之間應(yīng)具有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性。具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是同一具體行政行為引起了行政和民事兩個(gè)不同的爭(zhēng)議和糾紛。行政行為和民事糾紛之間有直接的因果關(guān)系。二是民事糾紛的解決有待于行政爭(zhēng)議的解決，行政爭(zhēng)議是民事?tīng)?zhēng)議解決的中間環(huán)節(jié)。以上三個(gè)條件必須同時(shí)具備才可以適用《解釋》進(jìn)行一并審理。

（3）《解釋》未對(duì)“一并審理”的內(nèi)涵、具體程序進(jìn)行規(guī)定和說(shuō)明。一并審理可以理解為是由同一個(gè)審判組織在同一審判程序中對(duì)行政、民事兩個(gè)爭(zhēng)議并案審理，也可以理解為由同一個(gè)審判組織在兩個(gè)庭審程序中對(duì)行政、民事?tīng)?zhēng)議分別審理。在一個(gè)庭審程序中是分別審理還是交叉在一起統(tǒng)一審理，訴訟規(guī)則、證據(jù)規(guī)則如何適用等方面，《解釋》都沒(méi)有涉及，規(guī)定的比較籠統(tǒng)。

綜上所述，《解釋》對(duì)行政、民事關(guān)聯(lián)案件的規(guī)定，表現(xiàn)在“嚴(yán)”和“寬”兩個(gè)方面?！皣?yán)”主要體現(xiàn)在嚴(yán)格限定受案范圍，嚴(yán)格限定審理?xiàng)l件，嚴(yán)的目的是考慮司法實(shí)踐所處的階段、考慮行政審判庭的承受能力，以達(dá)到少而精確保案件質(zhì)量。寬的目的是不做過(guò)多限制，給大家留下更加廣闊的規(guī)定具有較強(qiáng)的時(shí)間性。相信隨著司法實(shí)踐的深入，隨著經(jīng)驗(yàn)的不斷積累，審判能力的不斷提高，嚴(yán)和寬的趨勢(shì)會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)變。這嚴(yán)和寬的變化將意味著的進(jìn)步，法制的進(jìn)步。

2、具體審理程序的設(shè)想

最高法院在《解釋》中對(duì)行政、民事關(guān)聯(lián)案件的具體審理程序未作規(guī)定，這給司法實(shí)踐、探索提供了廣闊的空間，各個(gè)法院在具體辦案中可以大膽嘗試適用不同的審判方式。但是無(wú)論采用何種具體審判方式，有一個(gè)原則不能背離。這就是具體審理程序，必須以《行政訴訟法》、《發(fā)事訴訟法》為基礎(chǔ)，必須注意保護(hù)當(dāng)事人的訴訟權(quán)利不受損害。筆者認(rèn)為，對(duì)一個(gè)行政民事關(guān)聯(lián)案件的審理，一般應(yīng)在一個(gè)庭審程序中完成，確因案情復(fù)雜或者行政案件審結(jié)期限的，可以分別開(kāi)庭審理。對(duì)于行政爭(zhēng)議、發(fā)事?tīng)?zhēng)議在不同的審理階段，或不同的庭審程序中應(yīng)適用相應(yīng)的行政或民事訴訟規(guī)則，證據(jù)規(guī)則。具體設(shè)想如下：

（1）認(rèn)真審查起拆狀、答辯狀，判斷案件性質(zhì)是否屬于可以一并審理的行政、民事關(guān)聯(lián)案件。是否符合法定的一并審理的條件。

（2）對(duì)于符合條件的，告知當(dāng)事人有要求法院在行政訴訟中一并審理民事糾紛的權(quán)利，當(dāng)事人要求并案審理的，寫(xiě)出書(shū)面申請(qǐng)。

（3）書(shū)面通知民事法律關(guān)系對(duì)方當(dāng)事人作為行政訴訟第三人和一并審理民事案件的被告到庭參加訴訟。如商標(biāo)局將甲的商標(biāo)專(zhuān)用權(quán)確認(rèn)給乙、甲不服向法院起訴，并附帶要求民事賠償，法院應(yīng)把乙列為行政訴訟第三人和一并審理的民事案件的補(bǔ)告。否則，審理工作就不能正常進(jìn)行。

（4）告知當(dāng)事人訴訟權(quán)利，庭審注意事項(xiàng)。

（5）先對(duì)具體行政行為進(jìn)行審理，后就訴訟請(qǐng)求的范圍對(duì)民事?tīng)?zhēng)議進(jìn)行審理。

（6）經(jīng)法院主持，民事法律關(guān)系當(dāng)事人可就民事糾紛進(jìn)行和解。

（7）調(diào)解不成的，由法院一并作出行政、民事判決。

（8）對(duì)于一并判決可能過(guò)分遲延，影響行政案件審理的，法院可先就行政爭(zhēng)議作出判決，然后再在民事審理期限內(nèi)就民事糾紛另行作出判決。

3、辦理行政、民事關(guān)系案件應(yīng)當(dāng)注意的

(1)行政、民事關(guān)聯(lián)案件是作為一個(gè)案件審理還是作為兩個(gè)案件審理問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題理論界一直存在爭(zhēng)議，一種意見(jiàn)認(rèn)為應(yīng)作為兩個(gè)案件審理。由于行政案件與民事案件在審理對(duì)象、審理方式、舉證責(zé)任、當(dāng)事人稱謂等方面有諸多差異，將行政與民事合并審理，下一份判決書(shū)，理論上不容易理順，操作上較困難，因此，主張將行政案件與民事案件分別立案，分別審理，分別判決。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，行政、民事關(guān)聯(lián)案件應(yīng)做為一個(gè)案件審理，一并審理一并判決。這樣有助于提高辦案效率，減輕當(dāng)事人訴累。由于對(duì)行政、民事案件進(jìn)行一并審理是一種前所未有的事情。所以，勢(shì)必對(duì)現(xiàn)有的訴訟程序或司法觀念帶來(lái)一定的沖擊。這正為大膽實(shí)踐和理論創(chuàng)新提供了動(dòng)力和必要。面對(duì)挑戰(zhàn)不應(yīng)回避矛盾，而應(yīng)積極主動(dòng)探索解決問(wèn)題和矛盾的途徑。訴訟規(guī)則本身不是一成不變的。訴訟目的是在一定規(guī)則的保障下實(shí)際排解糾紛，消除社會(huì)矛盾，解決實(shí)際問(wèn)題。因此，只要有利于提高審判效率、有利于方便當(dāng)事人訴訟，有利于法院做出公正判決。就應(yīng)大膽去嘗試。關(guān)于對(duì)行征、民事、爭(zhēng)議分別立案，分別審理，分別判決，這種觀點(diǎn)認(rèn)為，一是繁瑣，二是會(huì)造成法院很多重復(fù)性工作，實(shí)際上和分別提起行政訴訟和民事訴訟沒(méi)有多大區(qū)別，也就失去并案審理的意義。

筆者傾向于后一種意見(jiàn)，即對(duì)一般行政、民事關(guān)聯(lián)案件，應(yīng)做為一個(gè)案件在一個(gè)庭審程序中審結(jié)，制作一份判決書(shū)。但也不排除第一種意見(jiàn)，如果案情比較復(fù)雜。證據(jù)材料多，在一個(gè)庭審程序中不易審理，也可以將行政、民事分兩個(gè)案件進(jìn)行審理。但是必須注意先行政后民事。因?yàn)橹挥薪?jīng)過(guò)對(duì)行政案件的先行審理才可能了解行政裁決是否違法、是否符合法定的一并審理的條件。在一并審理過(guò)程中遇到的諸如判決書(shū)名稱、當(dāng)事人稱謂等法律問(wèn)題只要不違反法律限制性規(guī)定，大家都可以大膽探索，如能否將判決書(shū)稱為“××法院行政及民事判決書(shū)”能否將民事法律關(guān)系對(duì)方當(dāng)事人稱為“行政訴訟第三人兼民事訴訟被告”。大家都可廣泛探討，仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智。

（2）在一個(gè)庭審程序中，審理行政、民事關(guān)聯(lián)案件時(shí)，應(yīng)注意不同訴訟，證據(jù)規(guī)則的不同。行政訴訟中被告對(duì)所作具體行政行為負(fù)舉證責(zé)任，民事訴訟中適用當(dāng)事人誰(shuí)主張誰(shuí)舉證。民事法律關(guān)系對(duì)方當(dāng)事人參加訴訟后，為了自身的利益，也可能會(huì)提供相應(yīng)的證據(jù)。這種證據(jù)有時(shí)可能會(huì)彌補(bǔ)被告舉證的不足，但是法院要注意不能把這種經(jīng)過(guò)他人補(bǔ)證后的具體行政行為確認(rèn)為合法，因?yàn)檠a(bǔ)告搜集證據(jù)作出具體行政行為和向法院提供證據(jù)材料都有嚴(yán)格的時(shí)間限制，違背這種限制即使事后有證據(jù)佐證，也不能發(fā)生應(yīng)有的法律效力。

（3）對(duì)于并案審理的行政、民事案件，要注意訴訟費(fèi)的收交，要對(duì)行政案件、民事案件分別計(jì)費(fèi)合并征收，民事案件涉及賠償、補(bǔ)償數(shù)額的，要按標(biāo)的比例征收，防止由于并案審理，造成法院訴訟費(fèi)的流失。

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1、主編：《行政法政府與審判實(shí)務(wù)》，人民法院出版社2000年12月第一版；

2、作者甘文：《行政訴訟司法解釋之評(píng)論——理由觀點(diǎn)與問(wèn)題》，法制出版社2000年5月第一版；

3、《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋釋義》最高人民法院行政審判編 中國(guó)城市出版社2000年6月第一版；

4、《行政審判實(shí)用全書(shū)》黃杰主編 法律出版社1993年7月第一版；

篇5

〔關(guān)鍵詞〕受案范圍法律適用行政案件

Abstract：

ThescopeofacceptingcasesinArticle11ofPRCAdministrativeLitigationLawconsistsofadministrativeactsandotheradministrativecases.Soitisamisconstructionoflegalprovisiontoidentifyscopeofacceptingcasesinadministrativelitigationwithspecificadministrativeacts.PRCStateCompensationLawprovidesthatsomenon-specificadministrativeactsbelongtothescopeofstatecompensation，whichisasupplementtoandaembodimentofotheradministrativecases.Whetherfromtheperspectiveoftherealintentionoftheestablishmentofadministrativelitigationsystem，orfromthepracticalperspective，thestandardofthescopeofacceptingcasesinadministrativelitigationshouldbeadministrativecasesbutnotadministrativeacts.Administrativecompensationcasesinthemselvesalsobelongtothescopeofacceptingcases，andtheprocedureofadministrativelitigationshouldbedirectlyappliedtothem.Sothereisnoso-calledadministrativecompensationlitigationbesidesadministrativelitigation.

Keywords：

ScopeofacceptablecasesLegalapplicationAdministrativecase

行政訴訟受案范圍是行政訴訟法律制度中一個(gè)非常重要的概念，也是一種頗具特色的制度現(xiàn)象。一方面它是界定司法權(quán)對(duì)行政權(quán)及其活動(dòng)能夠?qū)嵤┧痉▽彶榈姆秶?，是在防止司法?quán)對(duì)行政的過(guò)度干預(yù)和法律對(duì)行政的必要控制之間尋求的一種制度設(shè)計(jì)；另一方面，它也反映了國(guó)家對(duì)公民合法權(quán)益在司法制度中保護(hù)范圍的周延性。它甚至是衡量行政法治發(fā)展的重要標(biāo)志。然而，在行政訴訟法律制度面臨修改的情況下，如何按照行政法治觀念和人權(quán)保障的基本要求，積極而又正確解讀現(xiàn)行行政訴訟法律制度中有關(guān)受案范圍的規(guī)定，使其既能反映行政法律制度所應(yīng)具有的特點(diǎn)，又能符合訴訟制度本身的機(jī)理與功能，理順相關(guān)法律制度之間的適用關(guān)系，進(jìn)而為行政訴訟法的修改提供一條科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼J(rèn)識(shí)和思路。本文針對(duì)司法實(shí)踐中的受案范圍適用現(xiàn)狀與現(xiàn)實(shí)需要，試圖以行政訴訟受案范圍與行政賠償范圍的適用關(guān)系為視角，對(duì)行政訴訟的受案范圍進(jìn)行一次重新詮釋。

一、對(duì)受案范圍與行政案件的理解與認(rèn)識(shí)

我國(guó)《行政訴訟法》關(guān)于受案范圍的內(nèi)容全部集中在三個(gè)條文上，即第2條的概括肯定，第11條的肯定列舉和第12條的否定列舉等規(guī)定。由此一般認(rèn)為我國(guó)關(guān)于行政訴訟受案范圍的立法模式是混合式。當(dāng)初之所以有此規(guī)定，“考慮我國(guó)目前實(shí)際情況，行政法還不完備，人民法院行政審判庭還不夠健全，行政訴訟法規(guī)定‘民可以告官’，有觀念更新問(wèn)題，有不習(xí)慣、不適應(yīng)的問(wèn)題，也有承受力的問(wèn)題，因此對(duì)受案范圍現(xiàn)在還不宜規(guī)定的太寬，而應(yīng)逐步擴(kuò)大，以利于行政訴訟制度的推行?！薄?〕

現(xiàn)有受案范圍“系以‘具體行政行為’為中心形成的列舉加概括方式確定的，受案范圍限于由‘行政機(jī)關(guān)’作出的‘具體’‘行政行為’中的，由行政訴訟法作出明文規(guī)定的那一部分。這部分也就是所有公法性決定中可能會(huì)受到司法審查的全部”〔2〕（中文版導(dǎo)讀P2）。此范圍排除掉了抽象行政行為，同時(shí)亦并非所有的具體行政行為皆可訴，按照《行政訴訟法》的規(guī)定，只有侵犯行政相對(duì)人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的具體行政行為才會(huì)受到司法審查。誠(chéng)然，將行政訴訟完全等同于一種司法審查概念時(shí)，只限于“具體”的“行政行為”是正確的。但不能忽視的問(wèn)題是作為一種訴訟制度，其首要的基本功能在于受理和裁決具備案件特征的利益之爭(zhēng)，以向案件請(qǐng)求人提供法律救濟(jì)和保護(hù)。就此意義上而言，行政訴訟“受案范圍”是指人民法院所能夠受理并進(jìn)行裁決的“行政案件范圍”，盡管這種行政案件可能主要或基本上是由具備行政行為所引起并構(gòu)成，但不應(yīng)僅限于此。

行政訴訟法第11條是對(duì)行政訴訟受案范圍肯定規(guī)定的條文，第一款的第一項(xiàng)至第八項(xiàng)是對(duì)具體行政行為的列舉、示范，是“行為”的集合。第二款規(guī)定：“除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提訟的其他行政案件”，采取的是“案件”標(biāo)準(zhǔn)。在同一條文當(dāng)中第一款與第二款規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)不同，這究竟是當(dāng)初立法者用心良苦故意設(shè)置的產(chǎn)物，還是不必要的技術(shù)上的疏漏，我們無(wú)法進(jìn)行考證。但第二款的規(guī)定卻蘊(yùn)涵著大量的信息?！捌渌姓讣卑ㄒ韵聨讉€(gè)因素：首先須是法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、自治條例、單行條例所規(guī)定的人民法院可以受理的案件；其次上升為行政案件的行政糾紛可能會(huì)因很多不同因素而引起，既可能是具體行政行為，也可能是行政指導(dǎo)、執(zhí)行職務(wù)中的暴力行為等非具體行政行為?！捌渌姓讣笔欠袷堋熬唧w行政行為”“人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)”的標(biāo)準(zhǔn)限制呢？從立法技術(shù)角度看，第二款是第一款的但書(shū)條款，是特別條款與一般條款的關(guān)系。這里強(qiáng)調(diào)的是其他法律法規(guī)，而不是等同于第一款但未列入的其它案件。若仍受第一款“具體行政行為”的限制，則兩個(gè)條款設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是一致的。故我們認(rèn)為此兜底條款不應(yīng)受“具體行政行為”的限制，其他行政案件不但包括可訴的具體行政行為（不限于第11條所列），而且包括法律規(guī)范規(guī)定的具體行政行為之外的其他行政行為所形成的行政案件。另外，還需說(shuō)明的是構(gòu)成行政訴訟上一個(gè)案件的焦點(diǎn)并非僅僅立足在是否是具體行政行為或其他行為的標(biāo)準(zhǔn)上，而是還可能受到其他因素的制約，基于某些對(duì)當(dāng)事人權(quán)益保護(hù)原則的價(jià)值選擇，以一定的利害關(guān)系來(lái)確立是否構(gòu)成行政案件。

在《行政訴訟法》第一章總則共十個(gè)條文當(dāng)中就有五個(gè)條文提到了“行政案件”，而提到“具體行政行為”的只有兩處條文。在此我們并非以條文的多少來(lái)判斷概念的優(yōu)劣，只是從訴訟的本意出發(fā)，來(lái)恢復(fù)訴訟范圍的“真面目”。一個(gè)行為產(chǎn)生糾紛并不必然引訟，也不必然會(huì)導(dǎo)致司法對(duì)行政的干預(yù)。社會(huì)糾紛解決機(jī)制有著多樣性、多元化的特點(diǎn)，訴訟只是扮演了維護(hù)正義“最后屏障”的角色。由于公權(quán)力的不可處分性決定了行政糾紛的不可調(diào)解性，糾紛只能通過(guò)公權(quán)力的干預(yù)來(lái)得到解決或緩解。糾紛只有進(jìn)入代表公權(quán)力的糾紛解決程序（如訴訟、復(fù)議、申訴等程序）后才能稱作為“案件”，于是案件就成為中立者和兩造共同針對(duì)的標(biāo)的物。對(duì)于行政糾紛而言，人民法院所審查的是行政案件（盡管這種行政案件在行政執(zhí)法當(dāng)中經(jīng)常表現(xiàn)為具體行政行為，但也不一定全是具體行政行為）而且也只能是行政案件，具體行政行為進(jìn)入訴訟程序中表現(xiàn)形式的載體就是行政案件，并且具體行政行為成為這種載體的主要組成部分，但絕不是唯一部分。

二、行政賠償范圍對(duì)行政訴訟受案范圍的影響

國(guó)家賠償范圍是國(guó)家賠償法律制度中的一項(xiàng)重要制度。根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家賠償法》）的規(guī)定，可以將國(guó)家賠償范圍的含義概括為，是指國(guó)家對(duì)哪些國(guó)家職能機(jī)關(guān)的哪些侵權(quán)行為所造成的哪些權(quán)益損害承擔(dān)賠償責(zé)任的范圍。之所以在國(guó)家賠償法律制度中設(shè)定賠償范圍，主要是因?yàn)閲?guó)家賠償責(zé)任制度是一個(gè)從無(wú)到有的漸進(jìn)發(fā)展過(guò)程，往往受到一國(guó)的政治體制、社會(huì)發(fā)展、法治化進(jìn)程、人們的觀念和認(rèn)識(shí)及理論因素及國(guó)家財(cái)力的制約。同時(shí)，一國(guó)的法律傳統(tǒng)、法律體系中是否存在相關(guān)救濟(jì)的法律等等，都在一定程度上對(duì)行政賠償范圍的確定產(chǎn)生或多或少的影響。

根據(jù)《國(guó)家賠償法》第2條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有依法取得賠償?shù)臋?quán)利。而《國(guó)家賠償法》第3條、第4條就行政賠償范圍以列舉和概括相結(jié)合方式予以規(guī)定。根據(jù)列舉出來(lái)的國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任的行使行政職權(quán)情形，可以將其歸納為兩類(lèi)行為：具體行政行為和事實(shí)行為。前者如行政處罰、行政強(qiáng)制措施等，后者如毆打、非法拘禁等。而對(duì)于兩條款分別有一個(gè)兜底的概括性規(guī)定，即造成公民身體傷害或者死亡的或造成財(cái)產(chǎn)損害的其他違法行為。在《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《若干問(wèn)題的規(guī)定》）第1條規(guī)定：“《國(guó)家賠償法》第3條、第4條規(guī)定的其他違法行為，包括具體行政行為和與行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使行政職權(quán)有關(guān)的，給公民、法人或者其他組織造成損害的，違反行政職責(zé)的行為”。鑒于法律只能作出原則、概括性的規(guī)定，在具體司法實(shí)踐當(dāng)中只能采用個(gè)案標(biāo)準(zhǔn)。也就是說(shuō)，一方面要準(zhǔn)確把握和理解法律規(guī)范的內(nèi)涵、精神，另一方面針對(duì)現(xiàn)實(shí)當(dāng)中所發(fā)生的各種不同的事實(shí)、關(guān)系及其案情進(jìn)行具體分析，結(jié)合法律規(guī)定進(jìn)行個(gè)案上的解讀和適用，來(lái)判斷是否構(gòu)成賠償案件。“總的來(lái)說(shuō)，只要侵權(quán)行為具備了行政賠償責(zé)任的構(gòu)成要件，并且沒(méi)有可以免責(zé)的抗辯事由，就應(yīng)當(dāng)由國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任”?！?〕（P265）

基于上述對(duì)第3條、第4條的解讀和分析，可以看出被法律納入國(guó)家賠償范圍的違法行使職權(quán)行為包括了下列幾層含義：（1）不但包括行政法律行為，而且還包括行政事實(shí)行為（如以毆打等暴力行為或者唆使他人以毆打等暴力行為造成公民身體傷害或死亡的即為此類(lèi)行為）。通常情況下，“事實(shí)行為有兩種情形，一種是明顯的事實(shí)行為，如個(gè)別工作人員恣意妄為的暴力行為；另一種是包含在具體行政行為之中的行政事實(shí)行為，如行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行具體行政決定的過(guò)程中超出行政決定的要求剝奪公民、法人或者其他組織財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為”。〔3〕（P272）（2）不但包括具體行政行為，而且還包括非具體行政行為。在《若干問(wèn)題的規(guī)定》第3條就規(guī)定了，針對(duì)非具體行政行為侵犯合法權(quán)益的，賠償請(qǐng)求人也可以提起行政賠償訴訟。此規(guī)定避免了理論及實(shí)務(wù)界簡(jiǎn)單地采用“抽象行政行為”作為“具體行政行為”的對(duì)應(yīng)概念，可謂一大進(jìn)步。從邏輯關(guān)系上來(lái)講把行政行為劃分為抽象行政行為和具體行政行為，在范圍上并非周延，并不能把所有的行政行為都涵蓋進(jìn)來(lái)。而非具體行政行為其外延比抽象行政行為更大，還包括一些沒(méi)有被我們完全認(rèn)識(shí)和得到研究的行政行為。（3）違法行使行政職權(quán)，不但包括積極主動(dòng)行使職權(quán)，具備了執(zhí)行職務(wù)的外觀行為（如所列舉的行政強(qiáng)制措施、行政處罰等），還包括行政不作為，即對(duì)法定職責(zé)的不履行。

根據(jù)《行政訴訟法》第11條第二款的規(guī)定：“除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提訟的其他行政案件”。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，《國(guó)家賠償法》有關(guān)行政賠償范圍中所包含的具體行政行為造成的損害賠償，就其具體行政行為合法性的司法審查問(wèn)題，自然屬于行政訴訟受案范圍，這是不容置疑的。但行政賠償范圍中所包含的其他行為（如行政事實(shí)行為、其他非具體行政行為等）是否也可納入行政訴訟受案范圍呢？對(duì)于這些可以提起行政賠償訴訟的行政案件，若按照“具體行政行為”標(biāo)準(zhǔn)，這些行為違法性的確認(rèn)則被排斥在訴訟受案范圍之外。然而，我們緊摳該條第二款規(guī)定的內(nèi)容可以看出，這里指的是法律、法規(guī)規(guī)定可以提起行政訴訟的“其他行政案件”而非“其他具體行政行為”。也就是說(shuō)，行政訴訟法本身所直接規(guī)定的可以提起行政訴訟的行政案件是以具體行政行為作為構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)的，但這既是一個(gè)基本規(guī)定也是一個(gè)一般規(guī)定，而法律、法規(guī)規(guī)定可以提起行政訴訟的“其他行政案件”，既是一個(gè)例外規(guī)定也是一個(gè)特別規(guī)定。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這里的“其他行政案件”既包括上述一般規(guī)定中的具體行政行為之外的其他具體行政行為引發(fā)的行政案件，也包括其他行為或情形所引發(fā)的行政案件。其實(shí)這正是立法者針對(duì)當(dāng)時(shí)社會(huì)條件下不能直接就受案范圍做到較為寬泛的規(guī)定，又考慮到以后社會(huì)及法律制度發(fā)展應(yīng)具有的適應(yīng)性，在“特別法優(yōu)于一般法”的法律原則指引下而預(yù)留的適用空間。其結(jié)果就是作為行政訴訟受案范圍的“行政案件”從所列舉的具體行政行為可以擴(kuò)展到其他具體行政行為，從具體行政行為可以擴(kuò)展到非具體行政行為乃至其他情形。

盡管《行政訴訟法》第二章行政訴訟受案范圍中并沒(méi)有明文規(guī)定行政賠償案件，而且行政訴訟和行政賠償存在著明顯的區(qū)別，“行政訴訟審查的是具體行政行為的合法性，而行政賠償訴訟審查的是行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使行政職權(quán)是否造成應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任的損害后果；行政訴訟主要是解決具體行政行為的效力問(wèn)題，而行政賠償訴訟主要解決的問(wèn)題是國(guó)家是否承擔(dān)行政侵權(quán)賠償責(zé)任”?！?〕（P270）然而，《行政訴訟法》第九章行政侵權(quán)責(zé)任中卻規(guī)定了行政侵權(quán)賠償在程序上采取行政訴訟程序，同時(shí)《國(guó)家賠償法》第9條第二款以及第13條的規(guī)定確立了訴訟程序最終解決行政賠償爭(zhēng)議的原則。另外，在實(shí)體規(guī)定的內(nèi)容上，“行政賠償雖然是財(cái)產(chǎn)權(quán)益損害賠償責(zé)任，但是是由行政職權(quán)引起的，雖然行為有違法侵權(quán)的性質(zhì)，但屬于公法上行為侵權(quán)，責(zé)任的歸屬是行政職權(quán)主體或個(gè)人。”〔4〕（P18）

由于行政訴訟案件與行政賠償案件的審判機(jī)關(guān)為同一司法機(jī)關(guān)，而且兩種糾紛皆為行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)所引起，都涉及到了行政權(quán)與公民權(quán)利的關(guān)系及其法律評(píng)價(jià)問(wèn)題。行政權(quán)與公民權(quán)利都是憲法規(guī)定的基本內(nèi)容，“現(xiàn)代憲法中的權(quán)利保護(hù)的核心因素是‘合法原則（theprincipleoflegality）’：應(yīng)受懲罰的行為必須是行為發(fā)生時(shí)有效力的法律明文禁止的行為”〔5〕（P3）。司法機(jī)關(guān)在行政訴訟過(guò)程中對(duì)行政行為進(jìn)行“合法性審查”，合法性成為行政機(jī)關(guān)、行政相對(duì)人和司法機(jī)關(guān)所共同針對(duì)的焦點(diǎn)，而因具體行政行為引起的行政賠償訴訟同樣要以審查具體行政行為的合法行為前提。那么，行政機(jī)關(guān)只要是服從和符合法律的規(guī)定，既使侵犯行政相對(duì)人的權(quán)利、自由也不構(gòu)成違法。因此，“依法行使職權(quán)”是對(duì)行政機(jī)關(guān)的職責(zé)要求，行政訴訟和行政賠償只是所采用的視角不同而已，盡管兩者存在區(qū)別，但兩者都是對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)所采取的補(bǔ)救性措施，力爭(zhēng)把行政機(jī)關(guān)及其工作人員對(duì)行政相對(duì)人的損害降到最低限度。另外，從當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求及其救濟(jì)角度來(lái)看，有撤銷(xiāo)之訴、確認(rèn)之訴、責(zé)令履行之訴、變更之訴、賠償之訴等，而從人民法院裁判方式來(lái)看，有相對(duì)應(yīng)的判決種類(lèi)。所以由此形成的行政訴訟法律關(guān)系，在行政訴訟受案范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)包括行政賠償之訴，行政案件應(yīng)當(dāng)包括行政賠償案件。

需要進(jìn)一步說(shuō)明的是，提起賠償訴訟首先要解決案件的賠償要件是否具備，確認(rèn)侵權(quán)行為違法是否存在，行為的合法性則是重中之重。造成侵害的職權(quán)行為若被確認(rèn)為違法，按照現(xiàn)行法律制度規(guī)定，當(dāng)事人可以單獨(dú)提訟，也可以在確認(rèn)違法性的同時(shí)一并提起賠償請(qǐng)求。但當(dāng)當(dāng)事人單獨(dú)請(qǐng)求賠償時(shí)，只能提起行政賠償訴訟，而其前提條件必須是損害行為的違法性已經(jīng)通過(guò)其他途徑或方式得到確認(rèn)（包括行政訴訟）。

在有關(guān)確認(rèn)行為的違法性方面，盡管法律給當(dāng)事人設(shè)定了眾多的選擇途徑（包括賠償義務(wù)機(jī)關(guān)、復(fù)議機(jī)關(guān)等有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)依照相應(yīng)的法定程序?qū)`法行為進(jìn)行的確認(rèn)），但如果行為違法性應(yīng)當(dāng)?shù)玫酱_認(rèn)這個(gè)前提在上述眾多選擇途徑中沒(méi)有得到解決的話，那么人民法院就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起解決確認(rèn)侵權(quán)行為違法性的職責(zé)。其實(shí)，《若干問(wèn)題的規(guī)定》第34條關(guān)于“人民法院對(duì)賠償請(qǐng)求人未經(jīng)確認(rèn)程序而直接提起行政賠償訴訟案件，在判決時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)致害行為是否違法予以確認(rèn)”的規(guī)定，也印證和反映了司法實(shí)踐與這種思路和認(rèn)識(shí)的契合。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，認(rèn)為行政賠償訴訟只是行政訴訟的一個(gè)類(lèi)型，是符合我國(guó)民事訴訟、刑事訴訟、行政訴訟的劃分標(biāo)準(zhǔn)的，同時(shí)行政賠償訴訟與行政訴訟都是基于行政管理糾紛引起的訴訟。因此，我們認(rèn)為行政賠償訴訟和行政訴訟在本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是一致的，有關(guān)違法行為確認(rèn)途徑的多樣性也只是增加了當(dāng)事人的選擇機(jī)會(huì)而已。

從實(shí)證角度出發(fā)，按照行政訴訟法規(guī)定的舉證責(zé)任規(guī)則，被告行政主體應(yīng)當(dāng)對(duì)被訴具體行政行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任。而根據(jù)《若干問(wèn)題的規(guī)定》第32條規(guī)定，原告在行政賠償訴訟中對(duì)自己的主張承擔(dān)舉證責(zé)任。盡管目前理論界也有很多學(xué)者認(rèn)為，在行政賠償訴訟中原告承擔(dān)初步舉證責(zé)任，但有關(guān)初步舉證責(zé)任的范圍、內(nèi)容是什么，以及其與賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在舉證責(zé)任方面應(yīng)當(dāng)如何界分，卻很少具體述及。原告在行政賠償訴訟中要對(duì)因受被訴行為侵害造成的損害事實(shí)承擔(dān)舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)說(shuō)既符合上述司法解釋的規(guī)定，也應(yīng)為“初步舉證責(zé)任”觀點(diǎn)所包含。然而，對(duì)于損害事實(shí)與違法行使行政職權(quán)之間存在的因果關(guān)系以及基于因果關(guān)系認(rèn)定違法侵權(quán)行為事實(shí)的存在是否也屬于原告舉證責(zé)任范圍呢？根據(jù)《若干問(wèn)題的規(guī)定》第32條規(guī)定以及一般損害賠償中的“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”規(guī)則來(lái)理解，原告應(yīng)當(dāng)對(duì)此負(fù)舉證責(zé)任。但若以非具體行政行為為例來(lái)對(duì)此進(jìn)行初步探討的話，這樣理解是明顯存在問(wèn)題的。因?yàn)椋罁?jù)現(xiàn)行行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定，非具體行政行為是不屬于行政訴訟受案范圍的，當(dāng)事人對(duì)非具體行政行為請(qǐng)求賠償應(yīng)當(dāng)適用行政賠償訴訟的舉證責(zé)任規(guī)則。據(jù)此，對(duì)非具體行政行為違法性的確認(rèn)也要適用行政賠償訴訟，應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人承擔(dān)舉證責(zé)任。然而，非具體行政行為與具體行政行為都是行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員在行使職權(quán)過(guò)程當(dāng)中形成的，都是與行政公務(wù)相關(guān)聯(lián)的行為。行政機(jī)關(guān)僅對(duì)具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任，卻把非具體行政行為排除在外，同是職權(quán)行為卻采取兩種舉證標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)疑是與依法行政的要求相背離的。這樣也會(huì)使原告的取證之路步履維艱，把行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員應(yīng)當(dāng)對(duì)自己職權(quán)行為負(fù)責(zé)的要求“轉(zhuǎn)嫁”到了當(dāng)事人身上，既對(duì)原告權(quán)益保護(hù)不利，也對(duì)本來(lái)就處于劣勢(shì)的行政賠償訴訟原告更加不公平。與此同時(shí)，如果堅(jiān)持要求合法權(quán)益受到侵害的當(dāng)事人負(fù)舉證責(zé)任，以證明其損害與占盡優(yōu)勢(shì)地位的行政職權(quán)及其行為之間存在因果關(guān)系，在客觀上也恐怕是一件難以完全做到的事情，對(duì)當(dāng)事人而言也有允公平。因此，我們認(rèn)為將行政賠償案件置于行政案件之中適用行政訴訟而非所謂行政賠償訴訟，在原告負(fù)初步證明責(zé)任之后，就應(yīng)該繼續(xù)由被告負(fù)舉證責(zé)任，更具有公平公正性。這樣一來(lái)，不僅所有的職權(quán)行為都能夠直接適用行政訴訟程序，而且行政賠償案件本身也應(yīng)當(dāng)能直接適用行政訴訟程序得到解決。據(jù)此，我們認(rèn)為在行政訴訟程序以外不應(yīng)當(dāng)存在所謂的行政賠償訴訟程序。

總之，國(guó)家賠償法有關(guān)行政賠償范圍的規(guī)定補(bǔ)充和擴(kuò)大了行政訴訟訴訟受案范圍，使其案件不僅僅局限于具體行政行為，而且進(jìn)一步擴(kuò)展到了非具體行政行為。同時(shí)，我們認(rèn)為還應(yīng)當(dāng)將行政訴訟受案范圍擴(kuò)大到行政賠償案件范圍。

當(dāng)然就適用關(guān)系而言，行政訴訟受案范圍對(duì)行政賠償范圍也具有補(bǔ)充與擴(kuò)大作用。首先，屬于受案范圍的具體行政行為，也就意味著能夠通過(guò)司法審查在法律上被確認(rèn)為違法行為。因?yàn)楦鶕?jù)行政訴訟法第九章“侵權(quán)賠償責(zé)任”之規(guī)定，屬于行政訴訟受案范圍的行為也都是應(yīng)當(dāng)能夠引起行政賠償?shù)男袨?，而同時(shí)結(jié)合《國(guó)家賠償法》第3條和第4條規(guī)定國(guó)家還應(yīng)當(dāng)對(duì)“造成公民身體傷害或者死亡的其他違法行為”和“造成財(cái)產(chǎn)損害的其他違法行為”承擔(dān)賠償責(zé)任，屬于行政訴訟受案范圍的行為，也就當(dāng)然屬于行政賠償范圍。其次，最高人民法院對(duì)行政訴訟法的司法解釋事實(shí)上又?jǐn)U大了受案范圍?！?〕（P11）那么，這也就導(dǎo)致了可通過(guò)司法審查確認(rèn)違法行為的范圍的擴(kuò)大，實(shí)際上也就必然擴(kuò)大了可請(qǐng)求賠償?shù)姆秶?/p>

《國(guó)家賠償法》是在《行政訴訟法》頒布之后出臺(tái)的，在行政賠償范圍和訴訟受案范圍上都表現(xiàn)為‘概括加列舉’的混合模式，一方面體現(xiàn)了國(guó)家立法政策的延續(xù)性；另一方面則保證在同一行政法律體系中相同位階法律能夠銜接起來(lái)，避免法律沖突。從范圍確定標(biāo)準(zhǔn)上看，賠償范圍所采用的“違法行使職權(quán)”要比訴訟受案范圍所確立的“具體行政行為”和“人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)更為科學(xué)，古拉丁諺語(yǔ)“列舉意味著限制”。由此可見(jiàn)我國(guó)的立法質(zhì)量是在不斷提高，立法技術(shù)日趨完善。

法律制度只有在司法實(shí)踐當(dāng)中才能煥發(fā)出生命力，現(xiàn)實(shí)對(duì)法律制度和司法機(jī)關(guān)都提出了挑戰(zhàn)：從現(xiàn)有制度出發(fā)，如何才能更廣泛地保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益？“行政法的一切制度都是相互配合的。它的各項(xiàng)制度之間配合越默契，那么行政法的效果就會(huì)越好。當(dāng)社會(huì)發(fā)展變化要求行政法也隨之變革時(shí)，其內(nèi)部的各項(xiàng)制度就應(yīng)當(dāng)作相應(yīng)調(diào)整。”〔6〕（P24）確定行政訴訟受案范圍和行政賠償范圍都是為了保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，促使行政機(jī)關(guān)依法行政和更好地發(fā)揮人民法院司法公正的職能。他們的內(nèi)容所體現(xiàn)的理論層次和對(duì)現(xiàn)實(shí)的法律回應(yīng)都應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的。

賠償范圍和受案范圍的內(nèi)在邏輯性決定了兩者是相互印證的，這也是司法實(shí)踐的法律依據(jù)。兩者的互動(dòng)關(guān)系還體現(xiàn)在動(dòng)態(tài)的發(fā)展趨勢(shì)上，一方面行政訴訟受案范圍作為行政賠償范圍的前提，為賠償范圍的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，指明了方向。另一方面行政賠償范圍又拓寬了行政訴訟受案范圍。兩者相互促進(jìn)相互補(bǔ)充，形成一種動(dòng)態(tài)上的邏輯互動(dòng)關(guān)系。

三、現(xiàn)實(shí)的回應(yīng)

法律指引和規(guī)范著執(zhí)法實(shí)踐，也只有在執(zhí)法實(shí)踐當(dāng)中法律才具有生命力。同時(shí)執(zhí)法實(shí)踐又給法律提出了新的要求，促進(jìn)了法律的發(fā)展。由于行政法的靈活性和不穩(wěn)定性，行政執(zhí)法實(shí)踐在客觀上對(duì)行政法的推動(dòng)更是表現(xiàn)的淋漓盡致。社會(huì)的發(fā)展對(duì)公共行政活動(dòng)提出了更高的要求，單純的命令服從關(guān)系、以強(qiáng)制為主要手段的行政執(zhí)法已經(jīng)不能完全適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展及需求。行政執(zhí)法手段的多元化、多樣性、非強(qiáng)制性逐漸發(fā)展起來(lái)，行政指導(dǎo)、行政合同等新型活動(dòng)方式更是應(yīng)運(yùn)而生。依照目前行政法學(xué)界對(duì)具體行政行為所下的定義來(lái)看，這些行為既不符合具體行政行為的特征和要素，也不包含在該范疇之內(nèi)。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)和公務(wù)人員行使行政職權(quán)針對(duì)特定的對(duì)象所實(shí)施的行為也并非都具有法律意義（或產(chǎn)生法律效果），并非都能用具體行政行為予以涵蓋或者解釋。

然而，不管怎樣，行政權(quán)的雙重屬性卻決定了上述這些行為既可能會(huì)給行政相對(duì)人帶來(lái)利益，也可能會(huì)導(dǎo)致合法權(quán)益的損害。依照“有損害必有救濟(jì)”這一法律諺語(yǔ)，在上述行為給當(dāng)事人權(quán)益帶來(lái)不利影響時(shí)，應(yīng)當(dāng)賦予其對(duì)權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)的渠道或途徑。但若按現(xiàn)行“具體行政行為”的含義及其標(biāo)準(zhǔn)，這些行為都不能包含于其中，也就不屬于行政訴訟受案范圍而能夠提起行政訴訟。

梅利曼所言“大陸法系國(guó)家法律秩序的運(yùn)作要依靠?jī)蓚€(gè)因素的影響，其一是法典生效的時(shí)代；其二，司法機(jī)關(guān)對(duì)舊法疏漏的回應(yīng)”〔7〕（P150）。行政訴訟法從頒布到現(xiàn)在已經(jīng)歷了十幾個(gè)年頭。司法實(shí)踐中關(guān)于行政訴訟范圍爭(zhēng)議的案件層出不窮，最高人民法院先后兩次頒布司法解釋來(lái)試圖彌補(bǔ)制度漏洞與實(shí)踐操作的鴻溝。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，司法解釋無(wú)疑是司法機(jī)關(guān)最有法律意義的回應(yīng)，當(dāng)然法院對(duì)法律進(jìn)行司法解釋也要遵循很多規(guī)則，然而如何更深入準(zhǔn)確地挖掘?qū)嵲诜ǖ纳顚雍x，也是司法機(jī)關(guān)面臨的難題之一。正如格雷在論《法律的性質(zhì)和淵源》的講演中所說(shuō)：“之所以出現(xiàn)所謂的解釋的困難，是在立法機(jī)關(guān)對(duì)之完全沒(méi)有概念的時(shí)候——當(dāng)時(shí)的立法機(jī)關(guān)從未想到今天會(huì)對(duì)該制定法提出這個(gè)問(wèn)題；這時(shí)法官并不是確定當(dāng)年立法機(jī)關(guān)心中對(duì)某個(gè)問(wèn)題是如何想的，而是要猜測(cè)對(duì)這個(gè)立法機(jī)關(guān)當(dāng)年不曾想到的要點(diǎn)——如果曾想到的話——立法機(jī)關(guān)可能會(huì)有什么樣的意圖”〔8〕（P5）。同時(shí)“法律根植于文化之中，它在一定的文化范圍內(nèi)對(duì)特定社會(huì)在特定時(shí)間和地點(diǎn)所出現(xiàn)的特定需求作出回應(yīng)”〔7〕（P155），“行政訴訟案件從十年前的幾種發(fā)展到現(xiàn)在五十余種，我們無(wú)論如何也無(wú)法否認(rèn)行政訴訟受案范圍事實(shí)上在擴(kuò)大”〔9〕（P11），1999年11月24日最高人民法院第1088次審判委員會(huì)討論通過(guò)的《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》對(duì)行政訴訟受案范圍作了新的規(guī)定，“其基本指導(dǎo)思想就是要破除或取消原有的司法解釋或者在事實(shí)上存在的對(duì)受案范圍的不當(dāng)限制，將受案范圍恢復(fù)到《行政訴訟法》的本來(lái)面目上，而不是在《行政訴訟法》規(guī)定的基礎(chǔ)上擴(kuò)大受案范圍”〔10〕。這對(duì)完善我國(guó)行政訴訟受案范圍制度，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益以及加強(qiáng)司法權(quán)對(duì)行政的監(jiān)督和控制有著十分重大的意義。

《若干解釋》刪去了《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)﹙試行》》中對(duì)具體行政行為的定義，而代之以學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)同的“行政行為”的概念，以“產(chǎn)生實(shí)際影響”取代了“人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)”的規(guī)定。盡管避免了具體行政行為這一不確定概念的困繞，從廣義上對(duì)人身權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行解釋?zhuān)珔s又進(jìn)入另一維谷，即：行政行為“作為一個(gè)法律術(shù)語(yǔ)，行政行為的內(nèi)涵究竟應(yīng)當(dāng)如何界定？其外延又如何劃清？原先具體行政行為概念是否仍然保留？”〔11〕“實(shí)際影響”本身亦為不確定的法律概念，對(duì)是否具有“實(shí)際影響”的客觀衡量標(biāo)準(zhǔn)，法律規(guī)范以及司法解釋也并沒(méi)有給出具體明晰的說(shuō)明。由此可見(jiàn)，行政訴訟規(guī)定的受案范圍自身存在的缺陷并沒(méi)有得到根本解決。

從行政行為概念的發(fā)生與演變來(lái)看，在我國(guó)行政行為最初是作為一個(gè)行政管理上的概念來(lái)使用的，隨后又作為行政法上的一個(gè)重要概念在使用。在行政訴訟法的制定過(guò)程中為了縮小行政訴訟的受案范圍而使用了“具體行政行為”這一概念，但是行政行為進(jìn)入了行政訴訟法后，其功能就因行政訴訟受案范圍的實(shí)踐需要而發(fā)生了扭曲，行政行為不再只是一個(gè)實(shí)體上的概念而是具有了決定行政訴訟受案范圍的功能.因此，在中國(guó)的法律實(shí)施當(dāng)中（包括執(zhí)法實(shí)踐和司法實(shí)踐）對(duì)具體行政行為就有了不同的界定，有時(shí)用作概念，有時(shí)又用作標(biāo)準(zhǔn)，使得“行政行為”這個(gè)概念難免有些不能承受之重。

“上帝的歸于上帝、撒旦的歸于撒旦”，應(yīng)當(dāng)回歸“行政行為”概念的本來(lái)涵義、功能及其使用領(lǐng)域。與此同時(shí)，也讓行政訴訟受案范圍的確定標(biāo)準(zhǔn)回到具有易于提供法律救濟(jì)和解決法律糾紛的功能和意義上來(lái)。

四、行政訴訟受案范圍的修改設(shè)想

“具體行政行為”標(biāo)準(zhǔn)的出現(xiàn)是和行政法學(xué)理論發(fā)展的初級(jí)階段相聯(lián)系的，反映了特定歷史時(shí)期對(duì)行政訴訟受案范圍的認(rèn)識(shí)，也反映了我國(guó)當(dāng)初司法審查和救濟(jì)能力的有限性。但現(xiàn)在隨著理論和實(shí)踐的不斷發(fā)展，這一標(biāo)準(zhǔn)既表現(xiàn)出明顯的滯后性，也暴露出我們認(rèn)識(shí)上所存在的偏差，目前到了非改不可的地步。我們認(rèn)為行政訴訟法的修改，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政訴訟受案范圍標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行重新解讀和反思，即用“行政案件”標(biāo)準(zhǔn)代替“行為”標(biāo)準(zhǔn)。

首先、無(wú)論何種訴訟都是以相應(yīng)的糾紛上升為訴訟案件為基本模式，民事訴訟和刑事訴訟、行政訴訟概莫能外。盡管行政訴訟法對(duì)受案范圍作了專(zhuān)門(mén)規(guī)定，但其也是就受理“案件”范圍的規(guī)定。然而，目前理論與司法實(shí)踐中把具體行政行為等同于案件標(biāo)準(zhǔn)，是與這種基本模式相背離的。其次、行政行為是針對(duì)行政領(lǐng)域及行政管理手段而不是針對(duì)訴訟領(lǐng)域，它有自己的特殊含義和適用領(lǐng)域。盡管具體行政行為是行政案件的主要表現(xiàn)形式，但行政案件不都是由具體行政行為構(gòu)成的。同時(shí)，在不同的領(lǐng)域有不同的稱謂。我們不能“指鹿為馬”，造成概念混淆和適用范圍上的交叉、混亂與不周延。再次、行政法一個(gè)重要的特點(diǎn)就是富有變動(dòng)性和靈活性，行政領(lǐng)域也是日益發(fā)展和擴(kuò)大，行政訴訟受案范圍若采用“行為”乃至“具體行政行為”的標(biāo)準(zhǔn)，顯然不能適應(yīng)公共行政發(fā)展及其作用方式的多樣性和依法行政對(duì)責(zé)任政府提出的要求。這樣也就會(huì)導(dǎo)致司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的審查和救濟(jì)具有滯后性。而采用“行政案件”則是比較客觀、穩(wěn)定且符合訴訟規(guī)律性的標(biāo)準(zhǔn)，更具有適應(yīng)性。再其次、訴訟不但包括行為之訴，而且包括關(guān)系之訴。按照“具體行政行為”標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于那些涉及到行政法律關(guān)系的訴訟（如行政合同關(guān)系）則無(wú)法納入受案范圍。若采用案件標(biāo)準(zhǔn)，則涵蓋了關(guān)系之訴?？傊?，“行政案件”標(biāo)準(zhǔn)的采用一方面緩解了司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人三者之間的緊張關(guān)系，使行政相對(duì)人的合法權(quán)益得到更充分的保護(hù)。另一方面也協(xié)調(diào)了法律與法律之間的關(guān)系，使之相互補(bǔ)充，相互促進(jìn)。

我們認(rèn)為關(guān)于行政訴訟受案范圍可以這樣規(guī)定，“人民法院依法審理行政案件，法律有特別規(guī)定的除外”或者“人民法院依法審理行政案件，但涉及到下列事項(xiàng)的除外：（一）國(guó)防、外交等國(guó)家行為；（二）立法行為（三）司法機(jī)關(guān)依照訴訟法所進(jìn)行的行為；（四）行政立法行為；（五）內(nèi)部行政行為；（六）行政最終裁決行為；（七）對(duì)公民、法人、其他組織不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為；”。除否定列舉事項(xiàng)之外的行政案件，都屬于受案范圍。采取行政案件為標(biāo)準(zhǔn)，只是出于對(duì)行政訴訟受案范圍周延性的考慮，并不意味著對(duì)“行為”標(biāo)準(zhǔn)的絕對(duì)排斥。以“具體行政行為”為標(biāo)準(zhǔn)的行政案件在全部可以受理的行政案件中仍占有很大的比例，目前理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)“具體行政行為”標(biāo)準(zhǔn)所作的研究和推動(dòng)，仍然適用于部分行政案件的判斷上。此標(biāo)準(zhǔn)比原來(lái)的標(biāo)準(zhǔn)更具有操作性和科學(xué)性。訴訟的本意是解決糾紛，行政相對(duì)人的合法權(quán)益遭受與行使行政職權(quán)有關(guān)的行為損害時(shí)，其合法權(quán)益能否得到充分的保護(hù)與是否有充分的救濟(jì)途徑息息相關(guān)。只有這樣權(quán)益才能得到保護(hù)，正義才能得到伸張。

我們認(rèn)為對(duì)行政訴訟的認(rèn)識(shí)定位不能搞一刀切，行政訴訟受案范圍的設(shè)計(jì)絕不能放之四海而皆準(zhǔn)。法既非純粹（倫理）命題，亦非純粹實(shí)然（經(jīng)驗(yàn)）命題，而是統(tǒng)合二者應(yīng)然過(guò)渡到實(shí)然之實(shí)踐命題或其（自實(shí)然過(guò)渡到應(yīng)然之）反命題，其必須同時(shí)考慮規(guī)范與事實(shí)、理性與經(jīng)驗(yàn)等二種不同認(rèn)識(shí)或認(rèn)知對(duì)象，又須建立起二者間之合理論證〔12〕（P19）。嚴(yán)格意義上說(shuō)，一切普適性的理論對(duì)于具有多元性和相對(duì)性的法律現(xiàn)象而言都是削足適履。而一切沉浸于孤芳自賞的地方性知識(shí)和“本土資源”，也是“自戀”和狹隘的。行政法的廣博龐雜使非此即彼的方法無(wú)存身之地，也使任何一種壟斷性的方法都顯現(xiàn)出不充分的尷尬。一切上帝式的宏大敘事已不再有，小鬼式的占地為王也不存在?！?3〕（P7）一切法律現(xiàn)象都不可避免地要接觸、要交流、要溝通、要對(duì)話、要變遷。這一切使任何方法對(duì)于行政法這門(mén)富于變動(dòng)性的學(xué)科而言都是“之一”，而非“唯一”。

從行政訴訟受案范圍與行政賠償范圍的適用關(guān)系為視角，對(duì)行政訴訟的受案范圍進(jìn)行重新解讀，本文也僅僅是一種嘗試。

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篇6

檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督,是我國(guó)行政訴訟法所確定的基本原則之一。我國(guó)行政訴訟法已經(jīng)生效實(shí)施五年多時(shí)間了,五年的實(shí)踐表明,正確處理行政權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)三者之間的相互關(guān)系,加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟的法律監(jiān)督是全面貫徹實(shí)施行政訴訟法的基本前提和重要保證。目前,在行政訴訟中實(shí)行檢察監(jiān)督仍面臨著一系列的困難和問(wèn)題,上不夠成熟,實(shí)踐中仍在試點(diǎn)摸索,因此,有必要重視和加強(qiáng)對(duì)行政訴訟檢察監(jiān)督問(wèn)題進(jìn)行深入的和探討。本文擬就檢察監(jiān)督的地位、方式、范圍及抗訴等問(wèn)題略陳管見(jiàn)。

一、檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中的法律地位

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中的法律地位問(wèn)題,法學(xué)界和實(shí)際部門(mén)存在著不同的觀點(diǎn)和認(rèn)識(shí)。(1)有人主張檢察機(jī)關(guān)參加行政訴訟處于原告地位;(2)有人主張檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中處于法律監(jiān)督者的地位;(3)還有人主張檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中具有雙重身份,從提訟的角度來(lái)看，它處于原告的訴訟地位,同時(shí),它又行使法律監(jiān)督者的職能。國(guó)外立法對(duì)這一問(wèn)題也采取了不同的態(tài)度。在英國(guó),檢察機(jī)關(guān)參與行政訴訟的基本方式是提訟和參加訴訟。法律明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)參與行政訴訟的情形并規(guī)定應(yīng)有檢察長(zhǎng)參加的案件，檢察長(zhǎng)應(yīng)該參加。英國(guó)總檢察長(zhǎng)提訟或以檢察長(zhǎng)的名義提訟,都以總檢察長(zhǎng)作為訴訟形式上的原告人。在英王訴訟中,由有關(guān)的部充當(dāng)原告人或被告人,如果沒(méi)有這樣的部,總檢察長(zhǎng)充當(dāng)訴訟中的原告人或被告人〔1〕.在德國(guó),行政法院法規(guī)定了行政訴訟的公共利益代表人制度,就是聯(lián)邦最高檢察官作為聯(lián)邦公共利益的代表人,州高等檢察官和地方檢察官分別作為州和地方公共利益的代表人,他們分別是行政訴訟的參加人?！?〕可見(jiàn),在德國(guó),檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中有自己的特點(diǎn),它既不代表原告,也不代表政府,而是依法代表公共利益。

我們認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中始終處于法律監(jiān)督者的地位,而不等同于一般訴訟當(dāng)事人,無(wú)論是提訟還是參加訴訟,其法律地位只能是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),主要理由如下:

第一,這是檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和任務(wù)決定的。我國(guó)憲法第129條明確規(guī)定:“人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！薄度嗣駲z察院組織法》第4條規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)的任務(wù)是“通過(guò)行使檢察權(quán),……維護(hù)主義法制,維護(hù)社會(huì)秩序……保護(hù)公民的人身權(quán)利、民利和其他權(quán)利,保衛(wèi)社會(huì)主義化建設(shè)的順利進(jìn)行?！?/p>

第二,這是國(guó)家干預(yù)原則所決定的。檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家實(shí)行干預(yù)的目的是保證行政審判機(jī)關(guān)正確行使審判權(quán),確保行政裁判的公正、合法,保證行政訴訟立法目的的實(shí)現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)行政訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督,對(duì)那些損害國(guó)家和社會(huì)公共利益的違法行為進(jìn)行必要的干預(yù),確保行政訴訟法的順利實(shí)施,這是行政檢察監(jiān)督的重要任務(wù)。

第三,這是由行政訴訟法明確規(guī)定的。行政訴訟法第10條明確規(guī)定:“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”。有人主張,檢察機(jī)關(guān)在參加訴訟時(shí)是處于法律監(jiān)督者的地位,在提訟時(shí)則處于原告的地位。這種觀點(diǎn)是不能成立的,我們認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)在提訟時(shí),仍然處于法律監(jiān)督者的地位,因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)提訟與當(dāng)事人提訟不同。檢察機(jī)關(guān)提訟的權(quán)力來(lái)源于其法律監(jiān)督的職能,是由其法律監(jiān)督權(quán)派生出來(lái)的,因而具有法律監(jiān)督的性質(zhì)。檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟,既是對(duì)行政違法行為的監(jiān)督,又是對(duì)行政相對(duì)人放棄訴權(quán)的行為的監(jiān)督。因而檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中不是處于一般當(dāng)事人的訴訟地位,而是處于法律監(jiān)督者的訴訟地位。

檢察機(jī)關(guān)的行政訴訟中的法律地位體現(xiàn)在它既享有行政訴訟活動(dòng)程序意義上的監(jiān)督權(quán),監(jiān)督行政訴訟活動(dòng)是否合法,又享有實(shí)體意義上的監(jiān)督權(quán),監(jiān)督行政裁判是否合法、正確。因此,檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中應(yīng)該享有獨(dú)立的訴訟權(quán)利,承擔(dān)相應(yīng)的訴訟義務(wù)。訴訟權(quán)利主要包括:(1)有權(quán)提訟;(2)有權(quán)在行政訴訟的任何階段參加訴訟;(3)有權(quán)對(duì)案件的事實(shí)和證據(jù)進(jìn)行調(diào)查;(4)有權(quán)查閱案卷、審查證據(jù);(5)有權(quán)參加法庭審理并對(duì)案件認(rèn)定的事實(shí)和適用法律問(wèn)題下發(fā)表意見(jiàn);(6)有權(quán)對(duì)行政訴訟中的違法行為進(jìn)行及時(shí)制止并提出修改意見(jiàn);(7)有權(quán)對(duì)法院違法的一審裁判提出上訴;(8)有權(quán)對(duì)法院違法的二審裁判提出抗訴。訴訟義務(wù)主要包括:(1)嚴(yán)格按照行政訴訟程序辦案;(2)不行政審判人員依法獨(dú)立行使職權(quán);(3)保持法律監(jiān)督者的地位,不介入當(dāng)事人之間的具體權(quán)利義務(wù)之爭(zhēng)?！?〕

二、行政檢察監(jiān)督的方式

行政檢察監(jiān)督的方式是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟實(shí)行監(jiān)督的具體途徑和。我國(guó)行政訴訟法第64條規(guī)定:“人民檢察院對(duì)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定,發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的,有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴”。由此可見(jiàn),行政訴訟法明確規(guī)定了提出抗訴這種行政檢察監(jiān)督的方式。

除了法律明確規(guī)定的抗訴方式之外,是否還可以采取其他的行政檢察監(jiān)督的方式,如提訟、參加訴訟等,對(duì)此,法學(xué)界和實(shí)際部門(mén)存在著不同的認(rèn)識(shí)和觀點(diǎn),有的肯定,有的否定,并各自提出了自己的理由和根據(jù)。我們認(rèn)為,從行政訴訟的立法目的出發(fā),根據(jù)我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)、地位和目的任務(wù),行政檢察監(jiān)督的方式應(yīng)當(dāng)既包括提訟,又包括參加訴訟,主要理由如下:

第一,我國(guó)行政訴訟法第10條明確規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”。行政訴訟法在總則中用專(zhuān)門(mén)的條文規(guī)定,其目的就在于行政檢察監(jiān)督是全方位、多角度的,是實(shí)施全面的、完整的法律監(jiān)督,而不是局部的、有限的法律監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)不僅要監(jiān)督審判結(jié)果——已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決和裁定,而且還要監(jiān)督訴前的行為和訴訟的全過(guò)程。如果行政檢察監(jiān)督的方式僅限于事后的抗訴監(jiān)督則不符合行政訴訟法第10條的立法精神,在實(shí)踐中不利于行政檢察監(jiān)督活動(dòng)的全面開(kāi)展。

第二,由于行政糾紛的雙方當(dāng)事人的法律地位不平等,在行政相對(duì)人不敢或無(wú)力提訟的情況下,行政相對(duì)人就會(huì)被迫放棄訴權(quán)或改變自己的訴訟請(qǐng)求,對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政違法責(zé)任就難以追究。由檢察機(jī)關(guān)提訟,就可以有效地保護(hù)行政訴權(quán)的行使,全面保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

第三,為了保護(hù)國(guó)家和公共利益,必須實(shí)行全面的行政檢察監(jiān)督方式。在現(xiàn)實(shí)生活中普遍存在著行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵害了不特定群體的合法權(quán)益,而出現(xiàn)無(wú)人就全部損害提訟的情況。此外,行政機(jī)關(guān)為了逃避當(dāng)被告,以犧牲國(guó)家利益為代價(jià),降格執(zhí)法,這種違法的具體行政行為不僅侵犯了相對(duì)人的合法利益,而且使國(guó)家社會(huì)公共利益遭受損害。在上述這兩種情況下,必須對(duì)行政訴訟實(shí)行全面的行政檢察監(jiān)督。

第四,對(duì)行政訴訟實(shí)行全面的監(jiān)督,是維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一的需要,由于檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟是基于法律監(jiān)督權(quán),而不是基于行政訴訟當(dāng)事人的行政訴權(quán),因而它的意義不僅僅在保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，而且是維護(hù)社會(huì)主義法律的統(tǒng)一實(shí)施所必需。從這一環(huán)節(jié)開(kāi)始對(duì)行政訴訟實(shí)行檢察監(jiān)督,對(duì)于保證行政相對(duì)人訴權(quán)的實(shí)現(xiàn),協(xié)助行政審判機(jī)關(guān)做好審查受理工作,具有重要的意義。由于對(duì)行政案件實(shí)行“不告不理”的原則,是否對(duì)違法具體行政行為提訟直接關(guān)系到該違法行為是否接受司法審查,因此,檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為不應(yīng)該采取消極的態(tài)度,在案件受理后再進(jìn)行監(jiān)督,而應(yīng)該采取積極的態(tài)度,賦予檢察機(jī)關(guān)提訟的權(quán)利,對(duì)行政訴訟實(shí)行事前的監(jiān)督,以切實(shí)保障行政訴訟立法目的的實(shí)現(xiàn)。

第五,檢察機(jī)關(guān)采取提訟和參加訴訟的方式對(duì)行政訴訟進(jìn)行監(jiān)督是國(guó)外行政檢察監(jiān)督的基本監(jiān)督方式。在英國(guó),英國(guó)的總檢察長(zhǎng)對(duì)公共機(jī)構(gòu)的越權(quán)行為,有權(quán)向法院提訟,要求法院阻止令或作出確認(rèn)判決;對(duì)于公民的告發(fā)，總檢察長(zhǎng)也可在審查后由公民以總檢察長(zhǎng)的名義向法院提起這方面的訴訟。如前所述,在德國(guó),檢察機(jī)關(guān)有權(quán)以公益代表人的身份提訟等等。1985年9月公布的波蘭檢察院法第45條規(guī)定,檢察官要監(jiān)督行政法律的實(shí)施,并要求提起這類(lèi)案件的訴訟。檢察官訴訟的任何階段都可以參加進(jìn)去。匈牙利民事訴訟法典第337條第4款規(guī)定,如行政機(jī)關(guān)不同意檢察長(zhǎng)的抗議,檢察長(zhǎng)有權(quán)從這一決定通知在30天以內(nèi)向法院提訟并可參加訴訟。〔4〕

除了上述三種行政檢察監(jiān)督的方式之外,有的同志還提出,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)采取支持方式。我們認(rèn)為,支持不應(yīng)成為行政檢察監(jiān)督的方式。支持是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政侵權(quán)行為所造成的后果比較嚴(yán)重的,要支持行政相對(duì)人向法院提訟。采取支持的方式。由檢察院支持當(dāng)事人,實(shí)際上是把民事訴訟法第15條確定的支持的原則到行政訴訟法中來(lái),支持的實(shí)質(zhì)是一種社會(huì)監(jiān)督的方式,而不具有國(guó)家權(quán)力的性質(zhì),檢察院作為國(guó)家專(zhuān)門(mén)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)既然有權(quán)實(shí)行提訟和參加訴訟的方式,其效力和作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了社會(huì)監(jiān)督的方式,因而沒(méi)有必要采取這種監(jiān)督方式?！?〕

三、行政檢察監(jiān)督的范圍

行政檢察監(jiān)督的范圍,我國(guó)未作明確的規(guī)定。法學(xué)界和實(shí)際部門(mén)對(duì)此認(rèn)識(shí)也很不一致。有的同志認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)所有的行政案件實(shí)行全面的監(jiān)督,有的同志則認(rèn)為只能對(duì)一部分行政案件實(shí)行重點(diǎn)的監(jiān)督,但對(duì)應(yīng)當(dāng)實(shí)行檢察監(jiān)督的一部分行政案件如何界定,又存在不同的觀點(diǎn):(1)其中一部分人認(rèn)為行政檢察監(jiān)督的范圍是“公益性的行政案件”,以及根據(jù)行政相對(duì)人的申請(qǐng)參與的“重大個(gè)人權(quán)益的行政案件”;(2)另一部分人認(rèn)為行政檢察監(jiān)督的范圍應(yīng)根據(jù)訴訟請(qǐng)求來(lái)確定,只有在行政相對(duì)人不便或不敢并且案情基本清楚的情況下才屬于行政檢察監(jiān)督的范圍;(3)還有一部分人認(rèn)為行政檢察監(jiān)督的范圍包括三大類(lèi)案件:一是行政機(jī)關(guān)的違法侵權(quán)行為涉及到公共利益以及行政機(jī)關(guān)的行政違法行為后果比較嚴(yán)重并且受害人又放棄訴權(quán)的行政案件;二是檢察機(jī)關(guān)自己發(fā)現(xiàn)并認(rèn)為應(yīng)當(dāng)監(jiān)督的重大行政案件;三是涉外的行政訴訟案件。〔6〕

在確定行政檢察監(jiān)督的范圍時(shí),我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)注意到以下兩個(gè)問(wèn)題:

第一,檢察機(jī)關(guān)實(shí)行法律監(jiān)督的權(quán)限問(wèn)題。我們認(rèn)為,人民檢察院作為國(guó)家專(zhuān)門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),行政檢察監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)職務(wù)行為,體現(xiàn)了國(guó)家意志,具有國(guó)家強(qiáng)制性。因此,它的監(jiān)督權(quán)限是不受限制的,對(duì)行政訴訟中的一切違法行為都有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。不論行政案件的性質(zhì)如何,也不論是什么種類(lèi)的行政案件,檢察機(jī)關(guān)都有權(quán)依法自行決定是否實(shí)行法律監(jiān)督,在監(jiān)督的范圍上不受任何限制。

第二,在行政檢察監(jiān)督實(shí)踐中的必要性和可能性的問(wèn)題。行政檢察監(jiān)督是一項(xiàng)全新的工作,在我國(guó)剛剛起步,實(shí)踐中仍在試點(diǎn)摸索,人員缺乏,經(jīng)驗(yàn)不足,又缺少成熟的指導(dǎo)和明確的法律依據(jù),因此,我們認(rèn)為,目前在確定行政檢察監(jiān)督的范圍時(shí)應(yīng)當(dāng)分階段有選擇有重點(diǎn)地進(jìn)行,沒(méi)有必要也沒(méi)可能將全部的行政案件納入監(jiān)督的范圍,這是因?yàn)?(1)我國(guó)行政訴訟法規(guī)定的行政訴訟的范圍較為廣泛,種類(lèi)復(fù)雜,檢察機(jī)關(guān)如果要對(duì)全部的行政案件進(jìn)行監(jiān)督顯然是不現(xiàn)實(shí)的。(2)相當(dāng)一部分行政案件并沒(méi)有出現(xiàn)訴訟障礙,訴訟活動(dòng)進(jìn)行得較為順利,沒(méi)有發(fā)生違法行為,因此,檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有實(shí)行法律監(jiān)督的必要。(3)行政訴權(quán)是行政相對(duì)人依法享有的一項(xiàng)重要的權(quán)利,是否行使或怎樣行使應(yīng)由行政相對(duì)人自行選擇,檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行檢察監(jiān)督時(shí)應(yīng)當(dāng)尊重行政相對(duì)人的選擇權(quán)和處分權(quán),正確處理國(guó)家干預(yù)與行政相對(duì)人自由選擇和處分的關(guān)系。

第三,借鑒國(guó)外確定行政檢察監(jiān)督范圍的立法規(guī)定。在英國(guó),法律規(guī)定了行政檢察監(jiān)督的范圍,檢察長(zhǎng)在下述情況下參與行政訴訟:(1)凡涉及公共權(quán)利和利益的訴訟,并要頒布訓(xùn)戒令或宣言加以保護(hù)的,必須有檢察長(zhǎng)參加;(2)為防止損害公共利益或約束公共機(jī)關(guān)不致發(fā)生違法行為,經(jīng)檢察長(zhǎng)許可后,私人和地方機(jī)關(guān)可以假借檢察長(zhǎng)的名義提訟;(3)選舉法院審理有關(guān)選舉的案件時(shí),需有公共控訴局長(zhǎng)的代表參加,選舉法院關(guān)于選舉中有無(wú)不法行為向高級(jí)法院的報(bào)告,須抄送檢察長(zhǎng),以便決定是否實(shí)行控訴?！?〕

在現(xiàn)階段,我們?cè)诖_定行政檢察監(jiān)督的范圍時(shí),既要注意檢察機(jī)關(guān)有權(quán)實(shí)行全面的監(jiān)督,行政檢察監(jiān)督的范圍不受任何限制,同時(shí)又要從目前行政檢察監(jiān)督的必要性和可能性出發(fā),只能有選擇有重點(diǎn)地進(jìn)行監(jiān)督,監(jiān)督范圍又是有限制的。我們必須把行政檢察監(jiān)督范圍的無(wú)限性和有限性結(jié)合起來(lái),把應(yīng)有狀態(tài)和現(xiàn)有狀態(tài)結(jié)合起來(lái),實(shí)行全面監(jiān)督和重點(diǎn)監(jiān)督相結(jié)合的原則,同時(shí)借鑒國(guó)外的有益經(jīng)驗(yàn),并以此來(lái)確定我國(guó)目前行政檢察監(jiān)督的范圍。

目前,從我國(guó)行政檢察監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā),考慮到作為監(jiān)督對(duì)象的行政案件的客觀情況,如案件的性質(zhì)、、復(fù)雜程度等等,將行政檢察監(jiān)督限定在以下范圍之內(nèi):

(1)涉及到社會(huì)公益的行政案件。(2)行政違法后果嚴(yán)重,案情重大,而無(wú)人提起的行政案件。這里的案情重大,包括損害嚴(yán)重的案件和情節(jié)惡劣的案件。(3)具有重大影響的行政案件。(4)具有涉外因素的行政案件。因?yàn)檫@類(lèi)案件直接關(guān)系到國(guó)家的和我國(guó)在國(guó)際上的聲譽(yù)。(5)行政審判機(jī)關(guān)或行政訴訟當(dāng)事人要求檢察機(jī)關(guān)參加,檢察機(jī)關(guān)也認(rèn)為有必要參加的行政案件。(6)檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要監(jiān)督的其他重大的行政案件。主要是檢察機(jī)關(guān)自己發(fā)現(xiàn)并認(rèn)為應(yīng)當(dāng)監(jiān)督的行政案件。

四、行政檢察監(jiān)督中的抗訴

行政訴訟法第64條明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟有權(quán)提出抗訴,這是我國(guó)唯一從立法上予以確認(rèn)的行政檢察監(jiān)督的方式。為了具體貫徹實(shí)施行政訴訟法的這一規(guī)定,最高人民檢察院制定了《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法第六十四條的暫行規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱暫行規(guī)定),明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)提起抗訴的途徑和方式。關(guān)于檢察機(jī)關(guān)行使抗訴權(quán)雖然在立法上有明確規(guī)定,是法定的檢察監(jiān)督方式,但是,由于立法規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)略,很不完善,致使檢察機(jī)關(guān)在行使抗訴權(quán)時(shí)面臨著許多問(wèn)題和困難。我們認(rèn)為,根據(jù)行政訴訟法第64條以及司法解釋的精神,從我國(guó)行政檢察監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)出發(fā),應(yīng)當(dāng)全面理解和把握抗訴權(quán)的立法規(guī)定,抗訴權(quán)應(yīng)當(dāng)包括以下三方面的:一是提出抗訴權(quán);二是在抗訴案件審理中的監(jiān)督權(quán);三是抗訴案件審結(jié)后的法律監(jiān)督權(quán)。即包括抗訴案件的事前、事中和事后三種監(jiān)督權(quán)，是三種監(jiān)督權(quán)力的統(tǒng)一體。

(一)提出抗訴權(quán)提出抗訴權(quán)中主要包括兩方面的問(wèn)題:一是應(yīng)拓寬提出抗訴權(quán)的主體范圍;二是應(yīng)確定能夠提出抗訴的裁決的種類(lèi)。

1.關(guān)于提出抗訴權(quán)的主體范圍。最高人民檢察院的《暫行規(guī)定》第2條規(guī)定:“最高人民檢察院對(duì)各級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政判決、裁定,上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政判決、裁定,發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的,應(yīng)當(dāng)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。地方各級(jí)人民檢察院對(duì)同級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政判決、裁定,發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的,應(yīng)當(dāng)建議上級(jí)人民檢察院按照審判監(jiān)督程序提出抗訴?！边@一規(guī)定具體設(shè)定了檢察機(jī)關(guān)在審判監(jiān)督程序中的抗訴權(quán),但是,對(duì)抗訴主體的規(guī)定有一定的缺陷。《暫行規(guī)定》中明確規(guī)定只有上級(jí)檢察機(jī)關(guān)才能成為抗訴主體,而同級(jí)檢察機(jī)關(guān)不能行使抗訴權(quán),只享有提出抗訴的建議權(quán),不能直接成為抗訴的主體。這一規(guī)定給行政檢察監(jiān)督的實(shí)踐帶來(lái)了許多問(wèn)題和困難,主要表現(xiàn)在:其一,抗訴權(quán)過(guò)于集中,容易造成抗而不決的現(xiàn)象。由于大量生效的行政判決、裁定發(fā)生在基層人民法院,抗訴權(quán)就會(huì)集中在分檢、市檢以上的檢察機(jī)關(guān),由于這些機(jī)關(guān)沒(méi)有直接參加行政訴訟活動(dòng),對(duì)案情不熟悉,再加上、辦案時(shí)間和數(shù)量條件的限制,因而難以及時(shí)發(fā)揮行政檢察監(jiān)督的職能。

其二,在監(jiān)督實(shí)踐中,抗訴任務(wù)將主要集中在省一級(jí)檢察機(jī)關(guān),而省一級(jí)檢察機(jī)關(guān)在對(duì)全省檢察工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)的同時(shí),還得應(yīng)付大量的抗訴案件,在目前這種情況下,難以及時(shí)和有效地行使抗訴權(quán)。

基于上述理由,我們認(rèn)為,為了確保行政檢察監(jiān)督的順利進(jìn)行,應(yīng)當(dāng)拓寬行使抗訴權(quán)的主體范圍,賦予同級(jí)檢察院在審判監(jiān)督程序中的抗訴權(quán),使其成為真正的抗訴主體而不是抗訴的建議主體,這在上和實(shí)踐中都是切實(shí)可行的。在理論上,同級(jí)檢察院和上級(jí)檢察院都是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，賦予同級(jí)檢察院享有抗訴權(quán)只是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的職權(quán)劃分問(wèn)題。在實(shí)踐上,同級(jí)檢察院監(jiān)督同級(jí)法院的行政審判活動(dòng)案情熟悉并且交通等條件便利,有利于迅速及時(shí)地糾正錯(cuò)誤的行政裁判。

2關(guān)于能夠提起抗訴的裁決的種類(lèi)問(wèn)題。在行使行政檢察監(jiān)督的抗訴權(quán)時(shí),應(yīng)確定能夠提起抗訴的裁決的種類(lèi)。

行政審判機(jī)關(guān)作出的行政判決如果違反法律、法規(guī)的規(guī)定,無(wú)論是哪一種類(lèi)的行政判決,都可以成為行政檢察監(jiān)督的對(duì)象。而行政裁定的種類(lèi)較多,情況比較復(fù)雜,按照是否涉及行政案件的結(jié)論,可以分為兩大類(lèi);第一類(lèi)是對(duì)行政案件進(jìn)行根本性的處理,對(duì)行政訴權(quán)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的,直接涉及到案件的結(jié)論問(wèn)題,如終止訴訟裁定、不予受理的裁定、準(zhǔn)許原告撤訴的裁定等,這三種行政裁定雖然沒(méi)有直接作出審判結(jié)論,但間接確認(rèn)了被訴行政行為的合法性。第二類(lèi)只是涉及訴訟程序或與訴訟有關(guān)的具體問(wèn)題,對(duì)案件的結(jié)論不發(fā)生影響。如中止訴訟裁定、停止具體行政行為執(zhí)行裁定等。我們認(rèn)為,在行政裁定的眾多種類(lèi)中,檢察機(jī)關(guān)只能針對(duì)第一類(lèi)行政裁定提起抗訴,不能針對(duì)第二類(lèi)行政裁定提出抗訴。因此,在行使法定的抗訴權(quán)時(shí),應(yīng)當(dāng)確定能夠提起抗訴的裁定種類(lèi),這樣在實(shí)踐中才有利于我們有效地行使行政檢察監(jiān)督的職能?！?〕

(二)在抗訴案件審理中的監(jiān)督權(quán)，抗訴權(quán)的行使不僅包括對(duì)確有錯(cuò)誤的違法的行政裁決有權(quán)提出抗訴,而且還包括在抗訴案件審理中的法律監(jiān)督權(quán)。關(guān)于在抗訴案件審理中實(shí)行法律監(jiān)督的形式,法律未作明確的規(guī)定。最高人民檢察院的《暫行規(guī)定》第8條規(guī)定:“人民檢察院提出抗訴的案件,應(yīng)當(dāng)派員出席法庭,對(duì)訴訟活動(dòng)是否合法實(shí)行監(jiān)督?！边@一規(guī)定只是明確了在抗訴案件的審理中檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)派員出席法庭這種監(jiān)督形式,對(duì)于其他監(jiān)督形式未作明確的規(guī)定。我們認(rèn)為,在抗訴案件審理實(shí)行法律監(jiān)督的形式有許多問(wèn)題值得進(jìn)一步深入探討:(1)在抗訴案件審理過(guò)程中,檢察機(jī)關(guān)派出人員的稱謂問(wèn)題,以及在法庭上的席位設(shè)置問(wèn)題,在開(kāi)庭時(shí)享有哪些具體權(quán)利等等。(2)抗訴案件的具體審理方式應(yīng)如何確定。(3)抗訴案件審理中的一些具體的程序問(wèn)題,如案卷移送問(wèn)題、抗訴書(shū)的送達(dá)及期限問(wèn)題、當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)等等。

(三)抗訴案件審結(jié)后的法律監(jiān)督權(quán)，檢察機(jī)關(guān)行使的抗訴權(quán)應(yīng)當(dāng)延續(xù)到抗訴案件審結(jié)之后,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依法享有抗訴案件審結(jié)后的法律監(jiān)督權(quán)。在實(shí)踐中,如果檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為抗訴案件審結(jié)之后,抗訴案件的再審判決、裁定仍然違反法律、法規(guī)規(guī)定,能否進(jìn)行監(jiān)督,我國(guó)現(xiàn)行立法沒(méi)有明確規(guī)定。我們認(rèn)為,必須賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)抗訴案件審結(jié)后的法律監(jiān)督權(quán),主要理由有:

第一,應(yīng)當(dāng)全面完整地理解和把握行政訴訟法第10條的規(guī)定,行政檢察監(jiān)督是一個(gè)有機(jī)的整體,不能簡(jiǎn)單地、孤立和靜止地看待某一種監(jiān)督權(quán)力,立法所確認(rèn)的抗訴權(quán)應(yīng)當(dāng)包括提出抗訴——事前的監(jiān)督權(quán)、在抗訴案件審理中實(shí)行法律監(jiān)督——事中的監(jiān)督權(quán)和在抗訴案件審結(jié)后實(shí)行法律監(jiān)督——事后的監(jiān)督權(quán),我們不能將抗訴權(quán)這三方面的分割開(kāi)來(lái)。

第二,在審判實(shí)踐中,對(duì)抗訴案件審結(jié)之后,如果當(dāng)事人不服可以通過(guò)行使申訴權(quán)要求再一次再審。而檢察院作為國(guó)家專(zhuān)門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)如果發(fā)現(xiàn)抗訴案件的裁決違法而無(wú)權(quán)實(shí)行監(jiān)督的話,檢察機(jī)關(guān)在這方面的監(jiān)督權(quán)還不如當(dāng)事人的申訴權(quán),這樣背離了行政檢察監(jiān)督的宗旨和目的,不利于行政檢察監(jiān)督職能的發(fā)揮。〔9〕

注:

〔1〕〔2〕〔4〕〔7〕參見(jiàn)柯漢民主編:《民事行政檢察概論》,檢察出版社1993年12月第1版,第17～27頁(yè)。

〔3〕參見(jiàn)王德意等主編:《行政訴訟實(shí)務(wù)導(dǎo)論》,法律出版社1991年1月第1版,第207～241頁(yè)。

篇7

一、行政審判存在的問(wèn)題

自人民法院成立行政審判庭以來(lái)，從依照相關(guān)法律、法規(guī)和政策審理極少的案件，到《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》頒布，各類(lèi)型行政案件紛紛進(jìn)入訴訟，行政審判取得了重大進(jìn)展，同時(shí)也為促進(jìn)依法行政作出了巨大努力，取得了一定成就。但一直以來(lái)行政訴訟作為人民法院三大訴訟之一，與民事訴訟、刑事訴訟相比，由于受法院內(nèi)、外部環(huán)境諸多因素的困擾，發(fā)展緩慢或者說(shuō)徘徊不前，如筆者所在法院每年行政案件數(shù)量就不超過(guò)10件。一方面公民的維權(quán)意識(shí)在提高，行政糾紛日漸增多，但行政審判案源卻不見(jiàn)增加；另一方面行政案件難度大，干擾也大，致使行政案件質(zhì)量不高，行政相對(duì)人望而卻步。筆者通過(guò)對(duì)所在法院近幾年審理的行政案件的調(diào)查分析，發(fā)現(xiàn)行政審判存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

（一）當(dāng)事人行使訴權(quán)的保障機(jī)制不健全

最高人民法院院長(zhǎng)肖揚(yáng)曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，在中國(guó)開(kāi)展“民告官”的行政審判是一個(gè)了不起的歷史跨越。任何一個(gè)國(guó)家，其民主法制建設(shè)都要經(jīng)歷一個(gè)或長(zhǎng)或短的歷史進(jìn)程，處在依法治國(guó)進(jìn)程中的每一個(gè)人，都應(yīng)該有一份崇尚法律文明的使命，如果我們每個(gè)人都能掌握并運(yùn)用好《行政訴訟法》，行政訴訟權(quán)利的行使得到充分保障，那么，加快我國(guó)民主法制建設(shè)的進(jìn)程將不再是一句空話。然而，在目前的中國(guó)，保障當(dāng)事人很好地行使行政訴權(quán)的渠道還不暢通，保障機(jī)制也不很完備，主要表現(xiàn)在在：

1、當(dāng)事人訴訟意識(shí)不強(qiáng)。我國(guó)《行政訴訟法》頒布初期，行政訴訟案件逐年增加，然而近幾年來(lái)，當(dāng)事人對(duì)行政訴訟的熱情在下降，相反行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的非訴訟案件則成倍增加。其原因很多，但主要是有的當(dāng)事人由于受封建傳統(tǒng)意識(shí)的影響，不同程度存在“民不和官斗”、“屈死不告官”、“不惹官非”等觀念?？傉J(rèn)為“官官相護(hù)”，大凡與“官府”或者“長(zhǎng)官”打官司，兇多吉少，弄不好惹得一身“騷”，視“民告官”為畏途，對(duì)行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí)侵害其合法權(quán)益的行為不愿意或者不敢到人民法院進(jìn)行訴訟；有的當(dāng)事人在自己的權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)的損害后，覺(jué)得自己勢(shì)單力薄，對(duì)行政訴訟顧慮重重，還怕勝訴后行政機(jī)關(guān)日后報(bào)復(fù)；有的當(dāng)事人不知我國(guó)《行政訴訟法》的本質(zhì)是著力保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，制裁違法的行政行為，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，同時(shí)，促使其履行相應(yīng)的義務(wù)。不了解法律對(duì)行政訴訟的時(shí)效規(guī)定，在法定期限內(nèi)不提起行政訴訟，而失去啟動(dòng)司法程序解決行政爭(zhēng)議的機(jī)會(huì)，使自己的合法權(quán)益得不到法律有效保護(hù)。

2、法院立案時(shí)審查過(guò)于嚴(yán)格。由于行政訴訟的特殊性和被告的特殊地位，法院在審查是否立案顯得很小心，主要考慮到與當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)的種種關(guān)系，以及法院工作環(huán)境等。即使相對(duì)權(quán)利人的起訴符合法律規(guī)定的立案受理?xiàng)l件，也并不一定馬上立案受理，通常是在與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行所謂“通氣”“協(xié)調(diào)”后才立案受理。在審查那些影響大、涉及行政機(jī)關(guān)切身利益，黨委政府關(guān)注的熱點(diǎn)、敏感案件時(shí)，常去審查相對(duì)權(quán)利人起訴中的問(wèn)題，找一些理由讓其放棄行政訴訟，即使法院立案受理也要層層請(qǐng)示匯報(bào)。

3、忽視雙方當(dāng)事人地位平等性。法院庭審方式的改革，行政審判實(shí)行控辯式訴訟已是大勢(shì)所趨，但現(xiàn)階段糾問(wèn)色彩仍然較濃。審判人員在庭審中常常不自覺(jué)地對(duì)雙方當(dāng)事人進(jìn)行糾問(wèn)，有時(shí)還針對(duì)原告的起訴是否合法進(jìn)行調(diào)查，忽略了行政訴訟審理的重點(diǎn)和核心是被告的具體行政行為，違反了行政訴訟是對(duì)被告具體行政行為合法性審查的原則。在辯論中行政機(jī)關(guān)也不習(xí)慣與原告辯論，常以管理者的身份進(jìn)行“糾問(wèn)”，給人的感覺(jué)不是在審行政機(jī)關(guān)具體行政行為的合法性，而是在審原告行為的合法性。

（二）行政行為可審查范圍狹窄

可訴的行政行為范圍，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是受案范圍，是行政訴訟程序啟動(dòng)非常重要的條件之一，只有屬于受案范圍的行政行為才能啟動(dòng)行政訴訟。行政訴訟法對(duì)于一些不是顯而易見(jiàn)的行政行為可否進(jìn)入訴訟程序規(guī)定很模糊，導(dǎo)致受案范圍之爭(zhēng)不能通過(guò)司法審查方式轉(zhuǎn)化成可實(shí)體審查之爭(zhēng)。

1、受理案件范圍的局限性。受案范圍是行政訴訟制度的核心內(nèi)容之一，它反映了行政權(quán)利受司法審查的范圍和程度，也決定著當(dāng)事人的訴訟權(quán)利可以得到司法保護(hù)的范圍和程度。準(zhǔn)確界定受案范圍是保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)的首要問(wèn)題。《行政訴訟法》和最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國(guó)行政訴訟法＞若干問(wèn)題的解釋》中，對(duì)行政行為只涉及具體行政行為，而不對(duì)抽象行政行為進(jìn)行調(diào)整，原則上限制了人民法院對(duì)行政行為的合理性進(jìn)行審查的權(quán)利。特別是一些與行政管理相對(duì)人息息相關(guān)的抽象行政行為沒(méi)有納入行政訴訟中，使行政相對(duì)人的合法權(quán)益難以得到切實(shí)有效的保障。如地方政府作出的侵犯行政相對(duì)人權(quán)益的非行政立法的抽象行政行為取得了司法豁免權(quán)，當(dāng)事人有意見(jiàn)起訴也無(wú)法律、法規(guī)依據(jù)。

2、行政審判審查滯于表面。根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》及相應(yīng)的司法解釋的規(guī)定，行政訴訟的根本任務(wù)是審查具體行政行為的合法性，而不審查行政行為的合理性，這是行政審判的一項(xiàng)原則。而這一司法審查權(quán)有限原則在司法實(shí)踐中導(dǎo)致法院發(fā)現(xiàn)具體行政行為明顯不合理，又無(wú)法予以糾正。法院依法裁判后，行政相對(duì)人難以接受這樣的裁判結(jié)果，對(duì)司法公正產(chǎn)生懷疑。

3、裁判文書(shū)說(shuō)服力不強(qiáng)。裁判文書(shū)是法院審判活動(dòng)的最終產(chǎn)品，質(zhì)量的好壞關(guān)系法院的形象。行政案件裁判文書(shū)還存在公式化，說(shuō)理不夠充分，特別是對(duì)行政機(jī)關(guān)敗訴的案件，為了回避某些敏感問(wèn)題，顧及諸多因素的影響，法律文書(shū)說(shuō)理很含糊，裁判理由也未加闡明，不能做到讓行政機(jī)關(guān)贏得堂堂正正，相對(duì)權(quán)利人輸?shù)妹髅靼装住?/p>

（三）獨(dú)立行使行政審判權(quán)難以全面實(shí)現(xiàn)

人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)是我國(guó)憲法賦予法院的神圣職責(zé)和權(quán)利，是訴訟制度中的一項(xiàng)基本原則，這一原則精神在行政訴訟中有著特別重要的意義。因?yàn)樵谛姓V訟中，被告一方總是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)與人民法院同為國(guó)家機(jī)關(guān)，但行政機(jī)關(guān)在事實(shí)上擁有許多可能影響人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)的手段，而表現(xiàn)為行政權(quán)優(yōu)于司法權(quán)。由于行政訴訟所要解決的是行政機(jī)關(guān)與行政管理相對(duì)人之間的紛爭(zhēng)，一旦發(fā)生訴訟紛爭(zhēng)，行政機(jī)關(guān)會(huì)通過(guò)各種方式向主持審判的人民法院施加壓力，且這種壓力又與一定的物質(zhì)利益聯(lián)系在一起。因此，行政訴訟中外來(lái)干涉的廣泛、嚴(yán)重和復(fù)雜程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)民事訴訟、刑事訴訟。

1、受行政機(jī)關(guān)的影響較普遍。由于人民法院審判的行政訴訟案件，觸及行政機(jī)關(guān)的切身利益，而在我國(guó)現(xiàn)行的法院管理體制下，人民法院的很多實(shí)際問(wèn)題有求于行政機(jī)關(guān)，在行政審判中也就無(wú)法擺脫龐大的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)，無(wú)法與掌握各種資源支配權(quán)的行政機(jī)關(guān)相抗衡，對(duì)公正裁判常常是“心有余而力不足”。在此情況下，法官想方設(shè)法作相對(duì)人思想工作，動(dòng)員放棄起訴權(quán)或者違反行政訴訟原則進(jìn)行所謂的“協(xié)調(diào)”來(lái)維護(hù)行政機(jī)關(guān)的利益，導(dǎo)致行政審判案件雖少，但撤訴率較其他訴訟撤訴率高的現(xiàn)象存在。

2、公開(kāi)審判透明度不夠。公開(kāi)審判制度是反映司法的文明，提高審判透明度，提高辦案質(zhì)量，同時(shí)有利于當(dāng)事人充分行使訴訟權(quán)利，有效防止限制當(dāng)事人行使訴權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生，更好地保護(hù)當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)益。但在行政訴訟中，仍存在暗箱操作的現(xiàn)象，法官為了保證開(kāi)庭的成功，庭前頻繁會(huì)見(jiàn)當(dāng)事人，反復(fù)詢問(wèn)，不按規(guī)定查證，甚至為和行政機(jī)關(guān)維持某些關(guān)系做些不利于相對(duì)人的工作等。庭審后，能當(dāng)庭宣判的行政案件甚少。

3、合議庭未充分發(fā)揮作用。在行政訴訟中，審理的對(duì)象是行政主體的具體行政行為，被告是履行行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)或者是法律、法規(guī)授權(quán)的組織，涉及到方方面面的的問(wèn)題。審判法官怕出現(xiàn)錯(cuò)誤，常常不愿對(duì)案件結(jié)果作出決策，把自己置于證據(jù)的收集、運(yùn)作訴訟程序的地位，每一階段都向庭長(zhǎng)或分管院長(zhǎng)匯報(bào)請(qǐng)示，案件如何處理合議庭也往往不作決定，而提交審判委員會(huì)討論決定。

4、超越證據(jù)規(guī)則調(diào)查取證現(xiàn)象較突出。我國(guó)《行政訴訟法》和最高法院的兩個(gè)司法解釋都對(duì)舉證作了具體規(guī)定，行政行為的合法性的舉證責(zé)任應(yīng)由被告承擔(dān)，只有在特定條件下舉證責(zé)任才化為原告舉證，除此之外不得要求原告舉證。但在審判實(shí)務(wù)中，個(gè)別審判人員超越法律和司法解釋的規(guī)定，擅自擴(kuò)大法院調(diào)取證據(jù)范圍，主動(dòng)為行政機(jī)關(guān)具體行政行為尋找、收集依據(jù)，甚至要求原告負(fù)擔(dān)不應(yīng)有的舉證責(zé)任，違背了法院中立裁判原則。在庭審過(guò)程中，審判人員一般不當(dāng)庭對(duì)證據(jù)進(jìn)行認(rèn)證，主要是怕認(rèn)證錯(cuò)誤或雖是正確的，但卻難以對(duì)抗某些干擾，給以后處理造成困難，往往是在休庭后，結(jié)合各方面的因素綜合予以認(rèn)定，從而出現(xiàn)行政案件當(dāng)庭認(rèn)證率低的情況普遍存在。

二、走出行政審判困境的對(duì)策

行政審判是與法制進(jìn)程聯(lián)系最緊密的一項(xiàng)審判，行政審判的枯榮可以成為法治狀況的晴雨表。新形勢(shì)下行政審判面臨諸多困難，同時(shí)也提供了許多發(fā)展機(jī)遇和空間，我們要充分估計(jì)行政審判面臨的不利因素，找準(zhǔn)行政審判的歷史方位，以“有為”爭(zhēng)“有位”的思想，積極開(kāi)展司法延伸工作，努力改善執(zhí)法環(huán)境。把改革和創(chuàng)新作為行政審判不竭的力量，積極探索，大膽實(shí)踐，并將成熟的審判實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和調(diào)研成果逐步形成制度規(guī)范。

（一）加強(qiáng)法制宣傳，做好司法延伸。首先，要抓住一切有利時(shí)機(jī)廣泛開(kāi)展行政訴訟法制宣傳，讓更多的公民學(xué)會(huì)用行政訴訟法這一法律武器保護(hù)自己的合法權(quán)利；其次，要重視向行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的宣傳，使行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)了解行政審判工作在服務(wù)大局、促進(jìn)依法治國(guó)方略實(shí)施方面的特殊作用，重視和支持行政訴訟工作；再次，要注意與行政機(jī)關(guān)聯(lián)系，了解執(zhí)法情況，熟悉行政管理事項(xiàng)和行政管理動(dòng)態(tài)，對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法不規(guī)范或違法的現(xiàn)象，及時(shí)提出建議，促使依法行政。

（二）擴(kuò)大行政訴訟收案范圍。隨著依法治國(guó)進(jìn)程的加快，行政訴訟的作用越來(lái)越大。要充分發(fā)揮行政審判職能作用，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大行政訴訟的調(diào)整范圍，在立法上，應(yīng)規(guī)定當(dāng)事人不服具體行政行為提起訴訟時(shí)，有權(quán)附帶請(qǐng)求對(duì)抽象行政行為進(jìn)行合法性審查；對(duì)不服部分非行政機(jī)關(guān)但具有行政管理職能的行為納入行政訴訟范圍。在司法上，法院要加大行政審判權(quán)的介入深度，立足行政訴訟法的宗旨，正確理解立案條件，大膽受理邊緣案件，積極拓寬審判領(lǐng)域。對(duì)行政行為雖然合法，但顯失公平的，應(yīng)當(dāng)予以糾正，以維護(hù)社會(huì)的正義。

（三）堅(jiān)持具體行政和行為審查原則。《行政訴訟法》第五條規(guī)定，一是行政案件審查的對(duì)象只能是可訴的行政機(jī)關(guān)的具體行政行為；二是審查的內(nèi)容是對(duì)具體行政行為是否合法作出法律評(píng)價(jià)。在審判實(shí)踐中，應(yīng)嚴(yán)格把握原告行為不是行政案件審查對(duì)象，原告行為是行政機(jī)關(guān)實(shí)施具體行政行為的對(duì)象，如果作為司法審查對(duì)象，可能出現(xiàn)法官與被告共同審原告現(xiàn)象，就明顯違背了《行政訴訟法》的立法宗旨。

（四）強(qiáng)化被告的舉證意識(shí)，堅(jiān)持被告舉證原則。在行政訴訟中，舉證責(zé)任不能由原告承擔(dān)，對(duì)被告作出的具體行政行為不向人民法院舉證或者所舉的證據(jù)不足，或者在裁決之前沒(méi)有獲得主要證據(jù)，即使在案件審理過(guò)程中取得了一些證據(jù)，那么這些證據(jù)仍不能證明其事前決定的合法性，就應(yīng)承擔(dān)敗訴的法律后果。

（五）加強(qiáng)對(duì)妨礙行政審判行為的處罰。對(duì)原告申請(qǐng)撤訴的案件，人民法院要認(rèn)真審查，如果發(fā)現(xiàn)是受外來(lái)因素的影響，或者擔(dān)心打擊報(bào)復(fù)，或者受他人威脅、誘騙而非本人自愿撤訴，除要依法作出不予撤訴的裁定外，還應(yīng)對(duì)相關(guān)單位和人員給予適當(dāng)?shù)奶幜P和制裁。

（六）建立和完善符合行政審判規(guī)律的審判制度。行政審判必須從建設(shè)社會(huì)主義政治文明、落實(shí)依法治國(guó)實(shí)際出發(fā)，從我國(guó)加入WTO后承擔(dān)司法審查職責(zé)的新情況出發(fā)，妥善處理庭審模式的統(tǒng)一性與多樣性關(guān)系，做到繁簡(jiǎn)適當(dāng)，提高庭審的效果和效率。抓住庭審方式的類(lèi)型化，根據(jù)訴訟類(lèi)型不同確定不同的庭審方式，實(shí)現(xiàn)庭審方式的科學(xué)化、規(guī)范化。

篇8

一、關(guān)于案由的確定問(wèn)題

行政案件的案由在裁判文書(shū)及檔案的卷宗上的表述不統(tǒng)一、不規(guī)范，是一個(gè)普遍問(wèn)題。分析其原因：一是案件在立案和結(jié)案的合議時(shí)對(duì)案由如何確定未討論，一般由承辦人根據(jù)原告的訴訟請(qǐng)求和被訴行為自行確定，文書(shū)簽發(fā)人對(duì)案由的確定是否正確也未進(jìn)行把關(guān)。二是裁判文書(shū)中表述的案由未進(jìn)行歸納、提煉，隨意性大。如有一份判決書(shū)中對(duì)案由表述為“原告×××訴被告××××年×月×日對(duì)原告×××作出的關(guān)于×××林地使用權(quán)爭(zhēng)議行政處理決定一案”，其文字冗長(zhǎng)。如進(jìn)行歸納提煉后，用“原告訴政府林地確權(quán)”，只用九個(gè)字，其表述的基本內(nèi)容相同。三是有關(guān)案由的確定和表述的相關(guān)規(guī)范不銜接，造成在具體操作時(shí)無(wú)所適從。

案由是一個(gè)案件內(nèi)容的提煉，反映案件的性質(zhì)和基本內(nèi)容，準(zhǔn)確的確定案件的案由對(duì)于提高案件質(zhì)量，正確的適用法律，規(guī)范行政審判活動(dòng)，保證司法統(tǒng)計(jì)的準(zhǔn)確性，具有十分重要的作用。2004年1月14日最高人民法院下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），并要求各級(jí)法院試行。但在試行《通知》規(guī)定的過(guò)程中，也暴露出來(lái)一些問(wèn)題，對(duì)這些問(wèn)題上級(jí)有關(guān)部門(mén)未進(jìn)行統(tǒng)一和明確，因此，致使案由表述現(xiàn)在全國(guó)仍然存在不統(tǒng)一、不規(guī)范問(wèn)題。在具體適用中凸現(xiàn)的問(wèn)題表現(xiàn)：一是《通知》對(duì)訴被告作為的具體行政行為的案由去掉了過(guò)去通用的“訴……案”模式，規(guī)定直接表述為管理范圍＋行政種類(lèi)，如按訴案模式表述為“原告訴治安行政處罰案”，按《通知》規(guī)定則表述為“治安行政處罰”。二是對(duì)案由在裁判文書(shū)中的位置未明確，按裁判文書(shū)的格式和慣例寫(xiě)法，案由應(yīng)當(dāng)是在案件的由來(lái)第一句中表述，民事案件的案由的表述也是如此?！锻ㄖ肺匆?guī)定案由應(yīng)當(dāng)單列一行，但如按《通知》規(guī)定確定的案由，去掉訴案模式，在案件的由來(lái)中表述會(huì)出現(xiàn)前后不銜接的問(wèn)題。三是2004年12月8日最高人民法院印發(fā)的《一審行政判決書(shū)樣式（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《樣式》），對(duì)作為類(lèi)的行政案件的案由表述，仍采用“不服”模式，如“原告×××不服×××（行政主體名稱）×××（具體行政行為）”。該《樣式》格式的規(guī)定與《通知》關(guān)于案由的規(guī)定不銜接。四是在《通知》和《樣式》試行后，最高人民法院公報(bào)中刊登的行政案件的裁判文書(shū)對(duì)案由的表述，既不統(tǒng)一，也不規(guī)范，難以判定是執(zhí)行的《通知》規(guī)定，還是執(zhí)行的《樣式》規(guī)定。

上述情形的存在，給案由的確定造成了混亂。筆者認(rèn)為，案由的確定應(yīng)當(dāng)結(jié)合《通知》的規(guī)定和《樣式》的表述進(jìn)行必要的統(tǒng)一規(guī)范，允許根據(jù)個(gè)案的不同情況確定相對(duì)應(yīng)的案由。如何進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，一是要弄清《通知》規(guī)定的確定案由的構(gòu)成要素及方法，二是要弄清《樣式》中對(duì)案由的表述與《通知》規(guī)定的區(qū)別，三是要根據(jù)法律規(guī)定，結(jié)合審判實(shí)踐的有效作法和《通知》及《樣式》規(guī)定的原則精神進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。下面就上述問(wèn)題分析探討如下：

（一）按《通知》規(guī)定確定案由的構(gòu)成要素及方法

按《通知》規(guī)定確定案由的時(shí)間：

確定案由的時(shí)間分為二個(gè)階段：一是立案階段，在立案階段通過(guò)對(duì)當(dāng)事人的訴辯情況的審查，初步確定案由。二是在審理結(jié)案階段，在審理結(jié)案階段通過(guò)審理查明的事實(shí)和法律關(guān)系的性質(zhì)確定結(jié)案案由。

（二）《樣式》中對(duì)案由的表述與《通知》規(guī)定的案由的比較

（三）統(tǒng)一規(guī)范案由表述的探討

由于《通知》和《樣式》都是最高人民法院下發(fā)的，全國(guó)各級(jí)人民法院都應(yīng)當(dāng)按要求試行。結(jié)合其規(guī)定，在統(tǒng)一規(guī)范案由的表述時(shí)應(yīng)明確以下幾點(diǎn)：

一是要明確確定行政訴訟案件案由的基本原則。其基本原則應(yīng)體現(xiàn)：行政訴訟的特點(diǎn)；用語(yǔ)要規(guī)范易懂；要具備一定的開(kāi)放性。

二是要明確按《通知》規(guī)定確定的案由直接適用的范圍。直接適用的范圍包括：檔案卷宗封面的案由；各類(lèi)統(tǒng)計(jì)報(bào)表的案由；撰寫(xiě)案例分析的案由等情形。

三是要明確案由在裁判文書(shū)中表述的地位。案由在裁判文書(shū)中的表述是為了敘述案件的由來(lái)經(jīng)過(guò)，其案由只是案件由來(lái)中的一部分，而不是全部。

四是根據(jù)《通知》的規(guī)定和《樣式》對(duì)案由表述的原則及精神，結(jié)合審判實(shí)踐的實(shí)際需要，具體確定案由在裁判文書(shū)中的表述列舉。

案由在一審訴訟裁判文書(shū)中的具體統(tǒng)一規(guī)范列舉

案由在裁判文書(shū)中的表述分類(lèi)舉例：

作為類(lèi)：原告訴治安行政處罰，于××××年×月×日向本院提起行政訴訟。

不作為類(lèi)：原告訴房管不履行產(chǎn)權(quán)登記法定職責(zé)，于××××年×月×日向本院提起行政訴訟。

一并提起行政賠償類(lèi)：原告訴治安行政處罰及行政賠償，于××××年×月×日向本院提起行政訴訟。

單獨(dú)行政賠償類(lèi)：原告訴稅務(wù)行政賠償，于××××年×月×日向本院提起行政訴訟。

上述案由表述理由：1、行政訴訟一審程序只能由原告起訴才能起動(dòng)，因此，用“原告訴”表述符合行政訴訟法關(guān)于行政訴訟程序起動(dòng)的規(guī)定。

2、解決了按《通知》規(guī)定確定的案由在裁判文書(shū)中前后銜接問(wèn)題，且案由的表述體現(xiàn)了《通知》的規(guī)定和要求。

3、文字表述簡(jiǎn)潔易懂，突出了行政訴訟案件的特點(diǎn)，反映了表述案件由來(lái)的要求，同時(shí)避免了在同一文書(shū)中的前后重復(fù)。如按《樣式》的格式要求，要寫(xiě)明原告的姓名或名稱，被告的名稱及被訴的具體行政行為的名稱，則在文書(shū)中會(huì)出現(xiàn)前后重復(fù)的問(wèn)題。因在《樣式》的格式中有單列專(zhuān)門(mén)寫(xiě)明被告作出的具體行政行為或原告申請(qǐng)被告不作為的內(nèi)容，同時(shí)當(dāng)事人的姓名或名稱在當(dāng)事人的基本情況中已寫(xiě)明，在案件的由來(lái)中可以不寫(xiě)姓名或名稱，有利于減少文字、壓縮篇幅，也不會(huì)因簡(jiǎn)稱產(chǎn)生歧義。

案由在二審裁判文書(shū)中的具體表述列舉

二、關(guān)于證據(jù)規(guī)則的適用問(wèn)題

最高人民法院頒布的《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《證據(jù)規(guī)定》）自2002年10月1日起施行，法院在實(shí)踐中通過(guò)貫徹執(zhí)行《證據(jù)規(guī)定》，進(jìn)一步規(guī)范了審判活動(dòng)，增強(qiáng)了案件的公開(kāi)透明度，有效的保障了當(dāng)事人訴訟權(quán)利的行使，提高了案件的質(zhì)量和效率。但在執(zhí)行《證據(jù)規(guī)定》的過(guò)程中，也還存在著不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)、不到位等問(wèn)題。具體表現(xiàn)如下：

一是在舉證或證明責(zé)任的分配上，有的法院未根據(jù)個(gè)案的不同情況及《證據(jù)規(guī)定》的要求向當(dāng)事人釋明舉證或證明義務(wù)，未體現(xiàn)保障當(dāng)事人充分正確的行使訴訟權(quán)利。

二是對(duì)被告要求延長(zhǎng)舉證期限的規(guī)定執(zhí)行不嚴(yán)格，有的被告口頭或電話提出延期舉證要求，法院也以相同形式答復(fù)同意，在原告對(duì)被告的舉證期限提出異議時(shí)，法院不能提供文字證據(jù)說(shuō)服原告，致使原告認(rèn)為法院與被告官官相護(hù)。

三是對(duì)當(dāng)事人提供的證據(jù)材料應(yīng)當(dāng)填寫(xiě)好清單和法院應(yīng)當(dāng)出據(jù)收據(jù)的規(guī)定，有的法院執(zhí)行不到位。在上訴的卷宗中有的案件很難分清證據(jù)材料是誰(shuí)提供的，有的當(dāng)事人還認(rèn)為一審法院未全部移送證據(jù)材料，給案件的審理和當(dāng)事人對(duì)法院信任度造成了負(fù)面影響。

四是證據(jù)的認(rèn)定環(huán)節(jié)不到位。雖然判決書(shū)中對(duì)當(dāng)事人提交的證據(jù)寫(xiě)明了采信與不采信的依據(jù)和理由，但在庭審、合議環(huán)節(jié)中，對(duì)證據(jù)是否采信沒(méi)有反映。有的庭審筆錄只反映了庭審中的舉證、質(zhì)證的過(guò)程，沒(méi)有對(duì)證據(jù)認(rèn)定的記錄。有的合議庭筆錄也沒(méi)有反映合議庭對(duì)當(dāng)事人提供證據(jù)的分析認(rèn)定，致使判決中對(duì)證據(jù)認(rèn)定缺乏合法的基礎(chǔ)。

上述現(xiàn)象反映出來(lái)的問(wèn)題，說(shuō)明法院對(duì)《證據(jù)規(guī)定》的執(zhí)行需要進(jìn)一步加強(qiáng)。為此，筆者認(rèn)為，行政審判人員除了需要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)《證據(jù)規(guī)定》的學(xué)習(xí)外，還要針對(duì)存在的問(wèn)題，注意把握好以下幾個(gè)方面的要求。

一是依法履行釋明義務(wù)，保障當(dāng)事人平等和充分的行使訴訟權(quán)利，具體明確當(dāng)事人的舉證責(zé)任。根據(jù)行政訴訟法及其司法解釋的相關(guān)規(guī)定，按當(dāng)事人訴訟中不同地位，舉證責(zé)任大體上分為被告和原告的舉證責(zé)任。

被告舉證責(zé)任是：在作為類(lèi)案件中，被告對(duì)被訴具體行政行為是否合法承擔(dān)舉證責(zé)任；在不作為類(lèi)案件中被告對(duì)不作為是否合法，承擔(dān)舉證責(zé)任；在行政賠償類(lèi)案件中，被告有權(quán)提供不予賠償或減少賠償數(shù)額方面的證據(jù)；被告認(rèn)為原告起訴超過(guò)法定期限的，應(yīng)承擔(dān)舉證義務(wù)；被告對(duì)其在訴訟中提出的其他主張承擔(dān)舉證義務(wù)。原告的舉證責(zé)任或稱證明責(zé)任：原告在提起訴訟時(shí)，承擔(dān)證明其起訴符合法定條件的責(zé)任；在起訴被告不作為的案件中，申請(qǐng)是必經(jīng)程序的，承擔(dān)證明其提出申請(qǐng)事實(shí)的責(zé)任；在行政賠償案件中，承擔(dān)證明因受被訴行為侵害而造成損害后果事實(shí)的責(zé)任；原告有權(quán)提供證據(jù)證明被訴行為違法；原告對(duì)在訴訟中提出的其他主張應(yīng)承擔(dān)舉證責(zé)任。

二是根據(jù)《證據(jù)規(guī)定》要求，被告要求延期提供證據(jù)的，應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起十日內(nèi)提出書(shū)面申請(qǐng)，法院經(jīng)審查準(zhǔn)許逾期提供證據(jù)的也應(yīng)當(dāng)以書(shū)面通知形式作出。從程序公正的角度考慮，法院準(zhǔn)許被告延期提供證據(jù)的，還應(yīng)當(dāng)告知原告。

三是根據(jù)《證據(jù)規(guī)定》的要求，當(dāng)事人向法院提交證據(jù)材料，法院應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)當(dāng)事人填寫(xiě)好證據(jù)材料清單，清單中的內(nèi)容包括：編號(hào)、證據(jù)材料的來(lái)源、證明的對(duì)象、簡(jiǎn)要內(nèi)容說(shuō)明，由提交證據(jù)的當(dāng)事人簽名蓋章，注明提交日期。法院在接收當(dāng)事人的證據(jù)材料時(shí)，應(yīng)當(dāng)出據(jù)收據(jù)，收據(jù)的內(nèi)容包括：證據(jù)名稱、份數(shù)或件數(shù)、種類(lèi)、收到的時(shí)間、收件人簽名或蓋章。

四是合議庭對(duì)證據(jù)的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)執(zhí)行《證據(jù)規(guī)定》的要求。證據(jù)經(jīng)庭審質(zhì)證后，合議庭可以休庭合議，經(jīng)合議認(rèn)為能夠當(dāng)庭認(rèn)定的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)庭認(rèn)定。認(rèn)為不能當(dāng)庭認(rèn)定的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)庭說(shuō)明理由，并在合議時(shí)再認(rèn)定。合議庭對(duì)證據(jù)的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)圍繞證據(jù)的合法性、真實(shí)性、關(guān)聯(lián)性及證明力的大小進(jìn)行分析，說(shuō)明采信與否的依據(jù)和理由。裁判文書(shū)中闡述對(duì)證據(jù)是否采信的依據(jù)和理由，應(yīng)當(dāng)以合議庭（或?qū)徫瘯?huì)）的認(rèn)定為前提，按照多數(shù)人的意見(jiàn)或一致意見(jiàn)執(zhí)行，承辦人個(gè)人對(duì)合議庭（或?qū)徫瘯?huì)）認(rèn)定的證據(jù)無(wú)權(quán)取舍，但可以根據(jù)認(rèn)定的內(nèi)容在文字上進(jìn)行提煉歸納。

三、關(guān)于法律規(guī)范規(guī)則的適用問(wèn)題

2004年5月18日，最高人民法院印發(fā)了《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)議紀(jì)要》（以下簡(jiǎn)稱《紀(jì)要》）?！都o(jì)要》對(duì)不同層級(jí)的法律規(guī)范及其他規(guī)范性文件在案件中適用規(guī)定了具體規(guī)則。在審判實(shí)踐中，通過(guò)對(duì)這些規(guī)則的適用，保證了《行政訴訟法》有關(guān)規(guī)定的具體落實(shí)，促進(jìn)了審判質(zhì)量的進(jìn)一步提高，但對(duì)規(guī)則的適用也還存在一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：

一是在案件的審理裁判過(guò)程中，對(duì)不同層級(jí)法律規(guī)范未依照《紀(jì)要》規(guī)定的規(guī)則進(jìn)行判斷。如有起訴漁政行政處罰案件，涉及《漁業(yè)法》與民族區(qū)域自治條例（以下簡(jiǎn)稱《條例》）規(guī)定的適用問(wèn)題，《漁業(yè)法》規(guī)定應(yīng)給予處罰的違法行為是在禁漁區(qū)、禁漁期內(nèi)銷(xiāo)售非法捕撈的漁獲物?！稐l例》中設(shè)定應(yīng)給予處罰的違法行為有在禁漁區(qū)、禁漁期內(nèi)收購(gòu)魚(yú)類(lèi)產(chǎn)品的行為。根據(jù)《行政訴訟法》第五十二條的規(guī)定，人民法院審理民族自治地方的行政案件，并以該民族自治地方的自治條例和單行條例為依據(jù)。據(jù)此，法院以該《條例》的規(guī)定為依據(jù)，判決維持被告依據(jù)《條例》作出的處罰。本案的法律適用問(wèn)題涉及到對(duì)《紀(jì)要》規(guī)定的法律規(guī)范規(guī)則的適用?！都o(jì)要》規(guī)定，“在一般情況下應(yīng)當(dāng)按照立法法規(guī)定的上位法優(yōu)于下位法、后法優(yōu)于前法、特別法優(yōu)于一般法等法律適用規(guī)則判斷和選擇所應(yīng)適用的法律規(guī)范”，在本案中，按層級(jí)《漁業(yè)法》屬于上位法，《條例》則屬于下位法?！都o(jì)要》規(guī)定“人民法院審查具體行政行為的合法性時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)下位法是否符合上位法一并進(jìn)行判斷，經(jīng)判斷下位法與上位法相抵觸的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)上位法認(rèn)定被訴具體行政行為的合法性”。下位法不符合上位法的表現(xiàn)形式，《紀(jì)要》列舉的其中有“下位法擴(kuò)大或者限縮上位法規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度的范圍”。本案中《條例》規(guī)定的在禁漁區(qū)、禁漁期內(nèi)收購(gòu)魚(yú)類(lèi)產(chǎn)品的行為為違法應(yīng)給予處罰的行為，應(yīng)屬于下位法擴(kuò)大了上位法規(guī)定的給予行政處罰的行為。按《紀(jì)要》規(guī)定的法律規(guī)范適用規(guī)定，下位法的規(guī)定不符合上位法的，人民法院原則上應(yīng)當(dāng)適用上位法。據(jù)此，法院應(yīng)當(dāng)依據(jù)《漁業(yè)法》的規(guī)定，認(rèn)定被訴的具體行政行為是否合法。

二是對(duì)被訴具體行政行為所適用的規(guī)范性文件是否合法、有效，法院是否承認(rèn)其效力，因判定的難度大，有的在裁判文書(shū)中對(duì)此避而不談，或片面否定，或不說(shuō)明理由即認(rèn)定其效力。此類(lèi)問(wèn)題涉及的案件主要有勞動(dòng)教養(yǎng)和勞動(dòng)類(lèi)行政案件及移民類(lèi)行政案件等。按照《紀(jì)要》規(guī)定，審判實(shí)踐中所稱的規(guī)范性文件包括兩個(gè)方面：一是國(guó)務(wù)院部門(mén)及省、市、自治區(qū)和較大的市級(jí)人民政府或其主管部門(mén)對(duì)具體適用法律、法規(guī)、規(guī)章作出的解釋。二是縣級(jí)以上人民政府及其主管部門(mén)的具有普遍約束力的決定、命令等。這些規(guī)范性文件不是正式的法律淵源，根據(jù)行政訴訟法關(guān)于人民法院審理行政案件以法律、法規(guī)為依據(jù)，并參照規(guī)章的規(guī)定，這些規(guī)范性文件對(duì)人民法院在審理行政案件中應(yīng)當(dāng)說(shuō)不具有法律規(guī)范意義上的約束力，但被訴具體行政行為具體應(yīng)用了相關(guān)的規(guī)范性文件的，人民法院應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律規(guī)范的規(guī)定進(jìn)行判斷，經(jīng)判斷認(rèn)為其應(yīng)用的規(guī)范性文件合法有效、合理或適當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)承認(rèn)其效力。對(duì)被訴行為應(yīng)用的規(guī)范性文件，是承認(rèn)或不承認(rèn)其效力，均應(yīng)在裁判文書(shū)的本院認(rèn)為中予以評(píng)述，并依據(jù)《紀(jì)要》的規(guī)定和法理說(shuō)明其理由。規(guī)范性文件屬于抽象行政行為，目前還不屬人民法院行政案件的受案范圍，因此，法院在裁判文書(shū)中不宜認(rèn)定規(guī)范性文件違法或無(wú)效，但對(duì)其合法有效的可以選擇適用，對(duì)認(rèn)為違法無(wú)效的可以不選擇適用。

三是在裁判文書(shū)中引用實(shí)體法的作法不統(tǒng)一。有的在“本院認(rèn)為”中引用，作為評(píng)判對(duì)被訴行為是否合法的依據(jù)。有的在裁判的主文前引用，作為裁判主文的依據(jù)。對(duì)于實(shí)體法應(yīng)當(dāng)在裁判文書(shū)中引用已成共識(shí)，但在裁判文書(shū)的什么地方引用又有不同觀點(diǎn)，前述的兩種作法，就是兩種不同觀點(diǎn)的具體表現(xiàn)。筆者主張，實(shí)體法一般應(yīng)在“本院認(rèn)為”中引用。理由是，根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，人民法院審理行政案件，對(duì)被訴具體行政行為是否合法進(jìn)行審查?！氨驹赫J(rèn)為”的內(nèi)容就是審查被訴行為是否合法的具體意見(jiàn)，這些具體意見(jiàn)，應(yīng)當(dāng)是依據(jù)實(shí)體法的相關(guān)規(guī)定，對(duì)被訴行為是否合法作出的評(píng)判?！氨驹赫J(rèn)為”除了對(duì)被訴行為是否合法進(jìn)行評(píng)判外，還要對(duì)當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求進(jìn)行評(píng)判，闡述是否支持的理由，這些理由的基礎(chǔ)除了要依據(jù)證據(jù)外，仍然還是要依據(jù)實(shí)體法相關(guān)規(guī)定。裁判文書(shū)中的主項(xiàng)是以“本院認(rèn)為”為前提而得出的結(jié)論性處理意見(jiàn)，即對(duì)一個(gè)案件的結(jié)案處理形式。結(jié)案處理形式在實(shí)體法中一般均未作規(guī)定，只有相關(guān)的程序法及其司法解釋對(duì)結(jié)案形式分別不同情況進(jìn)行了設(shè)定，因此，在裁判主項(xiàng)前應(yīng)當(dāng)引用相對(duì)應(yīng)的程序法及其司法解釋的規(guī)定。

四、關(guān)于立案審查的范圍問(wèn)題

根據(jù)最高人民法院《關(guān)于人民法院立案工作的暫行規(guī)定》要求，案件的立案審查工作由立案庭負(fù)責(zé)。對(duì)行政案件組成合議庭進(jìn)行立案審查，法院的做法有以下三種形式：一是由立案庭的人員組成合議庭；二是由行政庭派人參加立案庭組成的合議庭；三是由行政庭人員組成合議庭。立案審查階段反映出的問(wèn)題主要有：一是超審查范圍，進(jìn)行實(shí)體審查，認(rèn)為難審、難判、難處理關(guān)系的，不及時(shí)立案受理，有的即開(kāi)始先作協(xié)調(diào)工作，促使起訴人放棄起訴。二是對(duì)前述“三難”案件應(yīng)當(dāng)進(jìn)入實(shí)體審理的而作程序上的處理，如裁定不予受理或裁定駁回起訴，把矛盾上交。三是法院未依法履行釋明權(quán)。對(duì)原告錯(cuò)列被告，訴訟請(qǐng)求不清楚的，未進(jìn)行正確引導(dǎo)。

對(duì)組成合議庭進(jìn)行立案審查不統(tǒng)一的問(wèn)題，筆者主張，可以統(tǒng)一由行政庭派業(yè)務(wù)骨干參加立案庭組成合議庭對(duì)案件進(jìn)行立案審查評(píng)議。理由是：行政訴訟案件的立案審查既要執(zhí)行最高人民法院《關(guān)于人民法院立案工作的暫行規(guī)定》要求，又要兼顧行政訴訟案件的特殊性。行政訴訟案件在立案階段的特殊性，主要表現(xiàn)為如何正確把握行政訴訟案件的受案范圍。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）規(guī)定，原則上只要是對(duì)具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，未被《解釋》規(guī)定排除在受案范圍之外的，均應(yīng)屬行政案件的受案范圍。但由于行政行為在社會(huì)管理活動(dòng)中表現(xiàn)的復(fù)雜性和多樣性，加上《解釋》作出的規(guī)定又比較原則，因此在把握具體個(gè)案是否屬行政案件的受案范圍時(shí)有的難度較大。由行政審判庭派業(yè)務(wù)骨干參加立案庭組成合議庭，對(duì)案件的立案受理進(jìn)行審查評(píng)議，有利于進(jìn)一步把握好案件的立案關(guān)，共同保障起訴人的訴權(quán)。

對(duì)案件在立案階段審查的范圍，筆者認(rèn)為，根據(jù)行政訴訟法及其司法解釋關(guān)于起訴和受理的有關(guān)規(guī)定，審查的范圍應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

一是起訴人是否具備原告的主體資格。行政訴訟中的原告要與被訴的行為或不作為行為之間存在著利害關(guān)系，這種利害關(guān)系表現(xiàn)為被訴的作為或不作為的行為使其權(quán)利或義務(wù)發(fā)生變化，包括賦予新的權(quán)利，科以新的義務(wù)。是否與被訴行為存在著利害關(guān)系，根據(jù)《解釋》第二十七條規(guī)定，由起訴人負(fù)證明責(zé)任。起訴人只要能證明與被訴行為存在利害關(guān)系即屬適格的原告。至于被訴行為對(duì)其權(quán)利或義務(wù)產(chǎn)生的影響是否合法，不屬立案階段審查的范圍。

二是審查原告指控的被告是否適格。被告應(yīng)當(dāng)是被原告指控的作為或不作為的行政機(jī)關(guān)，或法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織。被訴行為與被告在一般情況下應(yīng)當(dāng)是相對(duì)應(yīng)的。在具體確認(rèn)適格被告時(shí)，應(yīng)依據(jù)法律及司法解釋的具體規(guī)定進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)原告錯(cuò)列被告的，法院應(yīng)當(dāng)履行釋明義務(wù)，告知原告變更適格的被告。原告不同意變更的，才能在程序上作裁定處理。如在立案階段對(duì)被告是否適格難以確認(rèn)的，依照《解釋》規(guī)定可以先立案，再由業(yè)務(wù)庭進(jìn)行審查并依法作出處理。

三是審查原告的訴訟請(qǐng)求是否清楚，是否與被訴行為相關(guān)聯(lián)。對(duì)訴訟請(qǐng)求不明確，或訴訟請(qǐng)求不屬行政案件管轄的范圍，或明顯不屬于所訴案件審理的范圍的，法院要通過(guò)履行釋明義務(wù)，引導(dǎo)原告有針對(duì)性的明確訴訟請(qǐng)求，或變更訴訟請(qǐng)求，但法院不得直接變更原告的訴訟請(qǐng)求。關(guān)于對(duì)行政訴訟法規(guī)定原告應(yīng)當(dāng)提供事實(shí)依據(jù)的規(guī)定，在審判實(shí)踐中有不同理解，但一般認(rèn)為是指原告起訴時(shí)要提供證據(jù)證明被訴的具體行政行為存在，包括作為和不作為。作為的具體行政行為一般是以書(shū)面的形式表現(xiàn)，未以書(shū)面形式表現(xiàn)的，原告可以提供被訴具體行為存在的線索，法院應(yīng)當(dāng)核實(shí)，經(jīng)核實(shí)認(rèn)定被訴具體行為是否存在和是否可訴。對(duì)訴被告不作為的案件，申請(qǐng)是必經(jīng)程序的，原告要提供證據(jù)證明已提出申請(qǐng)的事實(shí)。

四是審查是否屬人民法院行政案件的受案范圍和受訴人民法院管轄。行政案件的受案范圍應(yīng)執(zhí)行《行政訴訟法》第十一條、第十二條和《解釋》第一條至第五條的規(guī)定，并嚴(yán)格執(zhí)行起訴與受理一章中有關(guān)時(shí)限規(guī)定和管轄的規(guī)定。

五是審查是否有前置程序。根據(jù)《行政訴訟法》和《解釋》的規(guī)定，前置程序包括：1、法律、法規(guī)規(guī)定的復(fù)議的前置程序。如被訴行為依據(jù)的法律、法規(guī)規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)具體行政行為不服，應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服的可以依法提起訴訟。2、《解釋》規(guī)定的申請(qǐng)前置程序。如原告訴被告不履行法定職責(zé)，根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)及規(guī)章的規(guī)定，被告履行該法定職責(zé)需經(jīng)申請(qǐng)才能履行的，在此種情形下，原告應(yīng)向被告先提出申請(qǐng)就屬前置程序，未經(jīng)申請(qǐng)前置程序的法院不應(yīng)受理。但原告所訴被告未履行法定職責(zé)，依法不需申請(qǐng)被告在法定條件具備時(shí)，應(yīng)主動(dòng)履行的除外。3、單獨(dú)提起行政賠償訴訟賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先行處理前置程序。單獨(dú)提起行政賠償訴訟的案件是指賠償義務(wù)機(jī)關(guān)作出的具體行政行為違法已被依法確認(rèn)，包括行政確認(rèn)和司法確認(rèn)，原告起訴只請(qǐng)求賠償。依據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理行政賠償案件若干問(wèn)題的規(guī)定》，原告單獨(dú)提起行政賠償訴訟，應(yīng)以賠償義務(wù)機(jī)關(guān)即被告先行處理為前置程序。先行處理是指違法行為被依法確認(rèn)違法后，被告對(duì)其賠償問(wèn)題已作出處理，包括作出不予賠償決定或作出賠償決定及原告申請(qǐng)被告賠償，被告逾期不予賠償?shù)木鶎儆谝呀?jīng)被告先行處理程序。

六是審查起訴期限是否符合法律和司法解釋的相關(guān)規(guī)定。在審查起訴期限時(shí)應(yīng)區(qū)別以下幾種不同情形：1、被告在作出的具體行政行為中告知的起訴期限屬于法律規(guī)定的起訴期限的，應(yīng)當(dāng)以其告知的為準(zhǔn)。2、被告在作出的具體行政行為中告知的起訴期限屬于法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件規(guī)定的起訴期限的，且該期限少于法律規(guī)定的起訴期限的，應(yīng)以法律的規(guī)定為準(zhǔn)。部門(mén)法律未作規(guī)定的，應(yīng)以行政訴訟法的規(guī)定為準(zhǔn)，但告知的起訴期限長(zhǎng)于法律規(guī)定的起訴期限的，可以以告知的起訴期限把握。3、對(duì)被告作出具體行政行為未告知起訴期限或未告知作出具體行政行為的內(nèi)容的，應(yīng)依照《解釋》第四十一條、四十二條的規(guī)定把握原告的起訴期限。4、《解釋》第四十二條中規(guī)定的公民、法人或者其他組織不知道行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為內(nèi)容的，其起訴期限從知道或者應(yīng)當(dāng)知道該具體行政行為的內(nèi)容之日起計(jì)算。對(duì)涉及不動(dòng)產(chǎn)的具體行政行為從作出之日起超過(guò)20年的，法院不予受理。《解釋》于2000年3月10日起施行，對(duì)此前的具體行政行為具有溯及既往的效力，此前的具體行政行為是指1990年10月1日以后作出的具體行政行為，符合上述規(guī)定的，其起訴期限按《解釋》第四十二條規(guī)定執(zhí)行。1990年10月1日前作出的具體行政行為不適用第四十二條規(guī)定，應(yīng)按當(dāng)時(shí)的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

以上六個(gè)方面的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是立案階段要審查的范圍，經(jīng)審查，其符合法律及司法解釋規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)立案受理。不符合其規(guī)定的，應(yīng)在七日內(nèi)作出不予受理的裁定，七日內(nèi)不能決定是否受理的，應(yīng)當(dāng)先予受理。

篇9

行政案件的案由在裁判文書(shū)及檔案的卷宗上的表述不統(tǒng)一、不規(guī)范，是一個(gè)普遍問(wèn)題。分析其原因：一是案件在立案和結(jié)案的合議時(shí)對(duì)案由如何確定未討論，一般由承辦人根據(jù)原告的訴訟請(qǐng)求和被訴行為自行確定，文書(shū)簽發(fā)人對(duì)案由的確定是否正確也未進(jìn)行把關(guān)。二是裁判文書(shū)中表述的案由未進(jìn)行歸納、提煉，隨意性大。如有一份判決書(shū)中對(duì)案由表述為“原告×××訴被告××××年×月×日對(duì)原告×××作出的關(guān)于×××林地使用權(quán)爭(zhēng)議行政處理決定一案”，其文字冗長(zhǎng)。如進(jìn)行歸納提煉后，用“原告訴政府林地確權(quán)”，只用九個(gè)字，其表述的基本內(nèi)容相同。三是有關(guān)案由的確定和表述的相關(guān)規(guī)范不銜接，造成在具體操作時(shí)無(wú)所適從。

案由是一個(gè)案件內(nèi)容的提煉，反映案件的性質(zhì)和基本內(nèi)容，準(zhǔn)確的確定案件的案由對(duì)于提高案件質(zhì)量，正確的適用法律，規(guī)范行政審判活動(dòng)，保證司法統(tǒng)計(jì)的準(zhǔn)確性，具有十分重要的作用。2004年1月14日最高人民法院下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），并要求各級(jí)法院試行。但在試行《通知》規(guī)定的過(guò)程中，也暴露出來(lái)一些問(wèn)題，對(duì)這些問(wèn)題上級(jí)有關(guān)部門(mén)未進(jìn)行統(tǒng)一和明確，因此，致使案由表述現(xiàn)在全國(guó)仍然存在不統(tǒng)一、不規(guī)范問(wèn)題。在具體適用中凸現(xiàn)的問(wèn)題表現(xiàn)：一是《通知》對(duì)訴被告作為的具體行政行為的案由去掉了過(guò)去通用的“訴……案”模式，規(guī)定直接表述為管理范圍＋行政種類(lèi)，如按訴案模式表述為“原告訴治安行政處罰案”，按《通知》規(guī)定則表述為“治安行政處罰”。二是對(duì)案由在裁判文書(shū)中的位置未明確，按裁判文書(shū)的格式和慣例寫(xiě)法，案由應(yīng)當(dāng)是在案件的由來(lái)第一句中表述，民事案件的案由的表述也是如此。《通知》未規(guī)定案由應(yīng)當(dāng)單列一行，但如按《通知》規(guī)定確定的案由，去掉訴案模式，在案件的由來(lái)中表述會(huì)出現(xiàn)前后不銜接的問(wèn)題。三是2004年12月8日最高人民法院印發(fā)的《一審行政判決書(shū)樣式（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《樣式》），對(duì)作為類(lèi)的行政案件的案由表述，仍采用“不服”模式，如“原告×××不服×××（行政主體名稱）×××（具體行政行為）”。該《樣式》格式的規(guī)定與《通知》關(guān)于案由的規(guī)定不銜接。四是在《通知》和《樣式》試行后，最高人民法院公報(bào)中刊登的行政案件的裁判文書(shū)對(duì)案由的表述，既不統(tǒng)一，也不規(guī)范，難以判定是執(zhí)行的《通知》規(guī)定，還是執(zhí)行的《樣式》規(guī)定。

上述情形的存在，給案由的確定造成了混亂。筆者認(rèn)為，案由的確定應(yīng)當(dāng)結(jié)合《通知》的規(guī)定和《樣式》的表述進(jìn)行必要的統(tǒng)一規(guī)范，允許根據(jù)個(gè)案的不同情況確定相對(duì)應(yīng)的案由。如何進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，一是要弄清《通知》規(guī)定的確定案由的構(gòu)成要素及方法，二是要弄清《樣式》中對(duì)案由的表述與《通知》規(guī)定的區(qū)別，三是要根據(jù)法律規(guī)定，結(jié)合審判實(shí)踐的有效作法和《通知》及《樣式》規(guī)定的原則精神進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。下面就上述問(wèn)題分析探討如下：

（一）按《通知》規(guī)定確定案由的構(gòu)成要素及方法

按《通知》規(guī)定確定案由的時(shí)間：

確定案由的時(shí)間分為二個(gè)階段：一是立案階段，在立案階段通過(guò)對(duì)當(dāng)事人的訴辯情況的審查，初步確定案由。二是在審理結(jié)案階段，在審理結(jié)案階段通過(guò)審理查明的事實(shí)和法律關(guān)系的性質(zhì)確定結(jié)案案由。

（二）《樣式》中對(duì)案由的表述與《通知》規(guī)定的案由的比較

（三）統(tǒng)一規(guī)范案由表述的探討

由于《通知》和《樣式》都是最高人民法院下發(fā)的，全國(guó)各級(jí)人民法院都應(yīng)當(dāng)按要求試行。結(jié)合其規(guī)定，在統(tǒng)一規(guī)范案由的表述時(shí)應(yīng)明確以下幾點(diǎn)：

一是要明確確定行政訴訟案件案由的基本原則。其基本原則應(yīng)體現(xiàn)：行政訴訟的特點(diǎn)；用語(yǔ)要規(guī)范易懂；要具備一定的開(kāi)放性。

二是要明確按《通知》規(guī)定確定的案由直接適用的范圍。直接適用的范圍包括：檔案卷宗封面的案由；各類(lèi)統(tǒng)計(jì)報(bào)表的案由；撰寫(xiě)案例分析的案由等情形。

三是要明確案由在裁判文書(shū)中表述的地位。案由在裁判文書(shū)中的表述是為了敘述案件的由來(lái)經(jīng)過(guò)，其案由只是案件由來(lái)中的一部分，而不是全部。

四是根據(jù)《通知》的規(guī)定和《樣式》對(duì)案由表述的原則及精神，結(jié)合審判實(shí)踐的實(shí)際需要，具體確定案由在裁判文書(shū)中的表述列舉。

案由在一審訴訟裁判文書(shū)中的具體統(tǒng)一規(guī)范列舉

案由在裁判文書(shū)中的表述分類(lèi)舉例：

作為類(lèi)：原告訴治安行政處罰，于××××年×月×日向本院提起行政訴訟。

不作為類(lèi)：原告訴房管不履行產(chǎn)權(quán)登記法定職責(zé)，于××××年×月×日向本院提起行政訴訟。

一并提起行政賠償類(lèi)：原告訴治安行政處罰及行政賠償，于××××年×月×日向本院提起行政訴訟。

單獨(dú)行政賠償類(lèi)：原告訴稅務(wù)行政賠償，于××××年×月×日向本院提起行政訴訟。

上述案由表述理由：1、行政訴訟一審程序只能由原告才能起動(dòng)，因此，用“原告訴”表述符合行政訴訟法關(guān)于行政訴訟程序起動(dòng)的規(guī)定。

2、解決了按《通知》規(guī)定確定的案由在裁判文書(shū)中前后銜接問(wèn)題，且案由的表述體現(xiàn)了《通知》的規(guī)定和要求。

3、文字表述簡(jiǎn)潔易懂，突出了行政訴訟案件的特點(diǎn)，反映了表述案件由來(lái)的要求，同時(shí)避免了在同一文書(shū)中的前后重復(fù)。如按《樣式》的格式要求，要寫(xiě)明原告的姓名或名稱，被告的名稱及被訴的具體行政行為的名稱，則在文書(shū)中會(huì)出現(xiàn)前后重復(fù)的問(wèn)題。因在《樣式》的格式中有單列專(zhuān)門(mén)寫(xiě)明被告作出的具體行政行為或原告申請(qǐng)被告不作為的內(nèi)容，同時(shí)當(dāng)事人的姓名或名稱在當(dāng)事人的基本情況中已寫(xiě)明，在案件的由來(lái)中可以不寫(xiě)姓名或名稱，有利于減少文字、壓縮篇幅，也不會(huì)因簡(jiǎn)稱產(chǎn)生歧義。

案由在二審裁判文書(shū)中的具體表述列舉

二、關(guān)于證據(jù)規(guī)則的適用問(wèn)題

最高人民法院頒布的《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《證據(jù)規(guī)定》）自2002年10月1日起施行，法院在實(shí)踐中通過(guò)貫徹執(zhí)行《證據(jù)規(guī)定》，進(jìn)一步規(guī)范了審判活動(dòng)，增強(qiáng)了案件的公開(kāi)透明度，有效的保障了當(dāng)事人訴訟權(quán)利的行使，提高了案件的質(zhì)量和效率。但在執(zhí)行《證據(jù)規(guī)定》的過(guò)程中，也還存在著不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)、不到位等問(wèn)題。具體表現(xiàn)如下：

一是在舉證或證明責(zé)任的分配上，有的法院未根據(jù)個(gè)案的不同情況及《證據(jù)規(guī)定》的要求向當(dāng)事人釋明舉證或證明義務(wù)，未體現(xiàn)保障當(dāng)事人充分正確的行使訴訟權(quán)利。

二是對(duì)被告要求延長(zhǎng)舉證期限的規(guī)定執(zhí)行不嚴(yán)格，有的被告口頭或電話提出延期舉證要求，法院也以相同形式答復(fù)同意，在原告對(duì)被告的舉證期限提出異議時(shí)，法院不能提供文字證據(jù)說(shuō)服原告，致使原告認(rèn)為法院與被告官官相護(hù)。

三是對(duì)當(dāng)事人提供的證據(jù)材料應(yīng)當(dāng)填寫(xiě)好清單和法院應(yīng)當(dāng)出據(jù)收據(jù)的規(guī)定，有的法院執(zhí)行不到位。在上訴的卷宗中有的案件很難分清證據(jù)材料是誰(shuí)提供的，有的當(dāng)事人還認(rèn)為一審法院未全部移送證據(jù)材料，給案件的審理和當(dāng)事人對(duì)法院信任度造成了負(fù)面影響。

四是證據(jù)的認(rèn)定環(huán)節(jié)不到位。雖然判決書(shū)中對(duì)當(dāng)事人提交的證據(jù)寫(xiě)明了采信與不采信的依據(jù)和理由，但在庭審、合議環(huán)節(jié)中，對(duì)證據(jù)是否采信沒(méi)有反映。有的庭審筆錄只反映了庭審中的舉證、質(zhì)證的過(guò)程，沒(méi)有對(duì)證據(jù)認(rèn)定的記錄。有的合議庭筆錄也沒(méi)有反映合議庭對(duì)當(dāng)事人提供證據(jù)的分析認(rèn)定，致使判決中對(duì)證據(jù)認(rèn)定缺乏合法的基礎(chǔ)。

上述現(xiàn)象反映出來(lái)的問(wèn)題，說(shuō)明法院對(duì)《證據(jù)規(guī)定》的執(zhí)行需要進(jìn)一步加強(qiáng)。為此，筆者認(rèn)為，行政審判人員除了需要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)《證據(jù)規(guī)定》的學(xué)習(xí)外，還要針對(duì)存在的問(wèn)題，注意把握好以下幾個(gè)方面的要求。

一是依法履行釋明義務(wù)，保障當(dāng)事人平等和充分的行使訴訟權(quán)利，具體明確當(dāng)事人的舉證責(zé)任。根據(jù)行政訴訟法及其司法解釋的相關(guān)規(guī)定，按當(dāng)事人訴訟中不同地位，舉證責(zé)任大體上分為被告和原告的舉證責(zé)任。

被告舉證責(zé)任是：在作為類(lèi)案件中，被告對(duì)被訴具體行政行為是否合法承擔(dān)舉證責(zé)任；在不作為類(lèi)案件中被告對(duì)不作為是否合法，承擔(dān)舉證責(zé)任；在行政賠償類(lèi)案件中，被告有權(quán)提供不予賠償或減少賠償數(shù)額方面的證據(jù)；被告認(rèn)為原告超過(guò)法定期限的，應(yīng)承擔(dān)舉證義務(wù)；被告對(duì)其在訴訟中提出的其他主張承擔(dān)舉證義務(wù)。原告的舉證責(zé)任或稱證明責(zé)任：原告在提訟時(shí)，承擔(dān)證明其符合法定條件的責(zé)任；在被告不作為的案件中，申請(qǐng)是必經(jīng)程序的，承擔(dān)證明其提出申請(qǐng)事實(shí)的責(zé)任；在行政賠償案件中，承擔(dān)證明因受被訴行為侵害而造成損害后果事實(shí)的責(zé)任；原告有權(quán)提供證據(jù)證明被訴行為違法；原告對(duì)在訴訟中提出的其他主張應(yīng)承擔(dān)舉證責(zé)任。

二是根據(jù)《證據(jù)規(guī)定》要求，被告要求延期提供證據(jù)的，應(yīng)當(dāng)在收到狀副本之日起十日內(nèi)提出書(shū)面申請(qǐng)，法院經(jīng)審查準(zhǔn)許逾期提供證據(jù)的也應(yīng)當(dāng)以書(shū)面通知形式作出。從程序公正的角度考慮，法院準(zhǔn)許被告延期提供證據(jù)的，還應(yīng)當(dāng)告知原告。

三是根據(jù)《證據(jù)規(guī)定》的要求，當(dāng)事人向法院提交證據(jù)材料，法院應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)當(dāng)事人填寫(xiě)好證據(jù)材料清單，清單中的內(nèi)容包括：編號(hào)、證據(jù)材料的來(lái)源、證明的對(duì)象、簡(jiǎn)要內(nèi)容說(shuō)明，由提交證據(jù)的當(dāng)事人簽名蓋章，注明提交日期。法院在接收當(dāng)事人的證據(jù)材料時(shí)，應(yīng)當(dāng)出據(jù)收據(jù)，收據(jù)的內(nèi)容包括：證據(jù)名稱、份數(shù)或件數(shù)、種類(lèi)、收到的時(shí)間、收件人簽名或蓋章。

四是合議庭對(duì)證據(jù)的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)執(zhí)行《證據(jù)規(guī)定》的要求。證據(jù)經(jīng)庭審質(zhì)證后，合議庭可以休庭合議，經(jīng)合議認(rèn)為能夠當(dāng)庭認(rèn)定的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)庭認(rèn)定。認(rèn)為不能當(dāng)庭認(rèn)定的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)庭說(shuō)明理由，并在合議時(shí)再認(rèn)定。合議庭對(duì)證據(jù)的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)圍繞證據(jù)的合法性、真實(shí)性、關(guān)聯(lián)性及證明力的大小進(jìn)行分析，說(shuō)明采信與否的依據(jù)和理由。裁判文書(shū)中闡述對(duì)證據(jù)是否采信的依據(jù)和理由，應(yīng)當(dāng)以合議庭（或?qū)徫瘯?huì)）的認(rèn)定為前提，按照多數(shù)人的意見(jiàn)或一致意見(jiàn)執(zhí)行，承辦人個(gè)人對(duì)合議庭（或?qū)徫瘯?huì)）認(rèn)定的證據(jù)無(wú)權(quán)取舍，但可以根據(jù)認(rèn)定的內(nèi)容在文字上進(jìn)行提煉歸納。

三、關(guān)于法律規(guī)范規(guī)則的適用問(wèn)題

2004年5月18日，最高人民法院印發(fā)了《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)議紀(jì)要》（以下簡(jiǎn)稱《紀(jì)要》）?！都o(jì)要》對(duì)不同層級(jí)的法律規(guī)范及其他規(guī)范性文件在案件中適用規(guī)定了具體規(guī)則。在審判實(shí)踐中，通過(guò)對(duì)這些規(guī)則的適用，保證了《行政訴訟法》有關(guān)規(guī)定的具體落實(shí)，促進(jìn)了審判質(zhì)量的進(jìn)一步提高，但對(duì)規(guī)則的適用也還存在一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：

一是在案件的審理裁判過(guò)程中，對(duì)不同層級(jí)法律規(guī)范未依照《紀(jì)要》規(guī)定的規(guī)則進(jìn)行判斷。如有漁政行政處罰案件，涉及《漁業(yè)法》與民族區(qū)域自治條例（以下簡(jiǎn)稱《條例》）規(guī)定的適用問(wèn)題，《漁業(yè)法》規(guī)定應(yīng)給予處罰的違法行為是在禁漁區(qū)、禁漁期內(nèi)銷(xiāo)售非法捕撈的漁獲物?！稐l例》中設(shè)定應(yīng)給予處罰的違法行為有在禁漁區(qū)、禁漁期內(nèi)收購(gòu)魚(yú)類(lèi)產(chǎn)品的行為。根據(jù)《行政訴訟法》第五十二條的規(guī)定，人民法院審理民族自治地方的行政案件，并以該民族自治地方的自治條例和單行條例為依據(jù)。據(jù)此，法院以該《條例》的規(guī)定為依據(jù)，判決維持被告依據(jù)《條例》作出的處罰。本案的法律適用問(wèn)題涉及到對(duì)《紀(jì)要》規(guī)定的法律規(guī)范規(guī)則的適用?！都o(jì)要》規(guī)定，“在一般情況下應(yīng)當(dāng)按照立法法規(guī)定的上位法優(yōu)于下位法、后法優(yōu)于前法、特別法優(yōu)于一般法等法律適用規(guī)則判斷和選擇所應(yīng)適用的法律規(guī)范”，在本案中，按層級(jí)《漁業(yè)法》屬于上位法，《條例》則屬于下位法?！都o(jì)要》規(guī)定“人民法院審查具體行政行為的合法性時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)下位法是否符合上位法一并進(jìn)行判斷，經(jīng)判斷下位法與上位法相抵觸的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)上位法認(rèn)定被訴具體行政行為的合法性”。下位法不符合上位法的表現(xiàn)形式，《紀(jì)要》列舉的其中有“下位法擴(kuò)大或者限縮上位法規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度的范圍”。本案中《條例》規(guī)定的在禁漁區(qū)、禁漁期內(nèi)收購(gòu)魚(yú)類(lèi)產(chǎn)品的行為為違法應(yīng)給予處罰的行為，應(yīng)屬于下位法擴(kuò)大了上位法規(guī)定的給予行政處罰的行為。按《紀(jì)要》規(guī)定的法律規(guī)范適用規(guī)定，下位法的規(guī)定不符合上位法的，人民法院原則上應(yīng)當(dāng)適用上位法。據(jù)此，法院應(yīng)當(dāng)依據(jù)《漁業(yè)法》的規(guī)定，認(rèn)定被訴的具體行政行為是否合法。

二是對(duì)被訴具體行政行為所適用的規(guī)范性文件是否合法、有效，法院是否承認(rèn)其效力，因判定的難度大，有的在裁判文書(shū)中對(duì)此避而不談，或片面否定，或不說(shuō)明理由即認(rèn)定其效力。此類(lèi)問(wèn)題涉及的案件主要有勞動(dòng)教養(yǎng)和勞動(dòng)類(lèi)行政案件及移民類(lèi)行政案件等。按照《紀(jì)要》規(guī)定，審判實(shí)踐中所稱的規(guī)范性文件包括兩個(gè)方面：一是國(guó)務(wù)院部門(mén)及省、市、自治區(qū)和較大的市級(jí)人民政府或其主管部門(mén)對(duì)具體適用法律、法規(guī)、規(guī)章作出的解釋。二是縣級(jí)以上人民政府及其主管部門(mén)的具有普遍約束力的決定、命令等。這些規(guī)范性文件不是正式的法律淵源，根據(jù)行政訴訟法關(guān)于人民法院審理行政案件以法律、法規(guī)為依據(jù)，并參照規(guī)章的規(guī)定，這些規(guī)范性文件對(duì)人民法院在審理行政案件中應(yīng)當(dāng)說(shuō)不具有法律規(guī)范意義上的約束力，但被訴具體行政行為具體應(yīng)用了相關(guān)的規(guī)范性文件的，人民法院應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律規(guī)范的規(guī)定進(jìn)行判斷，經(jīng)判斷認(rèn)為其應(yīng)用的規(guī)范性文件合法有效、合理或適當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)承認(rèn)其效力。對(duì)被訴行為應(yīng)用的規(guī)范性文件，是承認(rèn)或不承認(rèn)其效力，均應(yīng)在裁判文書(shū)的本院認(rèn)為中予以評(píng)述，并依據(jù)《紀(jì)要》的規(guī)定和法理說(shuō)明其理由。規(guī)范性文件屬于抽象行政行為，目前還不屬人民法院行政案件的受案范圍，因此，法院在裁判文書(shū)中不宜認(rèn)定規(guī)范性文件違法或無(wú)效，但對(duì)其合法有效的可以選擇適用，對(duì)認(rèn)為違法無(wú)效的可以不選擇適用。

三是在裁判文書(shū)中引用實(shí)體法的作法不統(tǒng)一。有的在“本院認(rèn)為”中引用，作為評(píng)判對(duì)被訴行為是否合法的依據(jù)。有的在裁判的主文前引用，作為裁判主文的依據(jù)。對(duì)于實(shí)體法應(yīng)當(dāng)在裁判文書(shū)中引用已成共識(shí)，但在裁判文書(shū)的什么地方引用又有不同觀點(diǎn)，前述的兩種作法，就是兩種不同觀點(diǎn)的具體表現(xiàn)。筆者主張，實(shí)體法一般應(yīng)在“本院認(rèn)為”中引用。理由是，根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，人民法院審理行政案件，對(duì)被訴具體行政行為是否合法進(jìn)行審查?！氨驹赫J(rèn)為”的內(nèi)容就是審查被訴行為是否合法的具體意見(jiàn)，這些具體意見(jiàn)，應(yīng)當(dāng)是依據(jù)實(shí)體法的相關(guān)規(guī)定，對(duì)被訴行為是否合法作出的評(píng)判?！氨驹赫J(rèn)為”除了對(duì)被訴行為是否合法進(jìn)行評(píng)判外，還要對(duì)當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求進(jìn)行評(píng)判，闡述是否支持的理由，這些理由的基礎(chǔ)除了要依據(jù)證據(jù)外，仍然還是要依據(jù)實(shí)體法相關(guān)規(guī)定。裁判文書(shū)中的主項(xiàng)是以“本院認(rèn)為”為前提而得出的結(jié)論性處理意見(jiàn)，即對(duì)一個(gè)案件的結(jié)案處理形式。結(jié)案處理形式在實(shí)體法中一般均未作規(guī)定，只有相關(guān)的程序法及其司法解釋對(duì)結(jié)案形式分別不同情況進(jìn)行了設(shè)定，因此，在裁判主項(xiàng)前應(yīng)當(dāng)引用相對(duì)應(yīng)的程序法及其司法解釋的規(guī)定。

四、關(guān)于立案審查的范圍問(wèn)題

根據(jù)最高人民法院《關(guān)于人民法院立案工作的暫行規(guī)定》要求，案件的立案審查工作由立案庭負(fù)責(zé)。對(duì)行政案件組成合議庭進(jìn)行立案審查，法院的做法有以下三種形式：一是由立案庭的人員組成合議庭；二是由行政庭派人參加立案庭組成的合議庭；三是由行政庭人員組成合議庭。立案審查階段反映出的問(wèn)題主要有：一是超審查范圍，進(jìn)行實(shí)體審查，認(rèn)為難審、難判、難處理關(guān)系的，不及時(shí)立案受理，有的即開(kāi)始先作協(xié)調(diào)工作，促使人放棄。二是對(duì)前述“三難”案件應(yīng)當(dāng)進(jìn)入實(shí)體審理的而作程序上的處理，如裁定不予受理或裁定駁回，把矛盾上交。三是法院未依法履行釋明權(quán)。對(duì)原告錯(cuò)列被告，訴訟請(qǐng)求不清楚的，未進(jìn)行正確引導(dǎo)。

對(duì)組成合議庭進(jìn)行立案審查不統(tǒng)一的問(wèn)題，筆者主張，可以統(tǒng)一由行政庭派業(yè)務(wù)骨干參加立案庭組成合議庭對(duì)案件進(jìn)行立案審查評(píng)議。理由是：行政訴訟案件的立案審查既要執(zhí)行最高人民法院《關(guān)于人民法院立案工作的暫行規(guī)定》要求，又要兼顧行政訴訟案件的特殊性。行政訴訟案件在立案階段的特殊性，主要表現(xiàn)為如何正確把握行政訴訟案件的受案范圍。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）規(guī)定，原則上只要是對(duì)具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，未被《解釋》規(guī)定排除在受案范圍之外的，均應(yīng)屬行政案件的受案范圍。但由于行政行為在社會(huì)管理活動(dòng)中表現(xiàn)的復(fù)雜性和多樣性，加上《解釋》作出的規(guī)定又比較原則，因此在把握具體個(gè)案是否屬行政案件的受案范圍時(shí)有的難度較大。由行政審判庭派業(yè)務(wù)骨干參加立案庭組成合議庭，對(duì)案件的立案受理進(jìn)行審查評(píng)議，有利于進(jìn)一步把握好案件的立案關(guān)，共同保障人的訴權(quán)。

對(duì)案件在立案階段審查的范圍，筆者認(rèn)為，根據(jù)行政訴訟法及其司法解釋關(guān)于和受理的有關(guān)規(guī)定，審查的范圍應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

一是人是否具備原告的主體資格。行政訴訟中的原告要與被訴的行為或不作為行為之間存在著利害關(guān)系，這種利害關(guān)系表現(xiàn)為被訴的作為或不作為的行為使其權(quán)利或義務(wù)發(fā)生變化，包括賦予新的權(quán)利，科以新的義務(wù)。是否與被訴行為存在著利害關(guān)系，根據(jù)《解釋》第二十七條規(guī)定，由人負(fù)證明責(zé)任。人只要能證明與被訴行為存在利害關(guān)系即屬適格的原告。至于被訴行為對(duì)其權(quán)利或義務(wù)產(chǎn)生的影響是否合法，不屬立案階段審查的范圍。

二是審查原告指控的被告是否適格。被告應(yīng)當(dāng)是被原告指控的作為或不作為的行政機(jī)關(guān)，或法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織。被訴行為與被告在一般情況下應(yīng)當(dāng)是相對(duì)應(yīng)的。在具體確認(rèn)適格被告時(shí)，應(yīng)依據(jù)法律及司法解釋的具體規(guī)定進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)原告錯(cuò)列被告的，法院應(yīng)當(dāng)履行釋明義務(wù)，告知原告變更適格的被告。原告不同意變更的，才能在程序上作裁定處理。如在立案階段對(duì)被告是否適格難以確認(rèn)的，依照《解釋》規(guī)定可以先立案，再由業(yè)務(wù)庭進(jìn)行審查并依法作出處理。

三是審查原告的訴訟請(qǐng)求是否清楚，是否與被訴行為相關(guān)聯(lián)。對(duì)訴訟請(qǐng)求不明確，或訴訟請(qǐng)求不屬行政案件管轄的范圍，或明顯不屬于所訴案件審理的范圍的，法院要通過(guò)履行釋明義務(wù)，引導(dǎo)原告有針對(duì)性的明確訴訟請(qǐng)求，或變更訴訟請(qǐng)求，但法院不得直接變更原告的訴訟請(qǐng)求。關(guān)于對(duì)行政訴訟法規(guī)定原告應(yīng)當(dāng)提供事實(shí)依據(jù)的規(guī)定，在審判實(shí)踐中有不同理解，但一般認(rèn)為是指原告時(shí)要提供證據(jù)證明被訴的具體行政行為存在，包括作為和不作為。作為的具體行政行為一般是以書(shū)面的形式表現(xiàn)，未以書(shū)面形式表現(xiàn)的，原告可以提供被訴具體行為存在的線索，法院應(yīng)當(dāng)核實(shí)，經(jīng)核實(shí)認(rèn)定被訴具體行為是否存在和是否可訴。對(duì)訴被告不作為的案件，申請(qǐng)是必經(jīng)程序的，原告要提供證據(jù)證明已提出申請(qǐng)的事實(shí)。

四是審查是否屬人民法院行政案件的受案范圍和受訴人民法院管轄。行政案件的受案范圍應(yīng)執(zhí)行《行政訴訟法》第十一條、第十二條和《解釋》第一條至第五條的規(guī)定，并嚴(yán)格執(zhí)行與受理一章中有關(guān)時(shí)限規(guī)定和管轄的規(guī)定。

五是審查是否有前置程序。根據(jù)《行政訴訟法》和《解釋》的規(guī)定，前置程序包括：1、法律、法規(guī)規(guī)定的復(fù)議的前置程序。如被訴行為依據(jù)的法律、法規(guī)規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)具體行政行為不服，應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服的可以依法提訟。2、《解釋》規(guī)定的申請(qǐng)前置程序。如原告訴被告不履行法定職責(zé)，根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)及規(guī)章的規(guī)定，被告履行該法定職責(zé)需經(jīng)申請(qǐng)才能履行的，在此種情形下，原告應(yīng)向被告先提出申請(qǐng)就屬前置程序，未經(jīng)申請(qǐng)前置程序的法院不應(yīng)受理。但原告所訴被告未履行法定職責(zé)，依法不需申請(qǐng)被告在法定條件具備時(shí)，應(yīng)主動(dòng)履行的除外。3、單獨(dú)提起行政賠償訴訟賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先行處理前置程序。單獨(dú)提起行政賠償訴訟的案件是指賠償義務(wù)機(jī)關(guān)作出的具體行政行為違法已被依法確認(rèn)，包括行政確認(rèn)和司法確認(rèn)，原告只請(qǐng)求賠償。依據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理行政賠償案件若干問(wèn)題的規(guī)定》，原告單獨(dú)提起行政賠償訴訟，應(yīng)以賠償義務(wù)機(jī)關(guān)即被告先行處理為前置程序。先行處理是指違法行為被依法確認(rèn)違法后，被告對(duì)其賠償問(wèn)題已作出處理，包括作出不予賠償決定或作出賠償決定及原告申請(qǐng)被告賠償，被告逾期不予賠償?shù)木鶎儆谝呀?jīng)被告先行處理程序。

六是審查期限是否符合法律和司法解釋的相關(guān)規(guī)定。在審查期限時(shí)應(yīng)區(qū)別以下幾種不同情形：1、被告在作出的具體行政行為中告知的期限屬于法律規(guī)定的期限的，應(yīng)當(dāng)以其告知的為準(zhǔn)。2、被告在作出的具體行政行為中告知的期限屬于法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件規(guī)定的期限的，且該期限少于法律規(guī)定的期限的，應(yīng)以法律的規(guī)定為準(zhǔn)。部門(mén)法律未作規(guī)定的，應(yīng)以行政訴訟法的規(guī)定為準(zhǔn)，但告知的期限長(zhǎng)于法律規(guī)定的期限的，可以以告知的期限把握。3、對(duì)被告作出具體行政行為未告知期限或未告知作出具體行政行為的內(nèi)容的，應(yīng)依照《解釋》第四十一條、四十二條的規(guī)定把握原告的期限。4、《解釋》第四十二條中規(guī)定的公民、法人或者其他組織不知道行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為內(nèi)容的，其期限從知道或者應(yīng)當(dāng)知道該具體行政行為的內(nèi)容之日起計(jì)算。對(duì)涉及不動(dòng)產(chǎn)的具體行政行為從作出之日起超過(guò)20年的，法院不予受理。《解釋》于2000年3月10日起施行，對(duì)此前的具體行政行為具有溯及既往的效力，此前的具體行政行為是指1990年10月1日以后作出的具體行政行為，符合上述規(guī)定的，其期限按《解釋》第四十二條規(guī)定執(zhí)行。1990年10月1日前作出的具體行政行為不適用第四十二條規(guī)定，應(yīng)按當(dāng)時(shí)的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

以上六個(gè)方面的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是立案階段要審查的范圍，經(jīng)審查，其符合法律及司法解釋規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)立案受理。不符合其規(guī)定的，應(yīng)在七日內(nèi)作出不予受理的裁定，七日內(nèi)不能決定是否受理的，應(yīng)當(dāng)先予受理。

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論文摘要：行政訴訟基本原則是指反映行政訴訟基本特點(diǎn)、一般規(guī)律與精神實(shí)質(zhì)，貫穿于行政訴訟整個(gè)過(guò)程或主要階段，對(duì)行政訴訟活動(dòng)具有普遍指導(dǎo)意義的基本行為準(zhǔn)則，具有法律性、客觀性、普遍指導(dǎo)性的特點(diǎn)。本文對(duì)行政訴訟基本原則的概念、/特征進(jìn)行了介紹，并對(duì)行政訴訟基本原則的具體種類(lèi)進(jìn)行了分析。

行政訴訟法的頒布及實(shí)施不僅為行政相對(duì)人提供了一條救濟(jì)通道，更重要的意義在于推進(jìn)了我國(guó)的發(fā)展、法治的進(jìn)步，而基本原則作為“體現(xiàn)法的根本價(jià)值的原則，是整個(gè)法律活動(dòng)的指導(dǎo)思想和出發(fā)點(diǎn)，構(gòu)成法律體系或法律部門(mén)的神經(jīng)中樞”，因此，研究行政訴訟的基本原則，顯得尤為重要。

一、行政訴訟基本原則的概念

關(guān)于行政訴訟基本原則的含義，學(xué)界主要有以下幾種觀點(diǎn)：（1）行政訴訟基本原則，是指反映行政訴訟基本特點(diǎn)和一般規(guī)律，貫穿于行政訴訟活動(dòng)整個(gè)過(guò)程或主要過(guò)程，指導(dǎo)行政訴訟法律關(guān)系主體訴訟行為的重要準(zhǔn)則。（2）是指由憲法和法律規(guī)定的，反映行政訴訟的基本特點(diǎn)，對(duì)行政訴訟具有普遍指導(dǎo)意義，體現(xiàn)并反映行政訴訟的客觀規(guī)律和法律的精神實(shí)質(zhì)的基本準(zhǔn)則。（3）是指反映行政訴訟法本質(zhì)要求，表現(xiàn)行政訴訟法各種制度和具體規(guī)則間的內(nèi)在關(guān)系，指導(dǎo)行政訴訟活動(dòng)基本方向和基本過(guò)程，調(diào)節(jié)基本行政訴訟關(guān)系的概括性法律規(guī)則。（4）是指行政訴訟法規(guī)定的，貫穿于行政訴訟的主要過(guò)程或主要階段，對(duì)行政訴訟活動(dòng)起支配作用的基本行為準(zhǔn)則。（5）是指行政訴訟法總則規(guī)定的，貫穿于行政訴訟活動(dòng)整個(gè)過(guò)程或主要過(guò)程，調(diào)整行政訴訟關(guān)系，指導(dǎo)和規(guī)范行政訴訟法律關(guān)系主體訴訟行為的重要規(guī)則。（6）是指反映著行政訴訟的特點(diǎn)，對(duì)行政訴訟活動(dòng)具有普遍指導(dǎo)意義，在審理和解決行政案件過(guò)程中必須遵循的基本準(zhǔn)則。（7）是在行政訴訟的整個(gè)過(guò)程中起主導(dǎo)、支配作用的規(guī)則，它反映著行政訴訟法的基本精神，是行政訴訟法的精神實(shí)質(zhì)和價(jià)值取向。

分析學(xué)界的幾種比較有代表性的觀點(diǎn)，從中可以發(fā)現(xiàn)一些共同之處：行政訴訟基本原則是基本行為準(zhǔn)則；貫穿于行政訴訟整個(gè)過(guò)程或主要階段；對(duì)行政訴訟活動(dòng)具有普遍指導(dǎo)意義；反映行政訴訟基本特點(diǎn)或一般規(guī)律或精神實(shí)質(zhì)。存在分歧或不一致之處包括：有的認(rèn)為行政訴訟基本原則是由憲法和法律規(guī)定的，有的認(rèn)為是由行政訴訟法總則規(guī)定的，有的沒(méi)有指明是由什么法規(guī)定的；有的強(qiáng)調(diào)行政訴訟基本原則調(diào)整行政訴訟關(guān)系、指導(dǎo)和規(guī)范行政訴訟法律關(guān)系主體訴訟行為，有的強(qiáng)調(diào)在審理和解決行政案件過(guò)程中必須遵循。

二、行政訴訟基本原則的特征

根據(jù)以上分析，本文認(rèn)為行政訴訟基本原則是指反映行政訴訟基本特點(diǎn)、一般規(guī)律與精神實(shí)質(zhì)，貫穿于行政訴訟整個(gè)過(guò)程或主要階段，對(duì)行政訴訟活動(dòng)具有普遍指導(dǎo)意義的基本行為準(zhǔn)則。基于此含義，行政訴訟基本原則具有以下特征：

（1）行政訴訟法的基本原則具有明確的法律性?；驹瓌t以憲法和法律為依據(jù)，并由行政訴訟法加以明確規(guī)定?；驹瓌t是反映行政訴訟立法精神的活動(dòng)準(zhǔn)則。它與行政訴訟具體制度一樣具有法律效力。行政訴訟的各個(gè)訴訟階段都必須遵循這些原則規(guī)定,違反行政訴訟基本原則同樣是違法和無(wú)效的。

（2）行政訴訟法的基本原則具有客觀性。基本原則必須能夠真實(shí)反映行政訴訟的客觀規(guī)律和精神實(shí)質(zhì)，概括行政訴訟的基本行為規(guī)范和行政訴訟自身的特點(diǎn)，體現(xiàn)國(guó)家行政管理和社會(huì)主義民主與法制對(duì)行政訴訟的客觀要求。

（3）行政訴訟的基本原則具有普遍指導(dǎo)性。它貫穿于行政訴訟整個(gè)過(guò)程之中,不僅是行政訴訟主體進(jìn)行訴訟活動(dòng)的基本準(zhǔn)則,而且也是司法機(jī)關(guān)處理和解決行政案件的基本依據(jù),特別是法律、法規(guī)沒(méi)有明文規(guī)定的重大疑難問(wèn)題,可以根據(jù)行政訴訟的精神處理和解決?；驹瓌t能夠有助于我們理解行政訴訟法律制度的精神實(shí)質(zhì)，把行政訴訟法的規(guī)定準(zhǔn)確應(yīng)用于每一個(gè)具體的訴訟活動(dòng)中去，保證法律的貫徹實(shí)施。

三、行政訴訟基本原則的具體種類(lèi)

關(guān)于行政訴訟基本原則的種類(lèi)，學(xué)者比較一致的觀點(diǎn)包括：人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)原則；以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩原則；合議、回避、公開(kāi)審判和兩審終審原則；當(dāng)事人訴訟法律地位平等原則；使用本民族語(yǔ)言文字進(jìn)行訴訟原則；辯論原則；人民檢察院對(duì)行政訴訟進(jìn)行法律監(jiān)督的原則；人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為進(jìn)行合法性審查原則。有學(xué)者認(rèn)為行政訴訟基本原則就包括以上這些。有學(xué)者提出了當(dāng)事人訴訟權(quán)利平衡原則；行政被告不得處分法定職權(quán)的原則。有學(xué)者提出了保障相對(duì)人充分有效地行使訴權(quán)的原則；被告負(fù)舉證責(zé)任原則；人民法院享有司法變更權(quán)原則；不停止具體行政行為執(zhí)行原則；審理行政案件不適用調(diào)解原則。有學(xué)者在此基礎(chǔ)上還提出了人民法院特定主管原則；行政復(fù)議和行政訴訟的關(guān)系依法靈活設(shè)定原則；人民法院部分管轄原則；司法最終裁決原則等。另外，有學(xué)者采用學(xué)理概括的方法，得出了行政訴訟的四大基本原則：具體行政行為的合法性審查；給予公民權(quán)益以特殊保護(hù)；適當(dāng)考慮公共利益的需要；保證人民法院公正審理行政案件。