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篇1

【關(guān)鍵詞】平安中國 基層法治 創(chuàng)新思維 【中圖分類號】D92 【文獻標識碼】A

在平安中國建設(shè)背景下，基層法治建設(shè)成為和諧鄉(xiāng)村建設(shè)的基礎(chǔ)，同時基層也是司法體制改革的橋頭堡。但是基層法治無論是體制建設(shè)還是法治構(gòu)建，都無法同其他基層系統(tǒng)建設(shè)工程相匹配，以司法體制改革為契機的基層法治建設(shè)創(chuàng)新勢在必行。特別是新時期以來基層法治建設(shè)中“知權(quán)難”“維權(quán)難”等難題，都是平安中國建設(shè)背景下基層法治創(chuàng)新的突破口?？傊鶎臃ㄖ蔚膭?chuàng)新就是要攻克基層法治與治理難題，使法治成為基層社會生活的常態(tài)。

基層法治建設(shè)面臨的“四難”

一是群眾知法難。基層法治建設(shè)不單是基層法治結(jié)構(gòu)性的工程建設(shè)，更是使法治成為基層群體喜聞樂見的觀念性內(nèi)化與升華。社會主義新農(nóng)村建設(shè)中，基層法治最直接的困難在于基層群眾知法難。一方面，群眾很難理性知法，法治體系在基層被道德束縛；另一方面，受基礎(chǔ)性條件制約，基層群眾難以迅速了解國家法治趨勢特別是新法的實施，普法的滯后性造成群眾法治觀念的空白，反而成為基層法治建設(shè)最不穩(wěn)定的因素之一。群眾知法難，成為基層法治建設(shè)陷入困境的外在表現(xiàn)。

二是群眾維權(quán)難?；鶎尤罕娋S權(quán)難是基層法治建設(shè)缺乏動力的關(guān)鍵，也是影響基層法治推進的核心問題?；鶎尤罕娋S權(quán)難主要表現(xiàn)在三個方面：首先是基層法治機構(gòu)不健全，群眾維權(quán)找不到門，無處維權(quán)；其次是維權(quán)機構(gòu)之間缺乏有效銜接，群眾維權(quán)不到位，維權(quán)缺乏實效性；再次是基層群眾將法治維權(quán)作為最后保障，先前基層組織的介入缺乏行之有效的法律捍衛(wèi)，個別群眾在鄉(xiāng)約禮法中容易受到二次侵權(quán)傷害。此外，基層群眾在維權(quán)時缺乏相應(yīng)的法律評估，加之司法成本較高，即使想維權(quán)也在高額司法成本前退縮。

三是基層執(zhí)法難。依憲執(zhí)法作為法治建設(shè)的核心，是基層法治的精髓。然而基層執(zhí)法難卻是當前基層法治建設(shè)的難題之一。基層執(zhí)法始終面臨不同程度的鄉(xiāng)約沖擊，合理的執(zhí)法在基層難以被認可?；鶎訄?zhí)法缺乏必要制度規(guī)范與監(jiān)督，執(zhí)法容易演變?yōu)楸┝?zhí)法等不文明執(zhí)法行為。使執(zhí)法行為在陽光下運行而不受其他因素影響才是關(guān)鍵，然而基層執(zhí)法在輿論的干預(yù)下缺乏定力，容易受外界輿論的影響?；鶎訄?zhí)法難還體現(xiàn)在基層法治建設(shè)不完善，特別是機構(gòu)的建設(shè)難以滿足社會運行的需求。

四是有效普法難。法治建設(shè)的重心在于有效普法的持續(xù)性推進，但是基層法治建設(shè)恰恰缺乏有效普法。一方面，基層普法缺乏實效性、靈活性，普法工作成為形式化的任務(wù)，實際工作流于表面；另一方面，普法缺乏專業(yè)人才，或者說基層普法隊伍缺乏權(quán)威性，導(dǎo)致普法工作缺乏群眾認可。

平安中國建設(shè)為基層法治創(chuàng)新提供驅(qū)動力

“平安中國、和諧基層”建設(shè)是基層法治建設(shè)創(chuàng)新的催化劑。特別是平安中國建設(shè)背景下注重法治建設(shè)的基調(diào)，為基層法治建設(shè)奠定了主題。也就是說，基層法治建設(shè)要與時俱進、不斷創(chuàng)新，從而不遺余力地應(yīng)對基層法治新形勢，使得基層社會建設(shè)朝著法治的方向發(fā)展。另外，平安中國建設(shè)推動著基層法治工程的系統(tǒng)性構(gòu)建，法治成為基層平安社會建設(shè)的主旋律，平安中國建設(shè)既能夠有效調(diào)動社會資源致力于基層社會的法治，又能夠規(guī)范基層社會管理，催生基層社會的法治化運行?？傊?，平安中國建設(shè)作為基層法治的驅(qū)動力，牽引著基層社會法治建設(shè)的逐步推進。

依憲治國成為基層法治創(chuàng)新的制度保障。基層法治作為中國法治建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，依憲治國框架下司法體制改革和依憲執(zhí)法的雙向保障，為基層法治的創(chuàng)新注入新鮮血液。一是依憲治國框架下，基層社會法治成為必然，在法治化進程中實現(xiàn)法治的良性創(chuàng)新，特別是依憲執(zhí)法機制中法治角色的社會定位與角色扮演，引領(lǐng)基層法治建設(shè)進行層次化、結(jié)構(gòu)化創(chuàng)新。二是依憲執(zhí)法框架下基層法治能夠依托司法體制改革等切入點，充實基層法治建設(shè)的制度保障，使基層法治創(chuàng)新成為基層法治建設(shè)的應(yīng)有之義。三是依憲治國機制下的司法體制等改革，能夠彌補基層法治建設(shè)中的結(jié)構(gòu)性缺陷。比如，依憲治國機制中法治人才的基層流入，能夠有效緩解因人才匱乏而導(dǎo)致的法治癱瘓，實現(xiàn)智庫型保障。此外，“平安中國、和諧基層”成為基層法治創(chuàng)新的動力。

平安中國建設(shè)背景下基層法治的創(chuàng)新

依托各種資源，注重普法工作的創(chuàng)新。群眾知法是基層法治的基礎(chǔ)，只有使法治知識在群眾中普及，才能推動法治建設(shè)的跨越式發(fā)展。新時期普法工作的創(chuàng)新，首先要依托基層聯(lián)村聯(lián)戶的扶貧機制，實現(xiàn)公檢法及律師等專業(yè)人才走進基層、服務(wù)基層，實現(xiàn)定期法律診所權(quán)威性的面授服務(wù)。其次，要注重以案釋法下基層，實現(xiàn)理論法的實際扎根，使普法同基層群眾的生活密切關(guān)聯(lián)。再次，基層司法機關(guān)巧妙利用流動法庭等形式，實現(xiàn)基層普法的震懾，實現(xiàn)普法的實效性。此外，基層普法還可以結(jié)合網(wǎng)絡(luò)媒介資源和青年志愿者服務(wù)，實現(xiàn)義務(wù)普法的定期化常態(tài)化開展。

扎根基層治理，注重基層服務(wù)的創(chuàng)新。平安中國建設(shè)為基層社會治理奠定了基本格局，實現(xiàn)基層法治服務(wù)的創(chuàng)新是核心。一方面，法治作為全面建成小康社會的工作準則，實現(xiàn)基層法治服務(wù)的創(chuàng)新，也是推動基層法治建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，要注重基層司法機關(guān)工作方式的創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變基層工作模式，倡導(dǎo)司法機關(guān)服務(wù)型工作方式的轉(zhuǎn)變，使法治成為基層治理的標桿。另一方面，基層服務(wù)要處理好“法、理、情”三者的關(guān)系，防止僵硬式法治造成群體性沖突的擴大，影響基層社會的穩(wěn)定。特別是在基層治理過程中，要注重禮法鄉(xiāng)約的社會治理功能，實現(xiàn)法治的靈活構(gòu)建，使其在成為基層社會建設(shè)準繩的同時，成為群眾內(nèi)心的依托。

規(guī)范基層鄉(xiāng)約，強化群眾守法的創(chuàng)新。平安中國建設(shè)背景下，基層法治創(chuàng)新的靈魂在于基層鄉(xiāng)約的整合?；鶎余l(xiāng)約作為引導(dǎo)基層群眾參與社會治理的規(guī)范總和，具有兩面性：一方面，基層鄉(xiāng)約作為基層法治的外延，在處理習(xí)俗道德事件中能夠發(fā)揮出超越法律的優(yōu)越性；另一方面，基層鄉(xiāng)約作為基層禮法的范疇，在社會法治洗禮中容易觸底反彈，導(dǎo)致群眾性守法建設(shè)步履維艱。群眾作為基層法治的主體，群眾守法始終是法治深入基層的重心，強化群眾守法不僅要堅持以人為本，健全社區(qū)監(jiān)督與自我提升相結(jié)合的守法培養(yǎng)機制，還要強化基層社區(qū)的法治義務(wù)導(dǎo)航，使守法成為群眾共同的心聲。

依托司法改革，加強基層法治的建設(shè)。平安中國建設(shè)框架下，國家司法體制改革在基層的輻射顯得尤為突出，基層法治的創(chuàng)新，本質(zhì)在于基層法治系統(tǒng)性的工程建設(shè)。司法改革在基層表現(xiàn)為三個方面：一是基層機構(gòu)改革。一方面，基層司法機構(gòu)的改革，有利于內(nèi)部權(quán)責(zé)的明確，能夠有效地提升基層司法效率；另一方面，基層機構(gòu)改革有助于健全機構(gòu)，為基層鄉(xiāng)土法治創(chuàng)新提供必要的基礎(chǔ)，使基層法治建設(shè)成為應(yīng)然趨勢。二是基層法治人才的專業(yè)化。實現(xiàn)基層法治建設(shè)根基的突破，使專業(yè)化人才的法治參與成為基層法治創(chuàng)新的亮點。三是基層法治的創(chuàng)新型建設(shè)?；鶎臃ㄖ蔚膭?chuàng)新型建設(shè)，就是要與時俱進，在依托國家政策的同時，始終聚焦美麗基層的建設(shè)，使基層法治建設(shè)的創(chuàng)新成為常態(tài)。

（作者分別為喀什大學(xué)副教授；喀什大學(xué)法政學(xué)院研究生）

【參考文獻】

篇2

城鄉(xiāng)一體化管理成為必然趨勢

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代社會發(fā)展的一個基本走向，也是一種必然趨勢。然而，對城鎮(zhèn)化的理解，則需要超越傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的范疇。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式主要是人口向城鎮(zhèn)的聚集，伴隨著城鎮(zhèn)的發(fā)展，農(nóng)村走向衰落和終結(jié)。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的關(guān)鍵目標是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，而不是僅僅依靠大城市或小城鎮(zhèn)的發(fā)展。實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標，需要解決的關(guān)鍵問題就是城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別和城鄉(xiāng)分治的格局。而導(dǎo)致這些問題產(chǎn)生的主要根源在制度安排，所以新型城鎮(zhèn)化的主要途徑是要通過制度創(chuàng)新，逐步消除城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機制障礙。

目前鄉(xiāng)村社會治理的基本制度為村民自治，這一制度是在1982年《村民委員會組織法》頒布實施后逐步在全國農(nóng)村推進，并得以不斷完善。某種意義上說，村民自治制度是繼制解體后鄉(xiāng)村治理模式的一次重大改革創(chuàng)新。村民自治制度發(fā)展至今，無論在廣度還是深度上都已經(jīng)取得了巨大進步，因而也成為當前政府農(nóng)村工作的一項基本政策，也是農(nóng)村的一項基本社會管理體制。

村民自治在擴大農(nóng)村基層民主、組織鄉(xiāng)村社會建設(shè)等方面，發(fā)揮了積極作用。但不容忽視的是，現(xiàn)有的村民自治制度是在城鄉(xiāng)分治的二元體制框架下設(shè)計的。從該制度的法理內(nèi)容來看，村民自治主要是為了達到村民的“自我管理、自我教育和自我服務(wù)”。而從制度實施的現(xiàn)實來看，村民自治實際上在執(zhí)行著管理鄉(xiāng)村基層社會經(jīng)濟的職能。一方面村委會在村級集體經(jīng)濟和集體產(chǎn)權(quán)管理中發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)功能，另一方面又承擔(dān)著村級公共事務(wù)管理的職能。然而，由于村并沒有獨立的財政來源，所以無法實現(xiàn)真正的村自治。要讓城鎮(zhèn)化的推進與農(nóng)村發(fā)展協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來，就需要在城鄉(xiāng)一體化的框架下進一步改革和完善村民自治制度，也就是將村民自治納入到城鄉(xiāng)一體化的公共管理和社會管理體系之中。

首先，目前村民自治組織所承擔(dān)的基層公共管理的功能需要納入統(tǒng)一的公共管理體制之中。在地市一級的行政轄區(qū)內(nèi)，按照城鄉(xiāng)一體化和基本民生公共服務(wù)均等化的原則，統(tǒng)一配置交通、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、水利、環(huán)境等公共基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)，并實施統(tǒng)一管理。打破城市與農(nóng)村分離的財政體系，將農(nóng)村公共領(lǐng)域里各項投入，編入到城鄉(xiāng)一體的公共財政預(yù)算體系之中。對于偏遠貧困地區(qū)農(nóng)村，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)及公共管理的支出，可由地方政府申報中央財政資金的扶持。

其次，改革農(nóng)村土地制度和集體產(chǎn)權(quán)制度，讓村民自治組織逐步退出管理村集體土地和村級經(jīng)濟。為了深化村民經(jīng)濟活動的獨立自主性，避免因集體產(chǎn)權(quán)模糊而引發(fā)和激化農(nóng)村社會矛盾，鄉(xiāng)村在經(jīng)濟管理方面必須推進集體產(chǎn)權(quán)的確權(quán)改革，也就是對農(nóng)村集體土地或其它集體產(chǎn)權(quán)加以細化，將具體權(quán)責(zé)范圍明晰到農(nóng)民個體之上。并通過制度創(chuàng)新建立起集體產(chǎn)權(quán)交易機制，使農(nóng)民個體的產(chǎn)權(quán)收益更加明確。

此外，按照城鄉(xiāng)一體化方式，建設(shè)和完善鄉(xiāng)村基層社會生活領(lǐng)域里的村民自治。農(nóng)村的村民自治組織建設(shè)可以參照城市居委會建設(shè)模式，由村民直接選舉，組織的運行經(jīng)費納入到統(tǒng)一的財政支出之中，以確保村民自治得以普遍地、統(tǒng)一地、正常地運行。與此同時，村民委員會主要致力于服務(wù)村民生活。

將村民自治作為城鄉(xiāng)一體化社會管理體制的組成部分去加以發(fā)展和完善，是新型城鎮(zhèn)化的必然要求，也可以說是新形勢下農(nóng)村發(fā)展的必然趨勢。作為一項制度改革與創(chuàng)新，城鄉(xiāng)一體化社會管理體制將為城鄉(xiāng)均衡、和諧發(fā)展提供制度保障。當前農(nóng)村與城市之間最突出的差別問題就是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)及其它社會生活條件的落后，而要徹底改變這種局面，僅僅靠農(nóng)民自我建設(shè)和中央支農(nóng)資金支持，其效率很有限。

作為生活方式的村民自治

新型城鎮(zhèn)化也是社會生活方式現(xiàn)代化的過程，在這一過程中，社會生活領(lǐng)域的重要變遷集中體現(xiàn)在社會生活的民主化。所謂社會生活的民主化，實際上也就是村民自治制度的核心內(nèi)容—“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。

自治是社會生活的基本屬性和特征之一，自治并不等同于民主。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會也有自治，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治通常是在鄉(xiāng)村精英如族長和宗教權(quán)威的主導(dǎo)下運行的，此種自治雖保證了村莊的相對獨立性，但其實并未實現(xiàn)村民的自主性，而且也因過于強調(diào)村莊內(nèi)部自治導(dǎo)致村莊封閉性增強。新型城鎮(zhèn)化背景下的村民自治，自然需要從傳統(tǒng)自治向現(xiàn)代自治轉(zhuǎn)型，與現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會生活方式保持一致。鄉(xiāng)村是人類居住和生活的重要場域，伴隨著社會變遷發(fā)展與城市化，一部分鄉(xiāng)村人口遷移至城鎮(zhèn)居住和生活。從遷移理論來看，人們從鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)的遷移行為，主要受兩種力量的作用：一是鄉(xiāng)村的推力作用，二是城鎮(zhèn)的拉力作用。推力作用機制就是鄉(xiāng)村中影響人們社會生活的不利條件或因素，拉力作用機制主要是城市優(yōu)越于鄉(xiāng)村的社會條件及因素。不過，從人類社會城鎮(zhèn)化的整個過程來看，城鎮(zhèn)化并不只是鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)的遷移和聚集。城鎮(zhèn)化同樣還包括鄉(xiāng)村的城鎮(zhèn)化，而鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化實際上就是鄉(xiāng)村社會生活方式的城市化與現(xiàn)代化。

鄉(xiāng)村社會生活方式的城鎮(zhèn)化，既需要有鄉(xiāng)村生活物質(zhì)環(huán)境和條件的改善，同時也需要營造現(xiàn)代的人文環(huán)境，即農(nóng)村居民社會生活的民主化。民主化是社會生活領(lǐng)域的本質(zhì)特征和要求，因為在生活中，具有自主性的個體完全能夠支配而且應(yīng)該由個人來支配其自身的生活性事務(wù)，所以自主選擇、自我管理、民主決策、民主監(jiān)督在鄉(xiāng)村基層社會生活中，不僅是可能的，而且非常重要。

作為鄉(xiāng)村民主化的社會生活方式，村民自治就是要不斷推進和完善基層社會生活領(lǐng)域的民主。首先，通過民主選舉選擇出多數(shù)村民所信任的村委會成員，由村民直接選舉出來的基層組織，主要職能就是組織協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村基層社會生活及社會秩序，即為不斷改善鄉(xiāng)村社會生活環(huán)境而服務(wù)。推進鄉(xiāng)村基層民主選舉，其重要意義還在于在基層社會形成民主生活的社會風(fēng)尚，為社會主義民主政治建設(shè)奠定社會基礎(chǔ)。讓廣大村民參與到與其生活相關(guān)的基層選舉之中，可以培養(yǎng)人們的民主精神、民主意識和民主作風(fēng)，從而在鄉(xiāng)村社會生活領(lǐng)域形成民主化的風(fēng)尚和環(huán)境。其次，村民自治中的民主決策也將主要在社會生活領(lǐng)域得以體現(xiàn)，即鄉(xiāng)村居民可以自主地選擇自己的生活方式、對自己生活中的事務(wù)能夠自主決策、能參與村莊內(nèi)部生活中的共同事務(wù)的決策。村民自治組織的形成應(yīng)該是為實現(xiàn)這些目標提供制度和組織保障，而不是讓村委會來實現(xiàn)自治。因而民主決策不能局限在村民自治組織之中，而需要拓展為一項基本原則和制度，這一原則和制度就是要促進村民個人獨立自主地支配自己的合法權(quán)益和獨立自主做出自己的合法行為選擇。當村莊成為人們自主生活的社會空間時，一方面廣大村民的個體能動性、創(chuàng)造性和積極性會被調(diào)動起來、激發(fā)起來，為鄉(xiāng)村發(fā)展提供動力來源。另一方面，村民在社會生活中民主決策范圍的不斷拓展，也將促進鄉(xiāng)村社會的進一步開放。只有當村民獨立自主支配其生產(chǎn)要素或資源配置時，農(nóng)村的要素市場才能發(fā)育、發(fā)展起來；只有農(nóng)村市場發(fā)展起來了，農(nóng)村才會進一步開放；農(nóng)村只有走向開放，才會有新鮮的“血液”進入農(nóng)村，農(nóng)村才會獲得新的發(fā)展機遇。

未來村民自治中的民主管理將主要是鄉(xiāng)村基層社會管理的民主化。由于村莊主要是社會生活的空間而不是政治單位或行政單位，因而村民自治的民主管理應(yīng)該走向社會管理領(lǐng)域，即鄉(xiāng)村民主管理的范圍主要在社會性事務(wù)或生活性事務(wù)之內(nèi)。目前村民自治的一個突出問題就在于政社不分、公共管理與社會管理不分。制度設(shè)計賦予村民自治過多且模糊的功能，致使鄉(xiāng)村基層政權(quán)建設(shè)與社會建設(shè)、公共管理與社會管理混同在一起，由此影響到村民自治的社會效益。如果讓村民自治回歸到民主管理鄉(xiāng)村基層社會的生活性事務(wù)，其職能也就走向?qū)ｉT化、單一化，村民自治組織的權(quán)責(zé)會更加對稱、更加明晰，有利于其在基層社會生活民主化建設(shè)過程中發(fā)揮更加有效、更為積極的功能。

作為一種生活方式的村民自治，民主監(jiān)督的內(nèi)容主要表現(xiàn)為村民在平常生活中的自我教育、自我監(jiān)督，而且民主監(jiān)督主要是在村莊及村民內(nèi)部對共同生活的事務(wù)和社會行為的相互監(jiān)督。由于當前的村民自治組織承擔(dān)著管理集體土地和集體產(chǎn)權(quán)收益的職能，以及組織和管理村級經(jīng)濟的功能，所以村民自治的民主監(jiān)督主要是針對村委會的，即村民對自治組織的監(jiān)督。村民之所以要對村委會實行監(jiān)督，村委會之所以要公開村務(wù)接受監(jiān)督，在一定意義上表明村級自治組織擁有了較大權(quán)力，成為一種類似權(quán)力機關(guān)的組織，而與法律所界定的群眾性自治組織不相一致。所以，當村民自治組織逐步去權(quán)力化，村民就不需要花費大量的精力去監(jiān)督村委會，村委會也就可以真正代表村民履行社會監(jiān)督職責(zé)，在構(gòu)建基層良好社會風(fēng)尚、解決社會矛盾、維護社會秩序中發(fā)揮更為積極的功能。

作為一種現(xiàn)代生活方式，村民自治需要通過相互監(jiān)督和行為自律來達到生活的理性化，并由此協(xié)調(diào)個人與社會的關(guān)系。村民自治一方面使個體的自主性和能動性大大提高，與此同時也就需要提高個體的社會性，以使社會關(guān)系得以協(xié)調(diào)。個體社會性的提高必須通過法律及規(guī)范來規(guī)制個體的行為選擇，并通過社會監(jiān)督機制促使個人遵循法律和規(guī)范。由于村民自治組織是廣大村民直接民主選舉產(chǎn)生的群眾性組織，能很好地反映和代表村民意見，因而充分發(fā)揮其對基層違法違規(guī)行為的監(jiān)督和教育功能，將有助于構(gòu)建和諧的基層社會。

走向社區(qū)建設(shè)

在新型城鎮(zhèn)化及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中，鄉(xiāng)村將依然是居民居住和生活的重要社會空間，鄉(xiāng)村的變遷與發(fā)展將主要體現(xiàn)為村莊的社會生活環(huán)境越來越接近于、越來越類似于城鎮(zhèn)社區(qū)生活環(huán)境。要達到這一目標，鄉(xiāng)村在社會管理上就需要朝著社區(qū)建設(shè)與管理的方向發(fā)展，也就是說，作為鄉(xiāng)村治理的基本制度—村民自治要走向社區(qū)建設(shè)，與社區(qū)管理統(tǒng)一起來。

在社會學(xué)意義上，傳統(tǒng)的村落盡管也屬于一種社區(qū)，嚴格地說是一種社會生活共同體（community），這一共同體主要是基于血緣和地緣而形成的，即具有一定親屬關(guān)系的和長期居住生活在共同場域的居民而構(gòu)成的社會共同體。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社區(qū)的存在和維續(xù)主要依靠熟悉的社會關(guān)系紐帶、禮俗規(guī)范以及認同邊界，因而容易在村莊內(nèi)部形成自治格局，但同時也容易使社區(qū)封閉起來?，F(xiàn)代意義的鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)則是在開放的社會推進社會生活共同體的建設(shè)，即在不同社會關(guān)系的個體及群體之間建構(gòu)社會共識、規(guī)范和秩序。

從發(fā)展的角度看，更好地治理鄉(xiāng)村社會生活空間，關(guān)鍵是要解決制約鄉(xiāng)村發(fā)展的三個問題：一是村莊的封閉性，二是鄉(xiāng)村人口的單向外流，三是鄉(xiāng)村發(fā)展的可持續(xù)性。就目前的村民自治狀況而言，難以解決這三個基本問題，甚至有些自治策略和措施，雖對擴大鄉(xiāng)村基層民主有促進作用，但對鄉(xiāng)村發(fā)展問題還可能具有強化和固化作用。因此，村民自治制度必須與時俱進，不斷地根據(jù)鄉(xiāng)村發(fā)展的實際深化改革和創(chuàng)新。

首先，村莊的封閉性使得鄉(xiāng)村發(fā)展只能按照自然循環(huán)的方式發(fā)展，即通過村莊內(nèi)部人口一代一代地自然更替，維持著鄉(xiāng)村的存續(xù)。由于封閉的鄉(xiāng)村難以讓新生力量進入，因而鄉(xiāng)村發(fā)展最多不過是村莊內(nèi)部面貌的更新，而難以與社會轉(zhuǎn)型保持協(xié)調(diào)。未來的村民自治需要改變鄉(xiāng)村治理策略和治理模式。具體而言，就是村民自治必須超越傳統(tǒng)村莊自治理念，走向現(xiàn)代社區(qū)建設(shè)。通過鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)，一方面可以發(fā)揮基層社會力量更好建設(shè)和管理鄉(xiāng)村社會；另一方面在新的生活共同體構(gòu)建過程中促進鄉(xiāng)村與外部世界的聯(lián)系，讓更為廣泛的社會力量參與到鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展之中，從而可以把鄉(xiāng)村建設(shè)成與城市社區(qū)相類似的社會生活空間。

其次，鄉(xiāng)村人口的單向外流，導(dǎo)致鄉(xiāng)村建設(shè)與發(fā)展的基礎(chǔ)越來越不穩(wěn)定、發(fā)展的后勁越來越匱乏，由此也可能導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會逐步走向衰落，乃至有大量的村莊因此而走向終結(jié)。盡管在城鎮(zhèn)化的大背景下，鄉(xiāng)村人口的外流是一種趨勢，流動也是農(nóng)民的自主選擇，但這并不意味著有些村莊的衰落和終結(jié)是理所當然的結(jié)局。鄉(xiāng)村人口向外凈流出的格局是在二元體制和二元社會經(jīng)濟下發(fā)生的，由于城鎮(zhèn)生產(chǎn)和生活方式已走向現(xiàn)代化，而鄉(xiāng)村的生產(chǎn)與生活方式依然維持在傳統(tǒng)落后的狀態(tài)，農(nóng)民自然會不斷地走出鄉(xiāng)村、流向城市。如果城鄉(xiāng)差別過大、城鄉(xiāng)二元體制存在，這種鄉(xiāng)村人口凈外流的問題就難以得到真正解決。因此，要緩解和改善目前鄉(xiāng)村單向外流局面，必須要滿足兩個基本條件：一是鄉(xiāng)村社區(qū)得以更好的建設(shè)與發(fā)展，鄉(xiāng)村社區(qū)生活方式同樣達到現(xiàn)代化水平；二是鄉(xiāng)村社會是充分開放的，即鄉(xiāng)村市場必須充分發(fā)展。要讓村落社區(qū)不僅發(fā)展成為“本村人”共同生活的社會空間，更是市場共同體的組成部分。

再次，無論是新農(nóng)村建設(shè)還是城鎮(zhèn)化，其共同目標都是促進發(fā)展，其中自然也包括鄉(xiāng)村的發(fā)展。如果只有城市擴張和發(fā)展，而鄉(xiāng)村不斷走向衰落和終結(jié)，那么這一發(fā)展過程很難說是協(xié)調(diào)的和良性的發(fā)展。加強農(nóng)村社區(qū)建設(shè)將是解決鄉(xiāng)村發(fā)展的持續(xù)性問題的重要途徑之一，也是村民自治的大趨勢。農(nóng)村社會的可持續(xù)發(fā)展必須有相應(yīng)的社會管理體制作保障，在現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的大背景下，必須改革現(xiàn)行的農(nóng)村社會管理體制，即把村民自治的鄉(xiāng)村社會管理轉(zhuǎn)向新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。推進新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，主要就是按照城鄉(xiāng)一體化的原則來建設(shè)和管理鄉(xiāng)村社會，即參照現(xiàn)代城市的社會管理體系和模式來管理和發(fā)展鄉(xiāng)村社會。目前城市社會的基層管理體制已基本從居委會管理體制轉(zhuǎn)向社區(qū)管理，社區(qū)建設(shè)與管理體制實現(xiàn)了基層社會管理的專門化和社會化，大大提高了社區(qū)社會服務(wù)和社會管理的效率，對促進社區(qū)生活環(huán)境的改善起到積極作用。同樣，在農(nóng)村推進村民自治向農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與管理的轉(zhuǎn)變，也將會提高農(nóng)村社會管理的效率，對不斷改善農(nóng)村社會生活環(huán)境發(fā)揮重要推動作用。伴隨著新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的推進，鄉(xiāng)村作為一種新的社會生活共同體也就會得以持續(xù)地發(fā)展。

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是城鎮(zhèn)化背景下鄉(xiāng)村自治的理想選擇，通過農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，可以更好地改變?nèi)藗児逃械某青l(xiāng)差別觀念，形成城鄉(xiāng)融合與一體化的新理念，樹立建設(shè)新農(nóng)村的信心，重新構(gòu)建鄉(xiāng)村社會認同體系。此外，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重點在于建立起新型的基層社會管理體系，通過新的社區(qū)管理模式，使鄉(xiāng)村得以更好地建設(shè)與發(fā)展。由此打破傳統(tǒng)村落邊界的封閉以及舊體制的束縛，把鄉(xiāng)村建設(shè)成為一個更加開放、更有活力的新型社會生活共同體。

篇3

關(guān)鍵詞：基層社會服務(wù) 居委會 公共服務(wù)

當前隨著十八屆五中全會的精神指引下，我國全面建成小康社會的路線圖已經(jīng)初見雛形。在全面建設(shè)小康社會的發(fā)展道路上，基層社區(qū)作為小康社會最基本的組成部分，為了實現(xiàn)這一目標，需要社區(qū)在教育事業(yè)的全面進步上，在城市治安的綜合治理上，在學(xué)習(xí)型城市的全面建設(shè)上，在文明創(chuàng)建活動的積極開展上投入更多的精力，以不斷滿足群眾日益增長的精神文化需求，實現(xiàn)人民安居樂業(yè)的社會發(fā)展環(huán)境，作為國家政策基層執(zhí)行單位的居委會，作為社會管理創(chuàng)新的重要推動力量，是構(gòu)建我國社會公共服務(wù)體系的重要有機體。而在面臨當前如社區(qū)發(fā)展、社區(qū)自我管理等問題，如何妥善解決這些問題，并發(fā)揮社區(qū)組織基層民主組織者的作用，對于整個社會的和諧穩(wěn)定都有著重要意義。

一、社區(qū)服務(wù)遇到的主要問題

1、社區(qū)工作難以獲得居民認同

在社區(qū)情況的調(diào)查中，大約一半的居民受訪者表示了對于居委會工作的不了解或者不認同，雖然有部分居民對于居委會工作表示了稱贊，但是總體來看其工作成果的反饋與期望達到的目標之間是有差距的。由于居委會工作繁雜且瑣碎，并且社區(qū)工作要跟不同類型的人群打交道，也使得不同群體背景的居民對居委會的工作有不同的看法；另外，居委會在戶籍調(diào)查、衛(wèi)生調(diào)查、治安管理中的部分職能也導(dǎo)致了居民將居委會工作人員視為基層行政部門的對接人，而對其居民自治組織的職能認識不足，間接的使得居民認為居委會沒有履行好自身職責(zé)；另外，重干部身份輕崗位管理造成部門服務(wù)意識不強，也導(dǎo)致在工作過程中與居民辦事程序處理不當容易遭致居民反感。

2、行政職能占據(jù)了大量工作時間

在當前行政部門工作中心下沉的思想指導(dǎo)下，眾多部門都將分支機構(gòu)或者職能設(shè)置到了社區(qū)居委會當中。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，居委會掛多塊牌子，從事多種行政職能，居委會需要承擔(dān)更多的行政職能，導(dǎo)致原本的以居民生活服務(wù)和自治開展為核心的工作性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨霞壊块T工作為核心，更多的屬于上傳下達的執(zhí)行型工作，會議、檢查與居民工作交集較小，工作內(nèi)容缺乏創(chuàng)新，也對基層情況變化不了解，在職能創(chuàng)新上步伐緩慢。

二、原因剖析

1、自身定位不準

從行政職能的界定上來看，社區(qū)居委會應(yīng)該承擔(dān)的政府部門事務(wù)應(yīng)該是輔助工作，其主要定位應(yīng)該作為居民自治組織在社會基層民主的建設(shè)中發(fā)揮作用，而不是應(yīng)該和治安、衛(wèi)生、勞動保障以及計劃生育等行政工作混雜在一起。此外，居委會工作人員應(yīng)該更多的以社區(qū)服務(wù)人員的身份來履行職能，以效益觀念來踐行居委會社區(qū)服務(wù)職能，才能避免居委會工作資源配置使用效益低下，定位失準的問題。

2、部門權(quán)責(zé)不對等

首先，政府職能對面對于居委會的管理權(quán)限過寬，由于不合理的行政職能安排導(dǎo)致居委會基層工作與大量行政單位的基層職能交叉嚴重，同時對于部門的工作績效評價不當，當前居委會雖然承擔(dān)了大量行政部門的工作，卻沒有真正得到與其工作實效相對等的評價機制。另外，當前行政部門的管理體系，沒有實現(xiàn)基層與管理部門的雙向互動，對于居委會的工作內(nèi)容也沒有得的應(yīng)有的回饋，間接導(dǎo)致居委會工作陷入長期的事務(wù)性工作中，沒有實現(xiàn)其職能作用，現(xiàn)在仍然采取按照上級職能部門意圖單純指令式的運作方式，沒有實現(xiàn)與其權(quán)責(zé)對等的職能目標。

三、提升祥云社區(qū)相關(guān)服務(wù)工作效果的相關(guān)建議

1、明確社區(qū)功能定位

在社區(qū)居委會的功能定位上，要弱化其作為政府基層職能工作的承擔(dān)者，另外作為社區(qū)基層民主的指導(dǎo)組織，居委會要創(chuàng)新自身職能，需要重新確立好自身位置，以當前政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革為契機，將更多的工作重心轉(zhuǎn)移到以社區(qū)服務(wù)為中心，即當前需要以四項工作重點為主：首先是社區(qū)安全，其次是社會文化，再次是社區(qū)健康，最后是社區(qū)生活，以明確有目的的性加強社區(qū)居民聯(lián)系和精神文化生活品質(zhì)提升，通過積極鼓勵居民自治，通過居民會議、協(xié)調(diào)的形式解決居民生活矛盾和問題，承擔(dān)居民之間與政府溝通交流的渠道，讓社區(qū)在民主決策、社區(qū)管理上能夠更多體會到自身全力，擺脫大量事務(wù)性工作的困擾，以居民自身工作重心為核心，切實履行居民委員會的基層職能。

2、理順與政府各職能部門之間關(guān)系

在當前居委會的工作職能中，大多數(shù)工作職能與政府基層工作相重合，厘清政府、社會、個人的職能是當前順利開展居委會工作的前提之一，根據(jù)這種情況，可以提議民政部門實行工作準入制度，市委、市政府各部門、各人民團體，凡擬將組織機構(gòu)、工作任務(wù)、創(chuàng)建評比考核等項目交給社區(qū)的，除法律、法規(guī)或有明確規(guī)定應(yīng)由基層自治組織承擔(dān)的以外，均實行準入制度，通過權(quán)責(zé)對應(yīng)，嚴格依法辦事的原則將居委會進一步從繁瑣的行政事務(wù)中解放出來，并且使得政府行政管理職能進一步直接與相關(guān)部門對接，將諸如檢查、會議等形式主義工作進一步剝離，以社區(qū)自治組織的職能定位，對各項工作準入與否進行居民表決，避免工作攤派，將主要工作重點轉(zhuǎn)移到基層社區(qū)建設(shè)上來，也讓居委會工作能夠以以居民生活為核心開展，并且在實際工作的開展中，需要借助居委會在政府職能部門中的基層作用，積極籌劃方便居民生活的運作方式。參考文獻：

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[2]陳瀟瀟，朱傳耿.我國城市社區(qū)研究綜述及展望[J].重慶社會科學(xué)，2013（09）.

[3]孔娜娜，張大維.美國是這樣開展社區(qū)建設(shè)的[J].社區(qū)，2011（15）.

篇4

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村秩序 暴力犯罪 國家法 民間法 豪強化

一、研究背景與理論探討

近代以來，伴隨著來自西方的壓力和現(xiàn)代化的浪潮，建立現(xiàn)代民族國家成為中國必須面對的現(xiàn)實。在此背景下，基層社會的構(gòu)造成為研究者著力處理的難題：一方面，不理解基層社會構(gòu)造及其治理方式，就無法順利實現(xiàn)對傳統(tǒng)社會的整體改造；另一方面，深入理解中國帝國政府的基層治理方式，也成為當代中國在西方化之外探索另一種可能的現(xiàn)代化路徑的前提。

關(guān)于中國傳統(tǒng)基層社會構(gòu)造的關(guān)鍵，大致有兩種截然不同的判斷：一種觀點認為，作為基層社會基本形態(tài)的鄉(xiāng)村社會是一盤散沙，以一家一戶分散生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主要組織形式，“家”構(gòu)成社會的基本生產(chǎn)和生活單位，各家各村之間缺少內(nèi)在的經(jīng)濟文化聯(lián)系，必須依賴于不同形式的帝政控制將“家”統(tǒng)合起來，形成皇權(quán)控制下的“編戶”（蕭公權(quán)，1960；杜正勝，1990），而帝政控制能力的缺乏和控制手段的低效，又直接導(dǎo)致鄉(xiāng)村秩序在事實上的分散性（蕭公權(quán)，1960：82—83；瞿同祖，[1962]2003：255；徐勇，2002）；另一種觀點指出，中國帝國政治的特點是政權(quán)高度放任，地方高度自治。雖然國家權(quán)力的基層滲透力很差，但這不意味中國沒有整合的鄉(xiāng)村社會（，1999：368；張靜，2000：18）。至于整合力量的來源，學(xué)者們亦有不同見解，但鄉(xiāng)紳和地方精英在公共事務(wù)和地方治理中的重要角色，受到格外的關(guān)注（、，[1948]1988；張仲禮，[1955]1991）。

歷史維度的討論直接關(guān)乎對整個中國社會結(jié)構(gòu)的理解，而關(guān)于現(xiàn)代基層秩序的討論則直接將問題推進到當代中國治理模式的探索與選擇。無論是松散論還是地方自治說都不會否認，近代以來中國社會最重大的變化之一是國家權(quán)力深入社會基層（鄭衛(wèi)東，2005）。國家的正式制度在進入社會基層的過程中，不但結(jié)束了鄉(xiāng)族自治的傳統(tǒng)，而且逐漸地影響、改變和控制民間的非正式制度（杜贊奇，[1991]1996：194-200）。那么，對比中國基層治理的前現(xiàn)代模式，現(xiàn)代鄉(xiāng)村秩序究竟發(fā)生了怎樣的變化？這種變化對于今天的國家基層治理有怎樣的意義？此類疑問已成為現(xiàn)代中國研究的關(guān)鍵問題。而在基層治理方式現(xiàn)代化的過程中涌現(xiàn)出來的種種問題與弊端，也使得尋找現(xiàn)代國家下沉這一基層治理模式的替代性方案成為學(xué)術(shù)界的熱門話題。

因此，除了對基層社會結(jié)構(gòu)的歷史性回顧和研究，現(xiàn)代國家建設(shè)背景下的鄉(xiāng)村秩序也成為學(xué)界討論的熱點。其中，作為現(xiàn)代國家基本治理手段的國家法的意義與遭遇，以及國家法與民間法的關(guān)系，尤為關(guān)鍵，其學(xué)術(shù)價值超出法學(xué)范疇，成為整個中國基層社會研究的重要領(lǐng)域。

強調(diào)法律多元的學(xué)者，主張民間法生長于民間社會，與普通民眾日常生活秩序密切相關(guān)，即使在政體變更、國家法被徹底改寫之后，它仍然可能長久地支配人心，維系民間社會的秩序（梁治平，1996）。也有學(xué)者把關(guān)注點放在國家法滲入鄉(xiāng)村日常生活的具體方式，討論其如何確立自身在鄉(xiāng)村秩序中的地位，達到國家改造基層社會的目標（強世功，1997：488-514）。

隨著研究的深入，更多學(xué)者試圖跳出簡單的二元論范疇，發(fā)掘國家法與民間法互動的多元關(guān)系，以闡發(fā)在國家建設(shè)過程中鄉(xiāng)村秩序的復(fù)雜性。黃宗智（[1993]1999：430-431）提出“第三領(lǐng)域”的概念，以凸顯實踐中的法律包括“帶有成文法典和官家法庭的正式司法體制，由通過宗族/社區(qū)調(diào)解解決爭端的根深蒂固的習(xí)慣法構(gòu)成的非正式司法體系，以及在兩者之間的第三領(lǐng)域”。在他看來，這種三分法不但適用于清代司法，也是理解中國基層社會和司法狀況的基本框架：“過去的調(diào)解者是因事而定，此時的政府卻要求專設(shè)官員負責(zé)調(diào)解事務(wù)，并由社區(qū)干部組成的半正式的調(diào)解委員會配合其工作。這種農(nóng)村調(diào)解組織構(gòu)成了中國司法中一種新型的第三領(lǐng)域。這種第三領(lǐng)域雖然已經(jīng)制度化，但既不完全屬于正式政府，也不完全屬于民間社會，依其結(jié)構(gòu)，它同時包括了兩方面的影響因素”（同上：437）。強世功（2001：131）透過“法律的治理化”概念，強調(diào)在全能主義國家政權(quán)建設(shè)進程中，司法實踐實際上消彌了國家法與民間法的明確界線，“國家法在民間社會確立合法化的過程既是國家法改造民間法的過程，同時也是國家法向民間法妥協(xié)讓步的過程”。通過這一過程，國家打通了社會治理的通道，但同時也使得“法律無法建立獨立于政治、道德和經(jīng)濟的自身邏輯，無法確立其內(nèi)在的自主性，而這種自主性恰恰是現(xiàn)代法治的必須條件。……法律與道德、政策和習(xí)慣之間并沒有涇渭分明的分界線。與此同時，法官與干部、村長、村中有威望的人也沒有根本的不同，……由此導(dǎo)致‘司法的政黨化’和‘法律的懲罰化’構(gòu)成了當代中國法律治理化的兩個重要主題?！保ㄍ希?56-257）

雖然都是為了超越基于西方歷史社會背景的國家/社會二元劃分，以更真切地刻畫中國當前基層秩序的歷史和現(xiàn)狀，但黃宗智和強世功各自的努力之間還是隱藏著價值判斷的對立。強世功在指出國家法和民間法界限日益模糊的同時，強調(diào)“法律的治理化”與“現(xiàn)代法治精神的價值內(nèi)核是不相符的”（同上：256-257），在國家法向民間法妥協(xié)讓步的過程中，“對調(diào)解的過分強調(diào)給國家法也帶來不良的影響”（同上：131）。不難看出，這里所指的國家法，浸染著傳統(tǒng)國家/社會二元框架中“市民社會”和“公共領(lǐng)域”的理想因素（張佩國，2005）。黃宗智（2008：10-29）則認為，這樣的價值預(yù)設(shè)是伴隨近代制度建立而移植到中國的法律形式主義理想，脫離了中國的實踐歷史，帶來了錯誤的政策和嚴重的社會影響。因此，他強調(diào)發(fā)揮第三領(lǐng)域“集權(quán)的簡約治理”的優(yōu)勢（黃宗智，2008：18-21）。由此可見，強世功所批評和憂慮的“模糊”和“不良影響”，對于黃宗智（2008：25）而言則正是中國特有的“半正式行政方法以及國家發(fā)起結(jié)合社會參與的模式”，在中國“追求自身特色的政治現(xiàn)代性中扮演一個角色”。

反過來看，上述兩種價值立場又共享一個基本的假設(shè)：以政府為代表的國家權(quán)力所面對的是一個相對自治的民間社會。強世功假設(shè)在這個民間社會層面上，國家法與民間法相互影響，最終形成了一個與現(xiàn)代法治不相符合的社會背景；黃宗智則相信民間社會和政府的互動，可以通過在第三領(lǐng)域的合作達到治理效果。那么，后續(xù)的研究應(yīng)當追問：是否真的（仍然）存在這個相對獨立自治的民間秩序？如果存在，其內(nèi)在整合機制是什么？如果不存在，國家法深入基層社會所造成的影響究竟如何？

二、研究案例的背景與方法說明

筆者所在的課題組于2009年4月在東北某市的四所監(jiān)獄實地調(diào)查時發(fā)現(xiàn)的現(xiàn)象對于回答上述問題或許具有特別的意義。這次調(diào)查以“民事轉(zhuǎn)刑事”案件的糾紛解決機制與過程為研究對象，以所有在押犯人為總體，以“糾紛是否發(fā)生于農(nóng)村”和“糾紛是否發(fā)生于熟人之間”為條件進行排查，符合條件的犯人共312名，調(diào)查人員向在場的所有犯人發(fā)放問卷290份，回收率100%，其中有效問卷272份，有效率93.8%。問卷內(nèi)容主要包括個人信息、家鄉(xiāng)的社會情況和糾紛的解決過程。個人信息主要涉及被調(diào)查者判刑時的年齡、學(xué)歷、職業(yè)、收入、社會網(wǎng)絡(luò)等；家鄉(xiāng)的社會情況包括家鄉(xiāng)的糾紛情況、鄰里關(guān)系、社會風(fēng)氣、糾紛解決的常用途徑、司法部門的狀況與作用等；糾紛解決過程包括糾紛的性質(zhì)、糾紛雙方的基本情況、雙方在糾紛解決過程中各自尋求的幫助、產(chǎn)生的效果等。在問卷調(diào)查基礎(chǔ)上，調(diào)查人員根據(jù)“糾紛是否長期存在”排查出66名犯人，并隨機抽取12人進行結(jié)構(gòu)性訪談，詳細詢問他們的基本情況（個人、家庭、村莊）、案情陳述（糾紛本身、自身、對方、村里其他人）、判刑之后對于自身處境的反思與感受以及其他一些在問卷中無法獲得深入了解的問題。通過訪談以及訪談過程中的觀察和溝通，調(diào)查人員獲得了關(guān)于具體受訪者的更為豐富連貫的知識。

在前期研究中，通過對問卷數(shù)據(jù)和結(jié)構(gòu)性訪談的分析，我們發(fā)現(xiàn)了一類在既往的糾紛解決機制的理論分析中長期被忽視的糾紛，它們無法被例行化的糾紛解決機制所消化和解決，最終“溢出”糾紛解決機制，成為國家暴力治理的對象，以一種激烈而悲劇的形式重新進入國家法的視野（儲卉娟，2010）。

這一發(fā)現(xiàn)對國家法和民間法爭論的意義在于：第一，這類現(xiàn)象的廣泛存在，標志著民間秩序整合力量在特定情境下的失??；第二，它也沒有被國家法系統(tǒng)處理和吸收。在這一發(fā)現(xiàn)基礎(chǔ)上，本文通過對結(jié)構(gòu)性訪談中7個案例的詳細剖解，在鄉(xiāng)村暴力犯罪的語境下，繼續(xù)深入探討在民間秩序整合失敗的極端情況下國家法秩序扮演的角色，以及民間秩序和國家法治理雙雙失敗后現(xiàn)實鄉(xiāng)村秩序的可能圖景。

受限于訪談對象的獨特性，本文不能勾勒出所涉及的各個案例的全貌，也不可能對受訪者述說的具體環(huán)節(jié)的真實性做出辨別和判斷?；蛟S會有學(xué)者因此批評本文所援引的材料只是來自于對服刑人員的訪談，難免片面和失真。但本文的研究目標并非是對相關(guān)案件的是非曲直做出“裁決”，而是想通過對受訪者關(guān)于整個糾紛過程的敘述、行為的選擇及理由的陳述，來挖掘個人關(guān)于國家法秩序的觀念。換言之，經(jīng)由對受訪者所講述的故事背后的整個意義結(jié)構(gòu)的發(fā)掘，我們可以探知在這些人的觀念里，國家法究竟意味著什么；進一步，透過這些受訪者的講述，洞悉國家法的背后隱藏著的世界圖景的樣態(tài)；以這樣的世界圖景反觀現(xiàn)實的鄉(xiāng)村秩序，將會獲得什么樣的一條線索？

三、法：異鄉(xiāng)人的保護機制

【案例1】贅婿的故事

Q，東北人，37歲。故意傷害致人死亡，無期徒刑。在入獄之前，他曾被某村一名富有的寡婦招為上門女婿，擺了酒，但是沒領(lǐng)結(jié)婚證。三年后，由于生活瑣事雙方發(fā)生爭執(zhí)，感情破裂，他被女方趕出門。Q并未試圖挽回這段婚姻，但希望可以拿回一些共同的財產(chǎn)，多次上門討要，女方堅決不答應(yīng)。最后一次討要時，女方的親戚朋友不斷惡言嘲笑，還出手毆打他。Q抄起院子里的鋤頭，揮舞自衛(wèi)，導(dǎo)致其中一人重傷不治。當場死亡。

女方是本村人，家族勢力較大，且家境富有，Q是一文不名的外來戶，幾乎沒有任何社會支持，甚至連婚姻的法律保障也不曾得到。雖然處于絕對的劣勢，但Q從未放棄爭取各種權(quán)威的支持：他曾找過村里的老人，但大家都說別人家里的事，不方便管；他也曾希望獲得村干部的支持，村干部雖然很同情他，卻也表示無能為力，勸他去找派出所和法院；派出所則告訴他，沒有合法婚姻關(guān)系，拿回財產(chǎn)是不可能的。

在與Q的訪談中，印象最深的便是他不斷地重復(fù)同一句話：“我就虧在不懂法”。在回想自己做過的各種努力時，他顯得無可奈何但又很溫和。村里的老人、村干部、當時的媒人、派出所工作人員，甚至經(jīng)常嘲笑毆打他的女方家人對他的態(tài)度和行動，在Q看來，都是可以理解的，“他們都是自家人”，“我一外來的”，得不到這些人的同情和幫助，也沒什么可埋怨的，“怪就怪自己不懂法”。Q在入獄之后，在與獄友的交流中得知，擺酒三年后，按照國家婚姻法，其實已經(jīng)可以被看成是事實婚姻，并可以依據(jù)這一法律關(guān)系提出財產(chǎn)分割要求?！拔野?，沒文化，不懂法，就不知道機會。只能去她家里要”，“要是早知道這個，我就不去找她了，也就不會打死人了”。

在這個案子里，我們看到的是一個與鄉(xiāng)土社會迥然不同的場景。鄉(xiāng)土社會的人口流動率低，“鄉(xiāng)村里的人口似乎是附著在土上的，一代一代的下去，不太有變動”，是一個“富于地方性的”、“沒有陌生人的社會”。在這樣的社會里，社會秩序主要倚靠老人的權(quán)威、教化以及鄉(xiāng)民對于社區(qū)中規(guī)矩的熟悉和對傳統(tǒng)的服膺來保證（，[1948]1998：7-11）。Q的故事所表現(xiàn)出的鄉(xiāng)土社會，是一個雖然已經(jīng)開始流動，但依然基于“熟人”關(guān)系而運作的、排外的社會，其邏輯是幫親不幫理。Q作為一個外來者，顯然不是這個“熟人社會”的成員。盡管大家私下都同情他，但Q在他們的潛意識里就是這個鄉(xiāng)土社會的“陌生人”或者“他者”，無人愿意為他做任何調(diào)解或者疏通的工作。他們的這種選擇，不僅被他們自己認為是正確的，也被Q視為理所當然。那么，Q如何實現(xiàn)他的正義？

或者說，Q構(gòu)成了民間秩序討論的盲點。學(xué)者們在討論民間秩序?qū)︵l(xiāng)村社會的規(guī)范力量以及對國家力量滲透的抵抗時，并未將Q這樣的外來人考慮在內(nèi)。然而，我們必須看到的是，隨著整個中國流動性的加強，鄉(xiāng)村社會早已不是人口流動性低、人們都附著于土地的世界，而是“村莊邊界日益開放，流動性大大增加，使得人們的生活面向發(fā)生了巨大的變化”（董磊明、陳柏峰、聶良波，2008）的社會，農(nóng)村里像Q這樣的外來人越來越多，鄉(xiāng)土社會的陌生人化傾向日益加強。在這種背景下，一方面，鄉(xiāng)土社會的“特殊性”邏輯沒有因為人口流動而發(fā)生本質(zhì)的變化，仍然構(gòu)成鄉(xiāng)村日常生活的底色，熟人間發(fā)生的糾紛和案件往往表現(xiàn)出與國家法邏輯格格不入的“本土文化特征”，這一點也構(gòu)成了民間法學(xué)者的主要關(guān)注點和現(xiàn)實依據(jù)；但另一方面，以Q這樣的陌生人為當事人的案件則暴露出這個被假設(shè)具有道德感和秩序感的前現(xiàn)代民間法體系面對陌生人時的封閉和規(guī)范上的無力：規(guī)則的構(gòu)成和使用因人而異，內(nèi)部的道德化以對外人的去道德化為前提。陌生人的問題無法在這個秩序內(nèi)得到解決，從而埋下尖銳沖突的種子。

【案例2】家務(wù)事沒人管

L，東北人，47歲。故意傷害罪，有期徒刑3年。早年當過十年大隊隊長，后來外出謀生，四處收古董，收入可觀。離家期間聽說妻子有外遇，回家后多方打聽，基本證實。L提出離婚，并保證財產(chǎn)大部分歸妻子。但妻子堅決不同意，聲稱要好好過日子。事情暫時平息。L某次中途回家，發(fā)現(xiàn)房門緊閉，再后來看見傳說中的姘頭從房內(nèi)出來。圍繞外遇的糾紛再次出現(xiàn)。妻子不能斷絕與情人的聯(lián)系，卻死活不肯離婚。事情一拖再拖。直到某一天L在家里遇見姘頭男，雙方扭打起來，L將對方打成重傷。

“我挺好一個人，怎么就陷在這里了？”敘述過程中，L顯得非常困惑，并反復(fù)提到“咱關(guān)鍵是不懂法”。在詳細追問之后，我們才明白，他所謂的“不懂法”，不是說不該打人，而是追悔當年沒有直接向法院離婚。對于一個事業(yè)有成、在當?shù)叵碛型闹心昴腥?，面對老婆這件事情，他幾乎沒有任何可以啟動的糾紛解決機制：與妻子協(xié)商離婚，“成全他們”，但妻子堅決不同意；能不能靠村委會或者村里的其他人調(diào)解呢？做生意之后，家“搬到市里?！兔撾x村里很遠了，從x×店坐車回××（鎮(zhèn)），得40分鐘。從起我就沒有什么來往，給我安排了工作，我沒干，我搞單干，養(yǎng)車，各方面，開個小煤礦。當?shù)厝硕贾涝?，都有名的。就這么樣呢，我脫離他們很遠?！薄把矍爸荒芸颗笥?，你說我能不能跟朋友說這些事呢？”好事沒問題，但是“你說這個事兒，丟咱自己臉面。不好說?！痹谕l(xiāng)人印象中屬于勤奮、努力一類人的他，在這個時候卻無計可施。至于兄弟姐妹，家里人勸和不勸離，“力度不大”。

在回憶了當年的走投無路后，L有了Q那樣的感慨：現(xiàn)在知道了，一定要懂法，懂法就能解決當年解決不了的糾紛，就不會有后來的悲劇。在L看來，法是一種拉大社會距離的力量。無論是雙方協(xié)商，還是本村干部、同鄉(xiāng)、朋友、父母親戚，大家都關(guān)系太近了，沒法插手家務(wù)事，只能看著他束手無策。但司法機關(guān)不一樣，“因為他們懂法，能把這個事情從頭到尾……他們也不會外出去告‘誰誰誰，他們家什么個情況’，都很保密的。調(diào)解起來?！?/p>

L是另一種意義上的Q。他雖然是鄉(xiāng)村社會土生土長的人，甚至曾經(jīng)屬于鄉(xiāng)村精英，但后來住到了城里，逐漸遠離了原來的世界，跟鄉(xiāng)村世界“沒了來往”，變成了那個“熟人社會”的“陌生人”。在生活順利時，他感覺不到這種自我陌生人化，一旦出現(xiàn)生活上的波折時，他就發(fā)現(xiàn)，雖然還是用“朋友”、“兄弟姐妹”等稱謂來彼此稱呼，但其內(nèi)涵已經(jīng)完全不同于傳統(tǒng)的家族親友關(guān)系，曾經(jīng)附著于這個熟人社會之中的各種“社會性”關(guān)系，早已在不經(jīng)意間演變成純粹的個體之間的關(guān)系：跟朋友交往在乎的是“面子”，兄弟姐妹則宛如陌生人，人們雖然在勸和不勸離，但沒有人在乎他是否受到虧欠，是否需要補償，他日常生活中的正義是否需要重新實現(xiàn)。一言以蔽之，他曾經(jīng)依附的民間秩序不再是他可以倚靠的、為他主持正義的當然途徑。

研究者曾孜孜不倦地探討人們?yōu)槭裁匆?guī)避國家法（蘇力，1996a，1996b）。法律多元視角則在探討民間法和國家法的關(guān)系時形成了如下觀點：民間糾紛解決機制依據(jù)的是鄉(xiāng)土社會日常生活的內(nèi)在邏輯，是鄉(xiāng)民們所了解、熟習(xí)、接受乃至于視為理所當然的知識；相反，通過宣傳和普及等方式自上而下灌輸給鄉(xiāng)民的國家法，則沒有變成鄉(xiāng)民自己的知識，無法指導(dǎo)他們的生活和解決他們的問題。在沒有陌生人的社區(qū)共同體當中，成員基本上擁有同一種知識，受制于同一種生活邏輯。對鄉(xiāng)民而言，國家法所代表的是另一種知識，而且往往是一種異己的、難以理解的、壓制性的知識。

但在以上兩個案例里，我們看到了相反的情形：Q作為外來人，被以鄉(xiāng)土社會差序格局為基礎(chǔ)的各種糾紛解決機制拒之門外；L則在法律之外的各種糾紛解決機制里看不到自己的未來以及怨恨解決的可能性，這些機制雖然可以被啟動，但不能真正發(fā)揮效力。換言之，鄉(xiāng)村社會的成員雖然擁有同一種知識，受制于同一種生活邏輯，但他們之間發(fā)生糾紛時并不必然意味著鄉(xiāng)村秩序會自然而然地發(fā)揮調(diào)解作用。這樣，民間法研究者的“民間法的動力自然孕育于鄉(xiāng)土社會的共享知識之中”的假設(shè)就變成了一種“美好的想象”。L的故事充分證成了這一點：“我肯講理，性格善良，不善良我也不會跟我對象拖延這么長時間。我就尋思能成一家人還是成一家人吧，孩子都那么大了。走一家進一家也不容易，都不容易。誰也沒想到這次還是這樣?！绻敃r要懂法，各方面，找派出所也好……就不會發(fā)生，到我今天這個地步來?！?/p>

民間法系統(tǒng)失效的原因我們在前文中已有所涉及，這里可以從另一個角度做進一步探討。正如蕭鳳霞、包弼得等人（2007）觀察到的，在歷經(jīng)解放后幾十年的基層建設(shè)運動之后，農(nóng)村里原本存在的一層層的市場、寺廟、宗族、社群等組合和網(wǎng)絡(luò)都消失了，或者雖然在形式上有不同程度的保留，但其背后的由很多跨區(qū)域想象（translocal imagination）和制度關(guān)聯(lián)（institutional linkages）一層層地構(gòu)成的農(nóng)村卻消隱了，鄉(xiāng)村社會演變成革命和國家建設(shè)的場所。改革開放以后，隨著整體社會流動性的增強，陌生人成為鄉(xiāng)村社會不可回避的現(xiàn)象，而改造后的所謂民間秩序，已經(jīng)喪失了原有的豐富性和彈性，蛻變成一個完全本地化的秩序?！安钚蚋窬帧痹究梢越栌煽鐓^(qū)域想象而蕩漾開來的余波被切斷，保留下來的只是從“個人”或“家庭”向外有限延伸的“熟人”邏輯。這種狹窄逼仄的圈子邏輯無法應(yīng)對一個流動性不斷加強的鄉(xiāng)村社會的秩序維持要求。在此背景下，無論是真正外來的陌生人，還是由于斬斷了社區(qū)生活的聯(lián)系而陌生化的個人，要想實現(xiàn)個人的正義，都無法從這一強調(diào)特殊性的民間法系統(tǒng)獲取支持?？赡艿那闆r是，糾紛解決只能夠依賴于一個建立在陌生人基礎(chǔ)之上的制度與價值體系。

在這里，我們看到了國家法對于鄉(xiāng)土社會的積極意義。國家法律確實代表的是另一種知識，一種異己的知識，但這種知識并非時時處于日常生活的對立面，以至于不能很好地解決農(nóng)民的需要和問題。對于鄉(xiāng)土社會中的“陌生人”，這種不依賴于任何本地秩序而存在的、以原子化的個人為對象的知識系統(tǒng)，可能構(gòu)成了他們唯一可以訴諸的秩序。在這里，我們看到現(xiàn)代社會作為整體力量對人的塑造，以及這一塑造背后牽連的整體社會問題。當以“非地方性”的公民為成員的現(xiàn)代國家秩序建立起來并成為中國人首要的“最具合法性”的身份認同之后，以陌生人為對象的國家法系統(tǒng)就成了人們的另一個選擇?；蛟S很多鄉(xiāng)民還沒意識自己身邊存在這樣的選擇，但處于囚牢中的L和Q顯然是終于知道了。在回溯性的評論中，他們都表示，唯一有效的機制可能就是“粗暴”的國家法，而阻礙他們獲得這種機制幫助的最大障礙則是對法律的無知。

四、法：為什么沒有用

【案例3】鄰居家的狗死了

X，東北人，36歲。故意傷害致人死亡，無期徒刑。X的媳婦精神不大好。某日鄰居家的狗死了，鄰居推斷一定是X的媳婦下藥毒死的，要求X家賠償2 000元。X覺得自己的媳婦雖然精神有些問題，也不至于去毒狗，更何況家里沒有毒藥，他媳婦也沒有能力購買，所以堅決不賠。為此雙方僵持不下，鄰居屢次索要賠償，毀壞X的菜地，直到有一天拿著斧子來X家鬧事，被X奪下，混亂中反被X砍中，重傷死亡。X投案自首。

在訴說經(jīng)歷的時候，X異常激動，“為了條狗我這下半生就毀在這里邊兒了”，并且一直強調(diào)自己“從來沒被派出所罰過款沒被派出所拘留過，完了也沒跟別人打過架，跟鄰居之間也都挺和諧，就是個老實人，靠干活兒為生，不偷也不搶，我就這么個人”。不管X的訴說是否屬實，起碼說明X認為，像他這樣的老實人不應(yīng)該遭受這種荒謬的無妄之災(zāi)。在他的觀念里，這場荒謬悲劇的根源就是受害人太跋扈?！捌綍r就挺稱霸，我要說這意思是什么呢，你要說他老實，也不會沒看見就說是我媳婦兒藥死的。這家人啊就是不講理，罵你也沒有事兒，打你也沒有事兒，他們就是這么想，平常跟其他人也這樣。”X還專門提到，他雖然平常討厭這家人的霸道，但還是顧及鄰居應(yīng)有的情分，逢年過節(jié)的禮數(shù)都不缺，“他們家蓋房子我們還都去送過禮錢呢，送了20塊錢，農(nóng)村啊鄰居之間雖然沒有太大的來往，但有事兒不能袖手旁觀哪，面兒上還得送，逢年過節(jié)的咱們也到他屋里去坐一會兒，拜個年啥的，咱們也就這么個人。有時候家里菜吃不了，倒了也白瞎了，我就說你們吃吧，……跟鄰居之間還做到這種程度”。也就是說，在X的敘述和觀念里，被害人及其家庭才是鄉(xiāng)村秩序真正的破壞者。

為什么對方不講理、破壞鄉(xiāng)村秩序，進監(jiān)獄的反而是自認為謹守規(guī)矩的老實人呢？在訪談的時候，我們曾留意到如下的問題：是否因為對方很有權(quán)勢或者特別有錢，以至于可以有別的力量作為倚仗才無理由地欺負X及其家人？X的回答是否定的：“他家呢就是，錢還沒有，就是打下那個底兒了……稱王稱霸那個底兒，他敢跟你打，敢跟你干，也敢跟你糾纏。他家三口人，爺倆，都挺厲害，誰也不敢得罪”。面對這樣沒什么特別背景的蠻橫家庭，為什么研究者們假設(shè)的鄉(xiāng)村糾紛解決機制不能發(fā)揮應(yīng)有的作用呢？X的解釋或許能給我們提供一個答案。X最初提出找村干部來解決糾紛，被害人同意其建議，并主動找來治安主任，但這個治安主任“是他妹妹的（干）哥哥”。X只好去找村長，但由于自己“就是在家靠干活兒，跟他也沒什么關(guān)系。那個治保主任呢就是……跟我這個被害他們是親屬關(guān)系，完了他倆（指治安主任和村長）一串通，到那兒就讓我賠。誰去都讓我賠，村長去也讓我賠，那個治安主任也讓我賠”，“都沒看著就讓你賠償，還不讓我上班”。X在走投無路的情況下要求把案子提交到派出所，“我說這案子你們上交給派出所，我這么告訴他他們也沒解決，也沒管”。不僅如此，X還被堵在家里不能去上班，一出門就被打。整個過程沒有任何鄰居過來勸解，“打的時候也沒有，都不想得罪人，因為又沒打著你，誰都不上前，都瞅著。這家人打人狠，大家都上不了前，上去也說不了話，也只能不吱聲。到后來我就躲，躲他就打不著了”。

（為什么不找法律途徑解決？）“那陣我就以為……不是我造成的，也不是我家的錯，說什么我也不會賠償，所以也沒多想”。無論X給出的理由是否是他當時的愿意，但就這樁事件本身來看，即使他訴諸法律，也很難得到他想要的結(jié)果。在抽象的以“權(quán)利”為核心的法律推理領(lǐng)域，這樣的故事無疑涉及到眾多法律問題，例如“誣陷”、“損毀財產(chǎn)”、“騷擾”，從而產(chǎn)生眾多可訴諸的法律權(quán)利。但在實際的法律系統(tǒng)當中，僅僅有合法合理的權(quán)利主張并非國家法啟動的充分條件，“效率”也是一個不可忽視的決定性因素。法律運行本身是一個建立在成本收益基礎(chǔ)上的社會控制系統(tǒng)，即使在作為法治“模板”的美國司法系統(tǒng)中，成本考量和效率也通常是影響普通人獲得法律服務(wù)和正義分配的關(guān)鍵因素（梅麗，[1990]2007）。在本案所涉及的中國基層社會情境當中，司法服務(wù)“供給”上的不足，導(dǎo)致了國家法系統(tǒng)不可能以“權(quán)利”為首要價值，而只能以解決問題為第一任務(wù)。

與以上國家法系統(tǒng)相匹配的是一個基本的預(yù)設(shè)，即社會自發(fā)調(diào)節(jié)能力的存在。抽象地談?wù)搰曳ㄏ到y(tǒng)對于整個鄉(xiāng)村原有秩序的摧毀和無孔不入，往往會造成誤解。事實上，國家法系統(tǒng)的根本特征之一便是關(guān)于法律調(diào)整范圍的確定。任何一個社會事件進入國家法系統(tǒng)之前，必須經(jīng)過立案這一步驟，這就意味著，必然存在一個界限，在這個界限以內(nèi)，是國家法接管的世界，在此之外，則是社會或國家行政權(quán)力的范疇。

首先，在X的故事里，我們看到了派出所的“失靈”?！芭沙鏊袝r候就下來看看，調(diào)查一下怎么回事兒就走了，都解決不了”。在鄉(xiāng)村社會，雖然派出所擔(dān)負著國家行政權(quán)力和治安權(quán)力末梢的重要使命，但在很多基層社會，它作為外來機構(gòu)，只是一個偶爾出現(xiàn)的權(quán)力的影子，沒有進入整個鄉(xiāng)村生活的語境，其權(quán)力的行使依賴于更基層的機構(gòu)提供的信息。其次，村長、治安主任和其他村干部也無法擔(dān)任中立的判斷者或者正義執(zhí)行者的角色。在x的講述里，他們更接近于擁有權(quán)力的普通村民，其立場的選擇完全基于個人與具體事件、當事人的關(guān)系。再者，是否存在一個純民間社會的調(diào)節(jié)力量？至少在這個故事里，這一點是不得而知的。

也就說，X所描述的鄉(xiāng)村社會不再是一個由地方權(quán)威、精英、鄉(xiāng)紳領(lǐng)導(dǎo)起來的自治共同體，清晰地呈現(xiàn)在我們面前的，只有一個個個體，包括不講理的個人，作為親戚的村干部，作為前者的朋友或者同類的其他村干部，不敢說話的其他人。

在這個故事里，我們發(fā)現(xiàn)的國家法的“沒用”，與一般的民間法研究中所呈現(xiàn)的情形完全不同：國家法系統(tǒng)并不意味著對社會自治性的取消，相反，它預(yù)設(shè)了國家/社會兩分格局的存在。在這個意義上，所謂的國家/社會視角是內(nèi)在于國家法秩序之內(nèi)的，因此國家法系統(tǒng)作用的充分發(fā)揮，必須以“社會”的存在和運轉(zhuǎn)為前提。而國家法秩序面對鄉(xiāng)村社會所表現(xiàn)出來的無力，有可能并非來自于民間秩序的抵抗，而是源于民間秩序的“缺席”。

【案例4】馮溝村世仇

F，東北人，25歲。故意傷害罪，有期徒刑8年。F與被害人是遠房親戚，但自爺爺輩開始便因分房而結(jié)下怨仇，幾十年間兩家矛盾不斷，時有沖突。F小學(xué)一年級時，父親曾在與對方家庭的打斗中失去四個手指。后經(jīng)法院調(diào)解，對方賠償9000元結(jié)案。這次F的母親與被害人的妻子由于瑣事發(fā)生爭執(zhí)，被痛打，F(xiàn)就跑去找被害人打架，互毆中將對方打成重傷。

這是一個典型的糾紛解決失效的故事。F與被害人的世仇起因于幾十年前的“占道”糾紛，F(xiàn)的父親拿到一套房子，但進出的某條通道被被害人的父親給堵了，后者在通道上蓋起了小院。從F的敘述里，F(xiàn)的姥姥家和大爺分別擔(dān)任過村里的大小干部，例如村長、隊長，都曾為此事找過被害人的父親。F本人當時尚未出生，關(guān)于這個世仇的知識都源于家庭和鄰里的訴說，不清楚細節(jié)，我們對于其中到底發(fā)生了什么當然也是不得而知。但至少可以肯定一點，即過去幾十年里兩家為此沖突不斷，直到今天，糾紛還是沒能解決。

國家法曾在兩個時間點上介入這一案件，第一次是十幾年前F的父親失去四個手指時，第二次是導(dǎo)致F入獄的事件發(fā)生后。但國家法對這兩次事件的處理方式大相徑庭。無論按照哪一個版本的《中華人民共和國刑法》，造成受害者四指殘廢的行為都毋庸置疑地觸犯了刑律，但當時的處理方式是調(diào)解，施害者賠償F的父親9 000元人民幣了事。這在民間法研究當中可以被看作是經(jīng)典的“刑事轉(zhuǎn)民事”案件（梁治平，1997：432-449），體現(xiàn)了國家法面對民間慣習(xí)、為了“社會效果”而采取的司法實踐上的折中和妥協(xié)（同上：442）。

那么，這樣的處理究竟有無達到“社會效果”呢？很顯然，在F家的故事里，事情并未像民間法學(xué)者所想象的那樣終結(jié)：首先，矛盾和沖突此后繼續(xù)頻繁發(fā)生，沒有減緩的跡象；其次，據(jù)F轉(zhuǎn)述，“聽我爸說就是不滿意還能怎么樣，我爸當時就是這么說的”，（你這么聽起來還是不太滿意，是吧？）“對”。既然無論在主觀滿意度還是客觀效果上，這種對“社會效果”妥協(xié)的司法實踐都未能達成其目標，那么問題的癥結(jié)究竟在哪里呢？

當我們假設(shè)“刑事轉(zhuǎn)民事”可以起到緩和社會矛盾的效果時，其實預(yù)設(shè)了社會矛盾在國家法不介入的情況下自行緩和的可能性。在這種假設(shè)下，雖然同樣是國家權(quán)力的行使，但不同行使方式的效果是不一樣的。刑事案件意味著國家權(quán)力直接介入社會關(guān)系，將一方定義為犯罪人，另一方定義為受害人，其結(jié)果指向的不是這個關(guān)系本身，而是更為抽象或者說更宏觀的非地方性的秩序，即刑罰本身的“報應(yīng)”性特點，一次性地撫平了抽象的社會關(guān)系由于刑事犯罪行為而出現(xiàn)的裂痕，至于具體當事人之間的社會關(guān)系，則不在考慮之列；刑事轉(zhuǎn)民事的效果（或者說優(yōu)勢）則在于維續(xù)原有的社會關(guān)系，此一犯罪行為不構(gòu)成從地方共同體領(lǐng)域向以國家為背景的抽象領(lǐng)域的飛躍。這種設(shè)想無疑有其合理性，但它們能否在實踐中實現(xiàn)自身的初衷，卻不能驟下結(jié)論。

如果社會仍然擁有自行修復(fù)社會關(guān)系的能力，即矛盾可以通過基層社會非訴訟糾紛解決機制逐漸被吸收或者徹底解決，則刑事轉(zhuǎn)民事的做法無疑是有益的，這也構(gòu)成民間法學(xué)者的基本看法。但是，他們錯誤地將這一預(yù)設(shè)看成是民間社會秩序的題中應(yīng)有之義。正如前一個案例所分析的，基層社會并不一定蘊含這樣的力量。同樣的邏輯，在F的訪談中，我們幾乎可以看到完整的再現(xiàn)：（1）“沒有，從來沒有。農(nóng)村里…嗯…這么說吧，恨不得沒有這個…一年到頭沒有這樣的事啊，他都覺得沒意思，都喜歡看熱鬧”，“從來沒人管過。就是…這次我打人的時候他哥哥，他對象的哥哥，然后就是我嬸，就他們倆攔著，就再也沒有其他人，畢竟是親戚嘛，再就沒有了。”（2）“被害他的父親以前就是在村上干過，可能跟上面的鄉(xiāng)里什么領(lǐng)導(dǎo)都有些關(guān)系吧，應(yīng)該是的?！保?）派出所根本沒有出現(xiàn)在F所列的可被選擇的糾紛解決機制當中，只是在提及被害人的社會關(guān)系時，說到“我這個被害啊，他弟弟還是表弟的在派出所，我們市的”。

這個案例表明，單靠國家法無法修復(fù)受損的社會關(guān)系。但與民間法邏輯不同的是，這并不能推導(dǎo)出“修復(fù)社會關(guān)系”屬于民間社會的范疇，應(yīng)當回歸到由民間法來支配。因為這樣的假設(shè)忽略了在以上兩個案例、甚至所有案例中都或多或少體現(xiàn)出的民間秩序的缺位。與通常的理解不同，這種缺位并非加強而是在根本上制約了國家法系統(tǒng)作為一整套生活安排和行為規(guī)范的效果和作用。

【案例5】殺私奔妻

D，東北人，52歲。故意殺人罪，無期徒刑。D一直以既漂亮又有高中學(xué)歷的老婆為榮，后來老婆開了個洗頭房，招了四個小姐，時常與流氓地痞來往，D也不以為意。某日，老婆跟當?shù)氐暮谏鐣耸緾私奔，D大為驚詫。之后曾努力挽回，請兒子的老師、親戚、痞子朋友去勸說，希望老婆回心轉(zhuǎn)意，全無效果。后來D親自找到老婆，想勸她回家，結(jié)果反被黑社會打成重傷。在老婆私奔后的第九個月，D決定殺死她。事后，D投案自首。

除了民間秩序的缺席導(dǎo)致國家法的無力之外，D的故事向我們展示了國家法在人們的意義系統(tǒng)中的另一種面相。

D的悲劇的起因與L相同，都是妻子的外遇；然而D與L不同，他一開始就想到利用國家法來解決自身的問題。“我怕磕磣你知道嗎，你媳婦兒跟人跑了，多窩火兒啊，多磕磣。（所以誰都沒跟說？）誰也不知道啊，家里也不知道啊”。后來他去找老婆被流氓打，“三次被打，不敢說呀，跟誰說啊，說了還挨誰笑話，又幫不了忙，不磕磣事兒嘛，媳婦兒跟人跑，完了還叫人打了，啥好事兒啊。我本身在家還大一點兒，叫弟弟妹妹們咋看待啊”。他特別說到，直到他殺人為止，他的生活圈子里知道這件事情的只有四個人。在這種背景下，他首先想到的是找司法機關(guān)，除了“法治”的意識形態(tài)力量之外，國家法系統(tǒng)所代表的陌生化世界與現(xiàn)實熟人世界的區(qū)別，D一定深有體會。

國家法系統(tǒng)眼看就要發(fā)揮L在后來的追悔中所盼望發(fā)揮的功能，但D選擇了放棄。原因是他通過一樁事件感知到了對方的勢力，“在潘井又開一個理發(fā)店兒，他倆跑到潘井又開一個理發(fā)店兒，沒見著人。開業(yè)的時候去了好多人，剪彩啊啥的，她二哥也去了，她二哥是潘山天秀公司的一個書記。開業(yè)那天他們就被潘山市公安局給抓過去了，因為他沒有合法手續(xù)，把他倆都給抓走了，他們家（C）大哥和侄兒一個電話就給放了，他大哥在司法局上班，他侄兒，他大哥的大兒子，在檢察院上班。所以為啥我就不敢相信這個司法部門呢，人家都有，那小子，那男的都有直系親屬在里邊上班，你說我他媽能上哪兒告去啊，我能告得了嗎，我一個小窮工人……就只能……實在是沒辦法了?！?/p>

D通過這次事件見識了C的家庭的關(guān)系網(wǎng)和能耐，認為自己根本沒有辦法通過法律途徑來制約有多個親屬占據(jù)各司法部門要職的C。在D的這種想象中，國家法不是一個高高矗立于鄉(xiāng)村社會之外給予陌生人保護的體系，而是一個與基層政治權(quán)力結(jié)構(gòu)有著千絲萬縷聯(lián)系的系統(tǒng)。至少在D的觀念里，國家法對于個體的有效性取決于這個人擁有、分享和能動員的政治權(quán)力。C作為眾多權(quán)力人士的親屬，在D看來，相比于自己，自然具有極大的優(yōu)勢。

然而D沒有立刻完全放棄對國家法的訴諸?！拔揖驮僬遗笥?，那朋友好像管點事兒吧，也沒起作用?！保桥笥咽歉陕锏哪?？）“我那朋友是，臺安縣有賓館，賓館里的…就像派出所那樣的，那…那個系統(tǒng)的，那叫什么的，派出所吧啊，賓館里面那叫派出所還是啥的啊，他就像所長那性質(zhì)的，是個小頭頭，管治安的。（是保安嗎？）哎，對，好像就是叫這個。（你們什么關(guān)系呢？）我們是親戚，是……我媽那頭的親戚，怎么個關(guān)系我也整不清楚呢，因為我上我舅舅家串門兒，過年時串門，正好他也去看我舅舅，他叫我舅舅叫姐夫，說他在賓館上班，說有啥事兒找他去，就再沒見過，這回有事兒我就找他去了?！贝挚雌饋硪苍S很可笑，他居然找了個只有一面之緣且拐彎抹角的親戚，甚至連對方的職業(yè)都沒弄清楚。他為什么會有這樣的選擇？“當時我尋思他這個管治安的，好像懂法律這方面還是啥的，公安局也好啊各方面可能認識點人兒，也能點撥點拔，我又不會說”?？梢?，D還是渴望通過司法途徑來解決老婆的問題，可能也是出于同樣的“陌生化”理由，他找了一個跟自己的生活圈子幾乎毫無交集的人，期望他能夠增加自己與國家法系統(tǒng)的聯(lián)系，從而對抗C的優(yōu)勢。

結(jié)果可想而知。他跟保安朋友“溜達去了，人家根本沒把他放眼里，把門鎖了，面兒都沒見著”。至此，D決定放棄對國家法的期望，認為這不是自己有能力利用的糾紛解決機制。這一判斷甚至影響到他后來被暴打之后的行為選擇，“我不敢相信公安局啊，他們家有人在司法局上班，有在檢察院上班的。因為他本身…那個…他倆在那兒租房被公安局抓住了完了當天就給放了，打個電話就給放了，于是我就不敢相信他們（公安局）”。

在D的觀念里，國家法系統(tǒng)表現(xiàn)出對基層政治現(xiàn)實極強的依賴性。它不像一些學(xué)者所想象的那樣，是一個以強力的和孤絕的姿態(tài)進入基層社會的“異質(zhì)性”系統(tǒng)，它的運行必須以鄉(xiāng)村社會的政治力量為基礎(chǔ)。盡管作為“法治”建設(shè)的主角，國家法總是被宣傳為一套保護公民權(quán)利與義務(wù)的抽象實體規(guī)范，然則不可忽視的是，法律永遠都是作為一整套制度出現(xiàn)的，一樁刑事犯罪所牽涉的部門包括派出所、公安局、檢察院、法院，甚至還有司法局，每個部分都是現(xiàn)實的政治體，充滿各色行動者出于各種利益訴求而進行的行動。中國整體司法制度的行政化運作，更是讓國家法的這一特質(zhì)得到更充分的發(fā)育。

在這個意義上，D的觀念與其說來自社會底層對權(quán)威的變形想象，毋寧說更為真實地反映了他所面對的鄉(xiāng)村社會和國家法。L的故事告訴我們國家法面對新的鄉(xiāng)村社會時所可能具有的意義；而在D這里，現(xiàn)實更為復(fù)雜，他要面對的，并非國家法強行鎮(zhèn)壓活潑的民間秩序，或是國家法自然填補民間秩序缺位造成的空白，而是本文開頭就強調(diào)的，是二者都無法解決其需求的真空狀態(tài)。

那么，擺脫了對國家法和民間法關(guān)系的諸多假設(shè)與描述，直接進入這一真空本身，我們又會看到一個怎樣的世界呢？五、法！我懂法

【案例6】鄉(xiāng)村霸王

T，東北人，25歲。故意傷害罪，有期徒刑4年。當時村里有兩塊閑置土地，被害人Y想通過T的父親（現(xiàn)任村長）接手那兩塊地，被拒絕，Y當時抱怨了幾句。幾天后，剛剛回鄉(xiāng)的T得知此事，趕到Y(jié)家扇了他兩巴掌，給予警告。兩個月后，被害人Y酒醉后在小賣店遇到T的父親，爭執(zhí)之下用啤酒瓶打了T父親的頭部，造成輕微傷口。T知道后，堵在被害人Y回家的路上，在大量村民的圍觀下毆打被害人Y長達兩個小時之久，造成Y終身殘廢。T出外躲了幾天，后投案自首。

在所有的訪談對象里，T的事跡最符合日常生活中所建構(gòu)的“罪犯”形象，但坐在訪談人員面前的他既樂觀又活潑，全然沒有想象中的暴戾和陰沉。他所洋溢的“主流感”同其他犯人的邊緣感形成極大的反差，讓訪談?wù)咭恢毕萦谡痼@之中。在某種意義上，他所扮演的就是本文引用的所有訪談材料中都出現(xiàn)的那個“霸道不講理”的角色，區(qū)別僅僅在于，他是“犯人”，而非其他材料中的“被害人”。

T無疑構(gòu)成了鄉(xiāng)村秩序中的暴力因子。“我從小就打架，打大的”，“敢打我爸，我打死他”。他還反過來告誡訪談?wù)?，“有人要打你爸，你也得打他，不然養(yǎng)你干什么的”。這種暴力分子，某一次沒能控制住拳腳的輕重，將別人打成重傷，于是被刑事制裁，進入國家暴力機關(guān)，受到國家法的制裁。僅從表面上看，從T的故事中我們可以得出如上結(jié)論。

但現(xiàn)實要復(fù)雜得多。首先，T是村長的兒子以及前任村長的孫子。這一點他本人也不諱言，“我爺爺，我爸爸都是村長”，“從小我就在街上打架，沒人敢管我”。這讓我們聯(lián)想到幾乎所有案例里都存在的跟基層干部有著或現(xiàn)實或想象的聯(lián)系的“惡霸”。T用自己的成長經(jīng)歷說明其他人的這種“想象”是有現(xiàn)實依據(jù)的。Y與T父之間的糾紛說明，村長握有的權(quán)力是實質(zhì)性的，可以分配閑置土地。但與通常的想象不同的是，村長并非傳統(tǒng)秩序中具有權(quán)威性的分配者，如“地方精英”、“鄉(xiāng)紳”；從Y的反應(yīng)看，村長的分配權(quán)與其說來自權(quán)威，不如說來自體制。村長拒絕Y的請求時，Y可以當面抱怨甚至謾罵村長幾句，且不會招致體制的懲罰，惹來的卻是T的巴掌和警告。Y的后續(xù)反應(yīng)說明，明顯他害怕T要遠遠勝過害怕T的村長父親。他仗著酒醉拿酒瓶敲了村長的頭，事后害怕地讓所有目擊者做見證，“說以后要是被我打了，做個見證”（T轉(zhuǎn)述）。T在回憶自己打Y的情節(jié)時，神色鎮(zhèn)定，仿佛在描述別人的經(jīng)歷。據(jù)T說，他在毆打Y的現(xiàn)場，來往人極多，但人們只是在充當看客的角色，即使Y被踢得奄奄一息，也沒有一個人敢報警。究竟T憑借什么樣的力量在當?shù)卦斐闪巳绱丝植赖臍夥?？單憑個人的蠻橫霸道，似乎不足以有這樣的殺傷力，若將之歸結(jié)為“村長的兒子”，又難以解釋為什么村民害怕T要遠勝害怕村長本人。在這里，我們能隱約看到“村長的兒子”和“從小打架的惡霸”這兩種形象的疊加。這才是解釋T在鄉(xiāng)間橫行無忌的關(guān)鍵。那么，這種疊加又意味著什么呢？

T自己的敘述提供了一條線索，“誰敢報警？派出所都是我兄弟，敢報警我下一個就打死他”。爺爺和爸爸都是村長，對于T來說，這意味著“從小就在街上打架，沒人敢管我”。T雖然屢次被關(guān)進派出所，但憑借他父輩的關(guān)系每一次都“沒事就出來了”。久而久之，村里人就對T的“派出所都是我兄弟”要不然是親戚的誑言深信不疑了。他在將Y踢到動彈不得、生死不明之后，在眾目睽睽之下離開現(xiàn)場，走之前還威脅在場的人不準報警。三個小時后，他自己覺得可能要出事，才打電話報警和叫救護車。等救護車趕到現(xiàn)場，Y還躺在那里。Y被送到醫(yī)院之后，T在派出所的“兄弟”一直跟T電話聯(lián)系，告知他Y的搶救情況，“反正他要不行了，我就跑路。殺人不行，這個事情大了”。T在外地躲避了三天后，派出所的人打電話給他，說Y可能不會死，頂多變成植物人。T決定回來自首，“可以減刑嘛”，同時安排家人去跟Y的家人談判，警告他們不要去告狀，只能接受私底下的賠償。這個案件的處理結(jié)果是，受害人家屬接受私下賠償，T以自首論，并積極搶救受害人，“家里人也費了老力氣了”，判了四年。

T犯事的整個過程簡直就是D的噩夢。D所憂心恐懼的一整套機制都在現(xiàn)實地運轉(zhuǎn)，并且發(fā)揮了極大的作用。派出所的個別工作人員負責(zé)給T望風(fēng)，提供信息咨詢，他們的私人關(guān)系也是T借以恐嚇鄉(xiāng)鄰的力量，這使得T獲得了常人所不能擁有的充裕時間，來判斷下一步要怎樣行動。同時，T家的社會地位和經(jīng)濟狀況也為他用金錢賠償換取受害人家庭的私下和解創(chuàng)造了條件。在整個國家法的核心裁決過程中，T的家人是否動用了“公權(quán)力”，T說不清楚，但如果不是“家里人也費了老力氣”，很難想象他只需要面對四年的刑期。

荒謬的是，T在被問及對法律的認知時，爽朗地說，“關(guān)鍵就是我懂法啊”，而他最后悔的則是“我不該自己去打啊，找個人去打他，查都查不出來”。T是否有暴力傾向或者是否是“犯罪人格”，本文不做評論，但倒推他與Y的糾紛的整個過程，我們可以清楚地看到一個悲劇：Y和X一樣，遭遇了一個蠻不講理的對手。如果說X的對手還只是依靠蠻橫以及與村干部的“可能”的關(guān)系，那么Y就要更加悲慘，他所直面的是一個“地方土豪”。Y在憤怒時敢當面謾罵村長，是因為“鄉(xiāng)權(quán)”已然不存在了，但當面對與基層權(quán)力、國家法的整個運行機制結(jié)合在一起的強力人士時，他徹底淪為一個得不到任何保護的個體，生死不明地躺在人來人往處，整整五個小時無人理會。

更為荒謬的是，正是這種“地方土豪”，成為鄉(xiāng)村社會中所謂糾紛解決機制的實際啟動力量。T首先是一個無賴少年，但他的力量來自于與父輩掌握的基層權(quán)力的結(jié)合，更來自于他與國家法秩序代表的更強大的“權(quán)力”的結(jié)合，只要他愿意，他可以發(fā)動任何一種糾紛解決機制來對付他的敵人，來維護自己的利益。六、法？忍忍算了

【案例7】他上面有人

W，東北人，59歲。故意傷害罪，致人傷殘，刑期9年。在訪談過程中，他一直重復(fù)申明自己的委屈。言談和舉止間顯示出他性格中的軟弱。在他的講述中，被害人本是他的鄰居，試圖搶占他的宅基地，多次挑釁，更公然在W的后院種陰宅樹。W一直忍氣吞聲，最激烈的反抗也只不過是站在家里對著窗外咒罵幾句。直到案發(fā)當日，被害人持刀闖入W的家里，當面侮辱謾罵并出手打他。W忍無可忍，與之廝打起來。結(jié)果兩敗俱傷，W折斷了被害人的手指并造成筋脈不可恢復(fù)的傷害，被認定為重傷；被害人砍傷W的額頭，傷口長7 cm，未達輕傷標準，不予刑事追究。

這個案例的意義在于給以T為代表的“地方土豪”提供了一個活生生的注腳。

在這個故事的所有轉(zhuǎn)折點，都存在同一個問題：W有沒有嘗試找人調(diào)解，或者找政府、派出所來解決，為什么不這樣做？W的回答很一貫：“忍忍算了，他上面有人。”至于對方上面有什么人，究竟這個人有多大的權(quán)力，可以讓他肆無忌憚地仗勢欺人，W一直說不清楚。“是村里的”、“派出所都是他的人”、“他上面有人，在市里”，在不同的階段，他都會主動給對方換一個靠山。甚至到了訴訟階段，他雖然質(zhì)疑驗傷報告，但沒有膽量要求復(fù)驗，原因仍然是“他上面有人”?！盀槭裁从X得他上面有人？”在訪談?wù)叩姆磸?fù)追問下，W給出的證據(jù)僅僅是“他進過派出所，第二天就被放出來了”。

不管受害人實際上有沒有手眼通天無處不在的靠山，至少在W的觀念里，在糾紛發(fā)展的任何一個階段，自己都處于弱勢地位。這種心理認知導(dǎo)致他一直回避同權(quán)威發(fā)生關(guān)系的任何可能性。他不敢去找村干部，因為擔(dān)心W上面有人，也不會去找派出所，因為相信派出所不敢把對方怎么樣，“只好放出來”。當糾紛升級成惡性事件，從鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)移到縣法院，他仍然不敢主動提出任何要求。

在這個故事里，與其說地位較高的一方是“土豪”，獲得了權(quán)威更多的支持，因而在糾紛過程當中占盡上風(fēng)，不如說是地位較低的一方由于對“土豪”的想象和恐懼，主動放棄了所有讓權(quán)威介入糾紛解決的機會，甚至主動放棄了維護自身權(quán)利的所有可能性。

在T與W的故事所勾勒的世界里，我們看到的是強大的地方勢力與毫無憑依的弱小個體之間的對峙。當然，現(xiàn)實并非永遠如此殘酷。但在以T和W為兩極的連續(xù)譜上，我們看到的卻是國家權(quán)力、國家法都集中于少數(shù)強力者手中，弱者則退回到國家權(quán)力之下的“”生命的狀態(tài)，他們唯一的選擇是忍耐，或者忍無可忍。

與此相應(yīng)的是，在國家法與民間法討論中所涉及的現(xiàn)代國家作為公權(quán)力與民間秩序作為公權(quán)力的對抗或妥協(xié)的二元對立，在上述案例中卻變成了如下情況：無論是民間秩序還是國家法秩序，在基層生活實踐中，都難以保持自身的純粹性和公共性，而蛻變?yōu)楦鞣N形態(tài)的“私權(quán)”。在人們的想象中，這些“私權(quán)”被同一種人操控，彼此關(guān)聯(lián)，互相依存。它們不是可以被學(xué)者進行比較和選擇的不同性質(zhì)的“公共”秩序，而是基于同一個源頭的強大壓迫。

當然，這種圖景并非隨時隨地都在發(fā)生，但它作為“偶爾”出現(xiàn)的現(xiàn)實，作為人們對政治和日常權(quán)力世界的印象，確實正在生產(chǎn)和再生產(chǎn)著難以估計的破壞作用。至此，我們或許可以更好地理解通過本次調(diào)查所得到的若干數(shù)據(jù)信息（儲卉娟，2010）：

特征1：在糾紛發(fā)生之后，大多數(shù)當事人希望以“私了”的方式解決糾紛，即“忍”和“雙方自行解決”占到61.8%，其他的糾紛解決方式僅占不到三成。

特征2：被調(diào)查的這些糾紛大部分發(fā)生在“相對經(jīng)濟地位較低”的服刑人員和“相對經(jīng)濟地位較高”的受害者之間。

特征3：卷入這些糾紛的行動者對于制度性糾紛解決機制的功能，同時存在普遍的不信任和較低的關(guān)注度（高達77%）。

七、“豪強化”的危險：總結(jié)與討論

一直以來，國家法與民間法的關(guān)系是透視現(xiàn)代中國基層社會秩序的重要視角?；跂|北四所監(jiān)獄的“民事轉(zhuǎn)刑事”案件中的犯人的問卷調(diào)查和結(jié)構(gòu)性訪談，我們發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會，存在著一類既標志著民間秩序整合力量在某類情境下的失敗又沒有被國家法系統(tǒng)處理和吸收的特殊糾紛。通過對結(jié)構(gòu)性訪談中7個案例的詳細剖解，本文檢視了在民間秩序整合失敗的極端情況下國家法秩序所扮演的角色，以及在民間秩序和國家法治理雙雙失敗的背后鄉(xiāng)村秩序的可能圖景。

透過“贅婿的故事”和“家務(wù)事沒人管”這兩個案例，我們看到，與傳統(tǒng)民間法理論的預(yù)設(shè)相反，國家法構(gòu)成了現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會的備選秩序，這個秩序?qū)τ诿耖g秩序而言不見得一定是破壞性、壓迫性的，在某種程度上，國家法秩序的“異己性”和“外來性”決定了它是地方性社會中的“陌生人”獲得保護的唯一途徑。

然而，國家法并非一種超然的、僅以國家強制力為保證的力量，它的行使依賴于基層政治運作，它的功能取決于民間秩序的配合，這是由國家法本身所預(yù)設(shè)的國家/社會二元性決定的。在目前的基層社會，正如“鄰居家的狗死了”與“馮溝村世仇”兩個案例所體現(xiàn)的，“社會”的缺席加劇了國家法的危機：它被迫直接面對個人，由此必然產(chǎn)生的無力或失效又會降低其合法性?！皻⑺奖计蕖卑咐齽t透視出國家法系統(tǒng)作為一套實踐機制，是如何與基層政權(quán)的運作緊密聯(lián)系在一起，或者干脆被想象成同一種東西的。

“鄉(xiāng)村霸王”和“忍忍算了”作為兩個極端性案例，向我們展示了鄉(xiāng)村社會的強力人士基于對基層政治權(quán)力的控制和分享，獲得了一定的減弱/增強國家法作用的力量。這種現(xiàn)象的存在，在某種程度上瓦解了國家法與民間法理論探討的意義：問題的癥結(jié)可能并不在于國家法秩序和民間法秩序作為兩種公共權(quán)力/權(quán)威的對抗，而是在不同的場景下公權(quán)力的日益“私人化”。那么，無論這兩種公權(quán)力如何消長，落實到生活世界的層面，我們看到的，都是“強力人士”在鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)中的凸顯和對權(quán)力的壟斷。

有必要重提本次調(diào)查和分析的局限性。誠如前文所述，本研究不是對整個中國基層鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)變遷現(xiàn)狀的完整分析，而是在國家法和民間法同時失效的極端案例中，探討一種現(xiàn)實存在的危險性。至少在這些受訪者的日常生活中，無論是國家法秩序，還是法社會學(xué)者寄予厚望的民間法及其所維系的社會秩序，都付之闕如?；蛟S他們只是鄉(xiāng)村秩序病態(tài)化的產(chǎn)物。但正是通過對病態(tài)的考察，我們才能更深刻地了解“常態(tài)”生活中蘊含的風(fēng)險，以及怎樣才能避免或者降低風(fēng)險現(xiàn)實化的可能性。

秉持這一基本取向，我們發(fā)現(xiàn)，在民間秩序和國家法系統(tǒng)都無法對此類糾紛進行調(diào)節(jié)和吸收的情況下，傳統(tǒng)的國家法/民間法分析視角很容易走向兩個隱含價值判斷的結(jié)論：（1）民間秩序的失敗意味著國家法系統(tǒng)對傳統(tǒng)地方秩序的瓦解，國家力量將進駐民間秩序撤退的地方，實現(xiàn)基層社會的進一步“國家化”；（2）國家法系統(tǒng)的失效意味著民間秩序依然起作用，移植自西方現(xiàn)代國家/社會背景下的國家法系統(tǒng)面臨來自本土傳統(tǒng)社會和生活方式的抵抗。但從上述七個案例來看，這兩個結(jié)論都無法容納一個正在發(fā)生的現(xiàn)實：民間秩序的衰弱和國家法系統(tǒng)的無力可以同時存在，且在某種程度上二者相互關(guān)聯(lián)。

回到本文開始時提出的兩種判斷：現(xiàn)代中國基層結(jié)構(gòu)是一盤散沙，還是有內(nèi)在整合力量的自治領(lǐng)域？答案是，很難說現(xiàn)代中國基層仍是一盤散沙，無論是基層政權(quán)建設(shè)，還是以國家法系統(tǒng)為手段的整體國家法律，都已經(jīng)實現(xiàn)了國家權(quán)力在體制和實踐上的下沉，至少在制度和權(quán)力運作層面上，中國的基層已然被納入現(xiàn)代國家系統(tǒng)。其次，這是否意味著國家或者國家與社會合作/融合的機制已經(jīng)成為基層社會的整合力量？從民間糾紛解決機制的選擇和實際作用來看，似乎也不能做此判斷。理想中的糾紛解決過程假設(shè)，村莊內(nèi)日常生活中的糾紛可以經(jīng)由“村長調(diào)解村委會調(diào)解駐村干部鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派出所鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭”這一制度化路徑被層層解決，但在我們的調(diào)查范圍內(nèi)，這樣的糾紛解決鏈條往往是不能正常運轉(zhuǎn)的。無論是“法律的治理化”還是“第三領(lǐng)域”，都沒有顯現(xiàn)出學(xué)者們在理論分析中呈現(xiàn)的“勝利”和“實踐作用”。再者，是否可以就此否認國家權(quán)力下沉的合法性，回退到對傳統(tǒng)民間秩序的“尋找”和“重建”中？本文分析的種種敗象清楚說明，此種路線在很多時候已無事實基礎(chǔ)。相反，我們在上述案例分析中逐漸清晰地呈現(xiàn)出了一種人物形象：“強力人士”。這一形象在傳統(tǒng)的國家法/民間法秩序中一直被遮蔽?！皬娏θ耸俊蓖耆煌趥鹘y(tǒng)鄉(xiāng)村秩序中的“士紳”或“地方精英”，幾乎不具有任何社會階層上的共性，來源高度多樣化，既有村長的兒子，亦有地方黑社會的小頭目，還有窮困潦倒的底層人士；也不具備任何傳統(tǒng)、品行、法理上的權(quán)威，不能被視為地方共同體秩序的化身或代言人。換言之，這一在民間秩序與國家法系統(tǒng)的中間地帶崛起的關(guān)鍵角色既不是通常所說的國家權(quán)力擁有者（村干部），也不是鄉(xiāng)村秩序代表者（地方權(quán)威），更不是“第三領(lǐng)域”，而以強悍為突出特征，其共性是“無賴”、“霸道”、“狠”。

這不禁讓人聯(lián)想到增淵龍夫刻畫的“豪強”秩序。與一般的理解不同，增淵龍夫（1993：556-557）特別強調(diào)“任俠”和“豪強秩序”的意義，強調(diào)在中國社會中一直存在以人與人之間聯(lián)接為特征的個別秩序。在現(xiàn)實中，這種個別秩序的群小世界大量并存，群小世界間起支配作用的規(guī)則是弱肉強食，構(gòu)成各種群小世界的中心力量是土豪、豪俠與豪族。根據(jù)這一看法，這類個別秩序雖然在漢代以后消失于史書記載，但作為秩序構(gòu)造本身卻一直存留于中國帝國體制當中。

篇5

【關(guān)鍵詞】治理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理；體制機制；構(gòu)建和完善；研究

治理，是指政府治理或公共治理，是公共權(quán)威為實現(xiàn)公共利益而進行的管理活動和管理過程。治理與統(tǒng)治存在著異同，統(tǒng)治的主體是政府權(quán)力機關(guān)，而治理的主體可以是政府組織，也可以是非政府的其他組織，或政府與民間的聯(lián)合組織。統(tǒng)治的著眼點是政府自身，而治理的著眼點則是整個社會。農(nóng)村問題是中國革命、建設(shè)和改革的根本問題，是中國社會的核心問題。農(nóng)村問題反映到政治層面，是鄉(xiāng)村治理的有效性問題。隨著改革開放不斷深入，經(jīng)濟社會事業(yè)不斷發(fā)展，農(nóng)村社會利益格局深刻調(diào)整，城鄉(xiāng)一體化、新型農(nóng)村城鎮(zhèn)化等新格局的問題和矛盾日益凸顯，人民群眾對基本公共服務(wù)均等化的要求不斷提高，改革已進入“深水區(qū)”、“攻堅期”。要加大資源投入力度，建立和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理體制機制，切實為農(nóng)民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)，讓其享受市民待遇，共享改革發(fā)展成果。

一、問題的研究背景、目的和意義

農(nóng)村城市化的進程是由以農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主的現(xiàn)代城市社會逐漸轉(zhuǎn)變的歷史過程。進入21世紀，中國城市經(jīng)濟社會事業(yè)快速發(fā)展，同時也帶動了農(nóng)村的不斷發(fā)展。但總體上看，農(nóng)村發(fā)展仍然相當滯后，人民群眾對物質(zhì)財富和精神財富的追求有更高的期望。因此，促進農(nóng)村健康、快速、可持續(xù)發(fā)展已成為一個極為緊迫和現(xiàn)實的重大課題。我國農(nóng)村發(fā)展既面臨著巨大的發(fā)展機遇，也存在著許多問題和面臨著巨大的挑戰(zhàn)。農(nóng)村發(fā)展面臨的一系列問題和挑戰(zhàn)中，不完善、不科學(xué)的社會治理體制已成為一切問題的核心。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理體制研究，強化黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)核心地位，不斷發(fā)展經(jīng)濟社會事業(yè)，是為了讓人民群眾過上安逸富足的生活，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，促進社會和諧，實現(xiàn)長治久安。

二、中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理體制存在的問題

（一）公共機構(gòu)設(shè)置不科學(xué)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)職能難以發(fā)揮

公共機構(gòu)設(shè)置不科學(xué)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機構(gòu)不合理，服務(wù)效率不高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一級政權(quán)組織，依法治理本地區(qū)政治、經(jīng)濟、文化和各項社會事務(wù)，是中國政權(quán)體系實現(xiàn)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的客觀需要。隨著改革的深入和形勢的變化，一些行政職能權(quán)限相繼從鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制中剝離，實行了垂直管理。但一些行政職能責(zé)任和義務(wù)卻沒有隨之剝離，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)常常面臨有責(zé)無權(quán)、有事難管的窘境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能正在被弱化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成了“有限的權(quán)力無限的責(zé)任”政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機構(gòu)遵循與上級機構(gòu)、部門對等對口的設(shè)置模式，通常每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有15--30個“站、辦、所”，既有省、市、縣直機關(guān)向下延伸管轄的站辦所，又有歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管轄的站辦所。延伸的站辦所雖在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但人財物權(quán)仍由上級單位掌管，造成指揮調(diào)度不靈，責(zé)、權(quán)、利難以相互統(tǒng)一，機構(gòu)運轉(zhuǎn)效率不高。缺少足夠的精力、人力、物力、財力投入為民服務(wù)、為民辦事。基層機構(gòu)人員素質(zhì)不高，存在“”問題，責(zé)任意識不強，大局觀念淡薄，宗旨和服務(wù)意識不強，服務(wù)效率低下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)職能難以發(fā)揮。

（二）公共財政資源短缺，難以保障基本公共服務(wù)均等化

根據(jù)“一級政府，一級財政”的原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置內(nèi)設(shè)機構(gòu)財政所。由于大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不具備區(qū)域位置優(yōu)勢，基礎(chǔ)設(shè)施條件落后，經(jīng)濟發(fā)展水平不高，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資源極其有限。分稅制財政體制改革和取消農(nóng)業(yè)稅后，中央與地方存在“中央錢多地方錢少”的現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力不足，難以保障公共事業(yè)的發(fā)展。以上級轉(zhuǎn)移支付方式滿足公共產(chǎn)品的供給、分配帶有很大隨意性，出現(xiàn)跑“部”“錢”進現(xiàn)象，滋生權(quán)力尋租問題。財政收入逐級上移，責(zé)任逐級下移?！巴霖斦w制”的存在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需上繳部分財稅供上級政府使用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行承擔(dān)自身運轉(zhuǎn)所有經(jīng)費，財政嚴重入不敷出。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉借大量債務(wù)，財政收不抵支，無力償債，“面臨破產(chǎn)的可能性”。財政供養(yǎng)人員未統(tǒng)籌安排，存在人情財政情況。涉及人民群眾最直接利益的人口計生、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境、就業(yè)等項目支出，無財力安排。缺乏有效的財政財務(wù)監(jiān)管，亂收亂支現(xiàn)象有時極為普遍。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變滯后，嚴重阻礙農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展進程

鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制不合理，權(quán)力和責(zé)任不對等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力被縮小、職能被收縮，責(zé)任并未減少?！叭苷钡哪Ｊ轿锤巨D(zhuǎn)變，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作還在靠傳統(tǒng)的行政體系和行政手段，工作上無所不包、無所不管，政事不分，村委會的自治權(quán)利被弱化，政社不分，村級職能政府化?？己肃l(xiāng)鎮(zhèn)政績指標體系不夠合理，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)由被迫玩“數(shù)字游戲”。考核機制存在缺陷，干部隊伍素質(zhì)不高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作圍繞上級安排，難以圍繞農(nóng)村工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職能主要依靠行政推動，難以依法履行職責(zé)。公共服務(wù)職能薄弱，行政管理與命令難以有效滿足社會需要，制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，激發(fā)新的社會矛盾，影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部觀念轉(zhuǎn)換不到位，缺乏組織資源和人力資源，工作自主性差，為民服務(wù)意識淡薄，農(nóng)村公共產(chǎn)品不足，農(nóng)村社會保障日益困難，農(nóng)村文化教育缺乏，農(nóng)村土地承包糾紛增多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變緩慢，作用難以充分發(fā)揮，嚴重阻礙農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展進程。

三、基于公共視角的中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理體制改革新路徑

篇6

建立健全我國衛(wèi)生評價制度

社會團體發(fā)展的前瞻與思考

加強智庫研究建設(shè)新型智庫

做好社會救助和慈善資源的對接

完善我國志愿服務(wù)體系的建議

“三社聯(lián)動”的問題與優(yōu)化策略

用治理理念推動公共文化服務(wù)發(fā)展

完善社會保障管理體制的幾點建議

改進我國兒童安全保護工作的思路

徐州市街居體制改革的實踐與思考

維護國家文化安全的核心與對策

新常態(tài)下中國式鄰避困境的解決思路

完善促進大學(xué)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)的政策體系

在完善制度中全面推進社區(qū)矯正工作

民間公共資源的傳統(tǒng)利用與鄉(xiāng)村建設(shè)

推進新型城鎮(zhèn)化和流動人口社會融合

基于近年來幾起重特大事故災(zāi)難的分析

創(chuàng)新社會治理需要全面提升領(lǐng)導(dǎo)力

英國開放公共服務(wù)改革及其啟示

加強社會治理創(chuàng)新推進社會治理現(xiàn)代化

總體國家安全觀下的公共安全與應(yīng)急管理

加強國家安全管理體制的系統(tǒng)性設(shè)計

運用協(xié)商民主創(chuàng)新社會治理的有益嘗試

縣域社會協(xié)同治理的“田東經(jīng)驗”分析

社會治理創(chuàng)新視域下的微信謠言治理

組織社會力量參與社區(qū)治理的實踐與思考

重慶城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)差異分析及政策建議

加強網(wǎng)格化服務(wù)管理體系構(gòu)建的幾點建議

引導(dǎo)新文藝組織和文化群體參與社會建設(shè)

行業(yè)協(xié)會商會與政府脫鉤改革方略及挑戰(zhàn)

扎實推進行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤改革

全面推進依法治國進程中我國社會發(fā)展展望

從臺灣社區(qū)發(fā)展看社區(qū)網(wǎng)絡(luò)治理的前景與挑戰(zhàn)

社會風(fēng)險與基層社區(qū)治理:問題、理念與對策

在社會治理創(chuàng)新中充分發(fā)揮關(guān)工委的獨特作用

正確認識和處理新形勢下改革與法治的關(guān)系

開啟中國社會學(xué)研究的新“黃金時代”

中國合和式風(fēng)險治理的概念框架與主要設(shè)想

新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團團場社區(qū)建設(shè)與治理的思考

清前期山東“義集”的興起與地方市場治理策略

人口老齡化再認識及對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的建議

推進以社區(qū)治理為基礎(chǔ)的城市治理現(xiàn)代化探索實踐

《國家安全法》頒行背景下的公共安全與應(yīng)急管理

總體國家安全觀視角下的公共應(yīng)急管理法治化

推進公共安全體系系統(tǒng)化常態(tài)化法治化社會化建設(shè)

深圳市基本公共服務(wù)管理平臺建設(shè)的實踐與思考

客家家訓(xùn)——客家人修身處世創(chuàng)業(yè)持家的座右銘

篇7

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；社區(qū)異質(zhì)性；社會資本；村居委選舉；政治參與

中圖分類號：C912.2 文獻標識碼：A文章編號：10093060（2016）03-06010

一、 問題的提出

組織結(jié)構(gòu)的變遷必然引起治理方式的改變。20世紀80年代初期，隨著制度的瓦解，以及農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的推行，農(nóng)民從集體組織回歸家庭，從而推動村民自治的實踐。與之類似，中國城市居民在90年代中后期經(jīng)歷國有企業(yè)改革――單位體制瓦解之后，由“單位人”向“社會人”轉(zhuǎn)變，因而城市基層社區(qū)的管理也相應(yīng)由“單位”管理轉(zhuǎn)向居民自治管理。從這一點來看，盡管村民委員會和居民委員會對于村民和居民的自治管理在時間上有先后差異，但產(chǎn)生的歷史背景大致是接近的?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》（1998年11月4日施行）和《中華人民共和國居民委員會組織法》（1990年1月1日施行）明確規(guī)定，村委會和居委會分別是農(nóng)村居民和城市居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。參加村委、居委（后文簡稱村居委）選舉是村民、居民自治的核心內(nèi)容，是實現(xiàn)中國基層民主的重要實踐?？紤]到城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟文化、民眾教育水平、參與意識等方面的差異，以往關(guān)于村居委選舉參與的研究是分開進行的。筆者認為，雖然獨立研究能夠揭示村居委選舉的一般過程和獨特影響機制，但如果將村居委選舉置于相同的背景下進行比較研究，或許能夠發(fā)現(xiàn)一種共同的模式，從而對整體上推進中國基層民主建設(shè)產(chǎn)生更大的影響。

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（20142020）》指出，城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化的必由之路，對全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義。但由于城鄉(xiāng)戶籍制度的二元分割，中國人口城鎮(zhèn)化與戶籍城鎮(zhèn)化并不一致，大量農(nóng)業(yè)人口遷移城市后并不能平等地享受城市的公共服務(wù)，很難融入城市，呈現(xiàn)候鳥式遷移，往返于城鄉(xiāng)之間。這種遷移方式增加了城鄉(xiāng)社區(qū)的異質(zhì)性。因此，本研究嘗試以城鎮(zhèn)化為總體背景，以社區(qū)異質(zhì)性為切入點，綜合比較農(nóng)村和城市居民在參加村居委選舉投票方面的共同模式和差異模式，以期更深入地理解民眾參與村居委選舉的影響機制。

1. 影響民眾村居委選舉參與的理論與假設(shè)

村居委選舉是競爭性選舉還是非競爭性選舉，民眾是自主式參與還是動員式參與，誰來參與，為什么參與（動機），哪些因素影響到村居民的參與行為等一系列問題一直是政治學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科重點關(guān)注的問題?？傮w上來說，政治學(xué)者傾向于通過個案參與式研究展現(xiàn)村居委選舉的一般制度結(jié)構(gòu)、選舉過程，從村莊、城市社區(qū)自身的特征來理解村居委選舉參與行為的影響因素，而社會學(xué)者傾向于通過大規(guī)模問卷調(diào)查，從村居民自身人口、社會經(jīng)濟特征、社會網(wǎng)絡(luò)與資本等不同維度來比較不同社區(qū)的總體或個體性差異對民眾參與行為的影響。本研究通過對以往研究文獻的梳理，概括了影響民眾參加村居委選舉投票的三個主要解釋路徑：

（1）村居委選舉的政治過程與精英動員

劉春榮通過對上海居委換屆選舉的過程分析發(fā)現(xiàn)，不同社區(qū)的選舉參與行為以及選舉的推行過程是明顯不同的。行動者，包括居民，運用了不同的策略和資源，從而使選舉產(chǎn)生各自不同的意義。社區(qū)精英的動員策略以及選舉規(guī)則的開放性，使得許多“陌生人社區(qū)”中的居民被動員起來，在這種情況下，選舉更多地受到精英行動策略和制度空間的塑造。劉春榮：《中國城市社區(qū)選舉的想象：從功能闡釋到過程分析》，載《社會》，2005年第1期，第119143頁。仝志輝則通過對農(nóng)民選舉參與過程中精英動員的具體研究，揭示了農(nóng)村精英在農(nóng)村小群體交往中形成的能夠獲得更多社會資源和權(quán)威的人，如家族精英、宗教精英、企業(yè)管理精英、技能精英等。通過構(gòu)建動員網(wǎng)絡(luò)，運用多種動員技術(shù)的方式來吸引農(nóng)民進行投票。精英在動員普通村民投票時對其與普通村民的社會關(guān)聯(lián)的利用和放大，是形成村民高度選舉參與的重要因素。仝志輝：《農(nóng)民選舉參與中的精英動員》，載《社會學(xué)研究》，2002年第1期，第19頁。但熊易寒指出，由于社區(qū)利益結(jié)構(gòu)的差異，村委會選舉以分配性利益為基礎(chǔ)，需要選出“當家人”，而居委會選舉以維持性利益為基礎(chǔ)，只要選出“守夜人”，因而城市居委選舉比村委選舉要缺乏活力，而各種解釋城市居民的高投票率行為的理論或觀點（面子動員、關(guān)鍵群眾和物質(zhì)刺激等）都不具有足夠的解釋力，城市居民本質(zhì)上依然是政治冷漠的，他們的高投票率結(jié)果是由于選舉過程中委托投票機制賦予了社區(qū)積極分子事實上的“復(fù)票權(quán)”，是政府、黨總支、居委會、積極分子和選民共謀的結(jié)果。熊易寒：《社區(qū)選舉：在政治冷漠與高投票率之間》，載《社會》，2008年第3期，第180204頁。

篇8

關(guān)鍵詞村民自治民主國家市民社會

20世紀80年代初我國農(nóng)村出現(xiàn)了村民自治，此后，它越來越引起研究者廣泛關(guān)注。村民自治研究不僅成為我國農(nóng)村問題研究的一個熱點，而且在當代中國的政治研究領(lǐng)域也占有重要地位。

本文無意對所有村民自治研究作出概述，而只是試圖分析其中關(guān)系到我國民主政治制度建設(shè)的內(nèi)容，并試圖通過對村民自治這一“標本”的解剖，提煉出某種理論資源；通過對當前村民自治研究的“政治民主”和“國家與社會的關(guān)系”兩大視野進行區(qū)分，對當前村民自治研究的新發(fā)展、新趨勢進行探討和展望。

一、村民自治研究的“政治民主”視野

村民自治研究的“政治民主”視野，指研究主要集中于村民自治制度本身運行的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的內(nèi)容和形式，并以此為出發(fā)點，討論我國的民主政治制度建設(shè)。持這種視野的研究又因其對“民主”理解的不同側(cè)重，大致分為兩種觀點。

一種觀點偏重村民自治中的民主實質(zhì)內(nèi)容對我國民主政治制度的作用，即認為村民自治的民主是對村莊場域內(nèi)的公共資源的一種支配方式，而國家政治民主是對國家場域內(nèi)的政治資源的一種支配方式，兩者是同質(zhì)的；認為村民自治是中國建設(shè)民主的試驗點和突破口，把建設(shè)民主的試驗點和突破口放在農(nóng)村，可以大大降低推進社會主義民主的成本和風(fēng)險，既可以推動民主進程，又可以保持全國的政治穩(wěn)定。他們以深圳市龍崗區(qū)大鵬鎮(zhèn)“兩票制”選舉試點工作的成功為例，認為這“標志著中國的民主政治建設(shè)已經(jīng)開始由村民自治向更高層次的民主建設(shè)——基層政權(quán)建設(shè)邁進”。

后一種觀點認為，村民自治的民主對我國民主政治制度建設(shè)的示范意義主要是形式上的，村民自治產(chǎn)生的原因是農(nóng)村的承包制突破體制的國家外殼時，國家急于以一種替代性組織填補國家治理真空；村民自治自身在發(fā)展過程中形成民主價值，作為“草根民主”的村民自治的民主價值是有限度的“，村民自治的形式示范效應(yīng)遠遠大于其實質(zhì)性”；“村民自治最重要的價值就是在民主進程中，建立起一系列民主規(guī)則和程序，并通過形式化民主訓(xùn)練民眾，使民眾得以運用民主方式爭取和維護自己的權(quán)益，從而不斷賦予民主以真實內(nèi)容”；“對于中國的民主化進程來說，一方面必須重視為民主創(chuàng)造外部條件，另一方面更不可忽視經(jīng)濟發(fā)展過程中的民主形式實踐，通過在民主形式實踐中建立民主規(guī)則和程序，訓(xùn)練民眾，為民主創(chuàng)造內(nèi)在的條件，逐步實現(xiàn)由形式化民主到實體性民主的轉(zhuǎn)換。這便是村民自治給我們的啟示。”這可以看作是對村民自治的“民主”價值的一個總結(jié)。

上述兩類觀點，前者認為村民自治對我國民主政治制度建設(shè)有實質(zhì)性價值，將社會民主(自治)和政治民主相等同，把作為“市民社會內(nèi)部的民主發(fā)展”與作為主要政治體制的政治民主相等同，研究視野從村莊所代表的社會范疇不自覺地轉(zhuǎn)到了某種意義上與之相平行的國家這一政治范疇；后者則始終將視野限定于村民自治的社會范疇，只是在必要的時候揭示其對我國民主政治制度建設(shè)的形式上的示范意義。當然，前者的認識也有一定的客觀原因。從法律條文上看，《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條第一款規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！比齻€“自我”、四個“民主”基本上可以看作是正式法律文本對村民自治的性質(zhì)概括和定位。

有些研究者沒有區(qū)分這四個“民主”的程序和形式上的意義，以及三個“自我”所代表的村民自治的實質(zhì)上的內(nèi)涵，從而把社會民主和政治民主混為一談。從實際執(zhí)行情況看，村民自治機構(gòu)既是群眾自治的組織，又充當著國家在農(nóng)村的“人”的角色，這使村民自治的社會獨立空間和政治體制內(nèi)的民主的末梢不能從實際上分別開來，容易使人只看到兩者形式上的共同點而沒有看到其實質(zhì)上的區(qū)別。羅伯特·達爾給政治民主的定位是：“在最低水平上，民主理論關(guān)心的是普通公民借以對領(lǐng)導(dǎo)行使相對強的控制的過程”④，而“獨立的社會組織在一個民主制中是非常值得需要的東西，至少在大型民主制中是如此”⑤。達爾這里前半句說的是政治民主，后半句說的是獨立社會組織對政治民主的作用，但獨立社會組織內(nèi)部也可以有民主形式，社會空間內(nèi)的民主形式使社會組織的運作更公平有效，也就是說，社會民主對政治民主的影響和推進只是形式的或外部的，而不是實質(zhì)的與內(nèi)部的。

持“政治民主”視野的研究者一般都認為村民自治制度具有“國家主導(dǎo)型制度變遷”的性質(zhì)，認為雖然村民自治起源于群眾的自發(fā)行為，具有“誘致型制度變遷”的初始特點，但是大多數(shù)村民自治的相關(guān)制度都是由國家各級政府部門通過行政網(wǎng)絡(luò)推廣到全國各地的，而且在推廣這些制度的過程中對原生的制度作了選擇和改造。研究者從中國的民主政治(包括社會民主和政治民主)的現(xiàn)實情況出發(fā)，認為在中國民主政治制度變遷過程中，國家處于主動的地位，中國的民主政治有必要“自下而上”提供政治的社會基礎(chǔ)，但是國家的權(quán)力體制與村民自治的原則存在著結(jié)構(gòu)性矛盾，不從制度結(jié)構(gòu)上解決現(xiàn)代化進程中國家權(quán)力不斷向鄉(xiāng)村滲透和國家與鄉(xiāng)村的權(quán)力邊界問題，村民自治的發(fā)展限度是可想而知的。到此為止，村民自治“政治民主”研究視角的困難已經(jīng)顯現(xiàn)出來了。正如這些研究者所說：“雖然更高一級的基層民主制度知識是一種可以交流和學(xué)習(xí)的知識，但是從制度供給的角度出發(fā)，中國村民自治制度向更高一級民主制度演進面臨無法回避的困難?！彪m然村民自治對我國民主政治的建設(shè)從形式上有示范意義，但是如果沒有實質(zhì)性的支撐，農(nóng)村社會范圍內(nèi)的民主形式又有多大示范意義?更何況村民自治本身的民主形式也并不規(guī)范，所以村民自治的社會民主沒有上升到政治民主的邏輯必然性。部分學(xué)者認為：“在國家民主和基層民主缺乏連接時，想不通過改革國家民主制度而享用基層民主的成果幾乎是不可能的?！蔽覀兯坪蹩梢赃M一步認為，試圖找出村民自治內(nèi)的社會民主對政治民主的直接而實際的作用是不現(xiàn)實的。

二、“國家與社會”視野下的村民自治

運用“國家與社會”分析框架于中國市民社會研究，始于鄧正來和景躍進在《中國社會科學(xué)季刊》1992年11月創(chuàng)刊號上發(fā)表的《建構(gòu)中國的市民社會》一文。該文引發(fā)了一系列以“市民社會”為話語的研究。持“國家與社會”視野的研究者把國家與社會視為某種意義上的兩個平行體。正如鄧正來所說，這些研究者是想尋找一個與國家的體制外對話的模式。

科勒爾(Kelliher)發(fā)現(xiàn)，在非組織的、個體分散的中國農(nóng)村，國家能夠影響社會的原因，在于兩者結(jié)構(gòu)上的同一性而非社會獨立的組織化③。持“政治民主”視野的研究者基本上認同這種觀點。在從“政治民主”的視角觀察和分析村民自治出現(xiàn)困惑時，有研究者漸漸轉(zhuǎn)換了視野，從尋找村民自治與國家政治民主體制的“同”，轉(zhuǎn)而強調(diào)國家與社會的“異”，試圖找出促進民主政治制度建設(shè)的另一途徑。他們除了承認國家對村民自治的介入和巨大影響外，還看到了村莊作為一支獨立的力量，與國家進行著一種獨立的對話和博弈?！稗r(nóng)村的經(jīng)濟改革不僅突破了這一結(jié)構(gòu)性外殼，而且使億萬農(nóng)民成為相對獨立的利益主體，國家的體制性權(quán)力上收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一下便產(chǎn)生了一個相對獨立的社會空間。這個社會空間是由一個個獨立的利益主體組成的，同時也有公共事務(wù)、公共權(quán)力、群己的界限，有了個人利益與公共利益的博弈，也就有了民主的原始動機”④。這里說的“民主”是社會民主而不是政治民主。當然，“政治民主”視野和“國家與社會的關(guān)系”的視野有內(nèi)在的聯(lián)系，因為民主可以看作是人民群眾對國家政治的參與方式，是國家與社會關(guān)系的一個方面。

1998年“國家與社會關(guān)系”課題組“中國鄉(xiāng)村制度：歷史與現(xiàn)實”學(xué)術(shù)會議的召開，標志著對“國家與社會”視野形成共識。在《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》試行十周年之際，《中國書評》5月號刊發(fā)了該次會議綜述和對徐勇教授專著《中國農(nóng)村村民自治》的主題書評。張小勁在《中國農(nóng)村的村民自治再思考》一文中指出：“研究村民自治有兩個視角是應(yīng)當給予特別重視的，其中之一是所謂國家與社會之關(guān)系的研究視角，其二是社區(qū)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)與權(quán)力關(guān)系的視角”。景躍進說：“國家與社會關(guān)系的調(diào)整是消除‘鄉(xiāng)政村治’內(nèi)在緊張的根本出路”，村民自治研究“忽視了一個基本的問題：政府行政管理的合理/合法性(抽象到理論高度，也就是國家與社會關(guān)系問題)”②。其實，早在1997年王旭就指出：村民自治制度實現(xiàn)了“國家與農(nóng)民權(quán)力相互增強的績效”“，從長遠來看，一種相對和平而有序的民主化轉(zhuǎn)型過程是可能的，而國家的專制性權(quán)力在這過程中最終將被消解，其基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)性權(quán)力則得以保持甚至加強！”

持“國家與社會”視野的研究者認為，解體以后，“國家仍試圖改造農(nóng)民傳統(tǒng)的生活理念卻無力安排村民的一切政治經(jīng)濟生活”，國家介入基層社會的成本過大，沒有必要。

而另一方面村莊借國家的力量合法地擴大自己的利益空間和與國家對話的實力：“村莊正在利用非均質(zhì)的國家來塑造村莊的邊界與整合村莊的利益。國家進退與村莊建構(gòu)是同步的，村莊最終是與非均質(zhì)國家一起完成自我定位和自我構(gòu)造”。

那么，我國農(nóng)村形成的獨立的社會空間有多大?我國村莊的自治程度又如何?對此，鄭法援引達爾的話說：“如果一個組織從事的活動被另一個組織認為是不當?shù)?，但任何其他組織——包括國家的政府———都不能阻止，也不能通過提高其行動的成本來阻止它這樣做，符合這兩個條件的組織才是相對自治的”，并提出了衡量村民自治制度中的社會活動空間的尺度：“農(nóng)民組織首先必須在組織上獨立：能夠以一個獨立組織的主體資格參與社會生活，自主處理有關(guān)事務(wù)”，而我國村民自治的許多相關(guān)制度和職能設(shè)置都是由政府代為設(shè)計和規(guī)定的，村民自治組織——村民委員會往往同時扮演村民的自治機構(gòu)和國家“人”的雙重角色，國家可以按自己的利益和意愿比較容易地調(diào)整農(nóng)村社會的權(quán)力和活動空間。從這個意義上來說，我們的村莊社會的自治程度還是十分有限的。

由于“國家與社會”的研究視野主要注重國家與社會間的利益權(quán)衡關(guān)系，而國家在“利益權(quán)衡中的絕對優(yōu)勢決定了‘國家’可以隨時作出是否及多大程度上介入‘基層社會’的抉擇，國家一貫的利益取向也決定了并不因為基層社會的自治空間的大小而改變‘國家’與‘基層社會’關(guān)系的性質(zhì)”，這樣“，國家與社會”的視野也就回到了前述“國家主導(dǎo)型制度變遷”的困境。

三、村民自治研究的新進展

以上我們區(qū)分了村民自治研究的兩種視野。在大多數(shù)論者的研究中，這兩種視野并不表現(xiàn)得涇渭分明，這與村民委員會往往同時扮演村民自治機構(gòu)和國家“人”的雙重角色的現(xiàn)狀有關(guān)。兩種研究視野最終都把關(guān)懷點落在我國的民主政治(社會民主和政治民主)體制的建設(shè)上。有論者說：“對于村民自治的政治價值和政治意義不宜過分強調(diào)，那樣可能反會損傷村民自治的實效與進展”。也有論者說：“現(xiàn)在不是擔(dān)心民主來得太慢而是擔(dān)心民主來得太快，知識界不能提供足夠的理論支援和制度構(gòu)造?！蹦壳把芯空呋旧弦讶〉玫墓沧R是，村民自治的實行是國家管理在某種意義上從社會的退出，同時村莊在村民自治中也為自身爭取了一定的“社會空間”。當代西方市民社會理論大師泰勒說：“就最低限度的含義來說，只要存在不受制于國家權(quán)力支配的自由社團，市民社會便存在了”。換句話說，社會從國家那里爭得一個不能與國家相混淆或者不能為國家所淹沒的社會生活領(lǐng)域，這本身就是一個進步。從現(xiàn)有的研究來看，雖然當前學(xué)術(shù)界對村民自治的關(guān)注大多超越了村民自治本身，但無論持“政治民主”視野還是持“國家與社會”視野的研究者都認為，當前制約村民自治的主要障礙因素之一是國家的制度供給不足，尤其是裁量手段缺乏，使得地方政府在具體制度實施中隨意性過大，造成了村民自治發(fā)展的地區(qū)不平衡和形式化等問題。這些論者認為，當前國家頒布法律制度應(yīng)強化制裁手段，對于違規(guī)行為尤其是政府的違法、違規(guī)行為，應(yīng)予以司法制裁，對于村民則應(yīng)提供法律救濟。對此賀雪峰評論說：“在當前的村民自治研究中，特別容易出現(xiàn)簡單化和直觀化的判斷，不能科學(xué)分析表象背后的真實。更糟糕的是，在村民自治研究領(lǐng)域，有些學(xué)者并未真正理解問題的復(fù)雜性即匆匆提出成套對策，由此嚴重損害了村民自治研究的嚴肅性和科學(xué)性。對村民自治制度供給不足和裁量手段太少的判斷，大致就屬于這種情況?！?

前面已經(jīng)提到，市民社會理論把重點放在“國家與社會”的關(guān)系上，是想在國家體制外的社會領(lǐng)域用功，這在某種意義上是轉(zhuǎn)移了研究的視線。當國家與社會的互動因國家方面的動作遲延而影響互動效果甚至影響良性互動的可能性時，必須強調(diào)國家體制內(nèi)的變革。這樣說并不是要回到“民主先導(dǎo)論”的作法上，而是指為使國家與社會的互動健康持續(xù)地進行，國家必須對社會作出某種程度的讓步，使社會擁有更多的原生性資源。這一要求與“民主先導(dǎo)論”的不同之處是，它并不要求從結(jié)構(gòu)上對現(xiàn)有政治體制作根本性的變革。這一要求在國家與農(nóng)村社會的互動中表現(xiàn)為：給農(nóng)民更多的經(jīng)營自，給農(nóng)民更完整的土地產(chǎn)權(quán)，使農(nóng)村社會擁有更多的資源同時更少地受政治權(quán)力的直接干預(yù)，增強農(nóng)村社會與國家對話的力量和主動性，這樣就可以避免一味強調(diào)制度變遷的“國家主導(dǎo)型”的性質(zhì)。如果每一個具體情況都要有政策法規(guī)來規(guī)制的話，恰恰為國家過多地干預(yù)社會提供了機會，因此我們認為應(yīng)給社會更多的原生性資源以實現(xiàn)更多的社會空間和與國家互動中的主動性，同時規(guī)范國家對社會資源的汲取方式，減少國家與社會互動的隨意性。當然，我們并不是說不需要國家對社會的行為進行規(guī)范，相反在社會獲得更多的資源以后，更有必要加強和規(guī)范社會的自組織能力和方式；但這種規(guī)范社會的行為本身也需要規(guī)范，而不能成為行政干預(yù)的借口。這一點正是法治社會的精髓所在。在村民自治研究領(lǐng)域，對國家與社會互動的具體研究是很缺乏的。在這方面，吳重慶對孫村的研究是一個有益嘗試。在《孫村的路：“國家—社會”關(guān)系格局中的民間權(quán)威》一文中，吳重慶通過對孫村的道路建設(shè)過程中展現(xiàn)的“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”進行考察，提出了“‘合算’的國家”這一概念，并對國家與基層社會間的利益權(quán)衡關(guān)系進行了個案說明，但他“把‘國家’與‘基層社會’間的關(guān)系視為利益權(quán)衡關(guān)系，目的在于說明利益權(quán)衡的動態(tài)性決定了‘國家’可以隨時作出是否及多大程度介入‘基層社會’的抉擇，而國家一貫的利益取向也決定了并不因為基層社會的自治空間的大小而改變‘國家’與‘基層社會’關(guān)系的性質(zhì)”。這表明他仍然沒有跳出“國家主導(dǎo)型制度變遷”定勢的影響，所以還沒有試圖從擴大農(nóng)村社會的自主性來解決村民自治發(fā)展的瓶頸問題。

蕭樓、王小軍認為，在國家與社會視野的研究中，“關(guān)鍵路徑在以往的個案中總是未被深入探究”，因此提出了以“國家—社會”關(guān)系為視角，以權(quán)力問題為核心，以權(quán)力運行空間為背景，以正式或非正式政治組織為對象的村民自治研究框架，強調(diào)要著力從個案中考察村莊與國家的復(fù)雜的權(quán)力博弈：“國家在不斷地塑造著村莊，一如村莊在不斷地塑造著國家”；“國家獨占意識形態(tài)上的正統(tǒng)性的局面已經(jīng)打破，村莊最終與非均質(zhì)國家一起完成自我定位和自我構(gòu)造。”但是他們的研究也并沒有突破國家與社會之間的力量權(quán)衡的窠臼。

鄧正來在對北京三個民營書店所作的案例分析中，對以前“國家與社會”分析框架中國家與社會互動的理論進行了修正和補充。他吸取并改造了哈耶克關(guān)于“秩序原理”的社會理論，對其關(guān)于國家與社會互動中的完全“理性”的過程和結(jié)果提出質(zhì)疑，提出了國家與市民社會互動過程中及其結(jié)果的“未意圖擴展”的概念，即“整個事態(tài)的發(fā)展過程及其結(jié)果是介入這一過程的各方抱持自己的意圖參與這一過程，卻在每一階段上和最后得到了事先未曾預(yù)料和計劃的結(jié)果”。他發(fā)現(xiàn)，國家與社會互動的結(jié)果是“理性”行為和“未意圖擴展”的共同結(jié)果，“簡單地‘自上而下’強調(diào)國家政治經(jīng)濟力量對于社會轉(zhuǎn)型的決定意義，或反過來，同樣簡單地‘自下而上’地看待社會轉(zhuǎn)型的‘民間動態(tài)’，都無法完整地覆蓋我們正在經(jīng)歷的力量變局?！编囌齺磉@項研究成果的最大貢獻在于突破了“國家主導(dǎo)論”，或者說突破了“國家力量在與社會力量的相互作用的過程中總是處于主動或主導(dǎo)的狀態(tài)”這樣一種粗放的結(jié)論。如果說此前部分論者只是論證了國家退出某些社會空間、社會在某些領(lǐng)域內(nèi)保持獨立的可能性的話，鄧正來則論證了出現(xiàn)這種現(xiàn)象的必然性，因為國家并不能完全控制它與社會互動行為產(chǎn)生的結(jié)果。他的研究試圖告訴我們，政治制度發(fā)展的真正動力是在政治之外，因而“國家主導(dǎo)型制度變遷”理論并不是鐵板一塊。這種探索為我們重新分析村民自治、為我國民主制度的建設(shè)提供了新的理論支援。

那么，“未意圖擴展”在“國家與社會”的分析框架中是否具有普適性?或者換一句話說，村莊的社會權(quán)力與國家權(quán)力的博弈過程中是否也有鄧正來所說的“未意圖擴展”的結(jié)果、而不是國家和社會的完全理性的設(shè)計和行動的結(jié)果?村民自治研究如何擺脫“國家主導(dǎo)型制度變遷”的窠臼?一些研究者不管是否明確認識到，實際上已經(jīng)在試圖解答這個問題。具體來說，一些論者的研究興趣已逐漸從與村民自治相關(guān)的政治制度轉(zhuǎn)向以下其他相關(guān)制度，以此試圖在政治領(lǐng)域以外尋找政治發(fā)展的推動力：其一，農(nóng)村土地制度。有論者認為土地股份合作制是“農(nóng)村制度的可行選擇”，因為“土地股份合作制既符合國家關(guān)于土地承包責(zé)任制的基本政策，又確保了國家、集體和個人三者的利益，有利于土地的規(guī)模經(jīng)營和提高土地的生產(chǎn)效率”，但是這種制度創(chuàng)新給農(nóng)村問題的解決帶來的效果是有限的；也有學(xué)者認為，我國農(nóng)村土地所有權(quán)的完整性嚴重不足，由此產(chǎn)生了權(quán)利主體缺位、產(chǎn)權(quán)邊際模糊、物權(quán)債權(quán)化等問題，“村集體土地雖然法定由作為群眾自治組織——村委會經(jīng)營管理，但是村委會實際上是以政府人形象作為政權(quán)末梢而存在的，因而村有土地事實管理者同樣也是政府”；又有論者指出，我國土地產(chǎn)權(quán)“正是由于沒有上升為物權(quán)，土地承包權(quán)的內(nèi)容具有很大的隨意性，農(nóng)戶對抗他人的侵權(quán)行為尤其是鄉(xiāng)村集體干部隨意調(diào)整、處置土地、更改土地合同行為的權(quán)利效力隨之降低”，農(nóng)村土地所有制從多個層面影響了村民自治的績效。其二，農(nóng)村稅收制度。有學(xué)者認為，農(nóng)村、農(nóng)民的一些權(quán)利保障可以通過建立合理的現(xiàn)代稅收制度確立起來，從而為村民自治爭取一個比較穩(wěn)定的、外在于村民自治制度本身的政治資源和活動空間③；又有論者指出，要對農(nóng)村稅費制度進行深入改革，要徹底改革現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制，實行與城市相配套的現(xiàn)代稅收制度，廢除農(nóng)業(yè)稅、屠宰稅、三提五統(tǒng)等專門面向農(nóng)民征收的各種農(nóng)業(yè)稅費④，從而給農(nóng)民更多的能與國家對話的穩(wěn)定的社會資源，進而增大農(nóng)村在自身發(fā)展問題上“自下而上”的體制創(chuàng)新的力量。

其三，村級集體資產(chǎn)、農(nóng)村財政體制等因素。

篇9

近些年，隨著國家社保事業(yè)的快速發(fā)展和對于社保工作重視程度的提高，河北省的社保管理工作得到了一定的提高和完善，為促進本省社會保險事業(yè)的發(fā)展作出了貢獻。但是，河北省雖然屬于東部沿海省份，經(jīng)濟發(fā)展卻相對落后，思想觀念更是保守陳舊。在國家加快建設(shè)社會保險事業(yè)的大背景下，現(xiàn)行的社會保險管理工作已經(jīng)不能適應(yīng)形勢的要求，主要問題表現(xiàn)在以下幾個方面。

(一)社會保險組織機構(gòu)設(shè)置分散。從河北省目前的情況來看，由于各部門之間的利益沖突，以及歷史遺留問題尚未解決，社會保險業(yè)務(wù)經(jīng)辦機構(gòu)的設(shè)置與中央部委的管理機構(gòu)不一致，社會保險業(yè)務(wù)被分散到社會保障部門、衛(wèi)生部門等多部門分別管理。比如，新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險就歸衛(wèi)生部門管轄。由于機構(gòu)不統(tǒng)一，必然造成組織機構(gòu)的管理協(xié)調(diào)性差，這樣，不僅很難統(tǒng)一社會保險決策的制定，延誤國家社會保險政策的貫徹落實，而且更直接導(dǎo)致社會保險機構(gòu)重疊、業(yè)務(wù)交叉、人員浪費，加重了社保經(jīng)辦部門的工作難度，也增加了社會保險管理工作的成本。

(二)社會保險經(jīng)辦機構(gòu)設(shè)置不足。目前，我國正在加快推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的建設(shè)。隨著社會保險制度的不斷完善和覆蓋面的不斷擴大，參保對象由企業(yè)職工向各類人群擴展，區(qū)域由城鎮(zhèn)向廣大農(nóng)牧區(qū)延伸，這就必然要求在農(nóng)村建立鄉(xiāng)一級的社會保險經(jīng)辦機構(gòu)，以滿足廣大農(nóng)民參加社會保險，享受社保服務(wù)的需求。但是，河北省還沒有建立鄉(xiāng)一級的社會保險經(jīng)辦機構(gòu)，基層社保服務(wù)不健全。這種狀況顯然不利于社會保險工作在廣大基層的開展，不利于城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展要求。

(三)社會保險經(jīng)辦機構(gòu)人員配置不合理。近年來，隨著我國社會保險覆蓋面的不斷擴大，全國城鄉(xiāng)居民五項社會保險的參保人數(shù)成逐年上升的狀態(tài)。數(shù)據(jù)顯示，2013年末，河北省基本養(yǎng)老保險的參保人數(shù)為4548．81萬人，基本醫(yī)療保險的參保人數(shù)為1674．51萬人，失業(yè)保險的參保人數(shù)為503．94萬人，工傷保險的參保人數(shù)為737．04萬人，生育保險的參保人數(shù)為667．58萬人。面對如此龐大的參保人員，社保經(jīng)辦機構(gòu)的人員配置卻沒有相應(yīng)地增加，這必然會影響社保服務(wù)工作的質(zhì)量與效率，阻礙社會保險事業(yè)的發(fā)展。除了社保經(jīng)辦機構(gòu)人員數(shù)量不足，經(jīng)辦人員素質(zhì)不高也是阻礙社保管理工作高效進行的一個重要原因。隨著社會保險的不斷深入和完善，社保的經(jīng)辦工作也更加專業(yè)化、細致化，這就需要具有高素質(zhì)的經(jīng)辦人員，不但要有較高的專業(yè)知識水平，還要具有較強的實際操作經(jīng)驗，能夠獨立完成各項任務(wù)。然而由于以前的社保工作比較簡單，信息化程度不高，所以目前全省的社保經(jīng)辦人員素質(zhì)普遍不高，不能滿足社保工作發(fā)展的需要。

(四)社會保險經(jīng)辦管理模式落后。目前，河北省社會保險經(jīng)辦管理服務(wù)還在延續(xù)傳統(tǒng)的模式，即按險種設(shè)置的“單險種”機構(gòu)體制，每一個險種都要建立獨立的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，各險種之間的業(yè)務(wù)相互分割，而沒有形成一個統(tǒng)一的整體。由于社會保險五大險種都有基礎(chǔ)信息等方面的一些共性業(yè)務(wù)，“單險種”管理模式必然會出現(xiàn)重復(fù)性的工作，這不僅降低社保經(jīng)辦管理工作的行政效率，還會加大業(yè)務(wù)管理和技術(shù)支持的難度。同時，“單險種”管理模式也會使各險種的社?；鸱謱俨煌块T管理，既不能集中運營，也不便于監(jiān)督和管理。

(五)社會保險規(guī)定不完善。為保證國家社保政策的貫徹和落實，各省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)根據(jù)本省的實際情況，盡快出臺相應(yīng)的規(guī)章、規(guī)定，以及意見和辦法，進一步細化相關(guān)的制度，保障廣大居民的社保利益落到實處。目前，就河北省的情況來看，近幾年，也出臺過一些符合本省實際需求的規(guī)定，為國家社保政策的貫徹和執(zhí)行提供了政策支持。比如，省人社廳以省政府辦公廳名義印發(fā)的《關(guān)于使用失業(yè)保險金援企穩(wěn)崗的實施意見》，就對本省因化解產(chǎn)能過剩、淘汰落后產(chǎn)能和治理大氣污染、實施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策經(jīng)營受到影響的企業(yè)，自2014年4月份開始從失業(yè)保險基金中給予企業(yè)穩(wěn)定崗位補貼，幫助企業(yè)解決生產(chǎn)經(jīng)營中遇到的暫時性困難，穩(wěn)定就業(yè)崗位。該項意見的出臺無疑對于特定時期受到影響的特定企業(yè)及職工從政策上給予了特殊保護，符合國家社會保險工作的要求。但是，從整體情況上看，河北省就貫徹國家社保政策出臺的相關(guān)規(guī)定遠不能滿足社保發(fā)展的需求。尤其是隨著京津冀一體化的不斷推進，三地必將實現(xiàn)社會保險的互通，那么，河北省必須抓住機遇，盡快出臺相關(guān)的意見，推動三地社會保險工作的協(xié)同發(fā)展。

二、完善河北省社會保險管理工作的建議

河北省環(huán)抱京津，自古即是京畿要地。隨著京津冀一體化的提出，它給河北省帶來了前所未有的發(fā)展機遇。要想抓住機遇，實現(xiàn)跨越式發(fā)展，以及能夠充分執(zhí)行京津冀一體化戰(zhàn)略，河北省必須轉(zhuǎn)變觀念，提前作好規(guī)劃。京津冀一體化的實現(xiàn)必然帶來三地社會保險的一體化，因此，河北省必須完善社會保險管理方面的不足，創(chuàng)新社保管理工作，加快推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，盡快滿足京津冀社會保險一體化的需求。

(一)構(gòu)建政府主導(dǎo)型垂直管理模式。有學(xué)者提出，目前我國社會保險運行中存在的諸多問題都可以詬病于現(xiàn)行分散式的行政管理體制，正是因為現(xiàn)行社會保險經(jīng)辦機構(gòu)未能實現(xiàn)統(tǒng)一管理，才造成了政出多門、權(quán)責(zé)不清、效率低下的局面。所以，無論是理論界還是實踐界，都主張社會保險的管理應(yīng)由目前的分散管理向集中管理轉(zhuǎn)變，采取政府主導(dǎo)型垂直管理模式。構(gòu)建政府主導(dǎo)型垂直管理的社會保險管理模式，能從制度上根除原有社會保險管理上存在的弊病，創(chuàng)新機制，提高效率，解放和發(fā)展社會保險生產(chǎn)力。在政府主導(dǎo)型垂直管理模式下，盡快建成“經(jīng)辦五險合一、信息系統(tǒng)統(tǒng)一、業(yè)務(wù)流程統(tǒng)一、基金核算統(tǒng)一、監(jiān)督管理統(tǒng)一”的社會保險管理模式。對五大險種統(tǒng)一辦理登記、核定繳費基數(shù)，為參保對象提供一站式服務(wù)。這樣，不但能夠提高社保經(jīng)辦機構(gòu)的行政效率，而且可以降低社保機構(gòu)的內(nèi)部管理成本，實現(xiàn)社保管理工作的經(jīng)濟效益。我國部分省份如北京、上海、天津、吉林等地對社會保險管理模式進行了積極的探索，實行政府主導(dǎo)的社會保險垂直管理后，國家的宏觀調(diào)控力度強化，政策的執(zhí)行力度提升，社保管理與服務(wù)水平顯著提高。河北省的社會保險也應(yīng)采取政府主導(dǎo)型的垂直管理模式，統(tǒng)一機構(gòu)、整合資源，提升社會保險機構(gòu)能力和管理工作水平，實現(xiàn)河北省社會保險事業(yè)跨越式發(fā)展。

(二)建立健全基層社保機構(gòu)。指出，要適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌保障項目的增多、覆蓋范圍不斷擴大以及個性化服務(wù)的要求，整合管理資源，加強社會保障機構(gòu)能力建設(shè)和統(tǒng)一的管理服務(wù)體系建設(shè)。今后，不斷擴大社會保險的覆蓋面將是我國深化經(jīng)濟改革的主要任務(wù)之一。建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保險制度，必須首先建立基層社保機構(gòu)，設(shè)立鄉(xiāng)、村級社保服務(wù)平臺，并配備專業(yè)的社保管理服務(wù)人員?；鶎由绫C構(gòu)的建立與完善，對于覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系的建立，應(yīng)對我國日益嚴重的老齡化問題，實現(xiàn)社會保險可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

(三)完善社會保險經(jīng)辦機構(gòu)人員配置。針對河北省社保經(jīng)辦機構(gòu)人員數(shù)量不足的問題，必須盡快增加人員配置，滿足不斷擴大的社保管理工作的需求。一是要加強對社保經(jīng)辦人員的培訓(xùn)，不但要培養(yǎng)他們熟練掌握各個險種的政策理論和實際操作經(jīng)驗，還要加強創(chuàng)新精神與創(chuàng)新能力的培養(yǎng)，以適應(yīng)新時期社會保險管理工作帶來的挑戰(zhàn)。二是加大宣傳，增強社保服務(wù)意識，提高社保服務(wù)水平。社保管理工作是一項服務(wù)工作，工作人員應(yīng)不斷加強自身修養(yǎng)，樹立良好的服務(wù)理念，在工作中注入人文關(guān)懷，切實落實社會保險各項政策的貫徹執(zhí)行。

(四)加快制定社會保險配套措施。一是應(yīng)盡快出臺有關(guān)養(yǎng)老保險的相關(guān)政策，建立京津冀職工的養(yǎng)老保險協(xié)商機制，積極有效地推動三地職工養(yǎng)老保險工作的協(xié)同發(fā)展。二是在醫(yī)療保險方面，應(yīng)該共同搭建京津冀三地間的醫(yī)保信息網(wǎng)絡(luò)平臺，實現(xiàn)醫(yī)療保險在三地間的即時結(jié)算。三是在我國加快推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系建設(shè)的背景下，河北省應(yīng)該制定出臺相關(guān)政策，建立健全城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險制度，推廣城鄉(xiāng)居民的大病保險工作，以及推進醫(yī)療保險異地就醫(yī)費用結(jié)算等工作。

三、結(jié)語

篇10

關(guān)鍵詞：基層政府 公信力 踐諾機制

自古驅(qū)民在誠信，一言為重百金輕。信任是人與人之間有效交往的前提，是組織健康發(fā)展的基石，是社會有序運轉(zhuǎn)的劑。我國經(jīng)歷了兩千多年的封建社會，政府公信力逐漸成為社會信任的基石，維持著社會的有序運轉(zhuǎn)?；鶎诱c民眾的聯(lián)系最為直接和密切，其公信力水平直接影響著我國的行政效率和效果。

1.我國基層政府公信力面臨嚴峻的形勢

改革開放以來，我國市場經(jīng)濟不斷發(fā)展，而我國基層政治改革卻一直處于滯后階段，改革進度緩慢，突出表現(xiàn)為不能及時有效滿足民眾訴求、政務(wù)信息不夠公開透明、行政手段僵化單一、缺乏有效監(jiān)督機制等，致使我國基層政府公信力不斷流失。古羅馬歷史學(xué)家普布里烏斯?克奈里烏斯?塔西佗曾說：“當政府不受歡迎的時候，好的政策和壞的政策都會同樣得罪人民”。基層政府公信力缺失會直接影響政府權(quán)威和民眾支持，這也就是著名的“塔西佗陷阱”。

從2008年的“甕安事件”到2009年的“湖北石首事件”，從2009年“上海釣魚執(zhí)法事件”引發(fā)的對基層執(zhí)法公信力的思考，到2011年“郭美美事件”引發(fā)的國民對公益慈善組織的質(zhì)疑，從2013年的茂名PX項目事件對基層政府信息公開和執(zhí)法透明度的質(zhì)疑，到2015年哈爾濱救火事件引發(fā)的對政府執(zhí)法能力和執(zhí)法程序的質(zhì)疑，這些都反映出我國基層政府在行政、執(zhí)法等方面存在公信力缺失的嚴峻形勢。最近發(fā)生的深圳“限牌事件”和“南北車交易事件”，更是凸顯了“微”時代下民意表達和監(jiān)督管理對政府公信力的重要影響。

一些科研機構(gòu)的調(diào)查也證實了我國基層政府公信力面臨的嚴峻形勢。零點研究咨詢集團的《中國公共服務(wù)公眾評價指數(shù)報告（2006-2010）》顯示：城鄉(xiāng)居民對各級政府的工作表現(xiàn)與服務(wù)水平的評價呈現(xiàn)出明顯的“政府層級越低，居民滿意度越低”的趨勢?！缎】怠冯s志的《中國信用小康指數(shù)報告》顯示，2012年至2014年連續(xù)三年的“最讓人擔(dān)心的信用問題”排行榜中，政府信用一直高居榜首[1]。

我國基層政府公信力流失主要表現(xiàn)在：第一，政務(wù)信息不夠公開和透明。我國基層政府尚未建立起完善的信息公開機制，時常出現(xiàn)基層政府為了自身利益而有選擇性地向公眾公布信息的情況。第二，行政行為失范。典型表現(xiàn)是“言行不一致”，即基層政府所宣揚的與其所采取的行動并不一致，甚至截然相反。第三，行政效率低下。審批環(huán)節(jié)多，周期長。第四，服務(wù)意識淡薄。一些基層政府工作人員“官本位”思想根深蒂固，缺乏服務(wù)意識，許多基層政府存在“門難進、臉難看、事難辦”的現(xiàn)象。

2.我國基層政府公信力流失的原因探析

當前我國基層“直接利益沖突”和“無直接利益沖突”的頻發(fā)，折射出基層政府公信力的缺失和基層行政秩序的混亂，并隨著網(wǎng)絡(luò)時代的媒介作用，呈現(xiàn)出新的特征。造成基層政府公信力的流失，直接反映了基層政府公共政策公信力、政府廉潔公信力、政府誠信公信力、政治控制公信力方面的薄弱[2]。造成基層政府公信力流失的原因是多方面的，概括來講，可以歸納為理念、制度、行為和踐諾四個方面。

2.1行政理念滯后

理念指導(dǎo)行為，責(zé)任重于承諾。哲學(xué)核心的觀念是“實踐”，基層政府公信力建設(shè)應(yīng)當是在“以人為本”的行政理念指導(dǎo)下的實踐，既要踐行“人民主體”的群眾路線觀，又要樹立“理論與實際相結(jié)合”的認識論。

基層政府行政理念滯后及責(zé)任意識淡薄是導(dǎo)致其公信力流失的重要原因。新公共服務(wù)理論認為，公務(wù)員應(yīng)該認識到利用基于共同價值的領(lǐng)導(dǎo)來幫助公民表達和滿足他們共同利益的重要性，而不是試圖控制和掌握社會發(fā)展方向，行政官員應(yīng)該整合和表達公共利益，幫助公民實現(xiàn)公共利益。但不少基層公政府“官本位”和“權(quán)力本位”的觀念依然根深蒂固，行政管理理念已經(jīng)嚴重落后于社會發(fā)展需要。雖然中央多次提出要切實轉(zhuǎn)變政府職能，打造服務(wù)型政府，樹立依法行政的理念，但許多基層政府及其工作人員依然我行我素，不能及時轉(zhuǎn)變“官本位”和“權(quán)力本位”的觀念，還是以那種高高在上的姿態(tài)來面對公眾，疏遠群眾，致使民意不能及時有效傳達，引發(fā)民眾對基層政府的不信任和不滿意。溫州動車事故處理過程中，前鐵道部發(fā)言人那句“不管你信不信，我反正是信了”就是很好的體現(xiàn)。

2.2行政制度不完善

信息公開機制不完善。政府是最重要的信息主體，制造并掌握著絕大多數(shù)信息。在信息化時代背景下，不論從數(shù)量還是質(zhì)量方面，人們都對信息提出了更高的要求，而當前我國政府信息公開卻缺乏制度保障，實施起來具有較強的彈性，給基層政府公信力流失埋下了制度隱患。在具體的行政行為過程中，容易出現(xiàn)信息不公開、有選擇性公開或公開的信息有誤的情況。最高人民法院通報的2013年度“信息公開”十大案例中，有九例是政府機關(guān)沒有公開“應(yīng)該公開的信息”。

行政責(zé)任模糊。雖然我國《地方組織法》對地方政府的職能范圍作了規(guī)定，但原則性過強，缺乏可操作性，致使我國基層政府的職能劃分存在許多不合理之處，許多地方存在職責(zé)模糊不清、權(quán)責(zé)不對等和職責(zé)同構(gòu)的情況。由于職能劃分不合理，使得一些基層政府部門在具體工作中對于自身有利的就爭相管理，造成多頭管理、政出多門的現(xiàn)象；而要承擔(dān)責(zé)任時，各部門就會相互推諉，都說責(zé)任不在自己。這就造成“多頭管理，無人負責(zé)”的怪象，使公眾無所適從。

2.3行政行為失范

公眾對基層政府的評價是以其行為為參考的。若其行為科學(xué)規(guī)范、言出必行，則很容易贏得公眾的信任。然而我國基層政府卻存在著許多行政行為失范的現(xiàn)象，表現(xiàn)為行政權(quán)力濫用、行政不作為、執(zhí)法不公、暴力執(zhí)法等。行政行為失范使公權(quán)力偏離公共利益，引發(fā)了公眾的不滿，嚴重削弱了基層政府公信力。2012年發(fā)生于海南三亞的民警暴打游客事件就是很好的體現(xiàn)。

2.4踐諾機制缺乏有效性

完善的監(jiān)督機制，多元的社會參與，是基層政府踐諾機制實現(xiàn)的基礎(chǔ)和保障。權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗。[3]只有將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里才能有效防止權(quán)力異化。基層政府作為公共組織，理論上應(yīng)當以公共利益為重，但在現(xiàn)實中它也是由具體的人組成的，在實際運行中亦有自利的傾向。當前我國基層政府的權(quán)力制約與監(jiān)督機制還十分不完善，往往是行政一頭獨大，立法和司法部門在很大程度上要受制于行政部門，很難有效發(fā)揮監(jiān)督作用。再加上當前我國的公民社會發(fā)展還很不充分，民間組織、新聞媒體和民眾對基層政府的監(jiān)督存在缺位和乏力的情況，致使我國基層政府的踐諾機制缺乏有效性。

3.提升我國基層政府公信力的對策建議

黨的十八屆三中全會指出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?；鶎诱鳛閲抑卫眢w系的關(guān)鍵組成部分，直接影響著“一線”社會民眾對政府的信任和支持；行政公信力作為現(xiàn)代治理能力的重要部分，直接影響著改革深化的進程和質(zhì)量。當前我國基層政府公信行政力、公信踐諾力、公信控制力等都存在較大問題，反思和建構(gòu)基層政府公信力已成為基層改革和社會穩(wěn)定亟需解決的問題。

3.1深化“以人為本”與“公平公正”的理念公信

基層政府應(yīng)盡快轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，堅持科學(xué)發(fā)展觀，增強誠信意識、責(zé)任意識和民本意識，打造“誠信政府”和“服務(wù)型政府”。基層政府應(yīng)增強公民參與社會治理的意識，創(chuàng)造多種途徑讓公眾參與到基層治理中來，促使我國基層政府從政治管控型管理走向全民參與型的地方治理上來。有調(diào)查結(jié)果顯示，許多美國公民不信任政府的一個主要原因是他們認為自己被“職業(yè)的游說者、專職政客、競選活動的管理者和媒體精英排除在政治系統(tǒng)之外。”我國應(yīng)當引以為戒，培育公眾的民主意識，提高其參政議政的能力，并創(chuàng)造多種途徑讓民眾以主人翁的姿態(tài)參與到基層事務(wù)的治理中來，使公眾對基層政府有更多的了解，使基層政府的決策和行為更能體現(xiàn)民意。

“以人為本”的行政理念，客觀上要求政府從自身職能上反思職權(quán)，深化“服務(wù)型政府”的執(zhí)政理念。處于社會轉(zhuǎn)型期的我國矛盾重重，各種新情況和新問題不斷出現(xiàn)，基層政府要順應(yīng)社會發(fā)展需要及時轉(zhuǎn)變職能。根據(jù)零點研究咨詢集團的《中國居民生活質(zhì)量指數(shù)報告》（2001-2010），連續(xù)10年的調(diào)查表明：城鄉(xiāng)居民對政府管理經(jīng)濟事務(wù)和國際事務(wù)的信心度較高，而對政府管理社會事務(wù)的信心度則較低。面對當前基層社會的嚴峻形勢，我國基層政府應(yīng)利用行政體制改革的良好契機將轉(zhuǎn)變基層政府職能的工作落到實處，切實提高社會治理和公共服務(wù)的能力，用良好的服務(wù)來贏得民眾的信任和支持。

3.2建構(gòu)權(quán)責(zé)與監(jiān)督一致的制度公信

建構(gòu)權(quán)責(zé)與監(jiān)督一致的制度公信，就是要將“權(quán)力關(guān)進籠子里”，加強權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，形成基層政府廉政誠信的工作作風(fēng)，就是要將十八屆四中全會倡導(dǎo)的法制理念貫徹到社會的基層，維護社會主義法制的公正性與權(quán)威性，樹立基層政府“依法行政”的公信形象。

隨著互聯(lián)網(wǎng)時代的發(fā)展，媒介傳播平臺日益多樣化，建構(gòu)權(quán)責(zé)與監(jiān)督一致的公信力必須從完善基層政府的決策機制做起，建立健全信息公開、民眾參與、民眾監(jiān)督的制度程序。信息公開是提升基層政府公信力的前提條件。如果公眾不能及時了解相關(guān)信息，根本談不上有效參與基層治理，很容易產(chǎn)生對基層政府的質(zhì)疑。因此，應(yīng)當盡快完善我國的信息公開機制。要堅持“公開是常態(tài)，不公開是例外”的原則，只要不涉及國家安全和商業(yè)秘密的信息要盡量向社會公開。將信息公開工作落到實處，使基層政府更加陽光和透明，打造“陽光政府”和“透明政府”。

此外，還要完善職權(quán)責(zé)任制度。一方面，要完善相關(guān)的規(guī)章制度，明確劃分基層政府各個部門間的職責(zé)，按照大部制改革的要求，將職責(zé)相同或者相似的劃分到同一部門。同時還要順應(yīng)社會發(fā)展趨勢，及時增撤、合并相關(guān)機構(gòu)，這樣不僅有利于提高基層政府辦事效率而且能使各個部門之間的職責(zé)更加分明，有利于避免“多頭管理無人負責(zé)”的尷尬局面。此外，還要適度減弱基層政府的經(jīng)濟和政治職能，增強其社會治理和公共服務(wù)的能力，要從管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，從而達到有效提升我國基層政府公信力的目的。

3.3嚴格權(quán)力與踐諾對等的執(zhí)行公信

規(guī)范行政行為，嚴格踐諾機制。一方面，要加強對基層政府工作人員的培訓(xùn)和教育，增強其依法行政的能力，使其在實際工作中能夠嚴格按法律、按程序辦事，確保執(zhí)法的公平、公正和規(guī)范。另一方面，要注意加強對基層政府行政行為的監(jiān)督及對失范行政行為的懲處，尤其要加強外部監(jiān)督力度，將基層政府的行為置于公眾監(jiān)督之下，一旦有失范行為能夠及時被發(fā)現(xiàn)。同時注意加大對失范行政行為的救濟和懲處，要增加失范行政行為的風(fēng)險成本，追究相關(guān)責(zé)任人的法律和行政責(zé)任。

多元社會參與，維護踐諾公信。當前我國基層政府的監(jiān)督主要側(cè)重于內(nèi)部監(jiān)督和結(jié)果監(jiān)督，而對于外部監(jiān)督和過程監(jiān)督有所忽視，致使對基層政府的監(jiān)督不能最大限度地發(fā)揮作用。因此，一方面要理順基層人大、政府、法院和檢察院的關(guān)系，使人大、法院和檢察院的地位更加獨立，以保障其能夠更好地行使監(jiān)督基層政府的權(quán)力。同時要更加重視外部監(jiān)督，促使公眾監(jiān)督和社會團體監(jiān)督成為制度；要加強對公民社會的培育和引導(dǎo)，使社會組織、新聞媒體和公眾能夠更好地發(fā)揮監(jiān)督基層政府的作用。創(chuàng)造多種途徑保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，使我國的監(jiān)督機制更加完善，保障基層政府能夠切實履行諾言。

注釋：

[1]鄂[. 2013-2014中國信用小康指數(shù)：70.5五成人認為信用環(huán)境有好轉(zhuǎn)[J].小康. 2014（10）：57-62.