導語：如何才能寫好一篇農(nóng)村土地確權補償標準，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

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[關鍵詞] 河北?。晦r(nóng)民；財產(chǎn)性收入；現(xiàn)狀；途徑

[中圖分類號] F470 [文獻標識碼] B

一、農(nóng)民財產(chǎn)性收入的內(nèi)涵

農(nóng)民財產(chǎn)性收入是農(nóng)民收入的一部分，農(nóng)民收入是指農(nóng)民人均純收入，與城鎮(zhèn)居民的可支配收入相對應，是指農(nóng)民的總收入扣除獲得這些收入所發(fā)生的費用后的收入總和。農(nóng)民收入主要來源于工資性收入、家庭經(jīng)營性收入、財產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入。

農(nóng)民財產(chǎn)性收入是指農(nóng)民由于擁有財產(chǎn)而獲得的收入。農(nóng)民財產(chǎn)包括金融資產(chǎn)、實物資產(chǎn)和無形資產(chǎn)。農(nóng)民的金融資產(chǎn)是指農(nóng)民所擁有的以價值形式存在的資產(chǎn)，包括農(nóng)民的現(xiàn)金、銀行存款、股票、債券、基金、保險等可以在金融市場上流通的金融工具。農(nóng)民的實物資產(chǎn)是指農(nóng)民所擁有的用于生產(chǎn)物品和提供服務的資產(chǎn)，包括農(nóng)民的房屋、土地、車輛、收藏品等。農(nóng)民的無形資產(chǎn)是指農(nóng)民所擁有的沒有實物形態(tài)，但具有法定權利和技術的資產(chǎn)，主要指農(nóng)民具有的專利權或商標權等。

農(nóng)民的財產(chǎn)性收入是農(nóng)民家庭將擁有的金融資產(chǎn)、實物資產(chǎn)和無形資產(chǎn)進行投資和轉(zhuǎn)讓所獲得的收入，根據(jù)河北省農(nóng)民的現(xiàn)狀，主要有下列幾方面構(gòu)成：一是土地財產(chǎn)性收入，是指農(nóng)民家庭土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)，土地征用補償?shù)?。二、農(nóng)民房屋財產(chǎn)性收入，包括出租房屋，房屋被拆遷，宅基地的轉(zhuǎn)讓等獲得的收入。三是金融財產(chǎn)性收入，包括存款所獲得的利息，股票收益，紅利收入等。

二、河北省農(nóng)民財產(chǎn)性收入的現(xiàn)狀

（一）河北省農(nóng)民人均財產(chǎn)性收入較低，占比小，發(fā)展速度不平穩(wěn)

在河北省重視三農(nóng)發(fā)展和惠農(nóng)政策的推動下，河北省農(nóng)民總收入逐年提高，河北省農(nóng)民人均總收入逐年提高，在農(nóng)民總收入的四個來源中，農(nóng)民工資性收入、經(jīng)營性收入、轉(zhuǎn)移性收入都是歷年提高的，唯有財產(chǎn)性收入，在2013年卻出現(xiàn)了下降趨勢。從以上分析可見，河北省農(nóng)民的財產(chǎn)性收入對農(nóng)民的生活水平的提高貢獻率較低，并且財產(chǎn)性收入極不穩(wěn)定，有待于數(shù)值的提高和政策的保障。

（二）河北省農(nóng)民的財產(chǎn)性收入遠遠低于城鎮(zhèn)的財產(chǎn)性收入

河北省農(nóng)村居民的財產(chǎn)性收入遠遠低于城鎮(zhèn)居民的收入，城鎮(zhèn)居民的財產(chǎn)性收入是農(nóng)民財產(chǎn)性收入的17.89倍，特別是當城鎮(zhèn)居民的財產(chǎn)性收入得到了迅速發(fā)展的同時，農(nóng)民的財產(chǎn)性收入?yún)s有所下降，可見，穩(wěn)定地提高農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，破解制約農(nóng)民財產(chǎn)性收入障礙，是解決農(nóng)民貧困、實現(xiàn)全面小康的重要途徑。

（三）河北省農(nóng)村居民財產(chǎn)性收入的來源渠道較窄

與城鎮(zhèn)居民相比，河北農(nóng)村居民財產(chǎn)性收入來源較窄，主要來源于資金，土地和住房。資金的收入主要靠儲蓄、民間借貸等獲得的收入。土地的收入主要靠征用土地獲得的補償或者通過土地的流轉(zhuǎn)獲得的租金。住房收入主要通過出售、拆遷補償、房屋出租等。

三、河北省提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入的途徑

（一）增加農(nóng)村土地和宅基地等財產(chǎn)性收入的途徑

1.加快河北省農(nóng)村土地和宅基地的確權工作，為獲得財產(chǎn)性收入創(chuàng)造條件。土地確權是指土地所有權、土地使用權和他項權利的確認、確定，簡稱確權，是依照法律、政策的規(guī)定確定某一范圍內(nèi)的土地（或稱一宗地）的所有權、使用權的隸屬關系和他項權利的內(nèi)容。農(nóng)村土地確權包括宅基地使用權、集體建設用地使用權和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權。目前還有部分地區(qū)農(nóng)村宅基地使用確權登記發(fā)證工作沒有完成，農(nóng)村承包經(jīng)營權的確證工作大部分村莊還沒開始，政府管理部門要認真監(jiān)督相關的執(zhí)行部門，積極主動地展開工作，按時或提前完成土地確權工作，及時發(fā)放給農(nóng)民確權證書，為保障農(nóng)民獲得土地財產(chǎn)性收益提供條件。

2.改革和完善征地補償制度，保障失地農(nóng)民的土地補償收入。首先，應加大宣傳土地征收制度，讓廣大農(nóng)民了解河北省土地進行征收補償?shù)某绦蚝蜆藴省?/p>

河北省農(nóng)村征收土地具有嚴格的征地程序和標準，尤其要嚴格履行征地前告知、確認、聽證程序，確保被征地農(nóng)民知情權，妥善化解征地矛盾。特別是2015年6月1日起執(zhí)行新的征地補償標準。新規(guī)定增加了每畝土地的補償數(shù)額，給農(nóng)民帶來了實惠。但是，從農(nóng)村調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，86%的農(nóng)民根本不知道河北省土地補償?shù)某绦蚝托聵藴?，對于如何補償，補償?shù)臄?shù)額大部分農(nóng)民表示不太清楚，往往猜測農(nóng)村的干部克扣他們的補償款，產(chǎn)生對補償標準的不滿，對政府和行政人員的不滿。所以，河北省相關單位應加強征地補償新標準和補償程序的大力宣傳，讓廣大的農(nóng)民了解河北的優(yōu)惠政策，了解補償土地的標準，讓農(nóng)民了解應有的財產(chǎn)性收入的來源于數(shù)量。其次，對土地補償費的分配，應建立配套的具體操作細則。河北省出臺了土地補償?shù)某绦蚝屯恋匮a償?shù)男聵藴?，但是并沒有規(guī)定農(nóng)村集體配套的具體操作細則，導致村委會在實踐中出現(xiàn)許多違規(guī)行為，如將土地補償費分成多次分配，還有的農(nóng)村成立合作社，用一定比例的補償款加入了合作社，作為股金，但是合作社根本不讓農(nóng)民參與經(jīng)營。所以，河北省應制定補償分配的具體細則，并制定相關的監(jiān)督機制，以便使農(nóng)民被征土地補償能按一定比例及時發(fā)放到農(nóng)民手中，以便使農(nóng)民的財產(chǎn)性收入不被剝奪。最后，應盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場和集體協(xié)商制度。

農(nóng)村的土地所有權屬于集體，使用權屬于廣大的農(nóng)民，土地的處置和用途的轉(zhuǎn)換一般由地方政府或行政機關來主宰，往往由政府以較低的價格來征用，然后以商業(yè)用地或工業(yè)用地賣出，而農(nóng)民獲得了非常微博的補償收入。所以，應盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，讓市場來決定農(nóng)村土地的價格，使農(nóng)民獲得更多的收益。

河北省政府規(guī)定河北省區(qū)域內(nèi)的土地征收補償標準由河北省政府制定，任何單位和個人不得擅自提高或降低土地補償費的標準。這嚴重剝奪了廣大農(nóng)民集體的權利，土地是農(nóng)民重要的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民生存和發(fā)展的重要的條件，補償?shù)亩嗌僦苯佑绊懙睫r(nóng)民以后的生存質(zhì)量，所以，農(nóng)民有權利協(xié)商和參與補償標準的確定，建議建立集體協(xié)商制度，維護農(nóng)民的利益。

3.盡快建立土地和宅基地流轉(zhuǎn)市場，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入

隨著河北省城鎮(zhèn)化程度的提高，許多農(nóng)民家庭已經(jīng)走入城市，但是走入城市的農(nóng)民住宅和土地有的閑置，有的讓親屬照看和耕種，嚴重影響了農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，只有快速有效的把土地和房屋流轉(zhuǎn)出去，才能使進入城市的農(nóng)民安心工作，在增加財產(chǎn)性收入的同時增加工資性收入和經(jīng)營性收入。目前，河北省的農(nóng)村還沒有建立土地流轉(zhuǎn)的平臺，嚴重影響了土地和住宅的有效利用，同時影響了農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。

應建立縣、鄉(xiāng)、村三級聯(lián)動的土地流轉(zhuǎn)服務平臺，重點提供土地流轉(zhuǎn)信息、法律政策咨詢、流轉(zhuǎn)價格評估、合同簽訂指導，利益關系協(xié)調(diào)等服務妥善解決土地流轉(zhuǎn)的糾紛，促進土地快速健康地流轉(zhuǎn)。建議加強各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理機構(gòu)的建設，增加縣鄉(xiāng)村各級土地流轉(zhuǎn)的管理人員和服務人員，增加相應的編制及工作經(jīng)費，促進土地的流轉(zhuǎn)。

（二）大力發(fā)展農(nóng)村金融，提高金融產(chǎn)品對財產(chǎn)性收入的貢獻水平

1.要大力發(fā)展金融機構(gòu)。金融機構(gòu)主要是指存款機構(gòu)，證券公司和保險機構(gòu)等。在河北省農(nóng)村，銀行存款機構(gòu)一般設在鄉(xiāng)級村，主要有農(nóng)村信用社，郵政儲蓄，在交通便利的鎮(zhèn)才會有農(nóng)業(yè)銀行。證券公司在縣級市才會出現(xiàn)，但數(shù)量較少，村鎮(zhèn)幾乎沒有保險公司，村子中只有保險員，人們對于保險員往往信任度不夠，一般不是情愿投保，而是礙于面子不得已而入?？梢?，農(nóng)村金融機構(gòu)短缺，使得農(nóng)村居民可選擇品種較少，投資渠道狹窄而減少了財產(chǎn)性收入的數(shù)量。要大力發(fā)展金融機構(gòu)，在鄉(xiāng)村增加銀行數(shù)量，開設證券公司分支機構(gòu)等。

2.要增加適合農(nóng)民特點的金融產(chǎn)品。在農(nóng)村的金融投資主要是銀行儲蓄，在農(nóng)村應該開發(fā)適合農(nóng)民特點的金融產(chǎn)品，由于農(nóng)民收入較低，建議開發(fā)一些起點低周期短的銀行投資產(chǎn)品，增加低收入農(nóng)民投資的積極性，并能讓農(nóng)民很快看到利益，增加投資機構(gòu)的可信度，這樣可以利用農(nóng)民手中微薄的收入獲得較大的財產(chǎn)性收入。

3.“互聯(lián)網(wǎng)+金融”提高農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，智能手機在農(nóng)村也越來越普及，“互聯(lián)網(wǎng)+金融”應該成為農(nóng)村最青睞的投資方式。互聯(lián)網(wǎng)金融不受時間和地點的限制，方便快捷，投資起點低且收益率高，是越來越多的城市年輕人投資理財?shù)淖罴堰x擇。但是在農(nóng)村，由于網(wǎng)絡知識缺乏，大部分農(nóng)民不懂網(wǎng)絡，更不懂網(wǎng)絡金融，阻礙了互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)在農(nóng)村的發(fā)展。同時，農(nóng)村居民對網(wǎng)絡金融存在著不信任感，認為錢投到網(wǎng)絡上，不如拿著實實在在的存折踏實可靠。所以，必須加大網(wǎng)絡知識和網(wǎng)絡金融知識的宣傳力度，特別是在農(nóng)村宣傳起點低，見效快的小銀票之類金融產(chǎn)品，農(nóng)民很快就會看到收益，激發(fā)農(nóng)民投資的積極性，促進網(wǎng)絡金融業(yè)在農(nóng)村的發(fā)展，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。

[參 考 文 獻]

[1]胡紅斌.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民增收的關系[J].商業(yè)經(jīng)濟，2014（9）

篇2

所有制不同是城鄉(xiāng)建設用地的一大主要區(qū)別。城鎮(zhèn)土地歸國有，就是全民所有，所有權和使用權范圍相當廣泛，全體國民都可以依法使用。農(nóng)村土地集體所有，整體上也很寬泛，但對每一個農(nóng)民來說，集體的概念是非常具體的，我這個集體的土地就不是別的集體所有的。

除了所有制不同，城鄉(xiāng)土地更大的區(qū)別體現(xiàn)在用途管制上。城市土地的一大主要功能是搞建設。農(nóng)村土地更重要的是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提供農(nóng)產(chǎn)品，但為了滿足農(nóng)民生產(chǎn)生活的需求，農(nóng)村也需要搞點建設，而農(nóng)村的建筑主要是農(nóng)民自用的。

有人說小產(chǎn)權房不合法是對農(nóng)民集體土地所有權的一種歧視，其實根源不在這里，根源在于農(nóng)村集體土地在規(guī)劃上不是用來建商品住宅的。小產(chǎn)權房不合法，更主要的原因在于它不符合土地利用規(guī)劃，違反了土地的用途管制。

我國嚴格保護耕地作為基本國策不會改變，按規(guī)劃嚴格實行土地用途管制這個原則也不能突破。這是全世界通行的做法。土地不能擅自改變用途，要按規(guī)劃分類管理。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場不應當理解為?不用規(guī)劃，只要有地想干什么都行。

十八屆三中全會《決定》提出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。改革的方向明確了，但還需要做大量工作。既需要加強頂層設計，又要摸著石頭過河，要與時俱進修改一些不合時宜的法律，及時總結(jié)各地試點實踐中的好做法好經(jīng)驗，推動制度設計向前推進。

推進城鄉(xiāng)要素平等交換

我國現(xiàn)行的土地制度確實有些矛盾和問題，目前比較突出的是，城市征地對農(nóng)民的補償標準比較低，農(nóng)民不太滿意。改革可以從兩方面著手。一方面對仍然需要征收的土地，即農(nóng)民集體土地還是要轉(zhuǎn)化為國有土地才能用來搞城市建設的，要提高征地補償標準，讓農(nóng)民感覺不吃虧。實際上，現(xiàn)在很多地方都在這么做了。根據(jù)現(xiàn)行的土地管理法第47條規(guī)定，農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)化為城市建設用地后補償標準最高不超出土地被征收前3年年均產(chǎn)出的30倍，同時土地管理法授權國務院可以根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展水平和各地不同情況決定是否提高補償標準，具體由省一級人民政府組織實施，補償款不夠，可以從當?shù)卣@得的土地出讓金純收益中提取，現(xiàn)在很多大中城市的補償標準都突破30倍了。

另一方面，征地制度也要進行改革，農(nóng)民的土地能否不改變所有權就能進入城鎮(zhèn)建設用地市場？就是三中全會《決定》提出的，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地在符合規(guī)劃和用途管制前提下以多種方式實行與國有土地同等入市、同權同價。那樣，原來依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，在轉(zhuǎn)為供社會使用的建設用地時，就不改變土地的農(nóng)民集體所有權。此外，國土資源部已有相關試點，比如留地安臵，城市建設征用農(nóng)村土地后留出一部分非農(nóng)建設用地歸農(nóng)民使用，農(nóng)民在獲得被征農(nóng)地的補償后，還有一部分建設用地可用來開發(fā)，獲得更長期的收益。

賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利

賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利，主要是依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟收益分配權，保障農(nóng)戶宅基地用益物權。

根據(jù)物權法的規(guī)定，完整的所有權包括占有、使用、收益和處分權。目前，法律規(guī)定農(nóng)民對宅基地只擁有占有和使用權，對承包地擁有占有、使用和收益權。因為宅基地是給農(nóng)民自用的，不是搞經(jīng)營的，所以少了收益權。

三中全會提出賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權利，不是要分給農(nóng)民什么新財產(chǎn)，而是要讓法律賦予農(nóng)民的財產(chǎn)權利得到更好的實現(xiàn)和保障。為此，目前正加緊農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權確權工作，同時建立完善土地流轉(zhuǎn)市場，擴大和增加農(nóng)民財產(chǎn)性收益。

三中全會提出，允許農(nóng)民對承包土地的經(jīng)營權抵押、擔保，就賦予了土地承包經(jīng)營權新的權能，也在一定程度上能緩解農(nóng)民融資的難題。慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓的試點，是為了探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入的渠道。

加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織創(chuàng)新是推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設的核心和基礎。加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，主要是堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎性地位，推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新。鼓勵土地承包經(jīng)營權在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，鼓勵農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟，鼓勵和引導工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，允許農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等。

創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，關鍵是要調(diào)動農(nóng)民的積極性。一是，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系。二是，努力提高農(nóng)戶集約經(jīng)營水平。三是，大力支持發(fā)展多種形式的新型農(nóng)民合作組織。四是，培育壯大龍頭企業(yè)。五是，構(gòu)建農(nóng)業(yè)社會化服務新機制，大力培育發(fā)展多元服務主體。我們完全可以通過擴大服務規(guī)模來彌補土地經(jīng)營規(guī)模的不足。

完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制

應該講，目前我們還是不完全的城鎮(zhèn)化。土地資源集約化利用，還是一個比較大的難題。不完全的城鎮(zhèn)化躲不過去，但一定能走得過去。完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制，就是要堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)推進。優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強城市綜合承載能力。

篇3

關鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)民市民化；衡水城鎮(zhèn)化

中圖分類號：F238 文獻標志碼：A 文章編號：1673-29IX（2015）08-0022-02

新型城鎮(zhèn)化的種子必須在法治的土壤中才能健康地生根、發(fā)芽，長成參天大樹，離開法治這個前提和保障，新型城鎮(zhèn)化乃至農(nóng)民市民化，必然會偏離既定的目標。如何在新型城鎮(zhèn)化進程中推進法治建設，如何通過法治引導保障新型城鎮(zhèn)化的順利發(fā)展、助推農(nóng)民市民化等等，無疑具有很強的理論研究價值和重要的實踐意義。2013年河北省城鎮(zhèn)化率為48.12%，而衡水市城鎮(zhèn)化率達到42.92%，低于河北省平均水平。多年來衡水市城鎮(zhèn)化率一直低于河北省平均水平，究其原因當然是多方面的，但是完善法治建設，充分發(fā)揮法治在新型城鎮(zhèn)化中的作用與功能，切實運用法治思維和法治方式助推農(nóng)民市民化進程，對于衡水市新型城鎮(zhèn)化將會產(chǎn)生積極、重大而深遠的影響。

一、衡水市新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民市民化的實踐與展望

衡水市作為河北省綜合配套改革試點市，在深化農(nóng)村綜合改革上先行一步，衡水市在2014年提出，在落實農(nóng)村土地集體所有權的基礎上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權、放活土地經(jīng)營權，加快健全土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場，完善縣鄉(xiāng)村三級服務網(wǎng)絡和保障平臺，引導土地有序流轉(zhuǎn)，推進多種形式的規(guī)模經(jīng)營。積極培育3000畝以上規(guī)?；?jīng)營典型，發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，支持工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，進一步提高土地流轉(zhuǎn)比例。建立縣級農(nóng)村產(chǎn)權交易市場，促進農(nóng)村產(chǎn)權公開規(guī)范交易流轉(zhuǎn)。在保障農(nóng)戶宅基地用益物權前提下，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓。

農(nóng)村土地確權是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的前提和保障。從2013年10月開始，衡水市選取了11個基礎較好的村開展了土地承包經(jīng)營權登記試點工作，目前已基本完成試點村的土地確權登記，力爭3年內(nèi)全面完成農(nóng)村土地分類確權登記頒證。 在戶籍制度和社會保障制度改革方面衡水市也有新進展，2013年進城農(nóng)民落戶政策已經(jīng)放寬。比如，在桃城區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)有合法穩(wěn)定住所（含租住一年以上的）且收入來源穩(wěn)定的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可在當?shù)厣暾埖怯洺Ｗ艨凇?014年衡水市加快戶籍制度配套改革，將把進城落戶農(nóng)民納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋。建立農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)實名制動態(tài)管理制度，鼓勵農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險，允許靈活就業(yè)農(nóng)民工參加當?shù)爻擎?zhèn)居民基本醫(yī)療保險，將農(nóng)民工及其隨遷家屬納入社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生體系，免費提供健康教育、婦幼保健等公共衛(wèi)生服務。社會保障水平繼續(xù)穩(wěn)步提高。2013年，衡水市新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險年人均財政補助標準由240元提高到280元；新建農(nóng)村互助幸福院635所，為85歲以上老人發(fā)放高齡補貼l 500萬元；開工建設保障性住房11281套。衡水市政府提出，2014年健全城鄉(xiāng)均等公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務體系，完善扶持創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策，創(chuàng)造更多就業(yè)崗位，統(tǒng)籌做好高校畢業(yè)生、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力、城鎮(zhèn)困難人員、退役軍人等重點人員就業(yè)，推動實現(xiàn)更高質(zhì)量就業(yè)；提高城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金水平，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療補助標準年人均提高到320元，新農(nóng)合籌資標準提高到390元。擴大社會救助范圍，提高社會救助標準，城市低保標準由每月347元提高到450元，農(nóng)村低保標準由每年2120元提高到2500元，五保集中供養(yǎng)能力達到65%以上；開工建設保障性住房19808套，竣工7500套。總之，今年衡水市政府提出把推進城鎮(zhèn)化作為重大戰(zhàn)略任務，努力走出一條以人為本、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化、具有衡水特色的新型城鎮(zhèn)化道路，順應社會發(fā)展客觀規(guī)律和農(nóng)民意愿，把有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為首要任務，推動農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中。

二、衡水市新型城鎮(zhèn)化進程中助推農(nóng)民市民化的法治思考

近年來，在農(nóng)民市民化的實踐推進過程中，衡水市不僅重視農(nóng)民市民化的具體問題的解決，而且重視從體制機制進行改革革新，尤其在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、戶籍制度改革、社會保障制度完善等方面進行了有益探索，取得了明顯的成就。

然而，農(nóng)民市民化相關制度的“障礙”還在一定程度上存在，農(nóng)民進得了城但留不下的問題仍比較突出，農(nóng)民市民化尚未從根本上擺脫城鄉(xiāng)分割體制的束縛，這需要制度的進一步完善。如何在法治政府的大背景下，合理有序地在法治框架內(nèi)進行探索，成為下一步推進農(nóng)民市民化的重要內(nèi)容。

（一）進一步完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、戶籍管理和社會保障等相關法律制度

衡水市在探索土地綜合治理過程中逐步實施的土地確權頒證工作，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)奠定了基礎。然而，目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的數(shù)量與比例依然很低。實際上，由于缺乏完善成熟的農(nóng)村土地退出的市場化機制，大部分農(nóng)民不愿、不能、不敢退出承包地，而且較低的土地補償費用無法支撐農(nóng)村人口順利進入城市安家、落戶與就業(yè)，這導致農(nóng)民市民化推進過程比較緩慢。因此，如何促進農(nóng)村土地自由流轉(zhuǎn)，成為下一步農(nóng)民市民化的關鍵所在。農(nóng)村，應當按照有利于明確和保護土地物權的思路，保護農(nóng)民對土地的各項權益，弱化土地保障功能；應當適當擴大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)范圍，實現(xiàn)宅基地有償退出機制；應當深化土地征用制度改革，加快農(nóng)村集體建設用地改革，深化集體資產(chǎn)股份制改革，探索農(nóng)民可以帶著股份進城，使農(nóng)民即使離開農(nóng)村后，能獲得穩(wěn)定豐厚的土地收益。只有這樣，才能使進城農(nóng)民解除其離開農(nóng)村的后顧之憂，成為其主動進城的強大推力。

衡水市就進城農(nóng)民的落戶政策已經(jīng)放寬，而且進城農(nóng)民將享受與城鎮(zhèn)居民基本相當?shù)纳鐣Ｕ戏?。但是當前農(nóng)民進城的意愿不很強烈，主要原因除了其在農(nóng)村土地收益問題尚未如愿，就是進城后就業(yè)問題。因此，政府應盡快出臺一些就業(yè)指導方面的制度規(guī)則等等，通過各種形式采取多種措施對進城農(nóng)民進行職業(yè)技能崗位培訓和就業(yè)服務，完善進城農(nóng)民公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務體系，完善進城農(nóng)民扶持創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策，為進城農(nóng)民提供更多實實在在、唾手可得、收入可觀的創(chuàng)業(yè)機會、就業(yè)崗位。這樣將會極大提高農(nóng)民進城的積極性，成為拉動農(nóng)民市民化的巨大動力。

（二）加大執(zhí)法司法保障力度，提高為進城農(nóng)民提供法律服務的水平

伴隨我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，今后相當長一段時間內(nèi)圍繞土地資源利用與保障的矛盾將會更加突出。中國社會科學院的2013年《社會藍皮書》為此指出，近年來，每年因征地拆遷引發(fā)的占所有糾紛的50%左右。因此，我們必須從法治角度高度關注新型城鎮(zhèn)化中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛、農(nóng)民土地資源權益保障等問題。執(zhí)法機關要依法做好農(nóng)村集體土地確權工作，從所有權和用益物權兩方面保障農(nóng)民物權和征收權益。建立科學合理的征地和拆遷補償標準，在堅持同地同價原則上合理確定補償標準。探索建立土地級差收益反哺機制，將土地收益中的資金以一定比例向被征地農(nóng)民社會保障領域傾斜。司法機關依法妥善審理農(nóng)村群眾關心、社會關注的農(nóng)村土地征地拆遷等民生案件，依法維護人民群眾在教育、就業(yè)、醫(yī)療和社會保障等公共服務領域的合法權益。建立健全征地拆遷、農(nóng)地流轉(zhuǎn)等領域法律引導救濟機制，建立公檢法和機關信息交流共享機制，進一步拓寬進城農(nóng)民群眾法律訴求渠道，確保進城農(nóng)民順利進城安家、平安生活。

篇4

關鍵詞：農(nóng)村；土地管理；問題；對策

中圖分類號： F301.2 文獻標識碼： A 文章編號：

土地是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的生活保障，是農(nóng)民最基本地生產(chǎn)資料。怎樣解決好農(nóng)村土地問題，和廣大農(nóng)民的利益息息相關，也和當前的社會主義新農(nóng)村建設緊密相連，因此，如何針對農(nóng)村土地進行科學有效管理，直接關系到構(gòu)建和諧農(nóng)村以及農(nóng)村的改革發(fā)展穩(wěn)定。本文筆者對當前農(nóng)村土地管理進行思考，分析土地管理中存在的問題，并提出相應對策。

1 當前農(nóng)村土地管理中存在的問題

目前，土地管理事業(yè)雖然已經(jīng)步入法制化、規(guī)范化的軌道，但由于土地權屬的二元性即土地分為國有和農(nóng)村集體所有這兩種所有權形式，對于農(nóng)村土地的利用等管理雖然也得到很大的加強，但仍存在一些問題。

1.1基本農(nóng)田保護和耕地保護得不夠好

雖然各級政府對耕地特別是基本農(nóng)田保護十分重視，但是要真正落實到農(nóng)村，存在一定的難度?，F(xiàn)在有些農(nóng)村勞動力的流失，部分農(nóng)田出現(xiàn)了拋荒現(xiàn)象，甚至出于經(jīng)濟利益的驅(qū)動，農(nóng)民把自己責任田的用途隨意改變，如挖塘養(yǎng)魚等，這與基本農(nóng)田保護和耕地保護的原則不相符。但有些農(nóng)村還是遏制不住，這也是農(nóng)村土地執(zhí)法難的表現(xiàn)。

1.2農(nóng)村邊角地及老宅基地等所占空間比較大

由于農(nóng)村土地利用中存在一些歷史遺留問題，如巷頭與巷尾、房屋與房屋之間往往存在一些邊角地，而且有的農(nóng)村村民大部分已搬遷到別的地方去了，剩下的只有閑置宅基地，成了“空心村”，此類空心村占地面積較大。

1.3農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收管理欠規(guī)范

主要表現(xiàn)在征地程序不規(guī)范，未能認真執(zhí)行征地告知、確認、聽證、公告、登記等規(guī)定程序;未能在經(jīng)批準公布實施的征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價的基礎上，向村民公開征地補償標準、宅基地審批程序等;未能很好地維護被征地農(nóng)民的知情權、參與權、監(jiān)督權和申述權，接受群眾監(jiān)督。

1.4農(nóng)村地質(zhì)災害防治環(huán)節(jié)薄弱

大部分農(nóng)村村民對地質(zhì)災害預防及防治的認識淺，對地質(zhì)災害不夠重視。而且由于經(jīng)濟和技術等原因，國土資源部門未能健全和完善地質(zhì)災害群測群防體系，影響土地保護與耕地的有效利用。

1.5地權關系和土地產(chǎn)權不清

這既表現(xiàn)在土地所有權上，也表現(xiàn)在與所有權相分離的土地使用經(jīng)營權、處分權和收益權上。集體土地所有權在經(jīng)濟上的實現(xiàn)具有一定的局限性，也不能行使其應有的土地處分權。至于承包土地的農(nóng)戶，只有使用土地的種植權，而無明確的占有權與處分權。同時，土地的集體所有權和農(nóng)戶對土地的使用經(jīng)營權均缺乏明確的法律保護與規(guī)范，從而導致集體所有權在經(jīng)濟和管理職能上的弱化以及農(nóng)民經(jīng)營土地的不穩(wěn)定感和短期行為。

1.6農(nóng)村土地市場運行機制不夠健全

土地市場是土地產(chǎn)權(包括土地所有權，土地使用權，土地租賃權等)流動中所發(fā)生的土地供求雙方關系以及整個產(chǎn)權交易領域。只要有土地產(chǎn)權交易關系，就必然存在土地市場，在農(nóng)村也不例外。農(nóng)村土地所有權轉(zhuǎn)變有2種情況:一是國家征用集體土地;一是集體所有權在集體之間的流動，包括跨越行政區(qū)域的優(yōu)化配置土地資源，集體組織分工分業(yè)現(xiàn)象的日益明顯而引起集體所有權的兼并、改組、交換等。土地使用權的流轉(zhuǎn)更是普遍，如土地的發(fā)包，轉(zhuǎn)包、出租、抵押、入股、聯(lián)營、兼并等多種流轉(zhuǎn)形式。一旦農(nóng)村土地產(chǎn)權明晰下來，明確規(guī)定其責、權、利，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)雙方就會減少很多不必要的爭端。但這遠遠不夠，要使農(nóng)村土地市場順利持久的發(fā)展，必須涵蓋價格機制、競爭機制和中介機制在內(nèi)的配套機制建設。

2 強化土地管理的對策

2.1強化農(nóng)村用地規(guī)劃和管理

土地利用總體規(guī)劃和年度計劃，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、協(xié)調(diào)各業(yè)用地的重要依據(jù)，是調(diào)控用地總量、結(jié)構(gòu)和布局的重要手段，也是支持社會主義新農(nóng)村建設的基礎工作。國土資源部門應當爭取主動，加強協(xié)調(diào)，在縣級和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃修編中進一步摸清農(nóng)村用地現(xiàn)狀，明確農(nóng)村居民點的數(shù)量、布局和規(guī)模，廣泛聽取農(nóng)村群眾的意見和建議，充分尊重農(nóng)民意愿，增強規(guī)劃的公開性和透明性，積極介入新農(nóng)村建設的各類相關規(guī)劃，確保村莊和集鎮(zhèn)等規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃相銜接。并且應依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設規(guī)劃，立足現(xiàn)有基礎進行房屋和基礎設施改造，充分利用村內(nèi)空閑地、閑置宅基地等存量建設用地，有條件的地方，要在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，在依法依規(guī)的基礎上，引導農(nóng)民集中建房，建新拆舊，積極推進廢棄地和宅基地土地整治，以集中促進農(nóng)村土地節(jié)約集約，提高農(nóng)村建設用地利用率，此外，要加大土地執(zhí)法力度，堅決查處違反規(guī)劃侵占基本農(nóng)田和耕地的違法用地行為;堅決制止用“以租代征”等形式擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地。

2.2嚴格保護耕地，嚴守耕地“紅線”

耕地是農(nóng)業(yè)最重要的生產(chǎn)資料和農(nóng)民最基本的生活保障。嚴格保護耕地特別是基本農(nóng)田，是提高糧食生產(chǎn)能力、保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的必然要求，是對新農(nóng)村建設最大的支持。國土資源部門應進一步落實《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》，嚴格落實地方政府對規(guī)劃確定的本行政區(qū)域內(nèi)的耕地保有量和基本農(nóng)田行政負責制，堅持實行最嚴格的耕地保護制度，嚴格落實耕地占補平衡制度，鼓勵被占用耕地表土剝離利用，新開墾的耕地要充分利用剝離的耕作層土壤，確?；巨r(nóng)田總量不減少、質(zhì)量不降低，防止以新農(nóng)村建設等名義盲目圈占、違法批占土地特別是農(nóng)用地，切實保護好耕地尤其是基本農(nóng)田。

2.3推進土地整治，挖掘潛力

農(nóng)村中的邊角地和閑置宅基地等空閑地為土地整治提供了很好的機遇。土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的部分和新增建設用地土地有償使用費安排的土地開發(fā)整理項目，應向糧食主產(chǎn)區(qū)、基本農(nóng)田保護區(qū)和土地整理重大項目工程傾斜，主要用于高標準基本農(nóng)田建設，并將小型農(nóng)田水利建設作為重要內(nèi)容，推進田、水、路、林、村的綜合整治，努力提高耕地質(zhì)量、增加有效耕地面積、增強耕地排灌能力、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。同時，切實加強對土地整理項目的指導和監(jiān)督檢查，不斷規(guī)范和完善管理制度，確保資金?？顚Ｓ谩㈨椖抗こ瘫Ｙ|(zhì)保量如期完成，為新農(nóng)村建設服務。

2.4嚴格農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收管理

全面落實《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》及其他法律、法規(guī)關于征地改革和管理的各項政策措施，切實維護被征地農(nóng)民的合法權益。在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收的審查報批中，嚴格控制征地數(shù)量和范圍，進一步規(guī)范征地程序，認真執(zhí)行征地告知、確認、聽證、公告、登記等規(guī)定程序，在經(jīng)批準公布實施的征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價的基礎上，向村民公開征地補償標準、宅基地審批程序等，加強對征地補償標準、被征地農(nóng)民安置措施的審核，維護被征地農(nóng)民的知情權、參與權、監(jiān)督權和申述權，接受群眾監(jiān)督。對補償標準不合法、安置措施不落實，實行征地補償準備金制度等有效辦法，確保征地補償費用及時足額到位，在工作作風和方式方法上密切聯(lián)系群眾、嚴格規(guī)范征地拆遷、規(guī)范有序推進土地整治和置換掛鉤、加快農(nóng)村集體土地確權登記頒證、認真做好嚴厲打擊損害群眾利益行為。

篇5

關鍵詞：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)民工市民化；互動機制；新型城鎮(zhèn)化

中圖分類號：F301.3 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2016）01-0042-10

DOI：10.13644/31-1112.2016.01.005

近年來，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程不斷加快的背景下，我國農(nóng)民工數(shù)量始終保持在較高水平。國家統(tǒng)計局抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，2010年至2013年，全國農(nóng)民工總量穩(wěn)定在2.3億人至2.7億人，其中，外出農(nóng)民工則達到1.5億人至1.7億人。雖然農(nóng)民工市民化意愿十分強烈，但農(nóng)民工市民化的實際進程卻相對緩慢。

農(nóng)民工市民化進程相對遲緩存在著深刻的微觀因素。農(nóng)民工要完成從農(nóng)民到市民的身份轉(zhuǎn)變，需要相當大的個體財產(chǎn)支持才能實現(xiàn)。然而，農(nóng)民財產(chǎn)性收入不足是一個普遍性的事實。土地是農(nóng)村的重要資源，土地承包經(jīng)營權則是農(nóng)戶家庭重要的財產(chǎn)權利，如果能夠合理處置土地承包經(jīng)營權，保證土地產(chǎn)權順暢流轉(zhuǎn)，充分實現(xiàn)土地產(chǎn)權的財產(chǎn)價值，那么農(nóng)民的財產(chǎn)性收入會大幅度增加。但是，現(xiàn)有的制度安排對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)施加了多重管制，妨礙了土地價值的充分實現(xiàn)，減少了農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，遲滯了農(nóng)民工市民化進程。本質(zhì)上，新型城鎮(zhèn)化建設既要實現(xiàn)“土地”從農(nóng)村向城市的用途轉(zhuǎn)變，更要實現(xiàn)“人”從農(nóng)民向市民的身份轉(zhuǎn)換，因此，農(nóng)民工市民化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之間存在著比較緊密的相互促進關系，只有深入研究兩者之間的內(nèi)在聯(lián)系，才能真正發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工市民化的微觀基礎，通過改革農(nóng)村土地制度，推進農(nóng)村土地順利流轉(zhuǎn)，有序推進農(nóng)民工市民化。

一、農(nóng)民工市民化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的互動機理

農(nóng)民工市民化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之間存在著持續(xù)的互動關系：一方面，農(nóng)村土地多種形式的合理流轉(zhuǎn)，可以充分實現(xiàn)多元化的土地價值，為農(nóng)民工市民化提供必要的資本支持；另一方面，農(nóng)民工市民化程度提高，意味著非農(nóng)就業(yè)機會增加并趨于穩(wěn)定，這就對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提出了迫切需求。農(nóng)民工市民化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的互動機理見圖1所示。

首先，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可以為農(nóng)民工市民化提供重要的資本支持。農(nóng)民工市民化需要巨大的成本支出，這些成本部分由政府公共財政支付，部分需要農(nóng)民工家庭自己承擔。這就意味著，為了順利實現(xiàn)市民化，農(nóng)民工家庭需要相當大的財力支持。近年來，雖然農(nóng)民工工資不斷上升，農(nóng)村居民人均純收入穩(wěn)步增加，但是，與巨大的市民化成本相比，農(nóng)民工家庭的財產(chǎn)數(shù)量仍然偏少，需要尋找新的收入來源。土地承包經(jīng)營權是農(nóng)戶家庭重要的財產(chǎn)權利，如果能夠合理處置，實現(xiàn)土地產(chǎn)權資本化，就可以大幅度增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，為農(nóng)民工市民化提供資本支持。產(chǎn)權經(jīng)濟學指出，轉(zhuǎn)讓權在產(chǎn)權結(jié)構(gòu)中發(fā)揮著關鍵作用。對農(nóng)村土地資源而言，在新型城鎮(zhèn)化背景下，通過多種形式的土地流轉(zhuǎn)交易，既可以在異質(zhì)性農(nóng)戶之間實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，也可以合理轉(zhuǎn)換土地用途，還可以經(jīng)由發(fā)展權交易實現(xiàn)土地的多種價值，有效增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，為農(nóng)民工市民化提供重要的資本支持，喚醒未能得到充分利用的“沉睡資本”，在重新配置城鄉(xiāng)土地資源基礎上，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移，協(xié)調(diào)推進“人口”城鎮(zhèn)化與“土地”城鎮(zhèn)化。其一，非農(nóng)就業(yè)比較穩(wěn)定的農(nóng)民家庭，可以保留土地承包權，流轉(zhuǎn)經(jīng)營權，獲得一定的租金收入。隨著國家惠農(nóng)政策力度不斷增強，以及農(nóng)村土地交易市場逐步完善，土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)價格將會穩(wěn)步提高，農(nóng)民的土地租金收入會不斷增加。其二，隨著農(nóng)村土地制度改革的逐步深入，在符合土地規(guī)劃和用途管制前提下，一部分農(nóng)用地會改變用途，成為集體建設用地。土地用途改變，會大幅度增加土地價值，產(chǎn)生巨大的增值收益，由農(nóng)民家庭、農(nóng)村集體共同分享。其三，國家征用農(nóng)村土地，需要依法給予一定補償，在土地發(fā)展權視角下，補償額會不斷增加。

其次，農(nóng)民工市民化對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提出了迫切需求。新型城鎮(zhèn)化首先是“人口”城鎮(zhèn)化，在城鎮(zhèn)“拉力”和農(nóng)村“推力”的共同作用下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不斷向城鎮(zhèn)集聚，部分人口長期定居下來，從事穩(wěn)定的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，分享均等的公共服務，逐步融入城市社會，完成從農(nóng)民向市民的身份轉(zhuǎn)變。與此同時，城市區(qū)域不斷擴張，使部分農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘型恋?。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和城鄉(xiāng)土地重新配置的共同作用下，一方面，農(nóng)村的人口與土地比例關系發(fā)生變化。隨著農(nóng)村勞動力數(shù)量減少，人均經(jīng)營土地面積相應增加，為土地規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了條件；另一方面，土地功能發(fā)生演化。隨著農(nóng)戶經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)收入在農(nóng)戶家庭總收入中所占比例不斷下降，土地作為農(nóng)戶維持生計和增加農(nóng)業(yè)收入的功能逐步減弱，而財產(chǎn)功能逐步增強。無論是人地關系改變，還是土地功能演化，都對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提出了迫切需求。考慮到農(nóng)戶家庭的人口結(jié)構(gòu)、財產(chǎn)狀況、就業(yè)特征等具有異質(zhì)性，農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)形式的要求必然是多樣化的。大部分農(nóng)民工尚不具備完全市民化的條件，希望通過一定時期的財富積累，在未來逐步實現(xiàn)市民化，愿意在保留承包權的前提下，以合理價格流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權，既安心從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，也獲取一定的土地流轉(zhuǎn)收益；對于那些已經(jīng)基本具備市民化條件的農(nóng)民工家庭而言，其最大愿望就是能夠通過合理交易土地，充分實現(xiàn)土地的財產(chǎn)價值，分享土地用途轉(zhuǎn)換或土地征用過程中所產(chǎn)生的增值收益。

在農(nóng)民工市民化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的互動關系中，新型城鎮(zhèn)化是推進農(nóng)民工市民化和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的最大動力；在具體的運行層面上，則表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)人口有序轉(zhuǎn)移與農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置兩個重要特征。

（一）動力機制：新型城鎮(zhèn)化

中央城鎮(zhèn)化工作會議要求，要以人為本，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，把促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務?？梢?，新型城鎮(zhèn)化建設首先是要實現(xiàn)“人口”城鎮(zhèn)化，即有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。新型城鎮(zhèn)化建設為農(nóng)民工市民化提供了有效的動力支持，一方面，新型城鎮(zhèn)化建設可以提供更多非農(nóng)就業(yè)機會，促進農(nóng)民工就業(yè)方式從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，既增加家庭總收入，也優(yōu)化收入結(jié)構(gòu)，為農(nóng)民工家庭在城市立足打下牢固基礎；另一方面，新型城鎮(zhèn)化建設可以全面提升城市吸引力，提高社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等基本公共服務水平，幫助農(nóng)民工盡快融入城市，完成生活方式從農(nóng)村到城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)變。與此同時，農(nóng)民工市民化進程也對我國新型城鎮(zhèn)化建設具有重要的促進作用，農(nóng)民工有序市民化可以從本質(zhì)上提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，保證我國城鎮(zhèn)化不僅有量的擴張，而且有質(zhì)的提升。

在新型城鎮(zhèn)化建設過程中，一方面，隨著城市經(jīng)濟規(guī)模的擴大，大量農(nóng)業(yè)人口從農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，導致農(nóng)村的人口、土地比例發(fā)生變化，推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；另一方面，隨著城市區(qū)域的擴張，許多農(nóng)村土地改變用途和性質(zhì)，由農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)楣ど虡I(yè)用地，由農(nóng)村集體所有土地改變?yōu)槌鞘袊型恋?，農(nóng)村土地資源得到重新配置，這就對農(nóng)村土地順利流轉(zhuǎn)提出了要求。更為重要的是，隨著新型城鎮(zhèn)化進程不斷推進，農(nóng)民家庭的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)收入在家庭總收入中所占比例持續(xù)下降，非農(nóng)收入所占比例持續(xù)上升，相應地，土地功能也從生產(chǎn)性為主向財產(chǎn)性為主逐步轉(zhuǎn)變，這就對土地的快速、有效流轉(zhuǎn)提出了新的要求。同時，農(nóng)村土地多種方式的有效流轉(zhuǎn)，可以充分實現(xiàn)土地的多元化價值，為農(nóng)民工市民化提供了重要的資本支持，為新型城鎮(zhèn)化建設創(chuàng)造有利條件。

由此可見，新型城鎮(zhèn)化建設是推動農(nóng)民工市民化和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)良性互動的重要動力，而農(nóng)民工市民化和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的良性互動也積極推動了我國新型城鎮(zhèn)化進程。因此，在農(nóng)民工市民化和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)良性互動過程中，新型城鎮(zhèn)化建設發(fā)揮了重要的驅(qū)動作用，動力機制見圖2所示。

（二）運行機制一：農(nóng)業(yè)人口有序轉(zhuǎn)移

新型城鎮(zhèn)化一個重要的運行特征是農(nóng)業(yè)人口有序轉(zhuǎn)移并逐步市民化。大量農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集聚，必然導致農(nóng)村人地關系改變，人均經(jīng)營土地面積增加，這就對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提出了迫切要求。農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)，既有利于農(nóng)民工完全或部分放棄農(nóng)業(yè)經(jīng)營、完成從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)方式轉(zhuǎn)變，也可以實現(xiàn)農(nóng)村土地的多元化價值。

農(nóng)村土地在合理流轉(zhuǎn)過程中，既可以充分實現(xiàn)資源的交易價值，也可以逐步實現(xiàn)土地的財產(chǎn)價值?，F(xiàn)階段，國家支持農(nóng)業(yè)的基本政策取向十分明確，在這一政策預期下，隨著農(nóng)村土地交易市場的建立和完善，土地流轉(zhuǎn)價格必然會逐步提高，土地資源的交易價值將得到充分實現(xiàn)。農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)可以保證土地邊際產(chǎn)出較小的農(nóng)戶能夠?qū)⑼恋剞D(zhuǎn)讓給土地邊際產(chǎn)出較高的農(nóng)戶，提高專業(yè)化分工水平和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。我國人多地少的實際以及城鎮(zhèn)化快速推進的現(xiàn)實，都會使農(nóng)地在非農(nóng)化過程中產(chǎn)生巨大的增值收益，逐步實現(xiàn)土地的財產(chǎn)價值。農(nóng)村土地的交易價值和財產(chǎn)價值，可以為農(nóng)民工家庭帶來更多收入，為農(nóng)民工市民化提供資本支持。

（三）運行機制二：農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置

新型城鎮(zhèn)化的另一個重要運行特征是農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置。一方面，隨著城市區(qū)域擴張、工商業(yè)用地需求增加，大量農(nóng)村土地改變性質(zhì)成為城市土地。在中國城鄉(xiāng)二元土地制度安排下，伴隨城鎮(zhèn)化進程，農(nóng)村集體土地通過被征收變成國家所有。2005--2011年期間，共有10200平方千米農(nóng)村土地被征收轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?，用于城市建設。到2020年，中國城鎮(zhèn)化率將達到60%，城鎮(zhèn)人口大約為8.5億，城鎮(zhèn)建設用地總量將超過11萬平方千米，比2012年增加1萬平方千米，其中大部分需要通過征收農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變而來。在農(nóng)村土地被征收過程中，國家會給予一定的經(jīng)濟補償，或者給失地農(nóng)民提供一定的社會保障，為農(nóng)民工市民化提供資金和政策支持。

另一方面，隨著大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進入城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)趨勢增強，所以逐步實現(xiàn)農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營。在農(nóng)村土地所有權、承包權、經(jīng)營權三權分離的制度安排下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為了安心從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，愿意在穩(wěn)定承包權的基礎上，通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、股份合作等形式讓渡經(jīng)營權，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場提供有效供給。同時，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體則成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的有效需求主體，希望流入土地適度規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)村土地合理規(guī)范流轉(zhuǎn)、適度規(guī)模經(jīng)營，可以有效提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，通過交易和分工效應、組織化效應、抵押效應等提高農(nóng)民收入，為農(nóng)民工市民化提供資本支持。

二、農(nóng)民r市民化進程中的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

（一）“土地城鎮(zhèn)化”內(nèi)在動力強勁，而“人口城鎮(zhèn)化”進展緩慢，兩者之間存在著不協(xié)調(diào)性

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化快速推進。按照常住人口計算，1978年全國城鎮(zhèn)化率僅為17.92%，2012年則上升為52.57%。與此同時，我國城市區(qū)域也迅速擴張，人口密度迅速下降，20世紀80年代城市面積年均增加約600平方千米，90年代年均增加960平方千米，2000年至2009年年均增加1740平方千米，城市區(qū)域人口密度從1980年每平方千米1.92萬人，下降到2009年的1.02萬人。需要指出的是，2012年以戶籍人口計算的城鎮(zhèn)化率僅為38.0%，這就意味著有約2.34億農(nóng)村戶籍人口雖然進入城鎮(zhèn)，但尚未真正成為城鎮(zhèn)居民，不能享受與市民同等的公共服務。鄭鑫計算指出，1991年至2003年，中國人口城鎮(zhèn)化年均速度為4.33%，土地城鎮(zhèn)化年均速度為6.26%，城鎮(zhèn)建設年均速度為9.10%；2004年至2012年，中國人口城鎮(zhèn)化年均速度為3.47%，土地城鎮(zhèn)化年均速度為5.43%，城鎮(zhèn)建設年均速度為7.54%。從以上數(shù)據(jù)資料可以看出，我國“土地城鎮(zhèn)化”明顯快于“人口城鎮(zhèn)化”，兩者之間存在著嚴重的不協(xié)調(diào)性。

我國特有的戶籍制度和土地管理制度等一系列制度安排，造成城市區(qū)域擴張成本低廉，而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化困難重重。其一，我國現(xiàn)有的土地制度安排規(guī)定，城市土地由國家所有，農(nóng)村土地由集體所有，農(nóng)地非農(nóng)化必須經(jīng)由政府征收，將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜型恋兀畨艛嗔宿r(nóng)地征收一級市場，農(nóng)地非農(nóng)化所產(chǎn)生的巨大增值收益大多由地方政府獲取，構(gòu)成了地方財政收入的主要來源，形成了中國特有的“土地財政”現(xiàn)象。在分稅制改革框架下，地方政府獨享土地出讓金及房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)營業(yè)稅，土地經(jīng)營性收入成為地方財政收入的主要來源。近年來，土地出讓金規(guī)模迅速膨脹，從2006年的7000億元增加到2010年的29400億元；土地出讓金占地方財政收入的比重從2001年的16.6%上升到2009年的48.8%。因此，地方政府有著快速推進“土地城鎮(zhèn)化”的內(nèi)在動力。其二，我國傳統(tǒng)的戶籍管理制度，實行城鄉(xiāng)分離的二元體制安排，在城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民之間產(chǎn)生了較大的福利差距，加大了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本。據(jù)專家統(tǒng)計，在戶籍制度上存在60多種城鄉(xiāng)之間的不平等福利；另據(jù)新華社統(tǒng)計，農(nóng)業(yè)戶口與城鎮(zhèn)戶口之間的福利差距多達33項，農(nóng)村居民社保、醫(yī)保、低保、住房、教育等福利水平較低。在粗放式城鎮(zhèn)化背景下，又造成了城鎮(zhèn)內(nèi)部戶籍居民與流動人口之間公共服務不平等的新二元分割。無論是農(nóng)村與城市的老二元結(jié)構(gòu)，還是農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民的新二元分割，都意味著城鄉(xiāng)之間的公共服務水平差距巨大，導致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本高昂。由于沒有建立有效的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分攤機制，政府公共財政無法承擔巨大的成本，最終導致“人口城鎮(zhèn)化”進程緩慢。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場不發(fā)達，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益偏低且分配不合理，不能滿足農(nóng)民工市民化的需求

雖然《土地管理法》等法律明確規(guī)定允許農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，國務院《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》也指出，堅持農(nóng)村土地集體所有，實現(xiàn)所有權、承包權、經(jīng)營權三權分置，引導土地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)，但是，由于我國農(nóng)村土地制度安排存在一些弊端，導致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場不成熟，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比例仍然較低。農(nóng)村土地產(chǎn)權主體模糊、產(chǎn)權殘缺是阻礙土地資源優(yōu)化配置的重要因素。土地產(chǎn)權受到較多限制導致農(nóng)戶缺乏穩(wěn)定的地權，阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2014年6月底，全國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積3.8億畝，占全國耕地面積的28.8%。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場化程度偏低，導致土地流轉(zhuǎn)價格受到抑制，土地流轉(zhuǎn)收益偏低。我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場剛剛建立，相關法律法規(guī)仍不完善，政府服務定位尚不準確，硬件、軟件等基礎設施不夠完備，市場的信息提供功能、價格發(fā)現(xiàn)功能等沒有得到充分發(fā)揮，尚未形成良好的土地流轉(zhuǎn)價格市場化機制。我國農(nóng)地市場處于初級階段，發(fā)展緩慢，具有顯著的區(qū)域差異性，農(nóng)地產(chǎn)權殘缺則降低了土地流轉(zhuǎn)交易價格⑨。資料顯示，浙江省土地流轉(zhuǎn)租金每畝每年400―1000元，黑龍江省土地流轉(zhuǎn)價格每畝每年僅為150―280元；廣州市的農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包、出租流轉(zhuǎn)價格在18000―24000元/hm2，農(nóng)地入股收益每年約27000―33000元/hm2。

由于農(nóng)村土地產(chǎn)權結(jié)構(gòu)存在缺陷，導致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益在相關經(jīng)濟主體之間的分配不合理。我國農(nóng)村土地實現(xiàn)集體所有制，由于相關法律對土地所有權主體未能做出明確規(guī)定，增加了土地所有權的實施難度，在一定程度上削弱了產(chǎn)權主體的土地權利。我國農(nóng)地制度改革遵循了交易費用最小化的邏輯，具有明顯的路徑依賴特征，土地產(chǎn)權存在著較大范圍的公共域，處于利益博弈弱勢地位的農(nóng)民家庭，其土地權益常常受到政府等主體的侵害。具體到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，尤其是農(nóng)地非農(nóng)化所產(chǎn)生的巨大增值收益，政府得到了其中的絕大部分，農(nóng)民家庭只得到較少部分。資料顯示，農(nóng)村集體土地用途轉(zhuǎn)變增值收益的分配，政府得到60―70%，村經(jīng)濟組織得到25―30%，農(nóng)民只得到5―10%。相關法律規(guī)定，征收土地按照原用途給予補償，補償總和不得超過前3年平均年產(chǎn)值的30倍，這就意味著政府壟斷了農(nóng)村土地的發(fā)展權收益，農(nóng)民家庭則失去了土地增值中的發(fā)展權對價收益。由此“土地資本化”機制缺失，使土地沒有成為農(nóng)民重要的財產(chǎn)性收入來源，沒有為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供必要的資本支持。

（三）部分地區(qū)規(guī)定農(nóng)民工市民化必須以放棄土地和宅基地為條件，違背了廣大農(nóng)民的意愿

中央文件明確規(guī)定，堅持依法、自愿、有償原則，以農(nóng)民為主體，土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)不得違背農(nóng)戶意愿、不得損害農(nóng)民權益。然而，在地方利益驅(qū)動下，部分地方政府利用行政權力，強制規(guī)定農(nóng)民工市民化必須以放棄土地和宅基地為條件，嚴重違背了廣大農(nóng)民的意愿。

2006年，江蘇無錫開始實施“土地換社?！惫こ蹋赞r(nóng)民的農(nóng)村住宅置換城鎮(zhèn)住房，以土地承包經(jīng)營權置換社會保障。無錫模式由政府主導，通過強制剝奪農(nóng)民合法的土地權利，交換本來必須由現(xiàn)代政府提供的社會保障。劉守英認為，土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、集體收益分配權是法律賦予農(nóng)民的基本權利；農(nóng)民工進入城鎮(zhèn)，通過就業(yè)等方式為城鎮(zhèn)做出了貢獻，應該得到政府提供的公共服務，這兩者是不可以交換的。

2008年，浙江嘉興推行了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的“兩分兩換”土地使用制度改革，將農(nóng)民的承包地與宅基地分開，以土地承包經(jīng)營權換取社會保障、以宅基地換取集中居住住房。嘉興模式同樣由政府主導，部分基層組織憑借土地所有制代表身份和行政權力，直接充當農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體，搞強制性農(nóng)地流轉(zhuǎn)，將土地流轉(zhuǎn)演化為政府謀利的工具，違背了部分農(nóng)民的意愿，侵害了農(nóng)民正當?shù)耐恋貦嘁妗?/p>

2010年，國務院發(fā)展研究中心課題組組織了一次大樣本問卷調(diào)查，選擇8省市20多個城鎮(zhèn)的農(nóng)民工，共回收有效問卷6232份。問卷調(diào)查表明，大多數(shù)農(nóng)民工不愿以土地置換的方式來獲取城鎮(zhèn)居民身份，農(nóng)民工要求對土地具有更大的處置權，獲取土地的財產(chǎn)價值。83.6%愿意進城定居的農(nóng)民工希望保留承包地，2/3的農(nóng)民工希望保留宅基地和房產(chǎn)。對農(nóng)戶家庭而言，土地仍然具有很強的社會保障功能和市民化進程中的風險規(guī)避功能，市民化能力和土地權益認知程度是影響農(nóng)戶土地退出意愿的重要變量。由此可見，一些地方政府的農(nóng)村土地制度改革嘗試，并沒有真正尊重農(nóng)民意愿，沒有維護農(nóng)民家庭正當?shù)耐恋貦嘁妫鼪]有將土地的財產(chǎn)價值轉(zhuǎn)化為農(nóng)民工市民化的重要資本。

三、農(nóng)民T市民化進程中的農(nóng)村土地制度改革

（一）以新型城鎮(zhèn)化為動力，推進“人口城鎮(zhèn)化”與“土地城鎮(zhèn)化”協(xié)調(diào)發(fā)展

2014年底，按照常住人口計算的中國城鎮(zhèn)化率為54.8%，遠低于發(fā)達國家80%左右的平均水平，也低于與中國發(fā)展階段相近的發(fā)展中國家60%左右的平均水平。按照諾瑟姆對城鎮(zhèn)化過程三階段的劃分，即初始階段、加速階段、成熟階段，我國城鎮(zhèn)化正處于加速階段中期，到2020年，中國城鎮(zhèn)化率將達到60%，2030年將達到70%，仍然低于發(fā)達國家的平均水平。如果以戶籍人口計算中國的城鎮(zhèn)化率，水平將更低。可見，未來一段時期中國城鎮(zhèn)化發(fā)展空間巨大。2014年3月，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014―2020年）》指出，堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，加快轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，以人的城鎮(zhèn)化為核心，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。新型城鎮(zhèn)化可以為農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移和農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置提供強勁動力，協(xié)調(diào)推進“人口城鎮(zhèn)化”與“土地城鎮(zhèn)化”。

一要改變傳統(tǒng)觀念，樹立以人為核心的新型城鎮(zhèn)化理念。我國傳統(tǒng)觀念將城鎮(zhèn)化簡單定性為城市區(qū)域的擴張，通過經(jīng)營城市推動GDP增長，資源利用粗放、環(huán)境破壞嚴重，不具有可持續(xù)性。新型城鎮(zhèn)化強調(diào)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展；通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，加快服務業(yè)發(fā)展，擴大城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民工就業(yè)渠道；使更多農(nóng)業(yè)人口通過轉(zhuǎn)移就業(yè)提高收入，通過轉(zhuǎn)為市民享受更好的公共服務，有效擴大內(nèi)需，保證國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展；增強以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)能力，全面解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題；推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，保證城鄉(xiāng)居民公平分享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果。

二是深化綜合體制改革，建立“人口城鎮(zhèn)化”與“土地城鎮(zhèn)化”協(xié)調(diào)推進機制。（1）構(gòu)建“人口城鎮(zhèn)化”與“土地城鎮(zhèn)化”協(xié)調(diào)性評價指標體系，建立科學的監(jiān)測預警系統(tǒng)，保證新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量。借鑒學習國內(nèi)外研究成果，合理選擇“人口城鎮(zhèn)化”、“土地城鎮(zhèn)化”評價指標，建立協(xié)調(diào)性指數(shù)模型，實時分析全國及地區(qū)協(xié)調(diào)程度，為科學預警提供可靠依據(jù)。（2）改革地方政府官員政績考核體制，由過去重視經(jīng)濟增長速度、城鎮(zhèn)化速度，改變?yōu)橹匾暯?jīng)濟發(fā)展質(zhì)量、新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度納入地方政府政績考核指標體系，迫使地方政府協(xié)調(diào)推進“人口城鎮(zhèn)化”與“土地城鎮(zhèn)化”。（3）深化財稅體制改革，弱化地方政府對土地財政的依賴程度。在農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中，抽取一定比例的土地增值稅；同時，引入對商住類房地產(chǎn)征收的財產(chǎn)稅，以土地增值稅和財產(chǎn)稅作為地方政府穩(wěn)定的稅基，改革目前地方財政過于依賴土地出讓金的格局，弱化地方政府快速推進“土地城鎮(zhèn)化”的內(nèi)在激勵。

（二）以農(nóng)村土地確權登記頒證為基礎，賦予農(nóng)民更多的土地產(chǎn)權權能，建立完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場，實現(xiàn)土地的多元化價值，為農(nóng)民工市民化提供更大的資本支持

產(chǎn)權經(jīng)濟理論認為，土地產(chǎn)權安全性提高，會增加產(chǎn)權主體的交易積極性，提高土地價值。農(nóng)地制度的個人化程度提高，可以增加土地價值，激勵農(nóng)民經(jīng)由轉(zhuǎn)讓土地籌集部分資金供進城長期生活，促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移。更安全的土地產(chǎn)權可以通過抵押、擔保等方式獲得更多的貸款。

2009年，農(nóng)業(yè)部開始進行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證試點改革，至2015年已在12個省（區(qū)）1988個縣（市）1.3萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)19.5萬個村推進了農(nóng)地確權改革試點工作，涉及耕地3.3億畝。試點改革取得了一定成效，在改革的總體設計、路徑選擇、質(zhì)量控制、經(jīng)費支撐、成果應用等方面進行了積極嘗試，各地因地制宜創(chuàng)新了多種改革模式，初步探索出農(nóng)地確權改革的科學程序，發(fā)現(xiàn)了改革過程中的難點問題。農(nóng)地確權是農(nóng)村土地制度改革的基礎性工作，中央高度重視。2013年中央1號文件提出，用5年時間完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作。未來的農(nóng)地確權改革，應在堅持依法規(guī)范、保持穩(wěn)定、民主協(xié)商、因地制宜、地方負責的原則下，按照中央的統(tǒng)一部署，建立健全工作機制、強化工作經(jīng)費保障、確保工作質(zhì)量，嚴格遵守農(nóng)村土地承包法律規(guī)定和政策要求，扎實開展改革工作。同時，允許地方政府因地制宜，選擇合適的確權模式，在農(nóng)民重視土地使用權的階段，實行確權確地；在土地流轉(zhuǎn)的背景下，可以選擇確權不確地。

在農(nóng)地確權基礎上，將土地承包經(jīng)營權屬全民落實到農(nóng)戶家庭，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地產(chǎn)權權能。（1）穩(wěn)定土地承包權，放活土地經(jīng)營權。在堅持農(nóng)村土地集體所有前提下，實現(xiàn)所有權、承包權、經(jīng)營權三權分置。通過確權改革，逐步將土地承包權物權化，將其規(guī)定為農(nóng)民擁有的一項基本權利，能夠長期持有，并能夠據(jù)此享有享有的收益。農(nóng)民可以根據(jù)意愿，有償轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權，在土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民可以自主選擇流轉(zhuǎn)模式，確定流轉(zhuǎn)價格，獲得流轉(zhuǎn)收益。（2）積極探索土地資本化實現(xiàn)方式。積極開展土地經(jīng)營權抵押、擔保試點，逐步賦予符合條件的土地經(jīng)營權以抵押、擔保權能，為土地資本化創(chuàng)造條件，讓土地為農(nóng)民家庭帶來更多的財產(chǎn)性收入。

同時，建立完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，提高土地市場化交易水平，逐步讓市場機制在土地流轉(zhuǎn)交易中發(fā)揮主導性作用，充分實現(xiàn)土地的交易價值，提高農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益。充分利用市場機制，實現(xiàn)農(nóng)民土地“退出權”價值，為農(nóng)民工市民化提供必要的資本支持。

（三）改革現(xiàn)行土地征收制度，合理分配農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的增值收益，保證農(nóng)民分享土地的財產(chǎn)性收益和發(fā)展權收益

現(xiàn)行土地征收制度是在特定歷史條件下形成的，對我國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設起了一定的促進作用。然而，在新型城鎮(zhèn)化背景下，土地征收制度表現(xiàn)出越來越大的弊端，需要進行改革。

一是改革現(xiàn)行法律，打破地方政府對農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場的雙頭壟斷。我國現(xiàn)行法律規(guī)定，國家為了公共利益需要，可以通過行政權力對土地實行征收或者征用并給予補償。然而，實際情況是，由于“公共利益”范圍界定不清，導致許多工商業(yè)經(jīng)營性用地同樣經(jīng)由地方政府征用，從農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國家所有城市土地，地方政府既壟斷了土地征用市場，也壟斷了土地出讓市場，成為典型的雙頭壟斷，產(chǎn)生了一系列社會經(jīng)濟問題，需要進行改革。首先，通過立法形式，明確公共利益范圍。借鑒美國等土地征用制度較為完善國家的做法，以清單形式具體規(guī)定適用征地的公共利益范圍，包括國防、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等。凡是沒有列入公共利益范圍清單的用地項目，均作為一般經(jīng)營性用地。其次，在公共利益征地過程中，要逐步提高補償標準，通過引入片區(qū)綜合地價補償方法等，使補償標準逐步接近“公平市場價”。對一般經(jīng)營性用地，逐步引入談判機制，由用地主體、農(nóng)村集體、被征地農(nóng)民等相關主體直接談判，決定征地價格等重要事項。再次，在現(xiàn)有改革基礎上，積極探索農(nóng)村集體建設用地直接入市方式，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權轉(zhuǎn)讓、租賃、股份合作，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地同權同價。

篇6

關鍵詞：城鄉(xiāng)建設用地；增減掛鉤；過程異化

中圖分類號：F320.2 文獻標識碼：A 文章編號：1003—0751（2013）01—0039—04

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是指農(nóng)村集體建設用地減少跟城市建設用地增加掛鉤，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復墾為耕地（或農(nóng)用地）的農(nóng)村建設用地地塊（拆舊區(qū)）和擬用于城鎮(zhèn)建設、農(nóng)民居住區(qū)建設的地塊（新建區(qū)），共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過農(nóng)村建設用地的建新拆舊和土地復墾，最終實現(xiàn)建新拆舊項目區(qū)內(nèi)建設用地總量不增加，耕地面積不減少，用地布局更加合理，集約化水平大幅度提高的土地整理工作。作為國土資源部出臺的一項重大戰(zhàn)略決策，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤進一步盤活了利用農(nóng)村存量建設用地，提高了土地利用效率，緩解了城鄉(xiāng)用地供需矛盾，受到各地的普遍歡迎。然而，在具體實施過程中，某些地方“增減掛鉤”發(fā)生異化，出現(xiàn)了一些新情況、新問題，必須引起高度重視。

一、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的實施及成效

近年來，為加強耕地保護，國家出臺耕地占補平衡辦法，要求各地要嚴格按照建設項目占地的數(shù)量，進行耕地占補平衡，補充的耕地要在數(shù)量和質(zhì)量上與原有耕地相當，并要求縣級以上國土資源管理部門按照“占多少，墾多少”的原則，對依法批準占用耕地的非農(nóng)業(yè)建設用地補充耕地方案的落實情況進行檢查核實。2004年國務院出臺了城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，支持農(nóng)村建設用地整理，城鎮(zhèn)建設用地增加要與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤，最終達到既盤活農(nóng)村存量建設用地，緩解城市建設用地擴張對農(nóng)用地的壓力，又實現(xiàn)增加耕地數(shù)量、提升耕地質(zhì)量的目的，其本質(zhì)是“占補平衡”的創(chuàng)新。2006年國土部開始在全國五省市開展試點，2008年又增列19省市為試點。試點政策的出臺在全社會產(chǎn)生了廣泛的影響，在政策的不斷完善與創(chuàng)新下，拓寬了建設用地空間，保護了耕地，提高了耕地質(zhì)量。

各地在試點過程中，因地制宜，探索了不同的增減掛鉤模式。從實施主體來看，主要有政府主導、市場主導和農(nóng)村集體自主運作等類型。所謂政府主導，主要指由政府統(tǒng)籌管理和組織，負責項目立項選址、規(guī)劃編制、方案設計、資金籌措、工程督辦和項目區(qū)驗收等。項目實施企業(yè)作為具體的執(zhí)行單位，負責拆舊區(qū)農(nóng)民安置和新建區(qū)工程。所謂市場主導，是指政府通過提供優(yōu)惠政策，運用市場機制來引導企業(yè)參與項目實施，企業(yè)通過投資、拆舊和安置，獲得項目用地， 政府在這個過程中只是監(jiān)督、引導、協(xié)調(diào)和服務。農(nóng)村集體自主型運作，指新區(qū)建設和舊地復墾都由農(nóng)村集體組織依據(jù)政策自行控制的模式。政府主導型是目前全國各地比較普遍的模式，市場主導型也有一定比例，農(nóng)村集體自主型運作的情況相對比例較少，一般對農(nóng)村集體的經(jīng)濟實力要求較高，同時村民要充分了解政策，對改善居住環(huán)境具有較強的意愿。從具體的實施方法上看，又有四種：第一，就地城鎮(zhèn)化。主要是經(jīng)濟發(fā)展較好的城市或縣城郊區(qū)，其主要做法是將城市建設和農(nóng)村建設統(tǒng)籌規(guī)劃，通過增減掛鉤政策將農(nóng)村居民點整理后，周轉(zhuǎn)出的指標全部用于城鎮(zhèn)建設，而原拆舊區(qū)轉(zhuǎn)化為城市社區(qū)，農(nóng)村居民相應轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?。第二，場?zhèn)擴展。實施范圍在小場鎮(zhèn)及周圍的農(nóng)村，主要做法就是引導場鎮(zhèn)附近農(nóng)民向場鎮(zhèn)集中，通過整理農(nóng)村居民點的建設用地指標，用于場鎮(zhèn)建設，壯大地方小城鎮(zhèn)規(guī)模，并引導農(nóng)村剩余勞動力從事二三產(chǎn)業(yè)。第三，拆村并村。將幾個居民點分散、居住條件不好的村落整合，通過規(guī)劃選址，加強基礎設施建設，將幾個村落的居民合并到相對集中的一處或幾處居住。第四，整村搬遷。主要指在一些自然條件惡劣的山區(qū)和地質(zhì)災害易發(fā)區(qū)，通過增減掛鉤將所有農(nóng)村居民點進行復耕，選擇地理條件較好的新區(qū)重新規(guī)劃建設，節(jié)約的用地指標用于發(fā)展城鎮(zhèn)建設。

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策在執(zhí)行中取得了以下較好成效。

1.緩解了城市供地緊張的矛盾。當前國家對各地城市發(fā)展中年度用地指標有嚴格的規(guī)定，導致各地在推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中存在用地瓶頸制約。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，在滿足大的耕地占補平衡的目標下，將掛鉤的指標用于城鎮(zhèn)建設，既不占用地年度指標，也不占用規(guī)劃期內(nèi)建設用地規(guī)模指標，有效緩解了城鎮(zhèn)建設用地指標的壓力，為推動新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化提供了用地支持。

2.推動了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。長期來，我國大多數(shù)農(nóng)民習慣于自然院落形式分散居住，村莊建設大部分是以農(nóng)民自主建設為主，由于未經(jīng)過科學規(guī)劃指導，村莊布局不合理，制約了農(nóng)村的發(fā)展。通過增減掛鉤，整體規(guī)劃，推進田、水、路、林、村綜合整治，改善了農(nóng)民生產(chǎn)、生活水平，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，有效解決了耕地保護和節(jié)約用地“缺動力”、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收“缺渠道”、新農(nóng)村建設“缺資金”、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌“缺抓手”的問題，有效地推動了農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新村集中、土地向適度規(guī)模經(jīng)營集中，有力促進了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

3.促進了集約節(jié)約用地。通過增減掛鉤，有效整合農(nóng)村居民點用地，對原有散亂、廢棄和閑置的農(nóng)村建設用地進行整治，農(nóng)村居民點“小、散、亂”現(xiàn)象有所改善，形成集聚效應和規(guī)模效應。共用設施建設，降低了人均用地標準，節(jié)約了大量土地，同時通過建設標準化的田間地塊，整體改善土地質(zhì)量，促進土地利用的有序化、合理化、科學化，提高了土地利用效率。根據(jù)全國已試驗的增減掛鉤試點調(diào)查，舊村莊整治后一般節(jié)地在50%左右。劉彥隨等通過高分遙感影像調(diào)查，認為全國64萬個行政村330萬個自然村通過綜合整治，近期增地潛力可達757.89萬公頃，約合1.14億畝，而若能保障轉(zhuǎn)移進城人口全面小康住房用地需求，并實現(xiàn)快速城鎮(zhèn)化發(fā)展后農(nóng)村人口、產(chǎn)業(yè)、用地相對集中，我國農(nóng)村綜合整治遠期增地可達992.16萬公頃，約合1.49億畝。

4.撬動了農(nóng)村土地管理制度改革。眾做周知，我國實現(xiàn)最嚴格的土地管理制度。受農(nóng)村土地及集體經(jīng)濟組織等方面法律法規(guī)的限制，農(nóng)村土地所有權人主體的問題、運行管理問題、權益保障問題缺乏具體的政策辦法，農(nóng)村土地使用和管理制度改革的深度和廣度不足，農(nóng)村集體建設用地尚不能充分實現(xiàn)合理的市場化價值，市場化流轉(zhuǎn)還存在一定的障礙。而增減掛鉤則通過合法途徑對土地權屬進行調(diào)整，對建設用地進行流轉(zhuǎn)，對耕地保護提出措施，對農(nóng)民權益進行保障，對低效使用土地進行整治，成為推動土地資源向土地資產(chǎn)、土地資本轉(zhuǎn)變的一個重要抓手，成為撬動農(nóng)村土地管理制度改革的一個“導火索”，對促進土地要素在城鄉(xiāng)之間合理流動，提升農(nóng)村土地資產(chǎn)的價值，讓邊遠農(nóng)村共享城市改革發(fā)展取得的成果具有重要的意義；對下一步探索建立耕地保護補償制度、完善耕地占補平衡政策、推進征地制度改革、推進農(nóng)村產(chǎn)權抵押貸款等有重大促進和導向作用。

二、綜合評估滯后使“掛鉤”實施面臨異化風險

作為一項解決工業(yè)用地、城市發(fā)展用地供需矛盾的工具性措施，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策從開始試點就受到各地的普遍歡迎，同時由于對增減掛鉤的具體評估缺乏統(tǒng)一規(guī)定和實施細則，導致部分地方在“掛鉤”過程中前期調(diào)查評估不夠，中期監(jiān)管不力，后期驗收不規(guī)范，從而使“掛鉤”效果出現(xiàn)偏離耕地占補平衡目標的風險。

1.重前期申報不重中后期評估驗收，耕地占補平衡運行面臨異化風險。按照國土資源部《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發(fā)[2008]138號）文件的要求，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目要嚴格按照前期調(diào)查評估、中期監(jiān)督管理、后期驗收評估等環(huán)節(jié)實施，要重視征求農(nóng)民集體和農(nóng)戶意見，對涉及權屬調(diào)整的集體土地使用權及土地承包經(jīng)營權進行摸底調(diào)查，編制《土地權屬調(diào)整初步方案》，并委托有資質(zhì)的專業(yè)評估機構(gòu)對建設用地整理項目進行技術審查，出具技術審查報告。要求加強監(jiān)管，整治項目自立項批復之日起時必須完成復墾整理工作。項目實施后要進行嚴格的數(shù)量、質(zhì)量評估驗收。而目前部分地方增減掛鉤的實際運行中，耕地占補平衡存在被異化的可能。主要有幾種情況：一是“實占虛補”風險。有些地方只注重“占”，不注重“補”。新區(qū)建設工作熱心，拆舊區(qū)復墾工作滯后，難以按規(guī)定時間歸還臺賬，導致被占良田已經(jīng)成為城市建設用地，而補充或新增耕地卻遲遲得不到落實。二是“實優(yōu)虛劣”風險。一般而言，城市周邊土地相對平緩、肥沃，水源、地質(zhì)條件較好，而偏遠農(nóng)村地區(qū)可能位于高原山區(qū)或土質(zhì)較差的丘陵山地，同時又是原有宅基地、磚瓦廠或其他建設用地，復墾成為與城市周邊耕地質(zhì)量一樣的良田相對較難，在耕地質(zhì)量上有可能形成用質(zhì)量較差的替換質(zhì)量較好的風險。三是農(nóng)地“非農(nóng)化”風險。由于土地整理成本相對較高，而純粹的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺乏比較優(yōu)勢，不少地方土地整理以后，不是用來進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是進行一些“非農(nóng)化”的經(jīng)營牟取更大的經(jīng)濟效益。四是耕地“非糧化”風險。在各地的土地整理以后，即使仍然從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，也有不少地方更傾向于種植花木、蔬菜等經(jīng)濟作物，而不是單純的生產(chǎn)經(jīng)濟效益相對較差的糧食。

2.補償標準不一和新村建設規(guī)劃缺少評估使農(nóng)民增收、農(nóng)村建設面臨風險。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策實施的初衷是解決城鄉(xiāng)合理用地問題，同時也是推進和落實以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)戰(zhàn)略的一條有效路徑，可以通過建設用地指標的流轉(zhuǎn)將城市發(fā)展成果轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，使城市資金通過一定的方式支持農(nóng)村建設。但在實施過程中，存在四方主體，即政府、企業(yè)、農(nóng)村集體組織和農(nóng)民。國家有關部門在房屋拆遷和建設用地復墾為耕地上并沒有出臺具體的收益分配標準，有些地方工作做得好的，農(nóng)民不需花費太多就可以搬到新區(qū)或新村。而也有少數(shù)地方將增減掛鉤的補償標準參照傳統(tǒng)征地補償，據(jù)國家有關資料統(tǒng)計，被征土地征用費的收益分配比例，地方政府占20%—30%，企業(yè)占40%—50%，村級組織占25%—30%，農(nóng)民僅占5%—10%，造成農(nóng)民利益受損。另一方面，新區(qū)或新村建設規(guī)劃評估不足，導致新建集中區(qū)在具體使用時，不符合農(nóng)民生產(chǎn)生活習慣，造成較大生活成本。如有些地方只是考慮讓農(nóng)民集中居住，但卻未考慮農(nóng)民飼養(yǎng)牲畜的習慣，新建區(qū)未規(guī)劃牲畜飼養(yǎng)空間，導致新區(qū)建成后農(nóng)民入住率低。也有的地方不考慮文化風俗習慣，導致新區(qū)建成后，原有村落長久形成的歷史非物質(zhì)文化丟失或遭到破壞。

3.掛鉤項目與相關規(guī)劃缺少銜接評估使農(nóng)村用地面臨結(jié)構(gòu)失衡風險。規(guī)劃編制質(zhì)量不高，規(guī)劃滯后，規(guī)劃意識不強，是長期以來我國農(nóng)村發(fā)展和建設無序的癥結(jié)之一。開展農(nóng)村土地綜合整治和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，就是要變無序為有序，提高農(nóng)村用地的質(zhì)量和效率。因此，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的前期申報工作必須強調(diào)統(tǒng)籌規(guī)劃，即以科學規(guī)劃為引導，嚴格按照土地使用規(guī)劃，通過典型示范，推動農(nóng)村土地綜合整治工作有序進行。而在具體操作過程中，一些地方為了盡快解決城鎮(zhèn)建設用地指標緊缺的壓力，在增減掛鉤項目選址上只顧眼前，不顧長遠，隨意劃地，導致掛鉤規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃不銜接，與城鄉(xiāng)規(guī)劃不協(xié)調(diào)，對農(nóng)用地、建設用地和未利用地三大一級類用地的結(jié)構(gòu)缺乏科學規(guī)范的引導和控制，使三類用地在數(shù)量、質(zhì)量和空間秩序的組合方面面臨錯位、失衡的危險，難以實現(xiàn)促進社會主義新農(nóng)村建設、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革、建立新型城鄉(xiāng)形態(tài)的戰(zhàn)略目標，各種爭地矛盾很難得到有效解決。

4.置換土地質(zhì)量缺少評估使國家糧食安全面臨風險。保障國家糧食安全是城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的根本要求，是國家規(guī)定18億畝耕地紅線的政策本底。目前各地在增減掛鉤后，對新補充耕地的質(zhì)量評估還需要更加嚴格，形成更為完備的標準。盡管表面上通過增減掛鉤，一些地方在耕地總量上保持大體平衡，但實際上新復墾的耕地要形成較好的生產(chǎn)力，還需要多年的精心培育。各地掛鉤過程中存在劣地換良田現(xiàn)象，補充耕地的質(zhì)量與被占用耕地的質(zhì)量之間存在較大的差距，實際上是耕地在減少，與耕地占補平衡戰(zhàn)略“使存量耕地產(chǎn)出能力總量不下降”的初衷不符合。表面上耕地面積沒有減少，但實際上糧食產(chǎn)量下降，這種情況一旦成為普遍現(xiàn)象將嚴重影響國家糧食安全。

三、科學實施增減掛鉤政策的對策建議

1.堅持統(tǒng)籌規(guī)劃，健全完善項目規(guī)劃管理體制機制。政府應當本著公平、公正的原則，根據(jù)地方城市發(fā)展需求水平、城市土地利用績效水平、城市的戰(zhàn)略地位等重要因素確定每年進行城鄉(xiāng)建設用地掛鉤的總量。按照統(tǒng)籌規(guī)劃的要求，把拆舊區(qū)和新建區(qū)作為一個整體放到區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展大局中進行科學定位，統(tǒng)籌考慮市縣域城鄉(xiāng)空間、產(chǎn)業(yè)布局和農(nóng)田、生態(tài)保護，形成城鎮(zhèn)和村莊相互銜接、架構(gòu)合理的城鄉(xiāng)形態(tài)。要分區(qū)域明確產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口密度、復墾耕地標準、環(huán)境保護等要求，建立統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新區(qū)建設、生態(tài)環(huán)境建設和文化保護等的綜合規(guī)劃評估體系。強化項目規(guī)劃的實施與監(jiān)督，規(guī)劃編制、審查和監(jiān)督要適當分離，以便規(guī)劃嚴格執(zhí)行。

2.創(chuàng)新農(nóng)村產(chǎn)權制度，推動農(nóng)村建設用地優(yōu)化配置。明晰農(nóng)村產(chǎn)權關系和權能，建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權制度。全面開展農(nóng)村集體土地所有權、集體建設用地使用權、宅基地使用權和農(nóng)村房屋產(chǎn)權確權登記頒證，這是開展農(nóng)村土地綜合整治、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的基礎。要在技術方面對確權工作進行規(guī)范，堅持實測確權，在管理上加強指導和監(jiān)督，建立健全農(nóng)村產(chǎn)權維護和糾紛調(diào)處機制。完善農(nóng)村宅基地管理制度，控制宅基地房屋建設強度，探索建立宅基地有償使用、有償退出機制和農(nóng)村房屋產(chǎn)權流轉(zhuǎn)、交易、處置機制。

3.建立科學合理的補償標準和責任評估體系。在嚴格執(zhí)行規(guī)劃的前提下，逐步提高農(nóng)民在土地非農(nóng)化和增減掛鉤過程產(chǎn)生的增值收益中的分配比例。明晰建設用地作為一種商品的價值構(gòu)成要素，在補償標準方面要綜合考慮區(qū)位、自然生產(chǎn)力、開發(fā)成本、機會成本、復墾成本、預期收益、社會保障價值因素等。建立專業(yè)、權威的評估機構(gòu)，科學估算土地價值的合理區(qū)間，將其作為監(jiān)督土地交易市場正常運行的依據(jù)。明確土地使用權交易各方的責任與義務，作為土地轉(zhuǎn)換之后續(xù)工作的考評與監(jiān)督依據(jù)。

4.建立項目區(qū)招投標和規(guī)范化管理機制。在項目區(qū)掛鉤實施過程中，嚴格依據(jù)條件實行項目區(qū)招投標管理。如在增減掛鉤試點中對土地復墾整理可以采取項目法人制、公告制、合同制、招投標制、監(jiān)理制、財務請撥款制和報賬提款制等。嚴格控制周轉(zhuǎn)指標規(guī)模，規(guī)范管理，不得違反規(guī)劃擴大試點范圍，避免借農(nóng)村土地整理過快擴張城鎮(zhèn)建設用地的規(guī)模。在實施耕地總量動態(tài)平衡的過程中，既要注重耕地的數(shù)量不減少，又要保證整理后耕地的質(zhì)量不降低，要做好耕地質(zhì)量評估檢查。

實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，推動建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，促進城鄉(xiāng)建設用地的雙向互動和協(xié)調(diào)運行，對緩解當前我國經(jīng)濟發(fā)展速度與耕地保護之間的矛盾具有緊迫性和現(xiàn)實性。而如果不重視“掛鉤”過程中的綜合評估和管理，則一項好的政策也會異化為侵害農(nóng)民權益、造成國家糧食安全的隱患。因此，探索制度創(chuàng)新，完善體制機制設計，對進一步科學實施增減掛鉤政策、促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有重要意義。

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篇7

（山東大學（威海）商學院，山東 威海 264209）

摘要：農(nóng)地征收的補償價格是在補償標準的基礎上，由各利益主體進行博弈而決定的。在原有被征地農(nóng)民和地方政府之間博弈的基礎上，將被征地農(nóng)民內(nèi)部進行拆分，研究分析不同群體農(nóng)民在征地中的差異和行為，以及由此引發(fā)的他們和地方政府之間的互動博弈，得出相應結(jié)論，并有針對性地提出農(nóng)村土地集體入市的改革建議。

關鍵詞 ：農(nóng)地征收補償；差異化農(nóng)民；博弈模型

中圖分類號：F301．2 文獻標識碼：A 文章編號：0439－8114（2015）02－0510-03

DOI:10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2015.02.063

經(jīng)濟建設對土地的需求日益增加，使得越來越多的農(nóng)村土地需要轉(zhuǎn)換成非農(nóng)建設用地，在這一過程中就需要政府對農(nóng)村集體土地進行征收。中國法律規(guī)定，土地征用是政府和國家為了公共利益的需要依法強制性取得土地，并給予被征地人合理補償?shù)恼袨?。由于它是通過強迫而不是自愿交換的方式而取得的，所以農(nóng)地征收的補償價格是在補償標準的基礎上通過談判博弈而并非市場機制決定的，也就是說其實質(zhì)是各相關利益主體的博弈過程。

1 文獻綜述

對于農(nóng)地征收中的博弈過程，主要涉及的利益相關者（即博弈主體）有中央政府、地方政府、開發(fā)商、村級集體經(jīng)濟組織、村干部、被征地農(nóng)民等，博弈各方紛紛采取不同的行動策略以確保其利益上的最大化，國內(nèi)學者對此已經(jīng)進行了大量的研究。鄒衛(wèi)中［1］認為在農(nóng)地非農(nóng)化的過程中政府與農(nóng)民之間的利益分配關系是一種零和博弈，而政府的自利性使得其在博弈規(guī)則的制定者角色中會制定有利于自己的規(guī)則，從而在利益分配中取得優(yōu)勢地位；譚術魁等［2］通過構(gòu)建一個地方政府與失地農(nóng)民的完全信息靜態(tài)模型，指出可以通過減小失地農(nóng)民的維權成本，加大對地方政府違法征地的懲罰力度，來促使失地農(nóng)民與地方政府博弈均衡更合理化。張雯佳［3］指出由于存在信息不對稱，在基層政府、開發(fā)商和農(nóng)民三者之間的博弈過程中，農(nóng)民處于弱勢地位，三者之間的博弈是不公平的，屬于通牒式博弈，農(nóng)民只能被動接受。而代表農(nóng)民參與談判的村級經(jīng)濟組織和村干部的雙重身份使得他們易于追求自身利益最大化，和地方政府、開發(fā)商結(jié)成利益集團進行尋租活動，損害失地農(nóng)民的利益［4］。除了征地直接利益者外，還有一些學者則從政府的角度來說明政府間的博弈關系：張飛等［5］指出由于中央政府對地方政府違法行為查處力度較低，地方政府從違法農(nóng)地非農(nóng)化行為中所獲得的收益太大，使得地方政府是主要的土地違法者；劉吉軍等［6］也認為中央政府對地方土地政策的監(jiān)管不力是造成土地過度非農(nóng)化的重要原因；而吳妤等［7］則是將征地博弈的焦點集中在地方政府內(nèi)部，指出由于地方政府間政績的攀比和政府各部門間的利益交叉，導致地方政府在土地征收過程中濫用征地權，相互間展開惡性競爭使農(nóng)民利益受到侵害。

通過上述研究可以看出，學者們得到的一致結(jié)論是在征地過程中農(nóng)民處于絕對的弱勢地位，農(nóng)地的補償價格被嚴重壓低，農(nóng)民的利益被大量侵害。在以上進行的博弈研究中，有學者認為“地方政府和被征地農(nóng)民之間的博弈是整個征地過程中最主要的博弈”［8］，在很大程度上決定了補償價格水平。但它都暗含著農(nóng)民是同質(zhì)的這一假定，被征地農(nóng)民作為一個整體群體存在著。

然而，在一定范圍內(nèi)的同一次征地中，被征地農(nóng)民內(nèi)部不同群體之間是有差異的。例如，某地為建設開發(fā)區(qū)，同時征用幾個相鄰村莊的土地，此時幾個村莊會各自追求自身利益的最大化。如果按照現(xiàn)行法律法規(guī)（土地補償費為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的倍數(shù)），土地稟賦不同（由此帶來年產(chǎn)值的差異）的村莊得到不同的征地補償，顯然獲得較低補償?shù)拇迩f是不同意的；此外，即使不同村莊的稟賦相同，獲得了相同的補償標準，這些較低的補償款也會引發(fā)農(nóng)民的抗爭。顯然，幾個村莊形成的博弈聯(lián)盟使他們的談判實力大大增強，而且，一旦個別村民為了私利，采取如假離婚、迅速建設違建物等方式套取補償款，這種行為會招致周圍其他村民的效仿，這都會使得地方政府與他們討價還價比單獨和一個村子討價還價難得多。這些被征地農(nóng)民內(nèi)部間的差異及其行為，將會影響其與政府的博弈過程和結(jié)果。因此，本研究以村級單位為例，通過構(gòu)建博弈模型，將被征地農(nóng)民內(nèi)部不同群體進行拆分，研究在一定的征地范圍內(nèi)，不同村莊失地農(nóng)民間的互動行為及其影響。

2 博弈模型的構(gòu)建

前提假設：征地范圍內(nèi)的不同村莊相鄰很近（一般位于同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)），各村之間能有效地傳遞與征地相關的信息；征地是征地范圍內(nèi)的首次征地，不存在先驗經(jīng)驗；農(nóng)民阻撓征地的反抗程度隨著補償價格的提高而遞減；村民不滿補償而反抗的常見形式為集會、上訪、求助媒體曝光等；反抗并要求政府提價的成本很低，假設為零。本研究所討論的問題而設置的博弈模型中，主要研究的是失地農(nóng)民內(nèi)部不同群體之間的互動行為，他們?yōu)榱说玫礁叩难a償，共同或分別和地方政府之間進行博弈的過程。因此忽略了農(nóng)民和地方政府間博弈時存在的其他問題，所以以上假設也基本符合實際。

博弈參與者及其支付函數(shù)。假定博弈參與者為相鄰的A村、B村和地方政府G，即參與者集合i＝｛A村，B村，地方政府G｝。被征地村莊A、B的策略是｛提價，不提價｝，地方政府的策略是｛接受，不接受｝。A村和B村得到的補償價格為CA、CB，由于農(nóng)民單純的追求征地補償收益的最大化，且假定農(nóng)民的反抗成本為零，所以其對應的效用函數(shù)為N（CA）、N（CB）。地方政府的目標效用函數(shù)是G｛C（CA，CB），R（CA，CB）｝，其中C（CA，CB）代表征地補償成本的最小化，以此獲得更高的土地財政收入；R（CA，CB）代表地方政府行使政府職能所需要維護的社會穩(wěn)定和利益分配公平的收益，因為假定農(nóng)民阻撓征地的反抗程度隨著補償價格的提高而遞減，從而補償價格越高，政府維穩(wěn)收益R就越多，

（i=A，B）。因此，在征地過程中，政府一方面希望以最低的成本從農(nóng)民手中征得土地，另一方面還需要考慮農(nóng)民的反應，給農(nóng)民一個合適的補償價格，使農(nóng)民得以接受，以此維護社會的穩(wěn)定，避免中央政府的關注與懲罰，政府追求的是兩者之和的最大化。在本研究中，只是以村級單位為例進行討論，這樣的情況也可能發(fā)生在村內(nèi)的小隊（組），甚至是鄉(xiāng)鎮(zhèn)等，并沒有固定性，只是代表差異化的農(nóng)民群體。

3 博弈過程分析

情況一：如果A、B兩村土地由于本身自然條件和后天稟賦的差異，使得兩村的每單位面積土地近3年的平均產(chǎn)值不同，而中國現(xiàn)有的《土地管理法》規(guī)定中國現(xiàn)行農(nóng)地征收補償是按照被征地的前3年平均產(chǎn)值倍數(shù)為標準進行計算的，這也就造成村民所獲得的征地補償標準不同。假設A村土地的平均產(chǎn)值要小于B村土地的平均產(chǎn)值，則相對應的初始征地補償CA0﹤CB0。但由于中國農(nóng)村固有的一系列特點，例如鄰村間土地相鄰近、人員接觸多、姻親關系多等特點，導致在這兩個村子之間存在幾乎完全的信息流動。這樣稟賦優(yōu)勢較好的B村獲得了較高的補償額，A村得知后由于機會主義傾向，認為同一次征地卻獲得了不同的補償款是“不公平的”，必然會向B村看齊，采取各種反抗手段向政府索取和B村等同的征地補償價格，而地方政府出于對A村反抗程度（初始時村民反抗程度很高）的考慮，也往往在這個談判初始過程中做出一定的讓步，提高對A村的補償標準。B村得知后，必然會由于心理上的不平衡和示范效應，通過學習A村的行為進而要求政府同樣提高對他們的補償?？紤]到B村的反抗程度，政府也會接受其要求，繼而，A村同樣又會重復上述策略行動，循環(huán)往復……直到隨著博弈的進行，農(nóng)民的反抗程度在遞減，政府綜合考慮征地成本C和維穩(wěn)收益R的情況，在兩者效用最大化時停止接受農(nóng)民的要求，得到對A、B村的最優(yōu)補償解，即：

此時，博弈終止。整個博弈過程如圖1博弈樹所示。

在這個博弈模型中，引發(fā)點是A村的機會主義傾向，由于信息劣勢，A村村民并不確切知道政府的策略和支付函數(shù)，再加上假設反抗成本為零，A村莊會發(fā)現(xiàn)自己在“走一步看一步”的博弈過程中反抗總比不反抗要好，因此不論政府是否接受，自己都會選擇反抗要求增加補償；對于B村，一旦政府接受了A村的補償要求，其就會學習和效仿A村的行為，并在以后的博弈中只要政府同意A村的要求，B村就會效仿；而政府具有信息優(yōu)勢，會根據(jù)支付函數(shù)確定自己的決策，并在征地成本C和維穩(wěn)收益R這兩者之和得到一個最大化的最優(yōu)解時終止博弈。

情況二：假如A、B兩村有近乎相同的土地稟賦，使得各自村民預期所獲得的征地補償標準處于同一水平，即CA＝CB，從而在與政府的談判博弈過程中，這兩個村莊會發(fā)現(xiàn)如果他們進行合作會使自己在談判中更有優(yōu)勢，便會自發(fā)的結(jié)成了一個博弈聯(lián)盟，實行一致的博弈策略，提高其和政府談判的力量，從而改善與政府談判時的弱勢地位，從政府手中獲取更多的補償。此外，一旦有個別村莊村民實行自利的利己行為，如快速搭建違建物等方式套取補償款，則會引起其他村莊村民的效仿，從而全體村民全部如此行事，迅速演變成集體行為，增大了政府進行征地工作的難度，政府往往會做出一定讓步，適當提高補償標準。

正是由于上述的博弈過程，不同群組的被征地農(nóng)民間的互動行為將會增加其與政府博弈的力量，導致政府同時征用A、B兩村的土地所提供的補償額要大于單獨征用A村和B村土地的補償額之和，農(nóng)民的補償收益得到增加。這樣的情況隨著相鄰村莊征地面積的增多而愈發(fā)嚴重。因此，在一定的區(qū)域范圍內(nèi)，政府征收的土地越多，所征收土地的單位補償額就越多，從而產(chǎn)生區(qū)域范圍內(nèi)向右上方傾斜的土地供給曲線。因此，本研究并不認同陳利根等［9］和錢忠好［10］所提出的征地具有規(guī)模收益和交易成本節(jié)約的觀點。

為了解決征地過程中存在的同地不同價、征地補償標準過低、隨意性較大等問題，保護農(nóng)民合法權益，自2004年以來，中國政府陸續(xù)頒布法律法規(guī)，逐步推廣并實行了統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和征地片區(qū)綜合地價制度。《國土資源部關于開展制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和征地區(qū)片綜合地價工作的通知》指出：制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準要考慮被征收耕地的類型、質(zhì)量、農(nóng)民對土地的投入、農(nóng)產(chǎn)品價格及農(nóng)用地等級等因素；征地區(qū)片綜合地價是征地綜合補償標準，制定時要考慮地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級、人均耕地數(shù)量、土地供求關系、當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等多方面因素進行測算。

盡管統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價制度規(guī)定了區(qū)片內(nèi)統(tǒng)一的產(chǎn)值標準和綜合地價，但是在劃定片區(qū)并制定地區(qū)片價時，政府部門會考慮到片區(qū)內(nèi)不同地方的土地稟賦差異，在制定時就會選取稟賦最高的土地為標準來制定補償標準，稟賦較低的土地也搭便車獲得了較高的補償，這樣也就提高了整個片區(qū)的補償價格。而且，從近幾年實際執(zhí)行情況來看，即便實行了片區(qū)綜合地價制度，在具體實施時，補償價格依然是在片區(qū)綜合地價補償標準的基礎上由各方利益主體進行博弈所決定的，還有一些地方政府并不執(zhí)行片區(qū)綜合地價標準制度。因此新制度仍不能很好地解決原有征地補償方法帶來的問題，本研究所討論的問題依然存在。

4 結(jié)論與建議

通過上面的分析可以看出，在區(qū)域范圍內(nèi)，隨著農(nóng)地征收面積的不斷擴大，被征地的村莊也隨之增多，不同村莊的被征地農(nóng)民根據(jù)各自稟賦的差異，在博弈過程中選擇能使自己收益最大化的最優(yōu)決策，產(chǎn)生或者是導致補償價格階梯式上升或者是結(jié)成博弈聯(lián)盟的兩種不同的博弈路徑，但都會導致農(nóng)民獲得更多的補償收益這一結(jié)果。

在現(xiàn)有征地制度環(huán)境下，雖然不同群體的被征地農(nóng)民會按照各自的目標采取利益最大化的策略行動，與地方政府討價還價獲取更多補償，但總體而言農(nóng)民還是利益受侵害者，征地補償仍然較低，這是因為政府壟斷土地一級市場的本質(zhì)沒有變。因此，在土地確權的前提下，應逐步實行農(nóng)村集體土地入市，科學合理地制定集體土地入市政策，由一定群體的農(nóng)民自己作為土地所有者去和土地需求者談判，這樣得到的土地價格即為市場價格，保障了農(nóng)民的權益。與此同時，集體土地入市使得各農(nóng)民群體能分別與土地需求者談判，原來的內(nèi)部差異化群體成為獨立的談判主體，最后達成的價格是考慮了土地稟賦等綜合因素后公平的市場價格，從而能有效地解決本研究所討論的問題。

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［6］ 劉吉軍，許 實，馬賢磊，等．土地非農(nóng)化過程中的博弈關系［J］．中國土地科學，2010，24（6）：58－63．

［7］ 吳 妤，張 玲．土地征收中地方政府的利益行為解析——基于地方政府間博弈的視角［J］，經(jīng)濟體制改革，2011（3）：32－36．

［8］ 魯金萍，浦春玲．土地征用儲備中地方政府與農(nóng)民的博弈行為淺析［J］．農(nóng)村經(jīng)濟，2006（1）：35－36．

篇8

一是征占耕地補償不到位引發(fā)的糾紛。如一些地方高速公路建設征、占農(nóng)民大量耕地,而土地補償無明確的補償標準和分配辦法,并遲遲不能與農(nóng)民兌現(xiàn)。

二是調(diào)處矛盾乏力引發(fā)的糾紛。近幾年來,由于農(nóng)村土地承包管理工作管理松散,而基層組織又不能很好地履行職責,出現(xiàn)土地承包糾紛后,不能及時將糾紛化解在基層,致使當事人越級上訪。

三是承包土地無序流轉(zhuǎn)引發(fā)的糾紛。有的農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)(轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、租賃等)手續(xù)不完備,多為口頭協(xié)議或私下協(xié)議,既不簽訂流轉(zhuǎn)合同,也不按規(guī)定備案或報批,處于無序流轉(zhuǎn)狀態(tài),并因此引發(fā)糾紛。

四是土地權屬不清引發(fā)的糾紛。農(nóng)村二輪土地承包經(jīng)營權證發(fā)放不到位,土地發(fā)包程序不合法,出現(xiàn)了確權不確地和農(nóng)戶有地無證、有證無地現(xiàn)象,引發(fā)爭執(zhí)和糾紛。

五是人口變動引發(fā)土地糾紛。農(nóng)村土地在上世紀90年代中期按照“增人不增地,減人不減地”的政策順延多年后,隨著時間的推移,村內(nèi)人口因死亡、搬遷、子女升學或嫁娶出現(xiàn)變化,導致當前有的農(nóng)戶人多田少,有的農(nóng)戶人少田多,人多田少的農(nóng)戶強烈要求村集體對土地進行重新調(diào)整。

六是其他原因引發(fā)土地糾紛。外出務工經(jīng)商的農(nóng)民返鄉(xiāng)要地,原來已放棄承包耕種的村組將閑置地或拋荒多年的承包地集中租賃給種田大戶或外來戶經(jīng)營,而現(xiàn)在又要求收回或提高租賃費。這些情況往往也會引起糾紛。

(劉正中 重慶市墊江縣農(nóng)業(yè)局)

應為“園地”正名

“園地”,在全國農(nóng)業(yè)區(qū)劃委員會制訂的《土地利用現(xiàn)狀調(diào)查技術規(guī)程》的 “土地利用現(xiàn)狀分類及含義” 中 ,是八個“一級地類”之一。它是種植以采集果、葉、根莖等為主的集約經(jīng)營的多年生木本和草本作物,覆蓋度>50%,或每畝株數(shù)大于合理株數(shù)70%的土地,包括桑、茶、水果苗圃等用地。具體含有果園、桑園、茶園、橡膠園和其他園地等五個二級地類。

然而,在《土地管理法》中,似乎沒有了園地的位置。該法第四條規(guī)定:“國家實行土地用途管制制度。 國家編制土地利用總體規(guī)劃,規(guī)定土地用途,將土地分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地?！薄扒翱钏Q農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地,包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等;建設用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地,包括城鄉(xiāng)住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等;未利用地是指農(nóng)用地和建設用地以外的土地。”

在這里列舉的農(nóng)用地中,未包含有園地。那么,園地應該屬于哪一類土地呢?

一種觀點認為,園地應當屬于耕地范疇,建設占用園地按耕地對待。另一種觀點則是園地應當屬于林地范疇。

由此產(chǎn)生的問題是,在用地報批中,國土資源部門按照占用耕地的標準要求,收取耕地開墾費和(代征)耕地占用稅;而林業(yè)部門認為 “園地”已歸屬為林地,要按照占用林地的要求報批,并按規(guī)定標準繳納森林植被恢復費。

顯然,報批占用園地的,比耕地和林地都麻煩,收費也要“雙份”。

然而,事實上,按照前述《技術規(guī)程》和農(nóng)民的用地實踐,以及土地管理的實際需要,園地既不應當是“耕地”也不應當是“林地”,園地就是園地。只有按園地管理才能避免管理上的扯皮,避免征用過程中的補償不到位等問題。但現(xiàn)實是《土地管理法》中沒有規(guī)定依據(jù)。

企盼能在下一輪的《土地管理法》修改時給“園地”正名,在“農(nóng)用地”中單獨列舉。

(陶孟載浙江省泰順縣國土資源局 )

對土地整理項目后期管護的建議

政府投入與市場機制相結(jié)合,多渠道籌措管護資金。在土地整理項目實施過程中,各級財政已投入巨額資金。為確保項目資金能夠持久地發(fā)揮效益,區(qū)財政應專門安排資金用于土地整理項目的日常維護和修繕。

項目實施后新增的耕地、水田,新建的山坪塘、囤水田等項目成果,可在明晰產(chǎn)權、村民自愿的基礎上通過承包、租賃等方式確定使用權主體,并將部分承包費用于工程維修和工程后續(xù)投入等方面。只有這樣多方籌集建設資金,堅持多條腿走路,才能緩解后期管護所需資金壓力的缺口。

篇9

關鍵詞：農(nóng)民土地私有財產(chǎn)權保護

新修訂的憲法第13條增加了對合法的私有財產(chǎn)保護的條款，但這一條款不會自動落實到8億農(nóng)民的身上。8億農(nóng)民的重要的合法私有財產(chǎn)—“土地私有財產(chǎn)權”還是殘缺模糊的，農(nóng)民的土地還沒有得到有效的保障。農(nóng)民的“土地私有財產(chǎn)”問題是“三農(nóng)”問題的核心，是農(nóng)村的市場化和現(xiàn)代化的關鍵，也是影響整個中國的市場化和現(xiàn)代化進程的非常重要的因素。必須妥善解決農(nóng)民的土地私有財產(chǎn)的保護問題。

一、農(nóng)民的土地私有財產(chǎn)權—模糊殘缺的私有產(chǎn)權

按照現(xiàn)行的法律規(guī)定，農(nóng)民的土地私有財產(chǎn)權就是農(nóng)民的土地使用權。土地使用權是指全民所有制單位、集體所有制單位、其他組織或個人依照法律規(guī)定，對國家所有的或集體所有的土地、森林、草原進行占有、使用、收益的權利。縱觀現(xiàn)行土地使用權制度，可以按使用目的的不同劃分為以下幾類:城鎮(zhèn)國有土地使用權，國有耕地、林地、草原的使用權，承包使用權，宅基地使用權等U1。所以，作為農(nóng)民的土地私有財產(chǎn)權的土地使用權主要包括承包經(jīng)營權和宅基地使用權。

承包經(jīng)營權是指農(nóng)民對農(nóng)民集體所有和國家所有的依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地的承包經(jīng)營權。2003年月1日生效配擬中華人民共和國農(nóng)村土地承包法))，賦予了農(nóng)民長期而有保障的土地承包經(jīng)營權力。該法案第一次從法律上界定了農(nóng)民在長達30-70年的承包期內(nèi)，擁有承包土地的使用權、經(jīng)營權、收益權、收益處置權和使用權的轉(zhuǎn)讓權或流轉(zhuǎn)權等。依照該法，農(nóng)民實質(zhì)上已經(jīng)擁有了對承包土地的私有財產(chǎn)權。

二、宅基地使用權是使用權人占有、使用集體所有的土地，在該土地上建造住房及其他附著物的權利。

宅基地使用權實際上也是一種私有財產(chǎn)權。宅基地使用權人享有對宅基地的占有與使用權、出租權、實施附屬行為權、取得地上建筑物或其他附著物的征用補償權，同時也實際上享有宅基地使用權的轉(zhuǎn)讓權、抵押權。因為雖然法律禁止宅基地使用權的單獨轉(zhuǎn)讓、抵押，但是并沒有禁止或限制隨宅基地上建造的房屋及其他建筑物所有權的轉(zhuǎn)移而產(chǎn)生的宅基地使用權轉(zhuǎn)讓或抵押等。申請農(nóng)村宅基地使用權，需要特殊身份，但是依合法方式轉(zhuǎn)讓宅基地使用權，法律并未明確規(guī)定受讓人的身份條件。通過買賣、交換、贈與、繼承等方式轉(zhuǎn)讓宅基地上的房屋或其他建筑物的所有權，也將不可分割地一并轉(zhuǎn)讓宅基地使用權。因此，農(nóng)民的土地使用權是一種清楚完整的私有財產(chǎn)權，體現(xiàn)了農(nóng)民是土地的真正主人的立法意圖。然而在現(xiàn)實中，這種私有財產(chǎn)權卻是模糊殘缺的，農(nóng)民對土地私有財產(chǎn)沒有取得真正的處分權。

首先，基礎權利的模糊。土地使用權的基礎是土地所有權，土地使用權是從所有權派生出來的權利，土地所有權是非常模糊的。首先，權屬不具體?，F(xiàn)行的農(nóng)村土地所有制結(jié)構(gòu)是在196?年實行的“三級所有、隊為基礎”制度上確定的。“三級”即“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組”。從法律上看界線十分清楚。但具體到每一塊土地，所有制形式和所有權歸屬則比較模糊，具體屬于哪個集體所有，是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))是村還是組?不明確。同時鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組是行政單元，并不都是經(jīng)濟學概念上的“經(jīng)濟集體”，也不是法律概念上的“經(jīng)濟法人”。其次，主體不明確。目前無論是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、是村、還是組，對土地所有權的產(chǎn)權均無具體的土地產(chǎn)權證書予以界定和確認，無產(chǎn)權證就無土地產(chǎn)權的法律依據(jù)，這樣在一個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))范圍內(nèi)，其土地所有權可以說成是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))所有，也可以是村、組所有，法律界定不清晰，隨意性大。第三，權能不清楚。在賦予了農(nóng)民的土地使用權的具體的權能之后，集體所有權的權能有哪些?由誰實現(xiàn)?怎樣實現(xiàn)?都是一片空白。第四，農(nóng)民作為土地的真正所有者。他們作為具體個體的所有者權利如何得到保證?怎樣實現(xiàn)農(nóng)民對鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組等集體“所有代表”的監(jiān)督?這些也缺乏制度規(guī)定。最后，集體所有權與土地使用權的關系也不清楚。表面看來集體所有權與土地使用權可以并行不悖，實則關系并不清楚。一是因為集體所有權的模糊，二是當兩種權利發(fā)生沖突時，也沒有相關的處理依據(jù)。

其次、公益征用權的模糊。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。這是土地私有財產(chǎn)權在實際運行中常常遭遇到的公權，這種權利同樣模糊。其一，何謂“公共利益”，確認者、確認標準、確認程序等目前都不明。其二，“依照法律規(guī)定”，這里的法律是指哪些?是不是任何法律法規(guī)都可以?指向同樣不明。其三，征收或征用以及相應的補償，除了土地管理法第四十七條對土地征用的補償費、安置補助費的規(guī)定比較明確，有具體的計算標準外，其余的都缺乏具體的程序和標準。

土地所有權的模糊，使得農(nóng)民沒有真正掌握土地，結(jié)果是“基層政權及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村干部掌握了絕大部分的土地處置權—農(nóng)民失去了土地所有者的權利。農(nóng)民與土地的關系僅只有法律意義上的承租關系。作為私有財產(chǎn)權的土地使用權就成了殘缺的私有產(chǎn)權。而公益征用權的模糊，使得農(nóng)民的“土地私有財產(chǎn)權”也成了模糊的私有產(chǎn)權。這些是造成農(nóng)民的“土地私有財產(chǎn)”不能得到有效的保護的根本原因。農(nóng)民的土地私有財產(chǎn)—脆弱的私二產(chǎn)財有農(nóng)民的“土地私有財產(chǎn)權”是模糊殘缺的財產(chǎn)權。一些人就利用這種模糊與殘缺，“合理合法”地侵犯農(nóng)民的土地私有財產(chǎn)權和侵占農(nóng)民的“土地私有財產(chǎn)”。

(一)農(nóng)民土地被大量侵占，土地私有財產(chǎn)權成空中樓閣

土地所有權模糊、權屬不清。土地實際的處分權落在了基層干部即縣、鄉(xiāng)、村干部的手上。于是，這些基層干部就常常以“合理合法”的“、集體所有“的名義，隨意處分土地，隨意侵犯農(nóng)民的土地所有權?！ど谒梗L于斯”的農(nóng)民不能真正獲得所有者權利，也不懂得珍惜這些權利，更沒有能力去與強勢集團抗爭來保護土地所有者權利。于是，在““集體所有，，的名義下，包括縣、鄉(xiāng)、村在內(nèi)的地方政府在上地問題上，事實上形成了‘、利益共同體”，形成了一種默契。其結(jié)果是，實施了幾年的“.嚴厲的土地保護政策”，絲毫未能遏制住濫占土地的勢頭。相反，就在國土資源部發(fā)出《關于進一步采取措施落實嚴格保護耕地制度》的通知后，東部幾個城市還加大了土地出讓的步伐。以至于《農(nóng)村土地承包法》在一些地方成為一紙空文，三次由“‘開發(fā)區(qū)”熱引發(fā)的’.圈地熱”，圈走了220多萬hm，土地t=}]。而在一些傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，由于集體經(jīng)濟薄弱，村干部工資常常不能按時發(fā)放。為了籌措經(jīng)費，“賣地”成為首選的籌資方式(4]。據(jù)統(tǒng)計，7年來全國有近6700多萬公頃耕地被征用，有4000多萬農(nóng)民成為“務農(nóng)無地、上班無崗、低保無份”的“三無農(nóng)民”川。農(nóng)民失去了土地，“皮之不存，毛將焉附”，農(nóng)民的“土地私有財產(chǎn)權”也成了空中閣樓。

(二)農(nóng)民的承包經(jīng)營權受侵犯

盡管農(nóng)民有《農(nóng)村土地承包法》，但實際上掌握了土地所有權的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組干部的強勢集團也有“集體所有”、“發(fā)包方”的強大武器。因此，強勢集團就借“集體所有”之名干涉農(nóng)民的自主經(jīng)營權，無償收回或非法轉(zhuǎn)讓、出租農(nóng)民承包的土地，違背農(nóng)民意愿強行進行土地流轉(zhuǎn)等，也借“集體所有”之名隨意調(diào)整土地承包期。國家規(guī)定土地的承包使用期在延長15年的基礎上再延長30年不變。而在現(xiàn)實生活中，農(nóng)民的土地承包期不斷地被調(diào)整。“三年一小調(diào)，五年一大調(diào)”。頻繁的調(diào)整，使土地經(jīng)營周期人為縮短，不利于對土地保護，不利于農(nóng)民投資和經(jīng)營，卻有利于強勢集團利用土地、以權尋租，從中漁利。因為承包期越短，對所有者越有利。有資料顯示，通過“圈地熱”的土地轉(zhuǎn)移用途產(chǎn)生的級差收益有3萬億元之巨。這些本來應當與農(nóng)民共享的“級差收益“，由于現(xiàn)行法律語焉不詳，而成為強勢集團的“囊中之物一囚。值得注意的是，侵犯農(nóng)民土地承包權益的案件，隨著經(jīng)濟形勢的起伏而呈現(xiàn)出周期性變化的規(guī)律。于是，農(nóng)民單訪或群體上訪案件居高不下，成為時下影響社會穩(wěn)定與發(fā)展的重大難題。

(三)農(nóng)民的宅基地使用權連及房屋等私產(chǎn)也易受侵害

我國憲法規(guī)定了保護私有財產(chǎn)和征用補償?shù)幕驹瓌t，但是國家立法機關至今尚未制定關于農(nóng)村征用補償?shù)膶ｉT法律，以調(diào)整征用補償法律關系。土地管理法第四十七條涉及征用補償問題，對土地征用的補償費、安置補助費的規(guī)定比較明確，有具體的計算標準。但對宅基地使用權連及以房屋為主的農(nóng)民私有財產(chǎn)權則采取忽略或放任態(tài)度，甚至根本就沒有獨立的宅基地及房屋概念，它們僅被包含在“附著物”之中，根本沒有作出具體補償標準。在現(xiàn)行處理農(nóng)民這些私產(chǎn)中除了極為少量的法律涉及此問題外，主要是參照由國土資源部、建設部、各級地方政府部門的行政規(guī)章及文件來干預和處分在征用過程中涉及的農(nóng)民私產(chǎn)。由于制定征用補償標準的權力層層下放，各自為政，導致補償標準高低無據(jù)，隨意性極大。而且各級政府在征用補償法律關系中，集規(guī)則制定者、參與者、裁判員與處罰機關等多種身份于一身。農(nóng)民的公平受償權利至少從法律及程序上就受到不當限制。由于缺乏法律對農(nóng)民私產(chǎn)的征用補償法律關系的界定和規(guī)制，有的地方由鎮(zhèn)政府與村組簽訂《土地征用協(xié)議書》，協(xié)議中不僅處分了農(nóng)民的土地承包使用權、宅基地使用權，而且“打包”順帶處分了農(nóng)民的房屋、樹木、青苗等私產(chǎn)[6]0

有恒產(chǎn)者有恒心。農(nóng)民的土地私有財產(chǎn)是農(nóng)民主要的恒產(chǎn)，但這種“私產(chǎn)”卻還如此脆弱，還遠沒有成為“恒產(chǎn)”，這對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的發(fā)展及至中國的現(xiàn)代化發(fā)展都是不利的。

三、完善農(nóng)民的土地私有財產(chǎn)權，加強對農(nóng)民的土地私有財產(chǎn)的保護

(1)改革土地出讓方式，推行依法行政，保護土地私有財產(chǎn)權的根本—土地。實踐業(yè)已證明，由行政審批制度決定的土地出讓方式，難于達到“嚴格保護耕地”的目的。因為，地方政府有追求GDP的沖動，為達目的會千方百計游說、“攻關‘’審批機關，其手法可以說是五花八門;而掌握著土地生殺大權的行政審批部門，則借機實現(xiàn)其尋租行為。強勢組織共同防范的‘對象”是擁有土地““殘缺產(chǎn)權”的農(nóng)民，蒙騙的對象則是中央政府?，F(xiàn)代經(jīng)濟學家用、‘尋租理論‘’證明‘“政權有自動擴大權力來妨礙產(chǎn)權的可能“?！爱斕貦啻嬖跁r，有特權的人總是想方設法來維護特權并尋求更多的特權，沒有特權的人或受到特權所害的人總是想辦法來消除不利于自己的特權，并尋求有利于自己的特權，由此帶來了權力的博弈·.(1。這段有關、‘現(xiàn)代產(chǎn)權制度”的話語，成功地揭開了在‘·土地產(chǎn)權”主體混沌不清的情況下，地方政府與農(nóng)民就土地問題的爭議為何愈演愈烈，而濫占耕地、侵害農(nóng)民的土地財產(chǎn)權的行為幾乎無法遏制的謎底。

(2)明確農(nóng)民的“土地私有財產(chǎn)權利”。要進一步明確農(nóng)民的土地私有財產(chǎn)權利，須制定具體的制度。具體的制度可以從兩方面考慮:第一是明確所有權的角度;第二是強化土地使用權的角度。明確所有權，是這項制度建設工作的重點。明確所有權，就是清晰化所有權，要將集體所有權的各項內(nèi)容都用立法加以明確規(guī)定;明確所有權，不是強化所有權，而是淡化所有權，要特別強調(diào)不能以“集體‘、少數(shù)服從多數(shù)”等名義，侵犯個體合法的土地使用等私有財產(chǎn)權。有專家建議取消土地的集體所有制，實行土地私有制，但“實證的數(shù)據(jù)并不支持我國目前從根本上改變土地政策或?qū)嵭型恋厮接谢?。作為農(nóng)業(yè)大國，我國農(nóng)村目前基本上沒有社會保障體系，土地的公有制可以保證每位農(nóng)民都有一份土地，外出打工的農(nóng)民一旦沒有了工作，還有一份土地可以養(yǎng)活自己，不至于完全失去依靠，這對社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展都非常重要。;}sl而且，實行土地私有制還將面臨政治意識形態(tài)等障礙。所以，目前我國還不宜實行土地私有制。強化土地使用權，則重在貫徹現(xiàn)有的《農(nóng)村土地承包法》等法律，加強土地的確權工作，確認農(nóng)民的土地產(chǎn)權的主體地位。

(3)完善對土地私有財產(chǎn)的征收、征用和補償制度。首先，要明確規(guī)定征用補償?shù)幕驹瓌t?；驹瓌t有兩個:第一，政府行為必須受到法律嚴格限制的原則。對農(nóng)民的土地私有財產(chǎn)進行征用，是行政法律關系，性質(zhì)上是公權對私權的干預限制，最基本的原則是政府行為必須受到嚴格的法律限制，非法律明文規(guī)定的授權事項不可為，包括權力的范圍和行使權力的方式。農(nóng)民的私有財產(chǎn)應當只接受法定的公共利益的限制。第二，公平合理的補償原則。征用后的一補償”關系是民事法律關系。政府負有公平合理補償農(nóng)民財產(chǎn)損失的職責和義務;農(nóng)民有權要求政府給予公平合理的補償。補償標準和金額的確定應遵循平等合理、彌補實際損害的基本原則，不能以行政手段限制和剝奪農(nóng)民的財產(chǎn)主體地位及求償權。

其次、明確界定公共利益的具體事項。公共利益是政府在公權限制私權過程中的行為邊界，也是公民接受限制的行為邊界。法律要以例舉或排除的方法對公共利益作出嚴格具體界定，防止假公共利益之名，播越法律，進行商業(yè)開發(fā)等違法行為。

再次，規(guī)定嚴格的法律程序。政府對農(nóng)民上地私有財產(chǎn)的征收必須借助嚴格的法律程序完成。具體包括:第一，征用程序。如:財產(chǎn)評估程序、補償標準公示程序、聽證程序、強制拆遷程序。第二，救濟程序。如:行政裁決程序、仲裁程序、訴訟程序。這些程序都必須明確而完善，特別要避免地方政府同時充當決策者、規(guī)則制定者、征用方及糾紛的最后裁決者的多種角色。

最后，制定統(tǒng)一的補償計算標準及安置原則。除了土地管理法第四十七條外，對其他土地私有財產(chǎn)的征用補償也應確定計算標準。在此基礎上，由各地按照規(guī)定的計算方法確定具體的補償金額。通過制定補償計算標準，既能防止征用方克扣、壓低征用補償費用，損害農(nóng)民利益;也能防止被征方漫天要價、謊報和擴大面積，非法獲利，加重國家用地負擔的事情發(fā)生。

篇10

【關鍵詞】農(nóng)村土地;股份制改革

土地,是人類生存的基礎。土地制度是反映人與人、人與地之間關系的重要制度集合,它既是一種經(jīng)濟制度,也是一項法權制度。土地與人之間的矛盾一直是中國農(nóng)村社會最突出的矛盾,人地關系緊張一直是中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展所面臨的最主要問題。隨著工業(yè)化、城市化以及新農(nóng)村建設的快速推進,農(nóng)民土地問題重新凸顯,各種糾紛、摩擦甚至沖突紛紛至來,農(nóng)村土地問題再次成為社會關注的焦點。農(nóng)村土地制度,這一維系農(nóng)民利益和農(nóng)村經(jīng)濟繁榮的根本制度切實需要創(chuàng)新和變革?，F(xiàn)階段中國農(nóng)地制度最基本的特征就是土地歸集體或國家所有,農(nóng)民依法擁有土地承包經(jīng)營權和使用權。這種制度在早期確實促進了中國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展,但隨著中國工業(yè)化的發(fā)展、市場化改革的深入,開始制約農(nóng)村經(jīng)濟的進一步發(fā)展。因此,實行農(nóng)村土地制度創(chuàng)新、為農(nóng)民收入穩(wěn)定增長提供最基礎的制度保障是深化農(nóng)村改革的關鍵。從當前的實踐來看,實行“土地股份制”是進一步完善農(nóng)村土地制度的方向和最佳選擇。

1目前農(nóng)村土地制度面臨的問題

目前,我國實行的是,而是在特定歷史條件下為解放農(nóng)村勞動生產(chǎn)力而自發(fā)實行的變革,是在保留集體所有制因素的條件下實現(xiàn)了農(nóng)民對土地的直接經(jīng)營權,但它是由國家控制而由集體來承受其控制結(jié)果的一種制度安排。因此,這種特有的農(nóng)村土地產(chǎn)權制度帶來了一系列的問題,如土地權屬糾紛、征地補償費用不標準、不合理分配、農(nóng)民宅基地不合理占用、土地使用權尤其是非農(nóng)集體土地使用權的流轉(zhuǎn)問題及農(nóng)民的權益問題等。

1.1農(nóng)村土地產(chǎn)權不清晰。

現(xiàn)行農(nóng)村土地實行集體所有制,而集體可以有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組三個層次,正是由于集體的界定層次不同,導致了農(nóng)村土地的所有權的缺失。農(nóng)民只擁有土地的使用權,而不具有對土地的實際占有權、完全經(jīng)營權、自由轉(zhuǎn)讓權、入股權、抵押權和繼承權。產(chǎn)權不完全導致的土地頻繁調(diào)整和有限的承包期限,容易造成農(nóng)民經(jīng)營土地行為的短期性,抑制了農(nóng)民投資和經(jīng)營的安全感與積極性,不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)發(fā)展,影響農(nóng)民收入的長期增長。

1.2農(nóng)村土地制度不完善,土地市場化不充分。

完善的農(nóng)村土地管理制度,健全的土地市場體系,是優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置、促進農(nóng)村經(jīng)濟健康發(fā)展的重要條件。然而,由于我國與土地的相關法律還沒有完全成型,造成了集體土地管理相當薄弱,存在著嚴重的地方利益和意志傾向,有關部門也難以對集體土地實行全面有效的管理。集體土地使用權發(fā)生權屬糾紛時也很難從法律和行政上進行解釋和處理。

1.3土地的社會保障功能過強。

我國是農(nóng)業(yè)大國,目前農(nóng)村人口約占總?cè)丝诘?0%,由于農(nóng)村社會保障制度呈缺位狀態(tài),對于大多數(shù)農(nóng)民來講,承包土地不僅具有就業(yè)生存功能,而且具有社會保障福利功能。農(nóng)民只要沒有一個穩(wěn)定、長期的工作,一般不愿輕易放棄承包地。有些農(nóng)民盡管找到一份較為穩(wěn)定的工作,但因擔心未來政策的多變,也不愿意隨便脫離土地,隨著全國免征農(nóng)業(yè)稅政策的相繼落實,農(nóng)民更加看重自己的承包地。由此可見,農(nóng)村土地過強的社會保障功能已明顯抑制了土地向種田能手集中,影響了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的進程,對農(nóng)業(yè)技術的大規(guī)模推廣極為不利,也不符合市場經(jīng)濟條件下對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的要求。

1.4農(nóng)村土地與城市土地權利不平等。

依照現(xiàn)有法律,只有城市的國有土地才可以出讓其建設使用權,而農(nóng)村集體農(nóng)地必須經(jīng)過政府征用,變成國有土地,才可以產(chǎn)生出建設使用權。在征地中,政府扮演三重角色:一是征地補償標準的制定者:二是交易當事者;三是強制交易合同執(zhí)行的執(zhí)法者。在這種制度框架內(nèi),農(nóng)民幾乎沒有任何討價還價的余地。農(nóng)地征用補償標準與國有土地建設使用權出讓價格之間的差額,被地方政府與工商企業(yè)分享了。這種不合理的農(nóng)地產(chǎn)權制度與不公平的征地方式,讓農(nóng)民在失去土地時無法獲得合理的補償。目前的土地制度把農(nóng)民束縛在土地上,不利于農(nóng)民人口流動,還嚴重影響了中國城市化和新農(nóng)村建設的進程。

2推進我國農(nóng)村土地制度改革,積極實行土地股份制

土地股份合作制就是將股份合作制引入農(nóng)地經(jīng)營體制而形成的一種新型的產(chǎn)權結(jié)構(gòu)和運行機制。我國要實現(xiàn)農(nóng)村土地制度改革和建設的新突破,必須建立起與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求相適應的現(xiàn)代土地制度?，F(xiàn)代土地制度至少包括四個方面的內(nèi)容:一是要明確主體,真正讓農(nóng)民成為土地的主人;二是要明晰產(chǎn)權,要界定集體與農(nóng)民的土地產(chǎn)權關系,真正讓農(nóng)民把土地當作自己的財產(chǎn);三是要完善市場,盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場體系;四是要健全法制,加快土地制度法制化進程,建立起中國特色農(nóng)地產(chǎn)權法律制度。

農(nóng)村土地實行股份合作是近年來農(nóng)民在實踐中創(chuàng)造的一個新事物,盡管各地的做法不同,但主要有三種形式:(1)將村集體土地與村集體經(jīng)營性資產(chǎn)一起折股量化,明確每個社員的股份,經(jīng)營收益按股分紅。它的主要特點是,在村集體經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化的基礎上,將農(nóng)戶承包的土地也折股量化,設置土地承包經(jīng)營權股。(2)將農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權股權化。它的主要特點是,將原社區(qū)集體經(jīng)濟組織發(fā)包給農(nóng)戶的承包地經(jīng)營權作股,組建新的股份合作組織,對入股土地實行統(tǒng)一規(guī)劃、開發(fā)和經(jīng)營。股份合作組織直接經(jīng)營或者代表股東與企業(yè)簽定合同或進行租賃。(3)農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權參股。它的主要特點是農(nóng)戶以承包地折價參股。

農(nóng)村土地股份制是在堅持土地集體所有的前提下,把土地產(chǎn)權分解為土地股權、經(jīng)營權和使用權,讓農(nóng)民擁有土地資產(chǎn)的股權,集體經(jīng)濟組織掌握土地經(jīng)營權,土地租佃者享有土地使用權。這種權力制衡關系可實現(xiàn)土地股份制與土地經(jīng)營租佃制的結(jié)合。土地量化為股權,均等分給農(nóng)民,這樣,農(nóng)民成了土地的所有者;集體經(jīng)濟組織變成了經(jīng)營者。所有權主體和經(jīng)營權主體互相換位。過去集體所有、農(nóng)戶經(jīng)營的雙層體制被改良更新為農(nóng)戶所有、集體經(jīng)濟組織經(jīng)營的新雙層體制。農(nóng)民憑集體成員身份分享股權這一制度安排,使土地的社會保障(福利)功能與其生產(chǎn)要素功能分離開來。集體組織把土地作為資產(chǎn)來經(jīng)營,適應了農(nóng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展要求,也是農(nóng)村土地市場得以發(fā)育、成熟的起點和基礎。這一新型的土地制度,具有產(chǎn)權清晰、利益直接、風險共擔、效益明顯、操作簡便等特點。因此,以股份制改造后的“集體”,不是對土地集體所有制的否定,而是“集體”的新生,是土地集體所有制在新的歷史條件下的實現(xiàn)形式。股份制改造后的土地集體所有制,顯著不同于迄今為止的土地集體所有制,因為農(nóng)民的集體成員權益或者農(nóng)民作為土地集體所有者的身份以股權的形式得到了明確表達和實現(xiàn),集體的每一個成員都在價值形態(tài)上對集體土地享有可以辯認和流轉(zhuǎn)的份額。股份制改造后的土地集體所有制,實現(xiàn)了集體土地的社會保障功能與生產(chǎn)要素功能的分離,在“新生”的集體土地之上,我們完全可以以效率為原則,創(chuàng)設物權性質(zhì)的農(nóng)地使用權,這有利于土地流動和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。

3促進農(nóng)村土地產(chǎn)權股份制改革的對策

在中國農(nóng)村建立現(xiàn)代土地制度,必須堅持因地制宜、一切從實際出發(fā)的方針。建立現(xiàn)代土地制度要有一個歷史過程,我們還要堅持循序漸進的原則,尊重民心民意,尊重群眾的創(chuàng)造,不斷深化配套完善農(nóng)村。

3.1慎重決定土地股權的界定和再分配問題。土地股權問題是股份制改革的核心問題,這直接決定了農(nóng)民股份的多少以及公平與否。建議按照集體土地和戶籍關系的管轄范圍,在社區(qū)集體組織內(nèi)部按人口來界定和分配土地股份權,以體現(xiàn)農(nóng)民在同一地域內(nèi)對土地的收益享有平等合法的權益。按照這種方法可以解決農(nóng)村土地承包“增人不增地、減人不減地”的問題,新增的人口如果沒有承包到土地的情況下,可以參加集體組織的再分配以保障基本的生活;而在并不解除農(nóng)戶的土地承包合同的基礎上,去世的農(nóng)村人口不再參加土地股權的分配,從而保證農(nóng)村土地制度穩(wěn)定性和收益分配的公平性。

3.2明晰土地產(chǎn)權關系,明確土地產(chǎn)權主體。以《憲法》和《土地管理法》為依據(jù),將“集體”界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村和村民小組三級,保證集體享有土地的所有權,明確集體的法律地位,保障和實現(xiàn)完善的集體土地所有制。同時賦予農(nóng)民永久的土地使用權,并在集體與農(nóng)民之間建立新的契約關系——土地承包關系,所有權與經(jīng)營權相分離,進一步明確集體委托與農(nóng)民的權利與義務。突破傳統(tǒng)家庭承包經(jīng)營制度下的經(jīng)營形式,將傳統(tǒng)的集體與農(nóng)民之間對土地的租賃關系轉(zhuǎn)變?yōu)槲嘘P系,并通過合同的形式明確權責,得到法律的保護。通過合同關系,將農(nóng)村集體與農(nóng)民的關系定格為市場的關系,以便更好適應以競爭為基礎的市場經(jīng)濟環(huán)境。

3.3保護農(nóng)村耕地,限制農(nóng)業(yè)用地的用途,保證農(nóng)業(yè)的持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。股權化以后的農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地原則上應以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、開發(fā)為主。農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的,必須由國務院統(tǒng)一規(guī)劃、批準,以確保農(nóng)村土地的合理、合法用途。國家應不斷完善土地政策,通過修改《土地法》和《土地承包法》等,對非法征地、低價征地、無償圈地、以公共利益征地后又改變土地用途或賣給開發(fā)商、肆意違反法律等行為進行嚴厲打擊,禁止城市房地產(chǎn)開發(fā)商進入農(nóng)村圈地,建立對地方各級政府的監(jiān)督體制,確保地方政府嚴格、有效執(zhí)行國家的措施,杜絕基層機構(gòu)腐敗現(xiàn)象的滋生。

3.4促使土地產(chǎn)權的價格化,建立現(xiàn)有農(nóng)業(yè)土地產(chǎn)權的價格市場,引入土地價格的評估機制,通過市場競爭科學地確定農(nóng)村股改土地的市場價格。股份制改革實際上以資本合作為基礎,無論是在決策過程中還是在分配形式上均強調(diào)資本本位,符合土地市場發(fā)展的趨勢。因此,實現(xiàn)土地產(chǎn)權的價格化實質(zhì)上是土地產(chǎn)權資本化,通過價格評估確定土地產(chǎn)權股份的劃分和流轉(zhuǎn),決定在決策過程中土地資源的流向和收益分配環(huán)節(jié)中收益分配的問題。