導(dǎo)語：如何才能寫好一篇國土空間規(guī)劃總結(jié)，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

2020年注定是不尋常的一年，在舉國之力抗擊疫情的同時，自己選擇迎接新的挑戰(zhàn)，決定跳出安逸舒適的工作環(huán)境，尋求“國土空間規(guī)劃”新的挑戰(zhàn)，也是希望能在這個過程中有所成長。

1、新目標

回顧自己職業(yè)經(jīng)歷，基本是在為北京規(guī)劃事業(yè)貢獻著綿薄之力，參與或負責的北京項目類型較為豐富，但卻深知北京規(guī)劃項目的局限性和特殊性，與此同時全國正在如火如荼的開展國土空間規(guī)劃，這是一個可以拓展專業(yè)知識和豐富專業(yè)技能的機會，我們這一代規(guī)劃行業(yè)的新生，錯過了規(guī)劃行業(yè)的黃金時期，希望自己在新的時代，抓住這個新的機會。

2、新環(huán)境

2020年11月加入清水這個大家庭，短短兩三個月左右，雖然工作地點在中社科，但切實感受到，這是一個有專業(yè)、有激情、有溫暖的團隊，我希望可以融入這個團隊，與大家一起努力。

3、新工作

從傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃轉(zhuǎn)變到國土空間規(guī)劃，還有很多需要適應(yīng)和學(xué)習(xí)。在這段時間中，主要參與雞西市和臨滄市國土空間規(guī)劃項目。

雞西項目主要負責雞西市城市體檢工作，在自資部新規(guī)程要求下，開展體檢工作。其中包含指標體系建立、指標收集、體檢報告編制和體檢圖紙繪制等工作，在同事的大力支持下，整體完成較好，按時保質(zhì)保量完成階段性工作成果，但體檢報告內(nèi)容仍有提高的余地，下一步工作中繼續(xù)積極優(yōu)化調(diào)整。

臨滄項目參與了部分調(diào)研和駐場工作，主要負責部分雙評估和市域現(xiàn)狀梳理工作。由于項目時間緊迫，主要負責的前期現(xiàn)狀梳理工作，相對較為粗獷，下一步工作需要針對市域現(xiàn)狀情況，進行系統(tǒng)性整理分析，理清邏輯關(guān)系，研判現(xiàn)狀問題。

4、新體會

如愿以償?shù)闹蒙碛趪量臻g規(guī)劃編制中，在此期間感觸頗深，主要體現(xiàn)在對國土空間規(guī)劃認知和規(guī)劃行業(yè)感受。

在國土空間規(guī)劃編制過程中，最大的感受用一個詞語表達就是“復(fù)雜”，由于國土空間規(guī)劃中包容了多學(xué)科和多領(lǐng)域，在工作中就容易折射出規(guī)劃基礎(chǔ)知識的不扎實、規(guī)劃相關(guān)知識面的狹窄等問題。個人觀點是雖然不能“面面精通”，但要“面面俱到”，所以在國土空間編制過程中，仍需不斷學(xué)習(xí)，不斷提升專業(yè)知識，這才是行業(yè)中立足之本。

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關(guān)鍵詞: 國土資源; 規(guī)劃; 管理

中圖分類號： G322 文獻標識碼： A

1、 國土資源規(guī)劃管理的重要性

我國人口眾多，所以我們國家對資源合理利用的要求更高，對國土資源進行合理的規(guī)劃管理是國土資源相關(guān)部門應(yīng)該做好的事情?？赡芎芏嗳苏J為國土資源開發(fā)利用，開發(fā)天然礦產(chǎn)會影響到自然環(huán)境，影響生態(tài)發(fā)展，這是很片面的意見。對國土進行合理規(guī)劃管理，對人類生存環(huán)境是有益的，加強對國土資源合理利用的調(diào)整和改善，可以使我們的生活更加美好。

2、目前國土資源規(guī)范管理的情況

國有土地是重要的自然資源，中國是一個發(fā)展中的社會主義國家，土地及水、油、煤、金屬礦物等一切自然資源都屬國有，國有土地利用的開發(fā)權(quán)和所有權(quán)，開發(fā)和利用以及治理和保護等規(guī)范管理，國有土地與其他資源相互協(xié)調(diào)規(guī)則，居住用地，建設(shè)開發(fā)用地，資源開采用地的指標，管理和保護等方面均有相關(guān)規(guī)定。但分布在各部門各個地區(qū)，較為不同。目前經(jīng)過多年的發(fā)展，形成了諸如我國國土資源開發(fā)規(guī)劃"建設(shè)"合理利用的規(guī)劃管理手段。對于國有土地資源規(guī)劃管理的有效實施，標志著我國國有土地資源的開發(fā)利用進人了一個新的階段。開發(fā)國有土地的資源進行實施和管理有許多自身的特點，涉及多方面關(guān)系，因此必須做到有法可依，執(zhí)法必嚴，違法必究，才能使我國國有土地資源發(fā)展走入正軌。

3國土資源規(guī)劃管理存在的問題

3.1國土資源規(guī)劃管理法規(guī)不完善由于我國國土資源規(guī)劃管理起步較晚、發(fā)展不平衡，相較于發(fā)達國家還很落后；加之國家對國土規(guī)劃重視不足，相關(guān)人員和機構(gòu)渙散，很難對我國國土資源開展科學(xué)、有效的、完備的統(tǒng)籌規(guī)劃，當然也不能對規(guī)劃體系的層次和法律效能進行科學(xué)恰當?shù)慕缍?。盡管國家相繼頒布了《國土規(guī)劃編制辦法》和《國家國土綱要》等規(guī)范，只是針對國土規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容進行簡單的說明和初步規(guī)定。較我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，已經(jīng)過時，面對政府職能部門間用地沖突協(xié)調(diào)、跨區(qū)域建設(shè)協(xié)調(diào)、農(nóng)業(yè)發(fā)展瓶頸、國土保護和新興產(chǎn)業(yè)擴大用地需求的問題顯得無能為力。目前，我國還沒有相對完備的國土規(guī)劃法律規(guī)范，嚴重制約我國國土資源的最大化、最優(yōu)化利用。

3.2我國國土資源規(guī)劃管理體系落后由于我國國土資源規(guī)劃管理起步較晚，發(fā)展緩慢，很難適應(yīng)我國快速發(fā)展的社會主義市場經(jīng)濟，特別是老舊的規(guī)劃管理理念很難實施和開展工作，很難適應(yīng)我國科學(xué)發(fā)展觀的要求。國土資源規(guī)劃管理制度還不健全，依法查處國土資源違法、違規(guī)事件的力度不足；國土資源市場化的配置比例偏低；違法用地的現(xiàn)象屢見不鮮；相關(guān)執(zhí)法監(jiān)察的力度不足；規(guī)劃管理技術(shù)和措施落后，嚴重制約我國國土資源規(guī)劃管理的有序進行。3.3國土資源規(guī)劃實施的強制力不足，致使后續(xù)規(guī)劃管理困難隨著我國經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展，國土資源的瓶頸約束日益嚴重，空間開發(fā)和規(guī)劃布局無序日益突出。城市、城鎮(zhèn)的不斷發(fā)展和擴展，大量吞噬國土資源，使現(xiàn)有發(fā)展空間凸顯不足。國家相關(guān)規(guī)劃職能部門沒有對國土資源全局的、統(tǒng)籌的規(guī)劃和監(jiān)控，致使城市化肆意擴張，盲目、無序占有農(nóng)業(yè)耕地和破壞區(qū)域環(huán)境。由于缺乏約束力和監(jiān)管制度，直接導(dǎo)致我國國土資源規(guī)劃管理協(xié)調(diào)性差，實施力度差，規(guī)劃混亂，權(quán)責不分，很難開展科學(xué)的、統(tǒng)籌的國土資源規(guī)劃管理工作。加之法律等硬件措施的不完善，特別是缺乏強有地的強制性力量作為后盾，很難科學(xué)的、詳細的實施國土資源規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容，特別是一些國家宏觀長遠的發(fā)展規(guī)劃得不到重視和實施，致使我國經(jīng)濟發(fā)展不平衡、不持續(xù)、不健康，綜合資源利用率得不到明顯的改善。

4國土資源的科學(xué)規(guī)劃管理的建議

4.1積極完善國土資源管理的法律體系國土資源最為我國經(jīng)濟發(fā)展的載體，必須具備一定的法律地位，受到法律的保護，并擁有強制執(zhí)行力，從而確保我國國土資源的統(tǒng)籌規(guī)劃管理，達到最優(yōu)化的效能。逐步完善和發(fā)展我國土地、礦產(chǎn)、海洋、環(huán)境等自然資源的保護、開發(fā)利用等方面的法律體法規(guī)；科學(xué)統(tǒng)籌研究制定我國的《國土規(guī)劃法》和《海域使用法》；逐步修訂我國的《土地管理法》等國土資源相關(guān)的法律，逐步形成系統(tǒng)性的法律體系。通過立法確定國土資源的強制力和權(quán)威，科學(xué)、完備制定國土資源開發(fā)、利用的一系列程序和規(guī)劃要求，確保土地的使用、開發(fā)有法可依。通過引進吸收國外先進的法律約束經(jīng)驗，加強我國國土資源規(guī)劃管理的執(zhí)行力度和充分體現(xiàn)法律強制約束力，并組建國土資源規(guī)劃和實施團隊，盡可能的貫徹和落實國家級的國土資源規(guī)劃管理，為我國國土資源的可持續(xù)發(fā)展提供基礎(chǔ)性的支持。

4.2國土資源的規(guī)劃管理要突出重點

國土資源規(guī)劃管理需要國家和地方政府的共同努力，以提升國土資源的現(xiàn)實和潛在效用，以提升我國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展能力建設(shè)為主。逐步推進我國政策和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展、優(yōu)化區(qū)域發(fā)展空間，統(tǒng)籌安排，逐步推進城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展。并將國土資源規(guī)劃管理權(quán)力賦予每一個公民，強化國土規(guī)劃的執(zhí)行力度，并將國土資源開發(fā)的全過程向民眾公示，接受社會監(jiān)督、監(jiān)控?？茖W(xué)規(guī)劃，突出重點，明確開發(fā)戰(zhàn)略，科學(xué)分區(qū)，明確目標和方案，以點帶面，統(tǒng)籌空間、規(guī)模、結(jié)構(gòu)和環(huán)境的協(xié)調(diào)，促進生產(chǎn)力布局、城鎮(zhèn)化和基礎(chǔ)設(shè)施體系規(guī)劃和協(xié)調(diào)發(fā)展。國土資源部門作為國土資源規(guī)劃的主管機關(guān)，積極履行對國土資源的管控職能，統(tǒng)籌土地利用規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃等各項國土資源專項規(guī)劃，并隨時將國土資源規(guī)劃融入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重點領(lǐng)域之中，提升國土資源規(guī)劃的綜合利用效益，并開展時序性監(jiān)管、空間布局等重要規(guī)劃著力點建設(shè)，提升國土資源規(guī)劃管理的地位，努力為促進建立多部門聯(lián)合的共同責任機制和綜合管理模式提供基礎(chǔ)性指導(dǎo)。

5 國土資源規(guī)劃管理的有效運行

國土資源的規(guī)劃管理是國家長遠規(guī)劃的重要組成部分，充分的建立和完善國土資源的規(guī)劃管理運行機制，使得國土資源的規(guī)劃有效運行。各地區(qū)和各部門應(yīng)該充分協(xié)調(diào)配合，創(chuàng)造合理的運行環(huán)境，保障國土資源規(guī)劃目標能夠完全實現(xiàn)。規(guī)范性的制度也是國土資源規(guī)劃管理實現(xiàn)的有力保障。

在空間規(guī)劃體系中，國土資源規(guī)劃是國家經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分，是綜合性的高層次規(guī)劃，主要用于指導(dǎo)其它規(guī)劃，包括土地利用規(guī)劃"礦產(chǎn)資源開發(fā)利用規(guī)劃等的制訂和實施，具有宏觀性、原則性和綜合性，這種特點決定了國土資源規(guī)劃的實施運行具有很強的協(xié)調(diào)性。但由于管理體制的原因，我國的國土資源規(guī)劃在實施中，國土資源管理部門要進行多部門的協(xié)調(diào)，這是保障規(guī)劃順利實施的關(guān)鍵之處，也是與目前我國土地利用總體規(guī)劃"礦產(chǎn)資源等規(guī)劃實施的區(qū)別最大之處。因此，在設(shè)計規(guī)劃實施運行機制時首先要考慮的就是國土資源規(guī)劃的協(xié)調(diào)機制。建立最有效的協(xié)調(diào)機制關(guān)鍵在于建立系統(tǒng)化的空間規(guī)劃體系，統(tǒng)一的綜合性空間規(guī)劃應(yīng)成為基層空間開發(fā)建設(shè)的共同行動綱領(lǐng)。各層次的空間規(guī)劃分工明晰，各級規(guī)劃都在上一級規(guī)劃指導(dǎo)下編制，形成一個連續(xù)性的規(guī)劃體系。

6結(jié)語

目前，我國還需明確國土資源規(guī)劃在空間規(guī)劃體系中的地位，國土資源規(guī)劃必須基于國家層面上，站在戰(zhàn)略規(guī)劃的高度上，統(tǒng)一的調(diào)度和規(guī)劃，從長遠的布局出發(fā)，細致入微的分析至各個層面。當然在這個過程中不可避免的帶有過多部門色彩，難以做到面面俱到，甚至于有時看起來好似沒有地位，工作也不易協(xié)調(diào)，這僅是部分階段性的產(chǎn)物，并不影響我們未來對于此類問題的決策和影響，相信在不久的未來，規(guī)劃式的管理將運用至各個方面，從而發(fā)揮更大的作用。

參考文獻:

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關(guān)鍵詞：城市地下空間規(guī)劃；生態(tài)導(dǎo)向；可持續(xù)發(fā)展；立法保障

中圖分類號：D922.304 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）09-0103-04

基金項目：教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項目“生態(tài)文明制度保障視角下的城市地下空間規(guī)劃法治研究”（13YJA820008）。

作者簡介：郭慶珠（1974-），男，山東菏澤人，天津師范大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，主要從事行政法學(xué)和規(guī)劃法治研究。

一、現(xiàn)實背景與問題的提出

城市化（也稱為城鎮(zhèn)化）的快速推進是目前我國最重要的時代特色之一，與城市化相伴的是人口急劇向城市集中，公共設(shè)施、土地資源、生態(tài)環(huán)境等都面臨巨大的壓力，尤其在大城市，上述問題已經(jīng)變得非常急迫和突出，很多城市中心區(qū)的地表土地利用已經(jīng)到達了極限，在此情況下，城市地下空間的建設(shè)開發(fā)成為必然?！翱v觀當今世界，很多發(fā)達國家和發(fā)展中國家已把對地下空間開發(fā)利用作為解決城市資源與環(huán)境危機的重要措施、實施城市土地資源集約化使用與城市可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。”[1]我國某些大城市的地下空間開發(fā)利用程度已經(jīng)非常高，其在城市發(fā)展中的重要性已經(jīng)為人們所廣泛認知。與此同時，某些大城市的地下空間已經(jīng)成為稀缺資源。[2]

如何才能最優(yōu)化利用有限的地下空間資源？進行科學(xué)、合理的規(guī)劃無疑是最好的選擇。因為規(guī)劃通過考量現(xiàn)實，在對未來目標進行合理設(shè)定的基礎(chǔ)上盡可能選擇科學(xué)的手段保證相關(guān)目標的實現(xiàn)，它充分體現(xiàn)了人類理性的需求，可以防止在盲目和無序狀態(tài)下可能帶來的資源浪費?！皬膶嵶C的視角考察，在二戰(zhàn)后，世界各國莫不重視規(guī)劃的引導(dǎo)、協(xié)商功能，有力地促進了社會的發(fā)展和進步?！@在解決有關(guān)城市的住宅開發(fā)、建筑規(guī)劃、環(huán)境整治等問題方面，表現(xiàn)得尤為明顯。”[3]伴隨著城市地下空間的大規(guī)模開發(fā)，城市地下空間規(guī)劃也成為現(xiàn)代城市規(guī)劃的基本內(nèi)容之一?；诔鞘械叵驴臻g規(guī)劃的重要性，其已成為法律調(diào)整的重要對象。在全國范圍內(nèi)，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》都規(guī)定了城市地下空間規(guī)劃的內(nèi)容，但總體來看，上述法律對其規(guī)定得比較簡略。為了適應(yīng)發(fā)展的需要，有些地方針對城市地下空間規(guī)劃開發(fā)制定了專門的地方性法規(guī)，如天津市在2008年了《天津市地下空間規(guī)劃管理條例》；上海市在2013年了《上海市地下空間規(guī)劃建設(shè)條例》等。

生態(tài)問題是城市地下空間規(guī)劃建設(shè)時必須予以考量的重要因素，相對于地表的開發(fā)利用而言，這個問題更應(yīng)予以充分的重視，因為一般來講地下的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)是比較脆弱的，一旦破壞，很難予以重建和回復(fù)，從一定意義上講具有不可逆性?！暗叵驴臻g本身是一個環(huán)境實體、一種自然資源。它可以被人類活動所改變或破壞。從這個方面來說，相比于地表設(shè)施，地下設(shè)施更應(yīng)該強調(diào)：地下環(huán)境很難恢復(fù)到修建地下設(shè)施之前的狀態(tài)?！盵4]因而通過科學(xué)的地下空間規(guī)劃盡可能地避免或減小對地下生態(tài)系統(tǒng)的改變或破壞是十分必要的。上述涉及到城市地下空間規(guī)劃的立法中，也都對相關(guān)生態(tài)問題進行了規(guī)范，但是總體來看，有關(guān)規(guī)范內(nèi)容還存在一定的不足，有進一步改進的必要。本文擬結(jié)合我國實踐對有關(guān)的法制問題進行探討。

二、生態(tài)城市建設(shè)與城市地下空間規(guī)劃中的生態(tài)訴求

城市化是各個國家走向現(xiàn)代文明的必經(jīng)之路，這已經(jīng)被歷史和各國的實踐所證實，但是人類在享受城市文明和便利的同時，不得不面對、甚至是忍受著快速到來的“城市問題”，這在20世紀中期的工業(yè)發(fā)達國家體現(xiàn)得非常明顯，有人對此做了總結(jié)，認為：“城市問題主要包括以下幾個方面：城市人口增長過快，超過城市承載力；城市環(huán)境惡化，污染嚴重；城市水資源短缺；城市生物多樣性減少；交通擁擠，不利于人們的出行；城市蔓延加劇，人們的通勤時間過長，在城市的居住舒適度迅速下降?！盵5]為了有效緩解“城市問題”，在20世紀60年代，生態(tài)城市理論和生態(tài)城市建設(shè)逐漸進入了人們的視野，在推進城市化的進程中，我國一直非常重視生態(tài)城市建設(shè)的實踐，并把其視為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。根據(jù)前文所述，城市地下空間開發(fā)利用已經(jīng)和地表城市開發(fā)一樣成為城市建設(shè)的基本組成，顯然其也要符合生態(tài)城市建設(shè)的理念要求，并且基于地下的特點，還應(yīng)該在生態(tài)保障問題上采取更高的標準，那么城市地下空間規(guī)劃中應(yīng)該體現(xiàn)怎樣的生態(tài)訴求呢？筆者認為，城市地下空間規(guī)劃在設(shè)定未來的地下開發(fā)建設(shè)目標和藍圖時，生態(tài)導(dǎo)向應(yīng)該是其最為核心的考量因素之一，具體而言應(yīng)該彰顯“適度、和諧和可持續(xù)”的生態(tài)理念。

首先，規(guī)劃內(nèi)容要充分考慮城市地下空間的生態(tài)承載力，滿足“適度”的要求。所謂生態(tài)承載力是指某區(qū)域空間在特定時期，在不損害區(qū)域空間生態(tài)系統(tǒng)的功能完整及其生產(chǎn)力的情況下，即在其生態(tài)容量內(nèi)，該區(qū)域空間復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)對人類社會經(jīng)濟活動的可持續(xù)的最大支持能力。生態(tài)承載力主要包括三個層面，即環(huán)境支持力、資源支持力和人類支持力。[6]具體來講，就是指特定區(qū)域空間內(nèi)生態(tài)環(huán)境對污染廢棄物的同化、承受能力，即納污能力；所能提供的資源消耗能力；所能支持的人類社會經(jīng)濟發(fā)展能力?！斑m度”的生態(tài)理念要求城市地下空間規(guī)劃在設(shè)定未來的開發(fā)規(guī)模、范圍和強度時應(yīng)該不超越地下空間的生態(tài)承載力，即要適度保持地下環(huán)境的自我修復(fù)能力，避免地下空氣、水等環(huán)境污染的出現(xiàn)；要避免對地下空氣、水等資源的過度消耗或破壞以防止可能帶來的生態(tài)危機；要防止為了人類經(jīng)濟社會發(fā)展的需要而過度開發(fā)地下空間，比如不能為了商業(yè)化需求而進行過大強度的地下開發(fā)等。由于受到光照、通風(fēng)等因素的影響或限制，相對于地表，地下空間的環(huán)境修復(fù)和資源再生能力是比較弱的，因此開發(fā)時更應(yīng)慎重。同時還應(yīng)該看到，有些地下生態(tài)系統(tǒng)的破壞甚至?xí)Φ厣檄h(huán)境帶來災(zāi)難性的影響，如地下水資源的污染或破壞往往會對地上植被、水循環(huán)等帶來諸多不利的后果。

其次，規(guī)劃內(nèi)容要符合城市地下空間開發(fā)的客觀規(guī)律要求，注重人類發(fā)展和地下生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)，滿足“和諧”的要求。基于人類本性和活動的需要，在建設(shè)開發(fā)過程中往往會追求設(shè)施的舒適、方便，但是這種追求一定要合理，要與城市地下空間開發(fā)的客觀規(guī)律和生態(tài)需求相協(xié)調(diào)，不能因為一時或個別的需求而影響未來地下空間開發(fā)的潛能，比如采光、通風(fēng)的設(shè)計既要能滿足人們的需求，又要盡可能避免過多的占用地下空間資源或?qū)Νh(huán)境造成過大的壓力?！叭祟惻c其生存環(huán)境之間的交互性適應(yīng)即為我們現(xiàn)在所追求的‘和諧’?！盵7]城市地下生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的良好運行是人類在地下空間設(shè)施中活動的基礎(chǔ)，否則，無論城市地下設(shè)施建設(shè)的如何完善都會失去其存在的社會意義，二者的和諧共存是十分必要的。為實現(xiàn)這種“和諧”要求，在進行城市地下空間開發(fā)時既要注重對人類活動所需設(shè)施的開發(fā)，又要注重對地下生態(tài)環(huán)境保護設(shè)施的開發(fā)，在二者相對平衡的基礎(chǔ)上來促進人和地下生態(tài)系統(tǒng)的和諧相處。同時，地下設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)要和相鄰、相近設(shè)施相互協(xié)調(diào)、和諧共存，通過互聯(lián)互通和共享采光、通風(fēng)等方式提高資源利用率，減少對環(huán)境的破壞。

第三，規(guī)劃內(nèi)容要在前述“適度”的基礎(chǔ)上，重視系統(tǒng)性和公平性，保證城市地下空間生態(tài)系統(tǒng)有“可持續(xù)”發(fā)展的能力?！跋到y(tǒng)性和公平性”要求城市地下開發(fā)要充分照顧系統(tǒng)整體和未來公平的需求，保證資源、環(huán)境等在不同社會利益群體以及現(xiàn)代人和后代人之間進行均衡的動態(tài)傳遞。在生態(tài)承載力容量范圍內(nèi)的“適度”開發(fā)是滿足“可持續(xù)”要求的基礎(chǔ)，但“適度”開發(fā)未必一定就能保證“可持續(xù)”價值的實現(xiàn)，同時還必須從長遠的眼光出發(fā)，滿足地下開發(fā)系統(tǒng)性和公平性的要求，才可能有助于“可持續(xù)”開發(fā)的進行。因為地下開發(fā)具有隱蔽性和難以恢復(fù)性的特點，一旦開發(fā)就很難恢復(fù)原樣，現(xiàn)有的開發(fā)若只滿足“適度”要求而未考慮系統(tǒng)整體性和未來公平性要求，那么，相鄰空間的開發(fā)會面臨障礙，未來人們也可能很難在此基礎(chǔ)上作進一步的開發(fā)利用，如一個地下單體建筑雖然滿足了“適度”要求，但是若沒有預(yù)留必要的通風(fēng)、采光等互聯(lián)互通通道，那么，要想在其基礎(chǔ)上進行深層開發(fā)或發(fā)展其成為地下綜合體可能就比較困難，后代人們進一步開發(fā)的權(quán)利顯然也會被剝奪掉，換句話說會造成對相鄰空間權(quán)益人利益――此為相關(guān)社會公平問題之一――和代際公平的損害?！翱沙掷m(xù)發(fā)展要求城市及人類的經(jīng)濟和社會發(fā)展不能超越資源和環(huán)境的承載能力，當代人在發(fā)展與消費時應(yīng)努力做到使后代人有同樣的發(fā)展機會，同一代人中一部分人的發(fā)展不應(yīng)當損害另一部分人的利益。”[8]“可持續(xù)”的生態(tài)理念更為直接地體現(xiàn)了對社會、對未來負責的精神，對城市地下空間的循環(huán)利用和均衡發(fā)展有直接的保障和促進作用。

三、成效與缺失：我國城市地下空間規(guī)劃立法中生態(tài)內(nèi)容之考察

上文提及了幾部目前我國比較成熟的規(guī)制城市地下空間規(guī)劃開發(fā)的立法，下面就以上述立法作為樣本考察實定法中有關(guān)生態(tài)內(nèi)容的規(guī)定：

（一）現(xiàn)有城市地下空間規(guī)劃立法中生態(tài)內(nèi)容的成效

一是基本確立了“生態(tài)保障優(yōu)先”的價值理念。一般來講，一部立法會體現(xiàn)不同的價值需求，這就會涉及到價值取向選擇的問題，在不同價值取向的指引之下，立法內(nèi)容自然也會相應(yīng)的有所側(cè)重。城市地下空間規(guī)劃立法主要會涉及到生態(tài)價值、經(jīng)濟價值、安全價值、社會價值和公平價值等，從實定法進行考察，上述諸多價值中，生態(tài)價值往往被放在優(yōu)先考量的位置，從總體上講，“生態(tài)保障優(yōu)先”已經(jīng)成為現(xiàn)有相關(guān)立法中最基本的價值認同和價值取向選擇。前述各部立法在總則中對生態(tài)保障都有相對比較明確的規(guī)定?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第4條第1款規(guī)定：“制定和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)當遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原則，改善生態(tài)環(huán)境，促進資源、能源節(jié)約和綜合利用，保護耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)，保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌，防止污染和其他公害，并符合區(qū)域人口發(fā)展、國防建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)和公共衛(wèi)生、公共安全的需要?！备鶕?jù)該法第33條的規(guī)定，城市地下空間的開發(fā)和利用要符合城市規(guī)劃，履行規(guī)劃審批手續(xù)，顯然上述有關(guān)生態(tài)保障的內(nèi)容對于城市地下空間規(guī)劃建設(shè)起著當然的指導(dǎo)作用。《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》《天津市地下空間規(guī)劃管理條例》和《上海市地下空間規(guī)劃建設(shè)條例》等立法總則中也有類似的規(guī)定。上述立法都明確強調(diào)了“資源合理利用”、“環(huán)境保護”和“有序、協(xié)調(diào)開發(fā)利用”的重要性，契合了上文所述“適度、和諧和可持續(xù)”的生態(tài)理念，表明我國城市地下空間規(guī)劃實定法已經(jīng)基本確立了“生態(tài)保障”價值在相關(guān)立法價值體系中的核心地位，是我國城市化進程中更為重視生態(tài)文明建設(shè)的重要體現(xiàn)。

二是立法中的生態(tài)規(guī)范貫穿于城市地下空間規(guī)劃建設(shè)的全過程。法律總則中有關(guān)生態(tài)保障的價值訴求對于城市地下空間規(guī)劃建設(shè)的全過程都有約束、指導(dǎo)作用，但是總則中的規(guī)定往往具有很強的原則性和抽象性，那么在規(guī)劃建設(shè)的具體過程中有沒有相應(yīng)的生態(tài)規(guī)范？城市地下空間規(guī)劃建設(shè)分為不同的階段，從整體上來講包括規(guī)劃編制和實施階段，在這其中又可細分為規(guī)劃評估、勘察、設(shè)計和施工等，有的規(guī)劃還有可能會涉及到修改的問題，即規(guī)劃編制完成后在實施的過程中可根據(jù)情勢的變化對規(guī)劃內(nèi)容進行調(diào)整、修訂。考察現(xiàn)有的城市地下空間規(guī)劃立法，有的基本上在規(guī)劃建設(shè)全程都規(guī)定了生態(tài)保障的規(guī)范內(nèi)容，如《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》第7條在涉及規(guī)劃編制時規(guī)定：“城市地下空間的規(guī)劃編制應(yīng)注意保護和改善城市的生態(tài)環(huán)境，科學(xué)預(yù)測城市發(fā)展的需要……”第16條在涉及規(guī)劃實施時規(guī)定：“地下工程設(shè)計應(yīng)滿足地下空間對環(huán)境、安全和設(shè)施運行、維護等方面的使用要求，使用功能與出入口設(shè)計應(yīng)與地面建設(shè)相協(xié)調(diào)?！毕鄬Χ?，《天津市地下空間規(guī)劃管理條例》在此方面體現(xiàn)的更為明顯，規(guī)定的也更為具體，涉及到的規(guī)劃階段也更為全面，如該法的第11條、第17條、第24條、第32條和第33條等都規(guī)定了生態(tài)保障的內(nèi)容，具體對城市地下空間規(guī)劃編制以及規(guī)劃實施中的項目選擇、項目設(shè)計方案、勘察、施工等不同階段進行了規(guī)制。

（二）現(xiàn)有城市地下空間規(guī)劃立法中生態(tài)內(nèi)容的缺失

一是現(xiàn)有城市地下空間規(guī)劃立法對于生態(tài)正義的維護還有待加強，相關(guān)生態(tài)理念的制度支撐有待進一步強化。隨著人們對于生態(tài)環(huán)境重要性認知的深入，生態(tài)正義成為近年來人們非常重視的社會問題之一。“生態(tài)正義所關(guān)注的核心問題就是如何公平地在主體之間分配生態(tài)權(quán)益或分攤生態(tài)責任。”[9]具體到城市地下空間規(guī)劃建設(shè)中的生態(tài)正義，主要是指：對地下空間資源的利用要體現(xiàn)公平性的要求，要保障與地下空間資源相關(guān)的各利益主體有充分的機會參與生態(tài)權(quán)益的規(guī)劃配置；對地下空間資源環(huán)境造成損害的，規(guī)劃建設(shè)的利益主體要承擔相應(yīng)的法律責任，并要對因此而受損害的相關(guān)各方進行適當?shù)难a償。從實質(zhì)意義上來講，前述城市地下規(guī)劃開發(fā)中“適度、和諧和可持續(xù)”的生態(tài)訴求是與生態(tài)正義的內(nèi)涵相契合的，因為滿足了上述要求，則說明規(guī)劃開發(fā)并沒有為了眼前自身的利益而過度、任意和不顧后果地進行開發(fā)，而是考慮了同時代和后代利益主體的權(quán)益保障，這就是人們常說的代內(nèi)公平和代際公平。

雖然我國現(xiàn)有的城市地下空間規(guī)劃立法基本確立了“生態(tài)保障優(yōu)先”的價值理念，是對生態(tài)正義的正面回應(yīng)，但總體來看，以下方面仍有待改進：首先，“適度、和諧和可持續(xù)”的理念在立法中的落實還不夠具體、全面，很多立法尚未把三者作為一個有機整體而往往出現(xiàn)規(guī)定碎片化的情況，實踐中很容易導(dǎo)致片面理解生態(tài)正義的傾向，難以兼顧代內(nèi)公平和代際公平的共同需求。其次，現(xiàn)實實踐中不公平的情況仍然比較多見，對于地下空間規(guī)劃利益主體缺乏必要的規(guī)制手段，生態(tài)保障中公平、正義的維護還有待通過立法強化，尤其應(yīng)該加強相關(guān)保障制度的建構(gòu)，因為若僅僅在實定法中做原則性規(guī)定，而缺乏制度支撐，很可能在實踐中流于虛置。因而，總體上講如何在立法的層面強化城市地下空間規(guī)劃中與生態(tài)正義維護、生態(tài)理念轉(zhuǎn)化相關(guān)的制度建設(shè)仍是一個長期的任務(wù)。

二是現(xiàn)有城市地下空間規(guī)劃立法對于地下開發(fā)中生態(tài)保障系統(tǒng)性的關(guān)注不夠，未能有針對性地建構(gòu)有關(guān)法律制度。城市地下開發(fā)中的生態(tài)保障相對于地表開發(fā)是有一定特殊性的，最為典型的就是前者具有系統(tǒng)性非常強的特點，主要表現(xiàn)為空間資源一旦被開發(fā)或環(huán)境被改變就很難回復(fù)，即使是局部空間資源開發(fā)或環(huán)境改變也很可能會對整體的生態(tài)系統(tǒng)造成難以挽回的影響，因此任何項目的城市地下空間規(guī)劃建設(shè)都要擯棄孤立、個體開發(fā)的觀念，如有可能，要盡量進行長遠規(guī)劃，盡可能減少目前不同規(guī)劃建設(shè)之間以及目前的規(guī)劃建設(shè)和未來進一步開發(fā)之間可能產(chǎn)生的沖突，比如要充分考慮分層開發(fā)的問題，當進行某一層次的開發(fā)時，要為其他層次的開發(fā)預(yù)留出生態(tài)余地。但是，從實踐來看，目前城市地下空間規(guī)劃建設(shè)在滿足生態(tài)保障系統(tǒng)性要求方面仍有很大的改進余地，這很大程度上是因為地下空間開發(fā)會涉及到眾多行政機關(guān)的職權(quán)，如國土資源部門、城市建設(shè)部門、民防管理部門以及房屋管理部門等，導(dǎo)致很多情況下政出多門的狀況。有的立法也試圖解決這一問題，如《上海市地下空間規(guī)劃建設(shè)條例》第5條第1款就規(guī)定“市和區(qū)、縣規(guī)劃國土資源行政管理部門承擔地下空間開發(fā)的綜合協(xié)調(diào)職責”，但由一個職能部門對其他和其地位平行的職能部門進行綜合協(xié)調(diào)畢竟缺乏相應(yīng)的權(quán)威性，實踐中的效果也注定不會理想。立法如何從制度上回應(yīng)城市地下空間規(guī)劃中生態(tài)保障系統(tǒng)性的需求有待進一步思考和完善。

三是現(xiàn)有城市地下空間規(guī)劃立法對于生態(tài)保障中法律責任的規(guī)定還不夠具體和有針對性，有待進一步完善。現(xiàn)有的城市地下空間規(guī)劃立法一般都有“法律責任”部分，但考察現(xiàn)有的規(guī)定，很少有責任是針對生態(tài)保障來進行設(shè)計的，換句話說，目前的城市地下空間規(guī)劃立法中因生態(tài)保障問題而對規(guī)劃主體進行責任追究的內(nèi)容并不多見，出于對生態(tài)價值的維護，立法在這方面顯然有進一步改進的必要。

四、我國城市地下空間規(guī)劃立法中生態(tài)內(nèi)容的改進

在上文相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，筆者結(jié)合生態(tài)城市建設(shè)的實踐對我國城市地下空間規(guī)劃立法中生態(tài)內(nèi)容的改進略作探討：

首先，要結(jié)合城市地下空間規(guī)劃建設(shè)的特點，改進規(guī)劃編制生態(tài)信息公開以及公眾參與制度，擴大信息公開的范圍并保障信息公開的有效性，強化公眾參與的廣度與深度，以利于生態(tài)正義的實現(xiàn)和生態(tài)保障理念的落實。知情權(quán)是公民的基本權(quán)利之一，而政府信息公開是公民知情權(quán)實現(xiàn)的重要保障，也是公眾有效參與和監(jiān)督權(quán)力運行的一個必要條件。行政機關(guān)在制定城鄉(xiāng)規(guī)劃時，必然涉及到公開的問題，我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中其主要體現(xiàn)為“規(guī)劃草案”的公開，如該法第26條第1款規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃報送審批前，組織編制機關(guān)應(yīng)當依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時間不得少于三十日?！痹摋l規(guī)定顯然對于城市地下空間規(guī)劃的制定有約束作用，但是除此之外在其他有關(guān)城市地下空間規(guī)劃的專門立法中鮮有類似的內(nèi)容和具體的實施措施，實有改進的必要。筆者認為，對于城市地下空間規(guī)劃及其涉及到的生態(tài)保障而言，僅僅公開規(guī)劃草案是不夠的，無助于信息公開有效性的實現(xiàn)。因為城市地下空間規(guī)劃――尤其是其中的生態(tài)內(nèi)容具有極強的專業(yè)性和技術(shù)性，若僅僅公開草案的話，由于信息量過于單薄，再加上公眾本身并非專業(yè)人員，對于地下知識的認知能力有限，很可能會對公眾的理解造成困難。而且地下空間開發(fā)具有隱蔽性的特點，公眾難以有感性的認知，綜合以上兩點，僅僅公開規(guī)劃草案往往很難達到讓公眾知曉并理解信息之目的，有效性不彰，進而會影響公眾參與的效果，因此在公開草案之前或同時還應(yīng)該公開地下空間規(guī)劃編制所依據(jù)的基礎(chǔ)資料（相關(guān)資料涉及到國家秘密、商業(yè)秘密等的除外），這些資料在規(guī)劃草案編制前一般由編制機關(guān)通過調(diào)查取得。我國目前的城市地下空間規(guī)劃立法，包括《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，基本上都沒有公開基礎(chǔ)資料的內(nèi)容，筆者認為基于前述地下空間開發(fā)及其生態(tài)保障的特殊性，應(yīng)該在立法中建構(gòu)地下空間規(guī)劃編制中的基礎(chǔ)資料公開制度，而且應(yīng)該由規(guī)劃編制機關(guān)主動公開，而不需要利害關(guān)系人的申請，需要公開的基礎(chǔ)資料主要有與城市地下開發(fā)相關(guān)的：（1）勘察和測量資料；（2）氣象資料；（3）城市地下空間利用狀況；（4）城市交通資料；（5）城市市政公用設(shè)施資料；（6）城市環(huán)境資料等。[10]除了上述資料之外，根據(jù)《環(huán)境影響評價法》做出的環(huán)境影響報告書也應(yīng)該公開，供公眾查閱、監(jiān)督。另外，為了保證信息公開的有效性，如有可能的話，城市地下空間規(guī)劃編制機關(guān)應(yīng)該對上述資料進行公開說明，以避免公眾因有關(guān)地下專業(yè)知識的欠缺而造成誤解。

城市地下空間規(guī)劃并非是純技術(shù)性的結(jié)果，同時也是社會建構(gòu)的產(chǎn)物，因此公眾的參與是必要的，公眾參與既有助于監(jiān)督規(guī)劃權(quán)力的運行，也有助于規(guī)劃利益的平衡，使規(guī)劃內(nèi)容更具社會性和科學(xué)性。基于地下開發(fā)中生態(tài)系統(tǒng)一旦受到破壞很難回復(fù)的特性，更應(yīng)該集思廣益，充分發(fā)揮公眾參與的作用，因而強化公眾參與的廣度與深度是是非常必要的，尤其是規(guī)劃制定前的環(huán)境影響評價更應(yīng)該如此。根據(jù)我國《環(huán)境影響評價法》第11條的規(guī)定，只有對“可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃”，才“應(yīng)當在該規(guī)劃草案報送審批前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見?！惫P者認為，由于地下生態(tài)系統(tǒng)比較脆弱，出于保護的需要，應(yīng)該將所有城市地下空間規(guī)劃都認定為“可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃”，以便在公眾參與下更好地監(jiān)督和檢驗針對該地下空間規(guī)劃所作出的環(huán)境影響報告書。

其次，借鑒德國的“規(guī)劃確定程序”，建構(gòu)某一機關(guān)集中行使城市地下空間規(guī)劃權(quán)制度，以有助于生態(tài)系統(tǒng)性的維護和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的進行。德國的“規(guī)劃確定程序”是指當規(guī)劃涉及到多個行政機關(guān)職權(quán)時，可由一個行政機關(guān)編制規(guī)劃草案，對于涉及到其他行政機關(guān)事項的，可通過聽證或其他方式聽取有關(guān)行政機關(guān)的意見，在聽取意見后形成的規(guī)劃草案報請規(guī)劃確定機關(guān)裁決，裁決后得以確定的規(guī)劃在實施的過程中再涉及到前述其他行政機關(guān)職權(quán)而需要它們核準或同意的，可得免除。通過上述制度，實際上把多個行政機關(guān)的事權(quán)集中到了規(guī)劃確定機關(guān)手里，產(chǎn)生了集中事權(quán)的效果，避免政出多門。[11]筆者認為這一制度有重要的借鑒意義，可以通過立法建構(gòu)集中行使城市地下空間規(guī)劃權(quán)制度，即立法確定由一個行政機關(guān)編制地下空間規(guī)劃草案，涉及到其他行政機關(guān)職權(quán)的，可征求其意見，在報請規(guī)劃編制機關(guān)的上級機關(guān)批準后，規(guī)劃實施――包括實施中的許可、確認、處罰等以及規(guī)劃修訂等相關(guān)職權(quán)都集中并轉(zhuǎn)移給該審批機關(guān)，其他相關(guān)機關(guān)都不得再分散行使規(guī)劃涉及到的相關(guān)職權(quán)。這樣可以避免城市地下空間規(guī)劃建設(shè)中各行政機關(guān)各自為政所導(dǎo)致的矛盾、沖突，對于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和生態(tài)保障系統(tǒng)性顯然是有利的。若有了上述制度建構(gòu)，上文所述《天津市地下空間規(guī)劃管理條例》第11條的規(guī)定――編制地下空間規(guī)劃，應(yīng)當符合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境關(guān)系的要求――顯然就有了制度化的保障。

第三，完善城市地下空間規(guī)劃立法中規(guī)劃主體的責任體系，同時，可以立法建構(gòu)相關(guān)的生態(tài)補償制度。針對現(xiàn)有立法中鮮有因生態(tài)原因而追究規(guī)劃主體責任的問題，從操作性和可行性的維度出發(fā)，可以從生態(tài)承載力的視角切入完善相關(guān)規(guī)定，比如因生態(tài)承載力評價錯誤導(dǎo)致城市地下空間規(guī)劃建設(shè)造成或可能造成生態(tài)系統(tǒng)損害的，應(yīng)該責令規(guī)劃編制以及審批機關(guān)及時采取補救措施，并可對相關(guān)的責任人員予以行政處分等。當然，上述內(nèi)容只是目前比較易于切入的部分之一，相關(guān)責任體系的整體完善是一個比較復(fù)雜的問題，仍需要在研究的基礎(chǔ)上進一步深入探討。同時，可以建構(gòu)城市地下空間規(guī)劃建設(shè)中的生態(tài)補償制度。生態(tài)補償機制是以保護生態(tài)環(huán)境，促進人與自然和諧發(fā)展為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，運用政府和市場手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的公共制度。[12]根據(jù)上述定義中有關(guān)利益關(guān)系的分析，目前，可以嘗試通過國家的稅費政策、財政補貼、政策傾斜、技術(shù)支持、向地下開發(fā)受益方征收資源費和生態(tài)系統(tǒng)保障基金等方式對城市地下空間規(guī)劃建設(shè)區(qū)域內(nèi)的利害關(guān)系人進行補償。

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篇4

（一）改革創(chuàng)新原則。以改革為動力，全面推動機制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，不斷提高資源利用效率，加快推進資源利用方式根本轉(zhuǎn)變。

（二）集約高效原則。嚴防死守耕地紅線，盤活存量，做優(yōu)增量，嚴格用地標準、準入門檻和績效考核，全面提升土地節(jié)約集約利用水平。以礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用促進礦業(yè)轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

（三）綠色開發(fā)原則。統(tǒng)籌推進礦產(chǎn)資源開發(fā)、礦山生態(tài)保護與礦山環(huán)境恢復(fù)治理，加強綠色礦業(yè)和地質(zhì)災(zāi)害防治體系建設(shè)，著力增強生態(tài)文明建設(shè)保障能力。

（四）成果共享原則。以維護群眾切身利益為出發(fā)點和落腳點，充分尊重和保障群眾合法權(quán)益，統(tǒng)籌各方利益，讓群眾共享改革發(fā)展成果。

二、總體目標

（一）國土開發(fā)空間格局明顯優(yōu)化。按照可持續(xù)發(fā)展的總體思路，優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局，基本形成城市帶動農(nóng)村、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局。建設(shè)用地總量控制在土地利用總體規(guī)劃確定的總規(guī)模以內(nèi)，城鎮(zhèn)村用地結(jié)構(gòu)和布局達到規(guī)劃確定的目標。

（二）公眾參與和社會共識明顯增強。廣泛宣傳國土資源節(jié)約集約利用的重要性、緊迫性和必要性，增強全民節(jié)約集約利用國土資源的意識，引導(dǎo)全社會樹立節(jié)約集約新風(fēng)尚。

（三）土地節(jié)約集約利用水平明顯提高。積極探索創(chuàng)新，開展土地資源的集中利用、復(fù)合利用、立體利用和礦產(chǎn)資源的綜合利用、高效利用、循環(huán)利用。

（四）礦產(chǎn)資源生態(tài)開發(fā)和保護水平明顯提升。所有礦山企業(yè)基本達到綠色礦山標準，主要礦產(chǎn)資源綜合利用效率位居全省先進水平，礦產(chǎn)資源開采回采率、選礦回收率、綜合利用率（以下簡稱“三率”）明顯提高，尾礦綜合利用率大幅提升，礦山地質(zhì)環(huán)境逐步改善。

（五）國土資源節(jié)約集約長效機制初步形成。國土資源管理重點領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)體制機制建設(shè)有新突破，不斷完善節(jié)約集約利用國土資源的政策制度，構(gòu)建政府主導(dǎo)、市場引導(dǎo)、激勵約束、評價考核等節(jié)約集約長效機制。

三、主要內(nèi)容

（一）堅持惜土如金，強化土地利用規(guī)劃的科學(xué)管控。編制和實施國土空間規(guī)劃，依據(jù)國土空間規(guī)劃確定的紅線，調(diào)整完善土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃、生態(tài)保護規(guī)劃等涉及國土空間開發(fā)、利用和保護的各類規(guī)劃，確保規(guī)劃的協(xié)調(diào)一致。加強規(guī)劃的調(diào)控和引導(dǎo)作用，確定生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間底限，劃定永久基本農(nóng)田、城市開發(fā)邊界和生態(tài)紅線。

（二）堅持向內(nèi)挖潛，加大閑置低效土地清理處置力度。深入推進閑置低效土地清理處置工作，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，確保閑置土地發(fā)現(xiàn)不留死角、處置全覆蓋。在盤活存量建設(shè)用地上下功夫，鼓勵企業(yè)利用自有土地實施“零地技改”，引導(dǎo)社會資本參與多層標準廠房建設(shè)經(jīng)營，支持小微企業(yè)通過利用存量土地、租賃標準廠房等途徑解決生產(chǎn)經(jīng)營場所。認真開展開發(fā)區(qū)土地集約利用評價，以土地集約利用評價推動開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級。

（三）堅持獎優(yōu)罰劣，著力提升建設(shè)用地使用效率。優(yōu)化新增建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，優(yōu)先保障戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)及科技型創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新項目用地，嚴格新建工業(yè)項目的準入門檻，嚴格執(zhí)行建設(shè)用地控制標準，提高新增建設(shè)用地投資強度和利用效益。將單位GDP地耗納入縣市黨政領(lǐng)導(dǎo)班子考核和縣域經(jīng)濟考核，確保全州單位GDP地耗水平超額完成省定“十三五”目標。強化土地利用綜合監(jiān)管，落實土地動態(tài)巡查制度，保持五年累計供地率不低于65%。深入推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用、工礦廢棄地復(fù)墾利用、城市低效用地再開發(fā)4項創(chuàng)新試點。

（四）堅持主體責任，嚴防死守耕地保護紅線。落實最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約集約用地制度，管住總量、嚴控增量、盤活存量，嚴格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的規(guī)模和速度；做好永久基本農(nóng)田的劃定，建立補償機制，確保基本農(nóng)田總量不減、用途不變、質(zhì)量不斷提高。

（五）堅持齊抓共管，深入開展國土綜合整治。以土地整治為平臺，整合水利、交通、村莊建設(shè)等涉農(nóng)資金，充分發(fā)揮資金的聚集、放大效應(yīng)，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)。創(chuàng)新土地整治建設(shè)模式，深入推進農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社自建工作試點，積極服務(wù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。實施國土生態(tài)整治和礦山復(fù)綠工程，全面開展礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)查評價，統(tǒng)籌規(guī)劃礦山地質(zhì)環(huán)境保護與綜合治理，統(tǒng)籌各類財政資金和礦產(chǎn)資源開發(fā)收益，重點完成全州“三區(qū)兩線”（“三區(qū)”指重要的自然保護區(qū)、景觀區(qū)、居民集中生活區(qū)，“兩線”指交通干線、河流沿線的直觀可視范圍）礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理。

（六）堅持示范引導(dǎo)，不斷提高礦產(chǎn)資源綜合利用水平。發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，推進礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)，探索建立凈采礦權(quán)出讓制度。開展州級礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用示范試點建設(shè)，培育礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用示范工藝、示范企業(yè)和示范園區(qū)。合理引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，推進礦山廢水、廢氣、廢渣資源化利用，減少廢棄物排放。開展礦產(chǎn)資源開發(fā)收益共享試點建設(shè)，以資源開發(fā)服務(wù)精準扶貧。嚴格執(zhí)行礦產(chǎn)資源“三率”標準，建立重要礦產(chǎn)資源“三率”監(jiān)測考核體系，實行礦產(chǎn)資源補償費征收與儲量消耗掛鉤、礦產(chǎn)資源利用績效與獎懲掛鉤，推廣礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用先進技術(shù)，逐步淘汰設(shè)備、“三率”和安全環(huán)保不達標的落后產(chǎn)能，全面促進礦產(chǎn)資源科學(xué)低耗和高效利用。

（七）堅持于法有據(jù)，扎實推進農(nóng)村土地制度改革。積極穩(wěn)妥推進農(nóng)村宅基地制度改革試點，探索建立“依法公平取得、節(jié)約集約利用、自愿有償退出”的宅基地管理制度，保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，推進宅基地確權(quán)登記發(fā)證，堅持“一戶一宅”分配原則，探索宅基地有償使用和自愿有償退出。規(guī)范土地征收程序，建立社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度，健全矛盾糾紛調(diào)處機制，全面公開土地征收信息。完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制，定期調(diào)整征地補償標準，切實維護被征地農(nóng)民合法權(quán)益。

（八）堅持綜合配套，建立資源節(jié)約集約利用長效機制。建立完善土地市場配置機制，建立全州統(tǒng)一的1+N（州+8縣市）交易平臺，推動國有建設(shè)用地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓進入公共資源交易平臺和網(wǎng)上交易。建立完善激勵約束機制，運用各種調(diào)控政策，充分調(diào)動地方政府及市場主體保護耕地和節(jié)約集約用地的積極性。建立完善評價考核機制，完善單位GDP地耗考核，改進開發(fā)區(qū)土地集約利用評價方法，推進城市建設(shè)用地評價，規(guī)范項目節(jié)地評價。建立完善國土資源違法查處快速反應(yīng)機制，以新開工項目清理為重點，著力構(gòu)建“事前防范、事中監(jiān)督、事后查處”的執(zhí)法監(jiān)察體系，有效制止和查處土地、礦產(chǎn)違法行為。

四、實施步驟

（一）啟動部署階段（2016年3月15日—4月30日）。州政府成立領(lǐng)導(dǎo)小組，制定工作方案，召開創(chuàng)建活動動員大會，全面啟動創(chuàng)建工作。各縣市建立健全組織機構(gòu)，制定工作實施方案，落實工作經(jīng)費，選定中介技術(shù)協(xié)作單位，按要求收集相關(guān)評價考核數(shù)據(jù)，組織上報材料。

（二）推進落實階段（2016年5月1日—6月10日）。嚴格落實國土資源節(jié)約集約利用的具體措施，按照創(chuàng)建目標任務(wù)扎實推進各項工作，全面開展創(chuàng)建活動。對創(chuàng)建活動中的新情況、新問題開展調(diào)研、檢查和指導(dǎo)，適時召開座談會，進行總結(jié)交流，確保達到創(chuàng)建活動考核測評要求。

（三）總結(jié)申報階段（2016年6月11日—6月30日）。全面總結(jié)全州在推進國土資源節(jié)約集約利用方面形成的新機制和新經(jīng)驗，制定并落實相應(yīng)的獎勵政策，及時組織申報材料編制，做好申報工作。

五、工作措施及要求

（一）提高思想認識。開展國土資源節(jié)約集約利用模范州創(chuàng)建工作，是貫徹人口資源環(huán)境基本國策的重要舉措，功在當代，利在千秋。全州各級各部門要站在講大局、講政治的高度，充分認識開展創(chuàng)建活動的重大意義，把節(jié)約集約利用國土資源作為國土資源改革創(chuàng)新的主線，把創(chuàng)建活動作為推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的一項重要工程來抓。

（二）加強組織領(lǐng)導(dǎo)。成立州國土資源節(jié)約集約模范州創(chuàng)建工作領(lǐng)導(dǎo)小組，州長任組長，分管副州長任副組長，州委組織部、州委宣傳部、州監(jiān)察局、州國土資源局、州發(fā)改委、州財政局、州住建委、州經(jīng)信委、州商務(wù)局、州人社局、州規(guī)劃局、州統(tǒng)計局、州環(huán)保局、州農(nóng)業(yè)局、州林業(yè)局、州水利水產(chǎn)局、州交通運輸局、州文體新廣局、州公共資源交易監(jiān)督管理局、州政府法制辦、州電視臺、日報社等單位負責人為成員。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在州國土資源局，州國土資源局主要負責人兼任辦公室主任。從州直相關(guān)單位抽調(diào)人員組建工作專班，負責創(chuàng)建辦的日常工作。各級各部門要加強協(xié)調(diào)，緊密配合，及時解決創(chuàng)建過程中出現(xiàn)的問題，確保創(chuàng)建工作取得實效。各縣市政府要切實加強領(lǐng)導(dǎo)，周密安排部署，確保創(chuàng)建活動順利推進。

（三）加強宣傳引導(dǎo)。充分利用廣播、電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒介，廣泛宣傳國土資源節(jié)約集約利用法規(guī)、政策和資源國情、省情、州情，增強資源憂患意識。各級創(chuàng)建辦要制定宣傳方案和各階段的重點宣傳內(nèi)容，通過多種途徑對創(chuàng)建活動的重大意義、工作進展、典型經(jīng)驗等進行宣傳報道，引導(dǎo)社會輿論和人民群眾關(guān)注資源節(jié)約集約利用，擴大創(chuàng)建活動影響力，促進形成國土資源節(jié)約集約利用全民共識，營造創(chuàng)建的良好氛圍。各級各有關(guān)部門要明確專人負責相關(guān)信息的收集和整理，并及時上報。

（四）培養(yǎng)節(jié)約集約意識。樹立節(jié)約優(yōu)先理念，建立健全資源總量管理和全面節(jié)約制度，加強資源節(jié)約和高效利用；樹立集約利用理念，加快外延擴展粗放利用向內(nèi)涵挖潛集約利用轉(zhuǎn)變，大力提升資源產(chǎn)出效率和綜合效益；樹立循環(huán)發(fā)展理念，堅持減量化、再利用、資源化，從源頭上減少資源消耗，提高可再生資源利用水平；樹立市場配置理念，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，建立健全資源產(chǎn)權(quán)市場，構(gòu)建資源有償使用制度；樹立創(chuàng)新引領(lǐng)理念，把創(chuàng)新擺在資源節(jié)約的核心位置，加強資源開發(fā)利用的科技、制度和管理創(chuàng)新，推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，提升資源節(jié)約利用水平。

（五）建立健全制度。完善土地儲備制度，強化土地儲備計劃管理，建立儲備土地的供應(yīng)與農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標掛鉤制度。細化工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標，嚴格落實定額指標管理。開展開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)節(jié)約集約利用評價，建立工業(yè)項目無績效退出機制。形成存量用地和增量用地的聯(lián)動政策，建立存量用地集約利用和增量用地掛鉤機制。制定盤活存量工業(yè)用地政策，開展零星工業(yè)用地置換，探索工業(yè)用地儲備，推進土地綜合整治，實行劣勢企業(yè)淘汰。建立履約保證金制度和竣工核驗制度。完善考核掛鉤制度，將資源消耗、資源節(jié)約集約利用相關(guān)指標納入縣市黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核體系。

（六）嚴格規(guī)劃管控?？茖W(xué)編制土地利用總體規(guī)劃，按照近、中、遠期相結(jié)合的原則，合理安排各類用地。嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，推進人口向城鎮(zhèn)集中、居住向社區(qū)集中、產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中，實現(xiàn)土地資源的高效配置和節(jié)約集約利用，確保建設(shè)用地總規(guī)模不突破。

（七）強化耕地保護。建立健全耕地保護共同責任機制和自然資源資產(chǎn)離任審計制度，切實加強各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部耕地保護的主體責任，將耕地和基本農(nóng)田保護情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計、離任審計的內(nèi)容和政績考核評價指標體系。扎實做好以城市周邊為重點的永久基本農(nóng)田劃定工作，優(yōu)化城市空間格局，倒逼集約節(jié)約利用土地。落實耕地“先補后占、占一補一、占優(yōu)補優(yōu)”制度。加強耕地質(zhì)量等級調(diào)查評價與監(jiān)測，推進“金土地”工程暨高標準基本農(nóng)田建設(shè)，促進耕地保護質(zhì)量持續(xù)提升和生態(tài)狀況不斷好轉(zhuǎn)。

（八）推動節(jié)地挖潛。針對我州耕地資源相對缺乏、后備資源不足、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、用地需求極度緊張的實際情況，積極探索節(jié)約集約用地新模式。加大批而未供土地的供應(yīng)力度，積極盤活存量建設(shè)用地，采取協(xié)商收回、協(xié)議置換、自行開發(fā)等形式推進城鎮(zhèn)低效用地二次開發(fā)。在用地空間組織形式、用地結(jié)構(gòu)調(diào)控、投資強度、盤活閑置土地上狠下功夫，督促幫助企業(yè)加大投資強度，提高用地效率。建立和完善建設(shè)用地標準，提高建設(shè)用地準入門檻，有效調(diào)控用地規(guī)模和標準，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級。創(chuàng)新城市建設(shè)理念，積極探索科學(xué)合理開發(fā)城市建設(shè)用地的新思路、新辦法。

（九）實施資源整合和礦山環(huán)境治理恢復(fù)。樹立礦業(yè)開發(fā)一盤棋的思想，整合優(yōu)勢資源，鼓勵礦業(yè)集聚開發(fā)。推進礦產(chǎn)資源在區(qū)域內(nèi)合理流動，重點向龍頭企業(yè)集聚，對現(xiàn)有小礦山企業(yè)采取限期整改、重組聯(lián)合、兼并收購等方式，引導(dǎo)其向規(guī)模化、集約化方向發(fā)展。要堅持“誰開發(fā)誰保護，誰破壞誰恢復(fù)”原則，認真貫徹落實礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度，組織開展礦山生態(tài)環(huán)境保護和治理恢復(fù)工作，最大限度減少礦業(yè)活動對生態(tài)環(huán)境的污染和破壞。嚴格執(zhí)行環(huán)境影響評價制度，切實做到開采與治理兩手抓，促進礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用與經(jīng)濟社會、資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

篇5

作為我國國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性規(guī)劃，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》更加強調(diào)自然條件適宜性開發(fā)，更加強調(diào)資源環(huán)境承載能力，更加強調(diào)開發(fā)強度管制，更加突出環(huán)境建設(shè)和提供生態(tài)產(chǎn)品理念，是新世紀以來我國在地域空間規(guī)劃方面的一次重大創(chuàng)新和實踐，并成為國家重要空間開發(fā)戰(zhàn)略。

一、當前我國國土空間開發(fā)中存在的突出矛盾和主要問題

建國以來特別是改革開放以來，我國國土空間開發(fā)戰(zhàn)略總體上體現(xiàn)了因地制宜原則，但開發(fā)作為主基調(diào)、注重GDP增長而忽視國土空間的協(xié)調(diào)、高效及可持續(xù)發(fā)展，已引發(fā)了區(qū)域過度無序開發(fā)、國土資源低效利用、自然資源破壞嚴重以及生態(tài)環(huán)境急劇惡化等一系列問題。

（一）國土開發(fā)過度無序與國土資源低效利用

1、部分區(qū)域過度開發(fā)問題

按照國際慣例，一國或一個地區(qū)國土開發(fā)強度的極限是30%，超過該限度，人的生存環(huán)境就會受到影響。根據(jù)《中國城市統(tǒng)計年鑒2013》，2012年深圳的開發(fā)強度已達42.6%，遠高于日本三大都市圈（15.6%）、法國巴黎地區(qū)（21%）、德國斯圖加特（20%）和香港（19%）的水平。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國城市用地開發(fā)普遍存在著工業(yè)用地比例過高的現(xiàn)象，尤其是一些城市大建“花園式工廠”，各種形式的“圈地”現(xiàn)象嚴重。在城市用地擴張的同時，農(nóng)村建設(shè)用地也在膨脹，呈現(xiàn)出人口減少、用地增多的“逆向擴張”現(xiàn)象。根據(jù)《中國國土資源統(tǒng)計年鑒2013》數(shù)據(jù)顯示，1999―2008年，不包括常年在外務(wù)工農(nóng)民，我國農(nóng)村人口減少約1.16億人，而農(nóng)村建設(shè)用地不減反增，增加占用耕地面積近2599萬畝。

2、國土資源低效利用問題

一是快速工業(yè)化城鎮(zhèn)化過程中土地利用方式粗放。在城市建設(shè)中，追求寬馬路大廣場等形象工程，使得不少城市用地規(guī)模急劇外延擴張；工業(yè)發(fā)展中，無節(jié)制地占用土地，將大量的土地圈為開發(fā)區(qū)，大批不具備條件的開發(fā)區(qū)“征而不開”、“開而不發(fā)”，產(chǎn)出效率較低。城市建設(shè)空間和工礦建設(shè)空間單位面積的產(chǎn)出較低，城市和建制鎮(zhèn)建成區(qū)空間利用效率不高。2010年，我國單位建設(shè)用地面積產(chǎn)出率僅為115.99萬元/公頃。二是農(nóng)村土地無序開發(fā)問題突出。在農(nóng)村，存在村辦企業(yè)用地無序，盲目占用大量耕地，農(nóng)村宅基地面積不斷增加，農(nóng)村住宅建設(shè)中空置率高等問題。

3、用地規(guī)模過度擴張問題

相關(guān)研究表明，我國城市建設(shè)用地的彈性增長系數(shù)（城市建成區(qū)面積增長率/城市人口增長率）已由20世紀90年代的1.2 快速上升為2009年的2.0，意味著21世紀以來每新增一個城市人口所增加的城市建設(shè)用地是20世紀90年代的1.67倍，城市占用土地的增長速度明顯高于城鎮(zhèn)人口的增長速度。目前全國所有城市的平均容積率僅為0.51，建制鎮(zhèn)還不到0.2，明顯低于周邊一些國家或地區(qū)城市的水平（1―2）。農(nóng)村建設(shè)用地過度擴張問題更為嚴重，村辦企業(yè)、農(nóng)貿(mào)市場和道路建設(shè)以及農(nóng)民住宅建設(shè)用地增長過快。村莊建設(shè)用地是城市建設(shè)用地和建制鎮(zhèn)建設(shè)用地新增量的1.8倍。

4、耕地減少過多過快問題

高速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化對優(yōu)質(zhì)土地的不斷占用，尤其是建設(shè)用地的快速增長，導(dǎo)致耕地減少過多過快。全國耕地面積從1996年的19.51億畝減少到2008年的18.26億畝，人均耕地由1.59畝減少到1.37畝，逼近保障我國農(nóng)產(chǎn)品供給安全的“紅線”。近年來，情況雖有所緩解，但全國仍有1/3的省區(qū)人均耕地不足1畝，廣東、福建等人均耕地已低于FAO規(guī)定的最低人均0.8畝的警戒線。

（二）自然資源破壞嚴重與生態(tài)環(huán)境急劇惡化

1、水土流失問題

我國是世界上水土流失最嚴重的國家。1945年水土流失面積116萬平方公里，占國土面積的16%；根據(jù)2002年水利部公布全國第二次水土流失遙感調(diào)查結(jié)果顯示，全國水土流失面積擴大到356萬平方公里，占國土面積的37%，每年新增流失1萬多平方公里，其中水土流失的耕地有7.3億畝，每年流失沃土50多億噸，占全球年總流失量260億噸的20%。

2、水資源超采與水體污染問題

有關(guān)資料顯示，我國地下水開采總量已占總供水量的18%，北方地區(qū)65%的生活用水、50%的工業(yè)用水和33%的農(nóng)業(yè)灌溉用水來自地下水。過量開采地下水引發(fā)的地面沉降成為我國部分城鎮(zhèn)化程度較高地區(qū)面臨的主要地質(zhì)環(huán)境問題。我國19個省份中超過50個城市發(fā)生了不同程度的地面沉降，累計沉降量超過200毫米的總面積超過7.9萬平方公里。受人類活動的影響，特別是城市生活污水、垃圾以及工業(yè)“三廢”的排放，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大量使用農(nóng)藥化肥等，造成地下水環(huán)境質(zhì)量惡化、污染問題日益突出，地下水已不同程度遭受有機和無機有毒有害污染物的污染，呈現(xiàn)由點向面、由淺到深、由城市到農(nóng)村不斷擴展和污染程度日益嚴重的趨勢。118個大中城市地下水監(jiān)測統(tǒng)計結(jié)果表明，較重污染的城市占64%。

3、大氣環(huán)境問題

隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，汽車保有量和煤炭消費總量持續(xù)增長，大氣環(huán)境問題日益嚴重。2012年，我國二氧化硫、氮氧化物排放總量分別為2117萬噸和2337萬噸，工業(yè)煙粉塵排放量為1235萬噸，均遠超出環(huán)境承載能力。2012年，我國汽車保有量超過1億輛，汽車尾氣排放成為大中城市空氣污染的重要來源。我國傳統(tǒng)的煤煙型污染尚未得到解決，機動車、重化工業(yè)造成的PM2.5、臭氧污染又接踵而至，發(fā)達國家上百年工業(yè)化過程中分階段出現(xiàn)的大氣污染問題，在我國近20年內(nèi)集中出現(xiàn)。近期東部地區(qū)出現(xiàn)了大面積霧霾天氣現(xiàn)象，引發(fā)全球關(guān)注。

4、草場退化與荒漠化問題

多年來部分草場地區(qū)過牧超載，無規(guī)范的淘金、采藥、挖沙及各種建設(shè)項目，不同程度破壞了草場和天然植被，造成了水土流失，使本來就脆弱的生態(tài)環(huán)境更加惡化。目前，我國荒漠化面積已達262.2萬平方公里，占國土面積的27.3%，每年還新增沙漠化面積2460平方公里。受荒漠化影響，全國40%的耕地不同程度地退化，每年造成經(jīng)濟損失達541億元，近4億人口受到影響。

二、以全新視角管制國土空間開發(fā)

（一）傳統(tǒng)模式下的空間格局構(gòu)建

回顧我國歷次空間格局劃分調(diào)整，主要特點在于：突出空間開發(fā)的時序性與重點，強調(diào)發(fā)展是第一要務(wù)，從宏觀視野出發(fā)，中觀層次著手，落實空間開發(fā)與發(fā)展問題。盡管強調(diào)可持續(xù)發(fā)展，但在具體操作對象上較為模糊，除傳統(tǒng)意義上的自然保護區(qū)、封山育林等區(qū)域外，缺乏普遍意義的生態(tài)產(chǎn)品載體?？陀^上存在著的重發(fā)展、輕保護，重實物產(chǎn)品生產(chǎn)、輕生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)的問題，導(dǎo)致資源粗放利用，污染散布難治，實物產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域出現(xiàn)產(chǎn)能過剩，生態(tài)領(lǐng)域產(chǎn)品供給長期短缺等問題的出現(xiàn)。

（二）空間格局構(gòu)建新理念：主體功能區(qū)

隨著經(jīng)濟發(fā)展和人們認知水平的不斷提高，經(jīng)濟增長不再作為區(qū)域發(fā)展價值取向的唯一維度，社會發(fā)展、生態(tài)發(fā)展等符合科學(xué)發(fā)展要求的相關(guān)領(lǐng)域建設(shè)問題被同時納入到區(qū)域發(fā)展目標之中。保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。每個區(qū)域不僅有經(jīng)濟發(fā)展的任務(wù)，也有生態(tài)環(huán)境保護的職責。植樹造林，涵養(yǎng)水源，保護生態(tài)，美化環(huán)境應(yīng)該在經(jīng)濟發(fā)展過程中同步推進，應(yīng)“給自然留下更多修復(fù)空間，給農(nóng)業(yè)留下更多農(nóng)田，給子孫后代留下天藍、地綠、水凈的美好家園”，每個區(qū)域不僅要有熱火朝天的開發(fā)建設(shè)地，也要有承擔生態(tài)功能修復(fù)與產(chǎn)品生產(chǎn)的寧靜棲息地。生產(chǎn)與生態(tài)協(xié)同共生，人與自然和諧共進。主體功能區(qū)理念就是可持續(xù)發(fā)展理念在空間開發(fā)管制上的具體體現(xiàn)，將長期倡導(dǎo)的人與自然和諧共處觀從“虛”推向“實”，從“口頭”推向“實踐”。

主體功能區(qū)規(guī)劃指導(dǎo)我國區(qū)域發(fā)展的意義在于，突破了傳統(tǒng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展思維與模式，對區(qū)域管制從粗放走向集約。在解決國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略需求的研究和實踐過程中，在系統(tǒng)分析我國的自然基礎(chǔ)、區(qū)域發(fā)展、資源環(huán)境變化、現(xiàn)階段發(fā)展目標和長期高速增長引起的大量區(qū)域問題基礎(chǔ)上，確定了我國未來社會經(jīng)濟發(fā)展和綜合治理的功能區(qū)劃方案，區(qū)域管制目標更明確。根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ纫蛩?，在統(tǒng)籌考慮未來我國人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局基礎(chǔ)上，主體功能區(qū)規(guī)劃將我國國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，是我國國土空間開發(fā)管理思路和戰(zhàn)略的重大創(chuàng)新，體現(xiàn)了我國對空間開發(fā)和經(jīng)濟社會管理的新理念，將在優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局、調(diào)節(jié)人口集聚與重塑區(qū)域關(guān)系三個方面產(chǎn)生積極作用。

（三）兩種理念銜接與互動

1、主體功能區(qū)戰(zhàn)略是我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略新的總結(jié)和提升

建國以來，我國區(qū)域發(fā)展理論的演變主要經(jīng)歷了三個階段：改革開放以前區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展理論過分強調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的均衡性，并未充分反映區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展存在的客觀差異性，為了追求發(fā)展的公平性而降低了發(fā)展的總體效率，同時為了追求“公平”，在西部生態(tài)環(huán)境脆弱的區(qū)域大力發(fā)展經(jīng)濟，導(dǎo)致產(chǎn)生長期性的生態(tài)環(huán)境負債問題；改革開放后提出的區(qū)域經(jīng)濟非均衡發(fā)展理論，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)與條件的不同，使東部沿海地區(qū)獲得了率先發(fā)展，但也產(chǎn)生了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展日益嚴重失衡問題，拉大并加劇了東西部地區(qū)間的發(fā)展差距；區(qū)域經(jīng)濟非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展理論吸取了前兩種理論的教訓(xùn)和長處，實現(xiàn)了短期與長期、效率與公平、非均衡發(fā)展與均衡發(fā)展的有機統(tǒng)一，但由于過分強調(diào)經(jīng)濟效益，導(dǎo)致一些亟待進行生態(tài)保護而不適宜大力發(fā)展經(jīng)濟區(qū)域的過度開發(fā)，致使我國生態(tài)環(huán)境問題日益突出。鑒于此，為了實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的有機統(tǒng)一，“十一五”規(guī)劃提出建立國家主體功能區(qū)，并后續(xù)出臺了《全國主體功能區(qū)》專項規(guī)劃。主體功能區(qū)劃豐富了我國區(qū)域發(fā)展理論，為現(xiàn)階段采用的區(qū)域經(jīng)濟非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展理論提供了依據(jù)，更加具體地指出了區(qū)域之間存在哪些“非均衡”？這些“非均衡”區(qū)域各有什么特點？如何因勢利導(dǎo)地推動其發(fā)展？主體功能區(qū)的提出有利于加強區(qū)域間分工與合作，促進區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2、主體功能區(qū)為統(tǒng)籌推進經(jīng)濟建設(shè)與生態(tài)環(huán)境建設(shè)提供了新視角

傳統(tǒng)區(qū)域劃分以促進開發(fā)為軸心，專注于推動同類區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展，生態(tài)環(huán)境作為潛臺詞隱含其中，保護與否及保護力度取決于施政者對該問題的重視程度和需要。而主體功能區(qū)則按照《國家主體功能區(qū)規(guī)劃》要求，施政者必須在國家確立的主體功能定位下開展各項活動，至少在開展相關(guān)活動時首先必須考慮所在區(qū)域的國家主體功能定位要求。主體功能區(qū)強調(diào)發(fā)展，即通過優(yōu)化和重點開發(fā)城市密集地區(qū)， 增強城市密集地區(qū)的發(fā)展能力， 不斷提高我國整體發(fā)展效率和國際競爭力。同時更加強調(diào)生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護，即通過運用財政轉(zhuǎn)移支付等手段， 改善禁止和限制開發(fā)區(qū)人民的生活質(zhì)量， 使生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)域基本公共服務(wù)水平得到保障并不斷提升， 實現(xiàn)與其他區(qū)域的公平發(fā)展。

3、主體功能區(qū)為我國區(qū)域發(fā)展理論提供了衡量區(qū)域發(fā)展的多元化指標

篇6

關(guān)鍵詞：城市；可持續(xù)發(fā)展；生態(tài)景觀規(guī)劃；

中圖分類號： P901 文獻標識碼： A 文章編號：

1可持續(xù)發(fā)展和城市生態(tài)規(guī)劃

可持續(xù)發(fā)展這一概念，于1980年由自然保護國際聯(lián)盟（IUCN）首次提出。1983年由五大洲多國官員、科學(xué)家組成的委員會，對全球發(fā)展與環(huán)境問題進行了三年大跨度、大范圍的研究，于1987年出版了著名的報告《我們共同的未來》，其中將可持續(xù)發(fā)展定義為“滿足當代人需要又不損害后代人需要的發(fā)展”，1987年后便被各國政府及國際組織廣泛接受，并逐漸作為全球首腦會議的重要議題（Agenda 21，1992），至此對可持續(xù)發(fā)展模式的相關(guān)研究也逐步開展。

城市可持續(xù)發(fā)展是指在一定的時空尺度上，以長期持續(xù)的城市增長及其結(jié)構(gòu)進化，實現(xiàn)高度發(fā)展的城市化和現(xiàn)代化，從而既滿足當代城市發(fā)展的現(xiàn)實需要，又滿足未來城市的發(fā)展需求，實現(xiàn)城市由不協(xié)調(diào)劍協(xié)調(diào)、由非可持續(xù)劍可持續(xù)的變化過程。它包括經(jīng)濟系統(tǒng)、環(huán)境系統(tǒng)、社會系統(tǒng)和制度系統(tǒng)的可持續(xù)。其中，環(huán)境可持續(xù)性是基礎(chǔ)，經(jīng)濟可持續(xù)性是條件，社會可持續(xù)性是目的，制度可持續(xù)是保障，四者的協(xié)調(diào)發(fā)展是可持續(xù)性的關(guān)鍵（城市生態(tài)規(guī)劃是依據(jù)景觀生態(tài)學(xué)原理和方法，合理地規(guī)劃景觀空間結(jié)構(gòu)，使斑塊、基質(zhì)、廊道等景觀要素的數(shù)量及其空間分布合理，使信息流、物質(zhì)流與能量流暢通，使景觀不僅符合生態(tài)學(xué)原理，而且具有一定的美學(xué)價值，而適于人居聚，其既要最佳利用地域內(nèi)的有限資源，又要保護其美景度和豐富度。目前，城市生態(tài)規(guī)劃的逐步拓寬，工作領(lǐng)域覆蓋到從宏觀城市整體環(huán)境規(guī)劃到微觀的細部環(huán)境設(shè)計的全過程，可以分為城市總體景觀、城市區(qū)域景觀與城市局部景觀等三個層次。

2. 可持續(xù)發(fā)展模式下的生態(tài)城市規(guī)劃途徑

可持續(xù)城市意味著在現(xiàn)代觀念的基礎(chǔ)上實現(xiàn)一種價值轉(zhuǎn)換，城市建設(shè)更關(guān)心對自處環(huán)境承擔責任的生態(tài)價值觀，關(guān)心所有生命的神圣性和后代人的福利?？沙掷m(xù)發(fā)展對規(guī)劃方法產(chǎn)生了多方面的影響，就此眾多景觀學(xué)者提出了可持續(xù)生態(tài)城市發(fā)展的相關(guān)途徑。

美國學(xué)者認為城市的無序蔓延和對生態(tài)環(huán)境的破壞是因為將土地的潛在經(jīng)濟價值置于生態(tài)過程之前所致，率先提出環(huán)境優(yōu)先思想（Honachefsky，1999），主要包括：

（1）重新恢復(fù)總體規(guī)劃的核心地位，不應(yīng)過分依靠區(qū)劃來確定城市的土地利用和開發(fā)；（2）在城市總體規(guī)劃當中，應(yīng)將生態(tài)置于先行考慮的地位，在此基礎(chǔ)上制定土地利用和開發(fā)規(guī)劃； （3）對環(huán)境狀況進行長期的科學(xué)監(jiān)測，建立適合當?shù)氐纳鷳B(tài)指標，從而對自然資源的健康予以評估和監(jiān)控； （4）采用地理信息系統(tǒng)（GIS）來輔助規(guī)劃決策；（5）將各個方面的利益主體和人員納入土地利用決策當中來，尤其對何種環(huán)境應(yīng)該受到保護予以協(xié)商。

而通過對城市景觀生態(tài)規(guī)劃、城市可持續(xù)發(fā)展的相關(guān)定義的理解，以及相互間關(guān)系的進一步解釋，我國學(xué)者也針對中國的快速城市化問題和國土生態(tài)安全，從自己角度對城市生態(tài)規(guī)劃和可持續(xù)發(fā)展的基本原理做出了自己的理解，如廖日紅等（2006）人《在論城市景觀生態(tài)規(guī)劃與設(shè)計》一文中提到幾點原則：自然優(yōu)化原則、多樣性原則、持續(xù)性原則、特色性原則、綜合性原則、生態(tài)美學(xué)原則、以人為本的原則；而俞孔堅等從概念到方法及實施途徑等方面系統(tǒng)地提出了城市生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施戰(zhàn)略（俞孔堅，李迪華等，2005），其強調(diào)城市生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能及空間格局與景觀戰(zhàn)略，就此而提出十大規(guī)劃戰(zhàn)略，主要包括：（1）就是要維護和強化整體山水格局的連續(xù)性；（2）保護和恢復(fù)城區(qū)和城郊河流水系的自然形態(tài)；（3）保護和建立多樣化的鄉(xiāng)土生態(tài)系統(tǒng)；（4）保護和恢復(fù)濕地系統(tǒng)；（5）溶解城市；（6）開放專有綠地、完善城市綠化系統(tǒng)；（7）溶解公園，使其成為城市的生命之樹；（8）非機動車綠色通道；（9）林網(wǎng)建設(shè)；（10）建立鄉(xiāng)土植物的繁育之地。

由以上國內(nèi)外相關(guān)研究表明，城市開發(fā)的真正難題在于其開發(fā)模式并不是本身，適當?shù)牡胤竭M行適當開發(fā)才是關(guān)鍵。只有保證生態(tài)系統(tǒng)的健康，才能實現(xiàn)城市建設(shè)開發(fā)與可持續(xù)發(fā)展的雙贏局面。它強調(diào)不是將土地保護與發(fā)展孤立或?qū)α⑵饋恚浅浞挚紤]土地開發(fā)、城市增長以及市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的需求。因此，不同于傳統(tǒng)的開放空間規(guī)劃途徑，可持續(xù)的生態(tài)城市規(guī)劃途徑被認為是先見性而非反應(yīng)性，系統(tǒng)性而非偶然性，整體的而非零碎的，多權(quán)限而非單一權(quán)限，多功能而非單一目標，多尺度而非單一尺度。

3.討論

可持續(xù)發(fā)展思想是經(jīng)過了西方工業(yè)化和城市化發(fā)展后，對于人地關(guān)系的客觀發(fā)展態(tài)勢和規(guī)劃的主觀意識走向有著深入思考。但我國的人情、地情以及主觀意識較之十分不同，但卻正在面臨著更為嚴峻的人地關(guān)系危機的現(xiàn)實。而我們不得不意識到無論是何種目標為前提得可持續(xù)規(guī)劃模式都是非常困難的，一定程度上指出了規(guī)劃得非絕對的、非唯一的，其既非經(jīng)濟決定論的，也非環(huán)境決定論的，它具有多樣化、可替代、可辯護可選擇等特點；再者由于環(huán)境對發(fā)展的限制，一定程度上規(guī)劃導(dǎo)致規(guī)劃中缺乏實際的可操作性。

現(xiàn)代可持續(xù)型生態(tài)城市強調(diào)通過可持續(xù)發(fā)展理論、生態(tài)規(guī)劃手段建設(shè)優(yōu)化景觀格局及過程，減輕熱島效應(yīng)、水資源耗竭及水環(huán)境惡化、溫室效應(yīng)等環(huán)境影響，旨在達到物理形態(tài)、生態(tài)功能和美學(xué)效果上的創(chuàng)新，遵循整合性、和諧性、流通性、活力、自凈能力、安全性、多樣性和可持續(xù)性等科學(xué)原理。因而可持續(xù)的生態(tài)城市建設(shè)途徑探討絕非追隨時髦概念和照搬國外理論，恰恰在于為中國人地關(guān)系危機所迫，對于重新審視中國國土與區(qū)域規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和綠地系統(tǒng)規(guī)劃提供了重要借鑒。。

參考文獻

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工作思路

市交通運輸局2019年工作總結(jié)和2020年

工作思路

一、2019年工作總結(jié)

2019年緊緊圍繞市委市政府“大干交通、干大交通”決策部署，加快推進全國性綜合交通樞紐建設(shè)，綜合交通發(fā)展再上新臺階。

（一）交通建設(shè)有力推進。全市完成綜合交通投資473億元，同比增長14.2%，再創(chuàng)歷史新高。市域鐵路s1線全線通車；甬臺溫高速復(fù)線靈昆至蒼南段、龍麗溫高速公路瑞文段、泰順到福建段建成通車，實現(xiàn)了陸域縣“縣縣有高速”；新增高速公路近140公里，高速公路總里程突破500公里。杭溫高鐵、市域鐵路s2線全線進場施工，甌江北口大橋、g104、g330等項目提速推進，金麗溫高速東延線、樂清灣港區(qū)c區(qū)一期工程、機場綜合交通中心等一批重大項目開工。瑞蒼高速、文青高速前期工作取得突破。提前啟動60余個重點交通項目前期工作，為國土空間規(guī)劃調(diào)整做準備。深入謀劃、積極爭取溫義高速、樂永青高速、泰蒼高速等項目納入國家、省相關(guān)規(guī)劃。

（二）民生交通喜獲豐收。完成“四好農(nóng)村路”投資75億元，同比增長50%，建設(shè)提升3300公里，新改建鄉(xiāng)鎮(zhèn)運輸服務(wù)站17個，港灣式?？空?114個，村級農(nóng)村物流服務(wù)點1732個?！稖刂菔猩鷳B(tài)美麗公路設(shè)計指南》，實施美麗公路建設(shè)“三比三看”，打造美麗經(jīng)濟交通走廊1600多公里；創(chuàng)成了“四好農(nóng)村路”全國示范縣（瑞安）1個、省級示范縣1個（總數(shù)已達3個），美麗經(jīng)濟走廊示范縣1個、達標縣6個。深入開展“公交進鄉(xiāng)村、票價惠農(nóng)民”行動，城鄉(xiāng)公交一體化“三年任務(wù)兩年完成”，國有化改造城鄉(xiāng)客運班線466條、營運車輛2328輛。“民選民評”整治堵點20個，新增brt2條，主線總里程突破80公里；優(yōu)化調(diào)整86條常規(guī)公交線路，開通各類特色線路28條，新增社區(qū)巴士（微公交）34條。超額完成1150輛公交車、2500輛出租車清潔能源化更新，分別占全省1/4、1/2。高速公路省界收費站撤站任務(wù)全面完成，新增etc用戶112萬戶,超額完成年度計劃。行業(yè)安全生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定。

（三）交通產(chǎn)業(yè)取得突破。推動引進國家綜合物流信息平臺、北斗產(chǎn)業(yè)基地，招引7家龍頭物流企業(yè)入駐合作，并成功舉辦全國性、高規(guī)格的“交通強國、智慧物流”高峰論壇，“國字號”平臺集聚效應(yīng)顯現(xiàn)。成功申報獲批全國綠色貨運配送示范工程創(chuàng)建城市。溫州機場新版總體規(guī)劃獲批，機場飛行等級提升為4e級，航空物流園（一期）開工建設(shè)，機場旅客吞吐量1229萬人次，同比增長9.56%。溫州港轉(zhuǎn)型升級明顯加快，外貿(mào)內(nèi)支線成功轉(zhuǎn)移至深水港區(qū)，新增近洋集裝箱航線2條，開啟了汽車滾裝業(yè)務(wù)，溫州港集裝箱吞吐量80.1萬標箱、同比增18.9%。精心組織做好第二屆省智慧交通博覽會參展，簽約額達53億元。

（四）交通改革成效顯著。在全省率先順利完成交通機構(gòu)改革、交通綜合執(zhí)法改革（并入漁檢大隊、上收三個區(qū)公路路政隊伍，撤銷港航、公路、運管三個副縣級單位，新組建綜合執(zhí)法隊、公運中心、港航中心。），“規(guī)劃一張圖、建設(shè)一盤棋、管理一體化”的綜合交通發(fā)展體制機制進一步完善。交通“互聯(lián)網(wǎng)+綜合監(jiān)管”入選省交通廳建設(shè)試點。交通“最多跑一次”改革繼續(xù)深化，納入“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”辦理事項313項，網(wǎng)辦率、掌辦率、跑零次率、材料電子化率實現(xiàn)4個100%。積極推動樞紐門戶綜合改革，促進“最多跑一次”向交通公共服務(wù)領(lǐng)域延伸。

二、2020年工作思路

2020年，聚力聚焦全國性綜合交通樞紐建設(shè)，堅持“大干交通、干大交通”，全力沖刺完成綜合交通發(fā)展“十三五”規(guī)劃任務(wù)。計劃實施交通建設(shè)重點項目126個,力爭年度交通建設(shè)投資增長10%以上。重點抓好五方面工作：

（一）深化綜合交通戰(zhàn)略研究。一是謀劃交通強國溫州實施方案。聚焦長三角一體化發(fā)展等國家戰(zhàn)略和省市重大決策部署，結(jié)合交通強國浙江試點工作要求，深入開展綜合立體交通網(wǎng)編制，深化高水平建設(shè)全國性綜合交通樞紐的路徑、舉措。二是高質(zhì)量編制“十四五”綜合交通規(guī)劃。重點謀劃提出“十四五”規(guī)劃“六個重大”（重大產(chǎn)業(yè)、重大平臺、重大工程、重大項目、重大政策、重大改革舉措），爭取更多項目納入國家、省級規(guī)劃盤子。三是開展溫州融入長三角交通一體化、浙南閩北贛東綜合交通發(fā)展、甌江流域港口資源整合、物流平臺服務(wù)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級等專題研究，做好交通發(fā)展項目和政策儲備。

（二）高效推進綜合交通建設(shè)。綜合施策，狠抓重點項目建設(shè)攻堅，加快打造三個“1小時”交通圈。建成龍麗溫高速文泰段、七都北汊橋、235國道泰順段改建工程等20個項目。開工建設(shè)瑞蒼高速、溫州港深水航道、330國道淺灘壩頭霓嶼側(cè)段快速化改造工程等28個項目；提速續(xù)建高鐵北站、杭溫高鐵一期工程、市域鐵路s2線、甌江北口大橋、龍麗溫高速文景段、金麗溫高速東延線、g104、g330等項目。著眼鄉(xiāng)村振興、全域旅游，建設(shè)提升“四好農(nóng)村路”1600公里以上，全面完成三年行動計劃任務(wù)。以新建成高速公路為重點，開展路域環(huán)境整治提升，把高速公路全線打造成美麗風(fēng)景線。前期方面，創(chuàng)新交通項目前期工作，按照工可深度開展儲備項目庫建設(shè)方案研究，固化功能定位、線位方案和技術(shù)標準，加強與國土空間規(guī)劃銜接。強化重大項目專班推進，深化溫義高速、機場t3航站樓、第二跑道等項目前期。

（三）深入整治城市交通擁堵。緊緊圍繞群眾獲得感和出行滿意率提升目標，堅持規(guī)劃、建設(shè)、管理“三位一體”，統(tǒng)籌推進交通治堵。一是落實責任，合力治堵。強化協(xié)調(diào)督導(dǎo)，督促各成員單位牢固樹立“一盤棋”思想，密切配合、高效推進城市交通設(shè)施建設(shè)、公共交通發(fā)展、交通秩序管理等工作。二是補齊短板，科學(xué)治堵。加快軌道交通和brt成網(wǎng)建設(shè)，優(yōu)化s1線接駁體系，建成brt7號線（一期）、8號線，著力補齊大容量公交發(fā)展短板。加快清潔能源公交車、出租車推廣應(yīng)用，助力打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)。三是打通堵點，精準治堵。按照“真治堵、治真堵”要求，繼續(xù)開展堵點整治“民選民評”活動，全域整治堵點20個，全面完成三年整治任務(wù)，編制實施新一輪堵點整治計劃。

篇8

關(guān)鍵詞：三舊改造；土地集約；城市更新

中圖分類號：TU984 文獻標識碼：A 文章編號：

佛山市作為廣東省的重要現(xiàn)代制造業(yè)城市之一，經(jīng)濟的飛速發(fā)展勢必會需要大量的土地作為支撐。而在用地方面，佛山的開發(fā)強度已超過40%，備用土地極少，已開發(fā)利用的土地效率低下，工廠布局分散，污染較大，周邊城鎮(zhèn)老城中心大部分老化。因此，“三舊”改造迫在眉睫。

1 “三舊”改造的概念

1.1 “三舊”改造的淵源

“三舊”改造是國土資源部給予廣東省的特殊政策。在粵府[2009]78號文中，“三舊”改造的實施意見對現(xiàn)行的國土資源政策有六大突破：一是簡化了補辦征收手續(xù)；二是允許按現(xiàn)狀完善歷史用地手續(xù)；三是允許采用協(xié)議出讓供地；四是土地純收益允許返撥支持用地者開展改造；五是農(nóng)村集體建設(shè)用地改為國有建設(shè)用地，可簡化手續(xù)；六是邊角地、插花地、夾心地的處理有優(yōu)惠。由于是試行的特殊政策，因此在完善歷史用地手續(xù)方面，也只給了3年的時間，到2012年為止。

2007年，根據(jù)南海區(qū)舊物業(yè)改造的經(jīng)驗，佛山市制定《佛山市人民政府關(guān)于加快推進舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村居改造的決定》，佛山市正式出現(xiàn)“三舊”改造的概念。

1.2 三舊改造的具體內(nèi)容

“三舊改造”是在城市發(fā)展到一定階段后，土地集約化發(fā)展要求下，針對“舊城鎮(zhèn)”、 “舊廠房”和“舊村居”的改造，目的在于促進土地的有效利用。

“舊城鎮(zhèn)”改造，主要是指區(qū)、鎮(zhèn)（街道）城區(qū)內(nèi)國有土地的舊民居、舊商鋪、舊廠房等的改造；“舊廠房”改造，是指鎮(zhèn)（街道）、村和工業(yè)園區(qū)內(nèi)的舊廠房的改造，包括嚴重影響城市觀瞻的臨時建；“舊村居”改造，是指在 “城中村”、“園中村”、“空心村” 等推進農(nóng)民公寓建設(shè)、舊物業(yè)改造和村容村貌整治。

2 “三舊”改造的意義

“三舊”改造工作的開展，對佛山城鎮(zhèn)空間及經(jīng)濟社會的發(fā)展具有以下意義：

（1）有助于城市土地整合。經(jīng)過了長期快速粗放型的城鎮(zhèn)發(fā)展，佛山的城鄉(xiāng)符合土地規(guī)劃要求的土地資源已經(jīng)所剩無幾，只有通過對現(xiàn)狀城市建設(shè)用地的合理調(diào)整，優(yōu)化城市土地利用效率來獲取今后城市發(fā)展空間，才不至于繼續(xù)以侵占農(nóng)業(yè)用地為代價實現(xiàn)城鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展。如今，對現(xiàn)狀城市建設(shè)用地進行整理，可避免今后投入更大的改造力度。在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，對土地的合理化調(diào)整工作開展越早，相對投入就會越少。“三舊”改造正是針對盤活土地資源的要求應(yīng)運而生的政策。

（21）有助于城市經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。產(chǎn)業(yè)升級優(yōu)化是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的核心，落實到空間上就是土地利用方式的轉(zhuǎn)型。由于改革開放以來，佛山的勞動密集型產(chǎn)業(yè)粗放式發(fā)展模式，造成了佛山城市布局分散，空間規(guī)劃凌亂，產(chǎn)業(yè)布局不合理，嚴重制約了城市的核心凝聚力與綜合競爭力?！叭f”改造與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃相結(jié)合，引進技術(shù)密集型、資金密集型的高端產(chǎn)業(yè)，有利于促進佛山產(chǎn)業(yè)升級和各種經(jīng)濟要素的優(yōu)化配置。

（3）對城市功能的補充、完善。隨著城市化的加快發(fā)展，傳統(tǒng)的舊城區(qū)部分區(qū)域物質(zhì)、功能老化越來越嚴重，現(xiàn)有的功能已不能適應(yīng)現(xiàn)代生活的需求?！叭f”改造的過程也是對城市功能的補充、完善，改善城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量的契機。有助于拓展城市空間，完善城市結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)合理布局，尤其是加快舊城區(qū)的功能再造和產(chǎn)業(yè)升級，有利于構(gòu)建宜居環(huán)境和城市化的質(zhì)量提高。

3 佛山“三舊”改造的特點分析

3.1 提升城市品位，促進舊街區(qū)更新——祖廟東華里模式

佛山是嶺南文化的發(fā)祥地，而祖廟東華里片區(qū)則是嶺南文化高度聚集區(qū)。在這里，保留著大量不同時代風(fēng)格的宗教廟宇、祠堂、家廟等等。據(jù)統(tǒng)計，區(qū)內(nèi)有22家文物保護單位。然而，祖廟東華里片區(qū)也面臨日益突出的問題：片區(qū)內(nèi)布局混亂、房屋破舊、街道狹窄、市政和公共設(shè)施短缺；大部分文物保護單位及優(yōu)秀歷史建筑損毀情況嚴重，諸多非物質(zhì)文化遺產(chǎn)后繼乏人。

經(jīng)過審慎考慮，禪城區(qū)政府決定實施該歷史文化街區(qū)改造，通過文化與商業(yè)相互融合，把這里打造成為融合嶺南民俗文化、佛山時代特色和現(xiàn)代商業(yè)文明，輻射珠三角的集文化、旅游、居住、商業(yè)為一體的現(xiàn)代街區(qū)。禪城區(qū)采取“政府引導(dǎo)、規(guī)劃引領(lǐng)、屬地實施、市場運作、分步推進、各方受益”的模式推進改造。東華里改造項目不僅提升了土地價值，也增加了居民收入。

3.2打造高品質(zhì)惠民設(shè)施，實現(xiàn)舊村居改造——夏西村模式

夏西農(nóng)民公寓“夏西新邨”規(guī)劃占地面積680畝，預(yù)計總投資約10億元，建筑面積約75萬平方米，規(guī)劃安置居民1萬多人，計劃用10年時間全面建成。夏西村啟動舊村改造工程，高標準規(guī)劃建設(shè)新夏西：除了建設(shè)農(nóng)民公寓，該村還改造舊工業(yè)區(qū)產(chǎn)業(yè)，建設(shè)廣東夏西國際橡塑城，加快夏西產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級；結(jié)合舊佛平路河涌改造工程，打造夏西“一河兩岸”獨特魅力景觀；打造“紫金城”特色美食娛樂之都。夏西農(nóng)民公寓是南海中心城區(qū)的典型“城中村”改造項目，它的改造模式對南海后續(xù)的舊村居改造具有重要參考作用。

3.3不拆不建引入新興產(chǎn)業(yè)——佛山創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園模式

與大部分改造推倒重來式的方式相反，佛山創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園的改造沒有新建一棟建筑物，而是最大限度地保留了原有廠房的骨架和特征。在此基礎(chǔ)上，再賦予舊廠房新的產(chǎn)業(yè)形態(tài)和生活形態(tài)，使工業(yè)遺產(chǎn)與新興產(chǎn)業(yè)相得益彰。

作為佛山首例采用這種模式的三舊改造項目，佛山創(chuàng)意園在運作上相當成功，為其他舊工業(yè)區(qū)改造提供了典范。這里先后被授予廣東文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園、廣東省軟件產(chǎn)業(yè)園、廣東省版權(quán)興業(yè)示范基地、廣東省知識產(chǎn)權(quán)實驗區(qū)域、國家知識產(chǎn)權(quán)局專利交易基地等。

4 改造動力機制

4.1 利益驅(qū)動

伴隨我國工業(yè)化、城市化高速前進, 城市拆遷模式的演變, 城市土地的價值和收益已成為城市更新的關(guān)鍵所在, 城市更新實際上是一種經(jīng)濟利益的再分配。對于“三舊”改造而言，很多程度上也有賴于利益相關(guān)方對于利益的追逐，受利益驅(qū)動。

三舊改造中涉及的主要利益群體有三個, 即城市政府、開發(fā)商、動遷居民或業(yè)主。一般情況下，政府和開發(fā)商在改造中是最大的獲利群體。城市政府需要得到社會效益，更重要的是得到經(jīng)濟回報，其利益主要體現(xiàn)在稅收變化上；相比之下，開發(fā)商的利益目標十分明確而單一，即最大限度地獲取利潤； 動遷居民希望在城市改建過程中能獲得滿意的補償，以及實現(xiàn)改善現(xiàn)有的住房條件和生活條件等利益目標。三方利益相關(guān)群體各自利益的實現(xiàn)是三舊改造進行的最重要動力。三舊改造要充分調(diào)動三方的積極性，才能推動三舊改造順利進行。

4.2 政府政策與財力支持

當前在我國，城市更新很大程度上有賴于城市政府的組織。目前，佛山的發(fā)展已經(jīng)基本形成了良好的投資環(huán)境和城市發(fā)展建設(shè)環(huán)境，大部分地區(qū)已經(jīng)由政府財力投入型發(fā)展開始轉(zhuǎn)向僅需要政府政策扶持和支持型發(fā)展。政策支持已經(jīng)成為佛山城市發(fā)展和“三舊改造”的重要推動力。

5 南海區(qū)“三舊”改造更新策略探討

廣佛國際商貿(mào)城和鳳池村作為佛山市南海區(qū)“三舊”改造轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、推動城市和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級道路上的典型，探索了在城市發(fā)展空間不足的情況下，如何拓展城市的潛在增長點，挖掘現(xiàn)有的土地資源，集約節(jié)約用地，實現(xiàn)可持續(xù)性的跨越發(fā)展。本文以“三舊”改造之“舊廠房”和“舊村莊”改造為例，探討了南海區(qū)“三舊”改造更新的策略。

5.1 “三舊”改造之“舊廠房”改造——廣佛國際商貿(mào)城

從舊廠房到商業(yè)街區(qū)，廣佛國際商貿(mào)新城已經(jīng)走過了2年的發(fā)展歷程。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換升級的基礎(chǔ)上，利用藝術(shù)創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的集群效應(yīng)，帶動了其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展(圖1)。

廣佛國際商貿(mào)新原為大瀝鎮(zhèn)聯(lián)窖地區(qū)廢舊塑料市場，處于高污染低效益狀態(tài)。作為南海區(qū)“三舊”改造中“產(chǎn)業(yè)置換，廠區(qū)升級”的實驗區(qū)，改造考慮到原有廠房的建筑質(zhì)量，以及改造的經(jīng)濟性和生態(tài)環(huán)保，采用了“有機更新”以及創(chuàng)意LOFT 改造理念——按照生物新陳代謝的規(guī)律延續(xù)了舊城持續(xù)的活力。改變了傳統(tǒng)的城市更新中大拆大建的方式，利用原有的廠房資源進行整理，在最大限度地保留原有廠房骨架和特征的基礎(chǔ)上，賦予舊廠房新的產(chǎn)業(yè)形態(tài)和生活形態(tài)，轉(zhuǎn)出高污染、高能耗、低附加值的產(chǎn)業(yè)，不拆不建引入新的產(chǎn)業(yè)，使工業(yè)遺產(chǎn)與新興產(chǎn)業(yè)相互融合。

圖1 改造后“廣佛國際商貿(mào)城”

5.2 三舊”改造之“舊村居”改造——鳳池裝飾材料市場

作為南海區(qū)“三舊”改造的項目之一，大瀝鎮(zhèn)鳳池村在改造之前是木材加工市場，土地利用率較低，經(jīng)房屋置換等方式進行補償、改造之后，新建的鳳池裝飾材料市場不僅改善了城市景觀，還結(jié)束了鳳池村沒有裝飾材料市場的歷史，可以說，南海區(qū)在土地緊缺和新增用地量難以滿足發(fā)展需求的狀況下，借助“三舊”改造，優(yōu)化了發(fā)展空間(圖2)。

鳳池裝飾材料市場的建設(shè)，是南海區(qū)在過去五年“突出城市升級，優(yōu)化發(fā)展空間”的一個縮影。借助“三舊改造”，鳳池村裝飾市場二期共完成拆遷面積約44700平方米，建成了酒店、商場、酒樓食肆、沐足城、桌球城、網(wǎng)吧、茶藝館等一大批商業(yè)性基礎(chǔ)設(shè)施項目，形成了工、商業(yè)發(fā)展并駕齊驅(qū)的局面，既整治了村容村貌，以提升村級物業(yè)檔次。

圖2 改造后的鳳池村裝飾材料市場

6結(jié)論

在土地稀缺與土地需求的矛盾突顯的現(xiàn)實狀況下，佛山在推進“三舊”改造工作中，結(jié)合自身實際，先行先試，因地制宜，確立了以舊城鎮(zhèn)改造、舊村居改造、工礦廠企改造、生態(tài)環(huán)境改造、都市農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、主題文化公園建設(shè)等改造用途對“三舊”項目進行改造方向上的引導(dǎo)，推動形成若干相對集聚的功能區(qū)，在實踐中敢于創(chuàng)新，摸索出一些富有特色和操作性強的途徑，構(gòu)成了國內(nèi)特色的“佛山模式”。

參考文獻

[1] 周曉，傅方煜.由廣東省“三舊改造”引發(fā)的對城市更新的思考[J].現(xiàn)代城市研究，2011

篇9

 

為深化農(nóng)村土地制度改革，扎實做好集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)入市試點工作，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，支持“三鄉(xiāng)工程”建設(shè)，促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置和高效集約利用，特制定本工作方案。

一、總體要求

在確保土地所有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的前提下，積極推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市有關(guān)工作。

（一）堅持規(guī)劃先行。圍繞城市規(guī)劃未完全覆蓋集體經(jīng)營性建設(shè)用地等問題，發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的先導(dǎo)作用，強化與“十四五”等規(guī)劃的“多規(guī)合一＂，實現(xiàn)土地資源合理配置，提高集體經(jīng)營性建設(shè)用地價值，促進全縣空間布局優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和人口調(diào)整，推進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）堅持農(nóng)民主體。圍繞賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利的總要求，充分尊重農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租等應(yīng)當經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員會議三分之二以上成員或成員代表會議三分之二以上成員同意。

（三）堅持市場運作。圍繞“同等入市、同權(quán)同價＂的要求，充分依托江蘇省土地交易或農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易平臺，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。鼓勵地塊交易引入競爭性環(huán)節(jié)，采用“招標、拍賣、掛牌”等方式進行，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

（四）堅持審慎穩(wěn)妥。依據(jù)新土地管理法相關(guān)規(guī)定，在借鑒外地集體經(jīng)營性建設(shè)用地試點地區(qū)成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，選擇有條件的地塊先行試點，取得成功經(jīng)驗后逐步在全縣推廣施行。

二、目標任務(wù)

（一）盤活集體建設(shè)用地。對依法登記、符合國土空間規(guī)劃（土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃）、具備開發(fā)建設(shè)所需要的基礎(chǔ)設(shè)施等條件的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，采取有償方式直接入市，拓展集體增收渠道，緩解建設(shè)用地供需矛盾，為實施集體經(jīng)營性收入“18萬＋”和“50萬＋”增添新動能。

（二）強化集體產(chǎn)權(quán)管理。入市后的農(nóng)村集體建設(shè)用地納入與國有建設(shè)用地統(tǒng)一的監(jiān)管平臺進行監(jiān)管，由縣不動產(chǎn)登記交易中心統(tǒng)一登記發(fā)證。履行與國有建設(shè)用地同等義務(wù)，按規(guī)定承擔相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用、繳納相關(guān)稅費并辦理不動產(chǎn)登記手續(xù)。在使用年限內(nèi)，參照國有建設(shè)用地使用權(quán)享有轉(zhuǎn)讓、出租、抵押權(quán)能。

（三）建立健全交易規(guī)則。入市的集體建設(shè)用地納入年度供地計劃管理，全部進入江蘇省土地交易平臺或農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易平臺交易。除所有權(quán)主體不同外，集體建設(shè)用地交易過程與規(guī)則嚴格參照國有建設(shè)用地執(zhí)行。

（四）不斷完善分配機制。按照保護農(nóng)民利益、支持集體經(jīng)濟、促進農(nóng)村發(fā)展的原則，逐步探索建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，不斷提升增值收益分配的合理化水平。鼓勵鎮(zhèn)（街道）通過合理使用分成調(diào)節(jié)金，有效增加集體經(jīng)濟組織收入，讓相關(guān)村集體通過股份分紅等實現(xiàn)可持續(xù)的二次分配收入。

三、試點條件

當前我縣已具備開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點條 件，具體為：

（一） 基礎(chǔ)配套工作扎實

當前，我縣農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作穩(wěn)步開展，工作 進展成效顯著，集體建設(shè)用地基準地價制定工作已完成。

（二） 集體經(jīng)營性建設(shè)用地存量大，入市需求明顯

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地面廣量大，入市需求明顯。經(jīng)濟社 會發(fā)展對土地需求日益增長，市場主體、政府對利用集體建設(shè)用 地在推動項目落地過程中優(yōu)化布局、提高效益具有極高共識。

（三） 鄉(xiāng)村振興穩(wěn)步推進

圍繞綠色發(fā)展、特色發(fā)展，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，強化資金投入， 加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，我縣集中優(yōu)勢力量強化規(guī)劃編制，堅持“多規(guī)合一”優(yōu)化鄉(xiāng)村布局， 鄉(xiāng)村振興的推進給農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市提供了契機。

四、交易程序

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租、作價出資（入股）入市交易，原則上應(yīng)采用招標、拍賣和掛牌形式。具體按以下流程進行：

（一）前期準備。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市前，入市實施主體完成擬入市宗地勘測定界，依法申請取得經(jīng)批準的規(guī)劃條件，包括入市宗地的位置、面積、土地用途、開發(fā)強度配套設(shè)施等要求。

（二）編制方案。入市主體依據(jù)規(guī)劃條件提出具體地塊的入市方案。土地入市方案應(yīng)包括擬入市宗地的位置、空間范圍、用途、面積、使用年限、入市方式、土地移交時間、規(guī)劃條件、開竣工時間、起始價、競買保證金、底價確定原則（有底價出讓的）、收益分配辦法、土地價款繳納比例、入市主體和委托入市主體和期限等內(nèi)容。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市起始地價須經(jīng)有資質(zhì)的評估機構(gòu)評估，方案應(yīng)經(jīng)集體經(jīng)濟組織民主討論通過。

（三）方案審批。入市方案由入市實施主體報鎮(zhèn)政府（街道辦事處）審核后，送縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源和規(guī)劃部門進行審查，報縣政府批準同意后，縣自然資源和規(guī)劃部門發(fā)放《漣水縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市核準書》。

（四）入市交易。縣自然資源和規(guī)劃部門按照入市方案，編制供地方案及招拍掛上市文件，組織在江蘇省土地交易平臺公開進行交易。竟得人（中標人）按照合同約定，將土地價款繳納至縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市專項賬戶。

（五）簽訂合同。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃等交易完成后，由縣自然資源和規(guī)劃部門與競得人（中標人）簽訂《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地成交確認書》。簽訂成交確認書后，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)交易雙方應(yīng)簽訂《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓（租賃、作價、出資入股）合同》。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地使用權(quán)人在規(guī)定期限內(nèi)繳納土地價款及相關(guān)稅費。

（六）申請規(guī)劃許可。在建設(shè)用地使用權(quán)受讓合同簽訂后，縣縣自然資源和規(guī)劃局申請領(lǐng)取建設(shè)用地規(guī)劃許可證， 辦理開發(fā)建設(shè)需要的其他事項。

（六）登記發(fā)證。集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)入市交易完成后，辦理不動產(chǎn)登記；有地上建筑物的，同時申請登記。

五、實施步驟

（一）開展基礎(chǔ)調(diào)查(2020年10月）。以第三次國土調(diào)查結(jié)果為依據(jù)，對縣域內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進行分類匯總，并實行動態(tài)管理，對所涉及宗地產(chǎn)權(quán)進行明晰，鞏固確權(quán)頒證成果。同時，深入了解各鎮(zhèn)（街道）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市意愿，為科學(xué)決策、推進試點打下基礎(chǔ)。

（二）編制村莊規(guī)劃(2021年2月底）?；谵r(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地現(xiàn)狀和土地利用總體規(guī)劃，堅持“多規(guī)合一＂，綜合考慮試點地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地總體布局，對于入市意愿較強、條件成熟的鎮(zhèn)村，啟動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地控制性詳細規(guī)劃編制工作，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展指明方向。

（三）制定配套政策(2021年2月-2021年3月）。在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合漣水縣實際，研究制定集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理辦法、操作細則、規(guī)范性文本，建立入市交易制度；按照國家有關(guān)規(guī)定研究制定集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市土地收益調(diào)節(jié)金征收辦法和收益分配指導(dǎo)意見等規(guī)范性文件。

（四）開展交易試點(2021年2月－4月中旬）。組織漣城街道、保灘街道、高溝鎮(zhèn)、紅窯鎮(zhèn)篩選出可以入市交易的地塊，縣自然資源和規(guī)劃部門根據(jù)相關(guān)規(guī)定，指導(dǎo)其制定具體地塊供地方案，經(jīng)依法批準后按法定程序公開交易。

（五）總結(jié)完善推廣(2021年4月30日前）。在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，修訂完善我縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市辦法和配套政策，在全縣范圍內(nèi)推廣集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作。

六、職責分工

縣自然資源和規(guī)劃局負責全縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點管理、監(jiān)督和指導(dǎo)工作。在試點的基礎(chǔ)上會同縣其他相關(guān)部門制定全縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市實施辦法、操作細則；指導(dǎo)試點鎮(zhèn)（街道）招標拍賣掛牌入市交易的具體實施、交易結(jié)果確認；制定全縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)網(wǎng)上交易規(guī)則，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地交易平臺。

縣財政局負責集體經(jīng)營性建設(shè)用地成交價款專賬核算，會同相關(guān)部門制定全縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地增值收益調(diào)節(jié)金征收及使用辦法，指導(dǎo)試點鎮(zhèn)（街道）用好土地增值收益及調(diào)節(jié)金。

縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局負責農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市集體決策、收益使用監(jiān)督檢查。指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織規(guī)范決策程序、搞好土地增值收益分配使用、加強集體資產(chǎn)管理。

其他相關(guān)部門根據(jù)各自職能，共同參與做好集體建設(shè)用地入市的監(jiān)督、管理、服務(wù)和配套政策的制定工作。

 

篇10

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)；城鄉(xiāng)規(guī)劃；現(xiàn)狀；規(guī)劃措施

中圖分類號：TU984文獻標識碼： A

一、我國城鄉(xiāng)規(guī)劃概況

（一）城鄉(xiāng)規(guī)劃的含義

城鄉(xiāng)規(guī)劃指對在一定時期內(nèi)城鄉(xiāng)的經(jīng)濟和社會發(fā)展、土地利用、產(chǎn)業(yè)布局等各項建設(shè)的綜合部署、具體安排和實施管理等，具有全局性、綜合性和戰(zhàn)略性的屬性。具體包括省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃?？茖W(xué)的城鄉(xiāng)規(guī)劃不但能加快城市化進城，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推動城鄉(xiāng)一體化，促進城市健康快速發(fā)展，而且能為人民群眾創(chuàng)造良好的生活和工作環(huán)境。

（二）城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要性

鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的發(fā)展需要科學(xué)的規(guī)劃和部署，該類型規(guī)劃作為城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展中重要的組成部分，對我國城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展起著重要的作用。城鄉(xiāng)規(guī)劃不但是全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，而且以它戰(zhàn)略性、綜合性、技術(shù)性和公共政策屬性的特點，為協(xié)調(diào)我國城鄉(xiāng)空間布局，推動城鄉(xiāng)一體化，加快統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域的發(fā)展，改善人民的生活質(zhì)量與工作環(huán)境，起到了非常重要的作用。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)以及城鄉(xiāng)規(guī)劃的現(xiàn)狀分析

近年來，雖然我國的發(fā)展取得了長足的進步，國民生產(chǎn)總值排名在世界上不斷上升，但人口多、底子薄的情況并未得到根本改變，仍屬于發(fā)展中國家，這就是我國的基本國情。一切城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制，包括規(guī)劃中指標選用、建設(shè)標準的確定、分期建設(shè)目標的擬定，均宜從這個基本國情出發(fā)，符合國情是城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的基本出發(fā)點。我國幅員遼闊，城市眾多，各地自然、區(qū)域乃至經(jīng)濟、社會發(fā)展程度差別很大，城鄉(xiāng)規(guī)劃不能簡單地采用統(tǒng)一的模式，必須因地制宜提出切實可行的規(guī)劃方案。城鄉(xiāng)規(guī)劃是一項全局性和綜合性，及戰(zhàn)略性的工作，涉及的政治和經(jīng)濟，以及文化與社會生活等不同領(lǐng)域。制定合理的城市規(guī)劃，需要根據(jù)現(xiàn)代化建設(shè)整體的要求，立足于當前，面向未來發(fā)展，統(tǒng)籌兼顧并進行綜合的布局。同時要處理好局部和整體、近期和長遠、需要和可能、經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展、城市建設(shè)和環(huán)境保護，以及進行現(xiàn)代化建設(shè)和保護歷史遺產(chǎn)等一系列的關(guān)系。通過加強和改進城市規(guī)劃工作，促進城市健康發(fā)展，為人民群眾創(chuàng)造良好的工作和生活環(huán)境。當前我國正處在加速城市化的時期，即面臨難得的歷史機遇，又面臨著巨大的挑戰(zhàn)。城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)的根本目的就是促進社會、經(jīng)濟、文化的綜合發(fā)展，不斷優(yōu)化城鄉(xiāng)人居環(huán)境。實施城鄉(xiāng)規(guī)劃與城鄉(xiāng)綜合發(fā)展是相輔相成、互為依據(jù)的。沒有城鄉(xiāng)的不斷發(fā)展就不可能為實施城鄉(xiāng)規(guī)劃提供物質(zhì)基礎(chǔ)。

目前，城鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)劃仍然受困于很多不良政策口號的困局中，近年來，為了響應(yīng)國家與政府的號召，很多區(qū)域都在搞城鎮(zhèn)建設(shè)，但是大多數(shù)的城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，都只停留在喊口號，簡單做規(guī)劃或者城鎮(zhèn)范圍之內(nèi)扯橫幅的層面上，還有些區(qū)域則只是拆幾棟違章的建筑或建幾條商業(yè)街等表面功夫上，城鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)劃根本得不到有效地貫徹實施。這說明當?shù)卣畬ζ浣ㄔO(shè)規(guī)劃不重視，同時城鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)劃面臨著資金難和技術(shù)難，以及落實難等困境，很難能夠落實到位。另外，城鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)劃缺乏前瞻性與科學(xué)性，所以，規(guī)劃要先于建設(shè)，要在科學(xué)合理的規(guī)劃下，進行城鎮(zhèn)建設(shè)。但是，當前各城鎮(zhèn)在其制定規(guī)劃時，較隨意，沒能夠考慮到城鎮(zhèn)規(guī)劃科學(xué)性與城鎮(zhèn)發(fā)展的長遠目標，造成了很多問題的規(guī)劃都處于“空白”狀態(tài)，如規(guī)劃沒能充分的考慮城鎮(zhèn)內(nèi)部資源的整合利用，老城更新模式的研究不夠，對城鎮(zhèn)建設(shè)用地的缺乏動態(tài)追蹤，造成了城鎮(zhèn)建設(shè)中的程序違法、布局不合理等，嚴重制約了城鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展。

三、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)中城鄉(xiāng)規(guī)劃編制與管理的完善

（一）在完善城鄉(xiāng)規(guī)劃體制體系方面，要構(gòu)建發(fā)展戰(zhàn)略研究，指導(dǎo)人口、用地、產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，然后進一步確定城鎮(zhèn)的規(guī)模、用地空間布局、公服設(shè)施和市政設(shè)施的技術(shù)路徑。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要組成部分，應(yīng)該與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃銜接起來。同時，在制定規(guī)劃的時候應(yīng)該通過公共政策分區(qū)的思路覆蓋行政全域，以提高城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的科學(xué)性、合理性以及合法性。

（二）完善城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體系，建立統(tǒng)一的規(guī)劃管理體系，在多部門協(xié)作與多規(guī)銜接的基礎(chǔ)上，對土地利用情況進行動態(tài)管理。現(xiàn)階段的信息技術(shù)以及空間管理、分析技術(shù)，為建立規(guī)劃的信息動態(tài)共享平臺，保證城鄉(xiāng)的空間規(guī)劃的科學(xué)性與嚴謹性提供了可能。動態(tài)共享平臺能對不同的功能區(qū)進行科學(xué)的管理，將經(jīng)濟社會發(fā)展水平和土地供應(yīng)計劃進行結(jié)合，更好的推動城市建設(shè)。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃方面要建立健全制度措施，將建設(shè)的重點和城市以及城鎮(zhèn)的規(guī)劃與土地利用的規(guī)劃進行結(jié)合，注重公眾參與，吸收公眾意見，保證居民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

四、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)以及城鄉(xiāng)規(guī)劃的措施

（一）堅持以科學(xué)發(fā)展為指導(dǎo)思想，統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展。我國各級政府在進行城鄉(xiāng)規(guī)劃編制工作時，應(yīng)該切實以科學(xué)發(fā)觀為指導(dǎo)思想。首先，要求規(guī)劃編制工作始終要堅持以人為本的核心，注重社會公平和公共利益，給廣大群眾營造良好生活和工作環(huán)境，并不斷提高人民群眾的生活質(zhì)量。其次，規(guī)劃編制過程要始終堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和合理布局的理念，積極引導(dǎo)大、中、小城市和小城鎮(zhèn)以及農(nóng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展，注重、重點地區(qū)建設(shè)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等，妥善處理好各方面的關(guān)系，從單純地注重城市建設(shè)與發(fā)展轉(zhuǎn)向到更好地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，進一步推動城鄉(xiāng)區(qū)域的互促共進。最后，規(guī)劃編制過程中要加強當?shù)丨h(huán)境和生態(tài)保護，嚴格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)項目的規(guī)模和數(shù)量，合理開發(fā)自然資源，堅決杜絕以往的片面追求經(jīng)濟效益，而應(yīng)該兼顧經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益，兼顧經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境，發(fā)展一條承載能力強的集約型城鎮(zhèn)化道路，推動城鎮(zhèn)發(fā)展模式從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。

（二）加大經(jīng)費投入力度，建立完善健全的規(guī)劃編制機制和體系。雖然我國城鄉(xiāng)規(guī)劃編制機制和體系不斷完善，但是和世界發(fā)達國家相比較，我國仍然需要建立完善健全的規(guī)劃編制機制和體系，這就需要我國各級政府加大資金投入力度，建立城鄉(xiāng)規(guī)劃編制項目資金，從而為我國進一步建立城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系和機制打下堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃覆蓋面，解決我國目前存在的規(guī)劃編制滯后的問題，加快城鄉(xiāng)一體化，進一步推進我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展。另外，我國各級政府應(yīng)該根據(jù)自身實際情況，盡快完善并科學(xué)制定城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的相關(guān)標準和準則。

（三）在規(guī)劃編制過程中，各新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)注重把握國家和省的政策向，運用新的規(guī)劃理念和技術(shù)手段，打破城鄉(xiāng)分割、重城輕鄉(xiāng)的傳統(tǒng)規(guī)劃格局，適度擴大了新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模和空間，堅持園區(qū)發(fā)展規(guī)劃與鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃相結(jié)合，優(yōu)化資源配置，增強新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集聚和輻射能力，為把新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)成為產(chǎn)業(yè)發(fā)達、民生殷實，設(shè)施完善、功能齊全，生態(tài)宜居、環(huán)境優(yōu)美，管理民主、文明和諧，區(qū)域規(guī)模大、輻射帶動能力強的現(xiàn)代化鄉(xiāng)鎮(zhèn)奠定了堅實的基礎(chǔ)。要在規(guī)劃系統(tǒng)開展實踐科學(xué)發(fā)展觀學(xué)習(xí)活動，結(jié)合規(guī)劃工作實際，堅持以提高思想認識為主線，以解決突出問題為手段，以創(chuàng)新體制機制為重點，以促進科學(xué)發(fā)展為目的，探索和總結(jié)推進規(guī)劃工作科學(xué)發(fā)展的經(jīng)驗和做法。要進一步優(yōu)化整合內(nèi)部審批流程，減少審批環(huán)節(jié)，加速內(nèi)部運行，縮短審批時限，做到政策不截留，差錯不發(fā)生，時間不耽擱，提高工作效率。

（四）城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)，需要把環(huán)境保護放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的首位，規(guī)劃中要體現(xiàn)出“保護第一，預(yù)防為主，防治結(jié)合”的環(huán)保方針，要嚴格的貫徹其環(huán)保精神，任何凌駕于環(huán)境之上的規(guī)劃都要堅決予以取締，環(huán)境保護是千秋大業(yè)，是絕不容忽視的頭等大事，要保證城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)不損害環(huán)境。此外，必須樹立牢固的文化遺產(chǎn)保護意識，物質(zhì)文化遺產(chǎn)是寶貴財富和珍貴名片，在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)中要保留歷史建筑和文化建筑，絕不能隨意拆遷。

結(jié)束語：

綜上所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)，需要多個部門相互協(xié)調(diào)與合作，各級政府在進行城市規(guī)劃編制工作時，需要樹立起全局意識，調(diào)動整個城鄉(xiāng)規(guī)劃編制部門、設(shè)計部門以及廣大人民群眾的參與積極性，建立規(guī)劃編制過程中的互動機制，并建立健全以發(fā)展改革、國土資源、城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)管理等部門的聯(lián)動機制，進一步提高各部門的協(xié)調(diào)與合作，從而加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)劃工作。

參考文獻：

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