導語：如何才能寫好一篇農(nóng)村土地征收補償規(guī)定，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

0引言

“農(nóng)村土地”是指我國農(nóng)民集體所有并由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地。［1］116在我國，農(nóng)村土地無論對于國家還是農(nóng)民都具有明顯不同的功能及效用。農(nóng)村土地征收是國家強制取得農(nóng)民集體土地所有權(quán)或?qū)r(nóng)民集體土地權(quán)利過度限制的一種行為和制度。農(nóng)村土地征收已成為用于滿足國家各種建設用地的主要方式。然而，在我國的農(nóng)村土地征收過程中，違法現(xiàn)象卻非常普遍，如何運用法律手段規(guī)制農(nóng)村土地征收中的利益關系問題，是我國面臨的迫切任務。

1現(xiàn)行農(nóng)村土地征收法律制度存在的問題

我國城市化進程不斷加快，推動了農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展，提高了農(nóng)民生活水平，也引發(fā)了諸多矛盾和問題。在現(xiàn)有的土地制度框架下，農(nóng)村土地征收狀況不容樂觀，農(nóng)村土地征收中出現(xiàn)的諸多矛盾和問題表明，現(xiàn)行農(nóng)村土地征收過程與結(jié)果已被異化，農(nóng)村土地征收正逐漸喪失其正當性基礎．［2］238主要表現(xiàn)為:現(xiàn)行農(nóng)村土地制度安排致使農(nóng)民的土地權(quán)益受到損害，農(nóng)村土地征收補償法律制度有悖于失地農(nóng)民權(quán)益的保障。

1．1現(xiàn)行農(nóng)村土地征收制度致使農(nóng)民土地權(quán)益受損

(1)農(nóng)村土地集體所有制下農(nóng)民土地所有權(quán)主體的缺位。我國憲法、民法通則、土地管理法以及農(nóng)業(yè)法都對農(nóng)村土地所有權(quán)的歸屬作了界定，并將農(nóng)村集體土地的所有權(quán)劃分為“村民集體所有”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有”及“村內(nèi)兩個以上的集體經(jīng)濟組織中的農(nóng)民集體所有”的三級制。然而，“農(nóng)民集體”并非法律“組織”，而是屬于若干居住在一定區(qū)域形成的農(nóng)民的集合，事實上是一個抽象的、不具有法律人格的集合群體。所以“農(nóng)民集體”組織作為農(nóng)村土地的所有權(quán)主體，必然造成農(nóng)村集體土地所有權(quán)的虛置。對農(nóng)民來說，農(nóng)村土地所有權(quán)是不清晰的，農(nóng)民集體所有事實上就成了一種所有權(quán)主體缺位的所有制。農(nóng)村土地征收中農(nóng)民土地所有權(quán)主體缺位，嚴重地剝奪了農(nóng)民依法享有的土地權(quán)益。［3］210我國憲法規(guī)定了征收權(quán)國家所有和農(nóng)村土地集體所有的基本原則。在農(nóng)村土地征收中，實際上就排除了農(nóng)村土地承包人———農(nóng)民對國家征收農(nóng)村土地拒絕的權(quán)利和對征地補償進行討價還價的權(quán)利。盡管《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》賦予承包人———農(nóng)民享有承包地的使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)權(quán)利，但這些權(quán)利本身受制于國家征收權(quán)和農(nóng)村土地集體所有權(quán)，實際上是一種被“壓縮”的權(quán)利。實際上，農(nóng)民不具有農(nóng)村土地所有權(quán)主體應有的地位，而且國家對集體所有農(nóng)村土地的征收，事實上是國家和集體土地所有者代表人之間的一種“交易”，從而使農(nóng)民依法享有的土地權(quán)益受損。(2)土地二元制度下農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)主體的缺位。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)既是農(nóng)村土地所有者享有的權(quán)利，同時也是農(nóng)村土地資源得到優(yōu)化配置的有效途徑。一般來說，農(nóng)民集體土地流轉(zhuǎn)主要有土地用途流轉(zhuǎn)、使用權(quán)流轉(zhuǎn)以及所有權(quán)流轉(zhuǎn)三種方式。土地用途流轉(zhuǎn)是指農(nóng)民集體農(nóng)用地向集體非農(nóng)用地轉(zhuǎn)變，改變了土地的利用方式;土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)民集體或者個體農(nóng)戶將其使用的集體非農(nóng)建設用地通過出租轉(zhuǎn)讓、入股等方式讓與他人使用的行為;所有權(quán)流轉(zhuǎn)是指由于國家征收，農(nóng)村土地所有權(quán)由農(nóng)民集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜械囊环N方式。以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的方向為標準，由農(nóng)民集體向外部流轉(zhuǎn)和農(nóng)民集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)。以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律效力為標準劃分，有通過農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)生了農(nóng)村土地所有權(quán)的改變和不發(fā)生農(nóng)村土地所有權(quán)改變二種。我國目前實行土地二元體制，即農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，城市土地歸國家所有。城市土地的流轉(zhuǎn)屬于所有權(quán)不發(fā)生改變的使用權(quán)流轉(zhuǎn)形態(tài)，而農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)則存在土地所有權(quán)改變的情形。所以在土地二元制體制下，發(fā)生土地所有權(quán)改變的土地流轉(zhuǎn)情形只有一種，那就是通過國家對農(nóng)民集體土地的征收，導致農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)化為國家所有的土地，但這種流轉(zhuǎn)是不可逆向的。市場經(jīng)濟背景下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)權(quán)的重要性和地位不斷得到提升。在某種程度上說，判斷權(quán)利人是否真正地擁有農(nóng)村土地所有權(quán)的最重要標志，不是看“法律文本”上是如何界定的，而主要是看所有權(quán)人能否真正自由地、無條件地行使農(nóng)村土地的轉(zhuǎn)讓權(quán)利。我國對土地資源管理的兩部法律《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》，進一步強化了土地二元體制。這套法律體系存在的一個最大問題就是不約束政府對土地農(nóng)轉(zhuǎn)非之后農(nóng)民權(quán)利的侵犯，導致政府土地利益最大化和農(nóng)民因此喪失土地權(quán)益的問題。(3)國家土地公權(quán)力下農(nóng)民土地開發(fā)權(quán)主體的缺位。土地開發(fā)權(quán)是指對土地在利用上進行再發(fā)展的權(quán)利，即在空間上向縱深方向發(fā)展、在使用時變更土地用途的權(quán)利。土地開發(fā)權(quán)是一種從土地所有權(quán)中分離出來的具有排他性的物權(quán)，土地開發(fā)權(quán)具有增值性和可轉(zhuǎn)移性。農(nóng)村土地開發(fā)權(quán)的內(nèi)涵包括三個層次:一是在保持“農(nóng)地農(nóng)用”性質(zhì)的條件下，農(nóng)民有權(quán)自由進行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，從糧食生產(chǎn)轉(zhuǎn)向較高收益的經(jīng)濟作物生產(chǎn);二是變更為集體建設用地的權(quán)利，在集體所有權(quán)不變的條件下，其用途可作為農(nóng)村宅基地、農(nóng)村公共設施、公益事業(yè)用地以及企業(yè)建設用地;三是變更為國家建設用地的權(quán)利，國家為公共利益需要或經(jīng)濟建設需要，通過行政征用將集體土地變更為國家建設用地，其用途分為純公益性建設用地和經(jīng)營性建設用地。學界對我國農(nóng)村土地開發(fā)權(quán)歸屬的爭議較大，主要有三種觀點:第一、農(nóng)村土地開發(fā)權(quán)應當歸屬于國家，土地開發(fā)者必須向國家購買開發(fā)權(quán)才能開發(fā)農(nóng)村土地。農(nóng)村土地使用權(quán)可以在農(nóng)村土地用途內(nèi)自由流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶享有相對獨立、相對完整的收益權(quán)和處分權(quán)。第二、農(nóng)村土地開發(fā)權(quán)應該屬于農(nóng)村土地所有者或者農(nóng)民，國家有權(quán)向農(nóng)村土地所有者購買開發(fā)權(quán)。而農(nóng)村土地使用權(quán)可以在國家購買開發(fā)權(quán)后以市場方式自由流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶享有獨立的收益權(quán)和處分權(quán)。第三、農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)也應該屬于農(nóng)村土地所有者或農(nóng)民，而農(nóng)村土地使用權(quán)可以隨農(nóng)村土地開發(fā)權(quán)一起自由交易，農(nóng)民享有完全的和排他性的收益權(quán)與處分權(quán)。

1．2農(nóng)村土地征收補償制度背離于失地農(nóng)民權(quán)益保障

(1)我國法律對于“公共利益”規(guī)定的模糊導致農(nóng)村土地征收權(quán)力的濫用。我國憲法以及土地管理法都沒有對“公共利益”作出明確界定?！锻恋毓芾矸ā返?8條規(guī)定:“任何單位和個人進行建設，使用土地的，必須依法申請國有土地;但是興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設施和公益事業(yè)建設經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外?！痹摋l又規(guī)定，“前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體的土地。”不難發(fā)現(xiàn)，以上規(guī)定是與憲法的基本原則沖突的。1998年《土地管理法》實施后就有學者提出該條款由于既不合理而且也不合法，主張對其進行修改。事實上，這些相互矛盾的規(guī)定把“公共利益”從公益事業(yè)、公共設施等狹義概念延伸到了所有經(jīng)濟建設領域，實際賦予了國家以“公共利益”為名征收任何土地來用于任何建設的權(quán)力。(2)農(nóng)村土地征收補償標準不合理。眾所周知，農(nóng)村土地征收制度的核心問題是農(nóng)村土地征收補償?shù)臉藴?。確定農(nóng)村土地征收補償標準，就是要確定一個相對合理的農(nóng)村土地補償價格。而我國現(xiàn)行農(nóng)村土地征收補償標準則主要體現(xiàn)在《土地管理法》的第47條:“征收土地的，按照被征收土地的原有用途給予補償。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助標準，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四到六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。依照本條第2款的規(guī)定，支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。”這種用確定性的產(chǎn)值倍數(shù)方式來給農(nóng)民擁有的土地承包使用權(quán)定價，是不符和經(jīng)濟學原理和市場規(guī)律的。在農(nóng)村土地征收過程中，法律規(guī)定了補償上限和大概的范圍，產(chǎn)值倍數(shù)是浮動的，因此征地補償標準的確定，實際上帶有很大的隨意性。現(xiàn)實中“產(chǎn)值倍數(shù)法”實際上往往造成在征地的過程中政府侵占農(nóng)民的利益。而且從我國目前各地農(nóng)村土地征收過程中失地農(nóng)民的實際生活來看，現(xiàn)行的補償標準并沒有合理地反映農(nóng)村土地的區(qū)位差異和各地不同的經(jīng)濟發(fā)展水平，同時，也不能真正反映土地對于農(nóng)民生存保障的價值。另外，農(nóng)村土地征收后，失地農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入將會降低，很可能降低失地農(nóng)民的生活水平，還有可能影響到失地農(nóng)民教育文化方面的開支，而這些方面還沒有得到補償，實際上這是對失地農(nóng)民發(fā)展權(quán)的一種漠視。(3)農(nóng)村土地征收補償程序不健全。農(nóng)村土地征收必須按照嚴格的法律程序來執(zhí)行。農(nóng)村土地征收的合法性以及公正效果的獲得，需要相關部門嚴格按照法律的程序履行其職能。而我國現(xiàn)行法律對農(nóng)村土地征收的程序規(guī)定是:首先，在征地報批前，當?shù)貒临Y源部門要將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑等，以書面形式告知被征地農(nóng)民，進行擬征地預以公告。其次，對征收土地進行現(xiàn)狀調(diào)查，調(diào)查結(jié)果要經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶共同確認，履行確認程序。再次，履行“農(nóng)轉(zhuǎn)用審批”和“土地征收審批”程序。同時，需要立項審批或環(huán)評審批的，還要履行立項或環(huán)評審批程序。第四，農(nóng)轉(zhuǎn)用、土地征收等征地手續(xù)被依法批準后，要及時向征地范圍內(nèi)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶征地公告，告知征地批準的結(jié)果。同時公告征地補償標準、安置方案等，并告知被征地農(nóng)民如對征地補償標準和安置方案有異議的，有權(quán)要求聽證和申請協(xié)調(diào)和裁決。第五，征地人要按照法定的期限支付土地補償費、安置補助費等補償費用。盡管我國法律對農(nóng)村土地征收行政行為制定了一系列規(guī)范措施，但農(nóng)村土地征收補償程序還存在問題。第一、被征地農(nóng)民缺乏表達自己意見的機會和渠道。農(nóng)村土地征收是直接觸及被征地農(nóng)民切身利益的行為，而農(nóng)村土地征收過程中的諸多審批程序沒有做到廣泛聽取被征地農(nóng)民的意見和訴求，這樣就很難實現(xiàn)對被征地農(nóng)民合法權(quán)益的保護。第二、征地標準的制定完全由地方政府決定?！锻恋毓芾矸ā返?8條規(guī)定:“在征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。”由此，法律將農(nóng)民的參與權(quán)放在了征地補償安置方案確定后，這種由運動員來當裁判員的制度，在沒有有效監(jiān)督的情況下，不可能實現(xiàn)補償標準的公正、合理。第三、補償標準爭議解決機制極不合理。《土地管理法實施條例》第25條規(guī)定:“對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施?！笨梢?，我國農(nóng)村土地征收實行的是一種強制性征收，即便被征地農(nóng)民對補償標準有異議，也不能向人民法院，也不能通過第三方協(xié)調(diào)解決，而只能提出申請由征地主管部門來解決，這樣的制度設計有悖依法行政的基本精神，甚至有些荒謬至極。第四、土地儲備制度嚴重違反憲法和法律。目前，我國各地實行的土地儲備制度使我國農(nóng)村土地面積急劇縮小，甚至很多良田在沒有任何項目的情況下被強行征用，變更為政府經(jīng)營城市的儲備建設用地。雖然我國《憲法》、《土地管理法》都明確規(guī)定，征收土地必須以公共利益為目的，然而，各級政府的土地儲備行為是在“沒有任何用地目的”情況下強制進行的，這是國家公權(quán)力對私人合法權(quán)利的嚴重侵害，是一種強權(quán)剝奪公民合法財產(chǎn)權(quán)利的暴力行為。

2城市化背景下農(nóng)村土地征收法律制度的完善

通過上述對我國農(nóng)村土地征收中出現(xiàn)問題的制度性根源分析，筆者認為，應從以下三方面對城市化背景下農(nóng)村土地征收法律制度進行完善。

2．1合理界定公共利益

我國實行的是土地公有制，即土地國有和集體所有。這種土地制度決定了我國的土地征收實際上是國家對集體土地的征收。眾所周知，征收是國家行使公權(quán)力，強制他人的財產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜械男袨?，因此，土地征收就是國家運用征收權(quán)使集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜型恋亍＜w土地是集體組織全體成員的共同財產(chǎn)，按理說，只有集體組織成員才能享有集體土地的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，但這種權(quán)利不是絕對的，而是受到一定的法律限制;國家如果基于公共利益的考慮，就可對集體土地實施征收。所以，能否對土地進行征收的前提是土地征收是否基于公共利益需要，而且只有為了公共利益的需要，政府才能實施征收行為。合理界定公共利益是土地征收合法化的前提。［4］25由于公共利益本身的模糊性和彈性特性，以及政府受利益驅(qū)動的影響，使得我國土地征收制度對公共利益的把握過于寬泛，甚至將所有土地需要都視為符合公共利益需要而準予征收，導致土地征收的適用遠遠超出了公共利益的范圍。我國的土地征收制度背離了設立該制度的初衷和原則，導致土地征收制度被濫用，大量的農(nóng)村土地被浪費，嚴重威脅到我國的糧食安全，必須予以矯正。但在我國現(xiàn)行立法中，有關公共利益的表述卻十分簡單且具有極大的不確定性。如我國《憲法》第10條第3款規(guī)定:“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并予以補償?！蔽覈段餀?quán)法》規(guī)定“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)”。所以，我國應從實體上合理界定公共利益，以更好地保護公民權(quán)利和利益。

2．2完善土地征收法律制度體系

目前，我國土地征收法律制度已形成了以《憲法》為基礎，以《土地管理法》、《物權(quán)法》等法律及一系列配套的規(guī)范性文件為支撐系統(tǒng)的土地征收法律制度體系［5］53。但就現(xiàn)行的相關立法來看，由于受其制定法律的背景的限制，以及對土地征收制度相關理論的認識不夠，再加上對土地征收制度本身的探討不深入，使得我國土地征收制度仍存在一些不足之處。首先，對于土地征收制度建立的理論基礎，學界缺乏系統(tǒng)的梳理，未形成一套完整、系統(tǒng)的理論，使得土地征收制度的設計存在瑕疵。其次，對決定土地征收合法性的公共利益的認定上，缺乏公共利益的一般認定標準，也缺乏對公共利益的認定程序的規(guī)定，導致相關權(quán)利人的知情權(quán)和參與權(quán)被忽視，使得土地征收的合法性基礎不能獲得充分的保障。再次，在土地征收的補償上，我國沿用計劃經(jīng)濟時代的原用途補償原則，導致土地征收補償不能反應現(xiàn)代市場經(jīng)濟的要求，也在客觀上損害了失地農(nóng)民的利益。最后，在土地征收補償?shù)木唧w標準和范圍上，我國土地征收制度的現(xiàn)有規(guī)定也無法適應現(xiàn)在的客觀情況，往往因補償標準過低、補償范圍太窄，導致失地農(nóng)民無法獲得合理的補償。這些問題需要我們制定一套完善的土地征收法律制度。

篇2

一、我國農(nóng)村土地征收的相關規(guī)定及其現(xiàn)狀

在我國，土地征收是集體土地的征收，是指國家為了滿足社會公共目的的需要，以補償為條件，把農(nóng)村集體所有的土地強制變更為國家所有的土地的行為?；谖覈F(xiàn)行土地政策和保護農(nóng)業(yè)經(jīng)營者尤其是農(nóng)民利益的考慮，《物權(quán)法》對征收土地承包經(jīng)營權(quán)作了嚴格限制，并規(guī)定“：征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。”然而，我國農(nóng)村土地征收還存在著不少問題，使農(nóng)民利益并沒有得到應有的保護。比如河北省香河“圈地門”事件，香河大規(guī)模違規(guī)“圈地”行為，據(jù)了解河北廊坊香河縣從2008年以來，就開始打著“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、建設新農(nóng)村”的旗號，大規(guī)模地“圈占”耕地。當?shù)卣加棉r(nóng)民1畝地租金每年一千多，而轉(zhuǎn)手賣給房地產(chǎn)開發(fā)商達每畝60多萬。從初步調(diào)查情況看，香河縣個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在違規(guī)改變土地利用目的、違規(guī)占地等問題，嚴重違反了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和利用相關政策法規(guī)，擾亂了土地管理秩序，侵害了農(nóng)民群眾利益。

二、我國目前農(nóng)村集體承包土地征收中存在的問題

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，以“征占農(nóng)地，搞開發(fā)”為標志的城鎮(zhèn)化擴張漸入，大量農(nóng)民失去了賴以生存的土地，農(nóng)民基本權(quán)益無法得到保障。而河北省香河“圈地門”事件恰恰反映了我國目前在征用農(nóng)村土地方面主要存在的問題包括：

（一）相關立法中對公共利益界定的缺失河北香河縣個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)違規(guī)流轉(zhuǎn)、占用土地，并將這些土地用于搞“規(guī)模形象”建設、房地產(chǎn)開發(fā)等違規(guī)改變耕地利用目的而進行所謂的城鎮(zhèn)建設。我國《物權(quán)法》第132條規(guī)定：國家為了社會公共利益的需要，可以征收承包土地，但應當給予土地承包經(jīng)營權(quán)人充分的、合理的補償。[2]可見，我國立法中對什么是公共利益并沒有明確的界定，從而導致現(xiàn)實生活中存在對公共利益擴大解釋的傾向，這也成為造成大規(guī)模征地失控和耕地流失的重要原因之一。

（二）補償范圍小，補償標準低《土地管理法》及《物權(quán)法》第42條第二款確定的農(nóng)用土地征用補償范圍主要包括：土地補償費、勞動力安置補助費和青苗補償費等。補償?shù)姆秶鷮εc土地有間接關聯(lián)的附帶損失并沒有予以補償。此外，立法中對于保證和提高農(nóng)民以后生活水平也沒有做出明確規(guī)定。（三）土地征收程序缺乏規(guī)范性?以河北香河縣為例，從2008年以來，就開始打著“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、建設新農(nóng)村”的旗號，大規(guī)模地“圈占”耕地。顯然，一些政府在征用農(nóng)村集體承包土地過程中并沒有按照嚴格的法定程序，同時也表明了我國農(nóng)村集體承包土地征收程序缺乏規(guī)范性。

三、征用農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的保護

（一）界定“社會公共利益”，切實保護耕地在進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設規(guī)劃中，要嚴格控制建設用地總量，盡可能保證農(nóng)村建設、社會事業(yè)發(fā)展等規(guī)劃符合土地利用總體規(guī)劃。如果確因新農(nóng)村建設試點需要局部調(diào)整土地利用總體規(guī)劃的，須在不占用基本農(nóng)田的前提下，經(jīng)依法核準后再進行調(diào)整。

（二）完善農(nóng)用土地征用審批程序，保護農(nóng)民的切身利益在農(nóng)村規(guī)劃建設中，一定要嚴禁像香河縣一樣的違法征用土地行為。為保護農(nóng)民的切身利益，還應該依法做好土地征用工作，切實維護被征地農(nóng)民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和申訴權(quán)，并做好征地補償安置爭議協(xié)調(diào)工作。

（三）完善農(nóng)村土地征收補償救濟制度首先，應該完善包括制度和行政復議等行政救濟制度。其次，還應當賦予農(nóng)民征地補償糾紛的訴權(quán)，通過公益訴訟等司法救濟制度來保障對農(nóng)民的補償?shù)?。此外，凡是征地未?jīng)批準以及征地補償款沒有兌現(xiàn)到農(nóng)民手中、安置不落實的項目均不得占地開工。

四、關于農(nóng)村土地征收問題的探究思考

（一）在當前農(nóng)村土地被大量征用而未能得到真正保護的背景下，不禁會想起一句話“《物權(quán)法》是把富人的別墅和窮人的茅屋平等保護的法律。”現(xiàn)實生活中最受傷害的是得不到平等保護的社會弱勢群體。希望我國保護社會弱勢群體的法律能夠進一步完善，增進社會的民主性。

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一、農(nóng)村土地管理中存在的不足

農(nóng)村土地管理中所存在的不足有以下幾個方面：

1.集體經(jīng)濟較為薄弱，入不敷出。農(nóng)村稅費改革實施后，使得村集體經(jīng)濟收入大幅度減少，某些村出去為數(shù)不多的機動地承包費以外，幾乎無其他收入，更有甚者欠有債務。因此，某些地方將機動地對外發(fā)包，強制性的流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的承包地，出賣集體地或者高價對外出租而獲取高額回報，挪用土地補償費以及土地流轉(zhuǎn)費的現(xiàn)象較為突出。

2.土地流轉(zhuǎn)過程不夠規(guī)范，農(nóng)戶權(quán)益得不到保障。我國農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)是國家相關政策指導，以集體經(jīng)濟組織以及土地承包合同共同束縛、約定的?？墒牵贤嬖诘牟灰?guī)范性使其執(zhí)行具有隨意性，基層干部私自變更合同、收回或調(diào)整農(nóng)民土地，更有甚者未經(jīng)承包戶許可，就迫使其簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)受到了較大程度的侵害。

3.征地補償款難以落到實處，財務制度如同虛設。部分村級干部并不按照規(guī)則辦事，甚至嚴重違反財政紀律，將那些本應發(fā)給農(nóng)戶的補償款私吞，據(jù)為己有，私分利息以及貼息款。部分村干部私設賬外資產(chǎn)，賬務不清，零亂不堪，趁火打劫。部分村干部許可企業(yè)拖欠征地補償費，引起群眾不滿情緒。

農(nóng)村土地管理制度立法、執(zhí)法存在的不足： 1.在立法中關于集體土地所有權(quán)的四項權(quán)能規(guī)定均存在不同程度的缺失?！睹穹ㄍ▌t》第71 條規(guī)定：“財產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對自己的財產(chǎn)享有占有、使用一收益和處分的權(quán)利。”但從我國目前情況看，集體土地所有權(quán)上述的四項權(quán)利都受到不同程度的限制。首先，關于集體土地使用權(quán)權(quán)利受限制問題。我國集體土地的占有權(quán)及收益權(quán)源于土地使用權(quán)，集體土地所有權(quán)人僅能在農(nóng)業(yè)用地和本集體內(nèi)部的建設用地范圍內(nèi)行使有限的占有和收益權(quán)能，而對非農(nóng)用地沒有占有和收益的權(quán)利。其次，集體土地的所有權(quán)人對其集體所有土地的處置權(quán)幾乎被剝奪。集體土地的最終處置權(quán)實際上屬于國家。這不僅剝奪了集體土地的出讓權(quán)，也使本應由農(nóng)民集體享有的收益流入國庫，導致集體土地所有權(quán)缺失處分權(quán)。

2.在土地管理法律法規(guī)中關于集體土地征收規(guī)定存在問題根據(jù)《土地管理法》第2 條第4 款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”，但問題是相關法律至今沒有對所謂的“公共利益”進行明確界定，導致凡是只要取得土地征收的批文，無論其用來干什么，似乎均符合“公共利益”；盡管《土地管理法》及《物權(quán)法》對征收土地均規(guī)定應依法予以補償，但問題是相關法律法規(guī)的補償標準太低，根本無法保障土地被征收農(nóng)民的生活；市、縣人民政府既是土地征收者，又是補償標準的批準者，更是爭議的協(xié)調(diào)者，集運動員、裁判員于一身，法律賦予如此權(quán)力，本身就無法保障土地被征收者的利益。而對土地征收行為不服，相關法律法規(guī)至今也沒有賦予被征收者相應的救濟權(quán)利。

3.法律賦予集體土地被征收者的相關救濟權(quán)利形同虛設盡管國務院頒布的《土地管理法實施條例》第25 條第2 款規(guī)定：“對補償標準有爭議的，由縣級人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準征用土地的人民政府裁決”，但在現(xiàn)實中，縣級人民政府至今不依法設立土地征收補償標準爭議的協(xié)調(diào)機構(gòu)，擁有批準征收土地權(quán)力的國務院、省級人民政府至今也未依法設立相關的裁決機構(gòu)。

二、改變農(nóng)村土地管理中不足的對策

1.依法行政，提升落實政策的自覺性。土地管理政策有沒有落實到位在很大程度上決定了干群關系是否緊密。目前，應當認真學習土地管理相關的規(guī)章制度，提升農(nóng)村干部的法律以及政治覺悟，努力做到不折不扣，言出必行，依法行政，合理運用人民富裕的權(quán)力。認真貫徹落實“一戶一宅”以及“五個不準”等政策，確保相關政策、路線以及方針的落實到位，維護廣大農(nóng)民的權(quán)益，保障農(nóng)村在穩(wěn)定中某發(fā)展的局面。

2.將農(nóng)村土地承包經(jīng)營管理制度落到實處利用多種渠道，多種形式，在農(nóng)村掀起農(nóng)村土地承包法的熱潮，讓農(nóng)民對國家的土地政策以及法規(guī)有所了解與熟悉，明確自身的義務，懂得維護自身的合法權(quán)益。對農(nóng)村干部，應當加強法律法規(guī)方面的培養(yǎng)與教育，提升其法律意識，轉(zhuǎn)變思想，端正作風，提高依法辦事、依法行政的水平。此外，應當積極引導、努力規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。以穩(wěn)定以及健全土地承包關系為前提，以有償、自愿、依法為原則，努力尋找、探索有利于土地流轉(zhuǎn)的新機制。對有條件的地方，引導農(nóng)民有序、合理流轉(zhuǎn)承包地，提升土地利用率，擴大經(jīng)營規(guī)模。

3.轉(zhuǎn)變思想，做到保護耕地和經(jīng)濟發(fā)展兩手抓。目前，國家加大了土地管理的力度，實施了較為嚴格的耕地保護政策。在這樣的環(huán)境下，應當轉(zhuǎn)變觀念，與時俱進，在保證耕地不受損壞的基礎之上促進經(jīng)濟發(fā)展，努力實現(xiàn)經(jīng)濟效益與社會效益雙豐收。以嚴格增量、管住總量、盤活存量、集約高效為準則，開源節(jié)流，積極開發(fā)新耕地，對舊城老村實施大力改造，盤活閑置基地，對農(nóng)村集體建設用地相應的使用權(quán)流轉(zhuǎn)進行試行，努力提高土地利用率。

4.要提高土地補償標準。土地補償費低，土地增值分配嚴格不合理，是農(nóng)民反應比較強烈的問題，也是造成大量耕地被征用占用的重要因素。必須盡快提高土地的補償標準，給老百姓一個合理的補償。要改革土地補償標準的計算辦法，不能只單純考慮征地前幾年種植糧食作物的收入，要充分考慮土地的市場價值，考慮當?shù)剞r(nóng)民的最低生活標準，讓土地回歸其應有的市場價值。要改革補償?shù)姆峙錂C制，合理確定集體和農(nóng)民個人各自所享有的比例，農(nóng)民所有的補償費要直接分配到農(nóng)民手中。必須樹立科學的發(fā)展觀和正確的政績觀，不要僅僅盯住招商引資上項目的成果，同時，還要看到對大量失地、失業(yè)、失保農(nóng)民產(chǎn)生的隱患。

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內(nèi)容摘要：本文認為，土地征收制度的改革要以民生改善為基礎，以土地產(chǎn)權(quán)制度為法律依據(jù)，以工業(yè)化和城市化為現(xiàn)實背景。我國目前農(nóng)村征地制度對失地農(nóng)民未起到應有的保護作用，需要以實現(xiàn)“謀民生”作為基本目標，對現(xiàn)行征地補償安置制度進行改革與完善，進一步達到尊重和保護失地農(nóng)民合理利益的目標。

關鍵詞：失地農(nóng)民 征地制度 土地產(chǎn)權(quán) 政策轉(zhuǎn)型

當前我國農(nóng)地征收制度存在的主要問題

（一）土地征收法律關系的主體不明晰，關系內(nèi)容模糊

根據(jù)我國土地管理法等有關法律法規(guī)的規(guī)定，建設用地的申請者是建設單位，土地征收方案的擬訂者是市、縣人民政府國土資源行政主管部門，審核者是市、縣人民政府，批準者是有批準權(quán)的人民政府。在這些行政主體中，究竟誰為被征收土地的農(nóng)民集體組織、農(nóng)民和其他土地權(quán)利人建立土地征收法律關系的主體，發(fā)生征地糾紛時，相對人向何者主張權(quán)利，法律制度安排中缺乏明確的界定。同時，在我國現(xiàn)行的征地制度安排中，土地征收法律關系主要體現(xiàn)為上下級行政機關之間的審批關系，但土地征收導致土地所有權(quán)的變動，這必然涉及到相對人的權(quán)利和利益。為了保證土地征收的合理性，必須使征地法律關系中的相對人享有對土地征收事項的知情權(quán)等合法權(quán)利，而在我國現(xiàn)行征地制度中，缺乏對上述具體法律關系內(nèi)容的明確規(guī)定。

（二）征地補償和安置法律關系主體不明確，內(nèi)容不健全

土地征收權(quán)屬于國家，征收權(quán)在實踐中由政府及有關行政機構(gòu)在服務于公共利益和重點項目的前提下依法行使，被征收人不能拒絕征收行為，只有履行征收的義務。征地制度不完善、公私利益界定模糊不清的情況下，土地征收過程中農(nóng)民群眾參加程度不高，決策過程缺乏民主公正，農(nóng)民沒有任何獨立談判權(quán)和監(jiān)督權(quán)，實踐中全部由村干部以“集體”名義強制代表。在征地補償、安置發(fā)生爭議和糾紛時，爭議和糾紛的處理者是縣級以上人民政府和批準土地征收的人民政府。在這些因征地所涉及的行政主體中，相對人可以向何者主張權(quán)利，法律中缺乏明確的規(guī)定。在相對人對征地補償、安置方案有異議又不服相應機關裁決的，或者相對人沒有得到合理補償時，相對人有什么權(quán)利等缺乏明確的規(guī)定（衷向東等，2005）。

（三）集體土地所有權(quán)主體虛置，農(nóng)民土地所有權(quán)缺失

由于在實踐中，“農(nóng)村集體”或“農(nóng)民集體”不具有法律上的人格，于是這樣的制度為政府和有關行政機構(gòu)侵害農(nóng)民土地權(quán)益提供了條件。在土地流轉(zhuǎn)過程中，各級政府可以自主決定如何開發(fā)、何時開發(fā)、開發(fā)后轉(zhuǎn)讓給誰經(jīng)營使用，而每個農(nóng)民不能直接參與和決策，無權(quán)抵制政府和有關行政機構(gòu)的開發(fā)權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，農(nóng)民的自由意志和參與權(quán)利被剝奪（何虹，2009）。從縣（市）政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至村行政機構(gòu)都可以隨意低價征收農(nóng)村土地，共同分享土地權(quán)利，在農(nóng)村土地市場發(fā)育的過程中，土地的真正所有者農(nóng)民卻不具備市場主體地位和自主決策權(quán)利。這種農(nóng)村土地所有權(quán)主體的多元性和模糊性的不正常制度構(gòu)架，必然導致責、權(quán)、利不清，最終使得農(nóng)民的土地所有權(quán)缺失，作為“農(nóng)民集體”組成要素的農(nóng)民個體事實上不能履行土地所有權(quán)。

（四）征地補償費的制定過程，未能體現(xiàn)農(nóng)民意愿

政府向企業(yè)征收的征地補償費往往是低估了土地的實際價值的，并未與集體和農(nóng)民商量。只有補償?shù)怯浿?，征地補償安置方案經(jīng)政府批準后再次公告時才規(guī)定要聽取群眾意見，若對補償方案有意見則協(xié)商，協(xié)商不成則裁決。而實際情況往往是后一次公告所謂聽取群眾意見不能落實，因為補償安置方案已經(jīng)批準，不可能更改，群眾又不愿由法院裁決，自然只能接受方案?；蛘哂捎诠鏁r間與截止辦理時間間隔太短，無法完成群眾評議工作。另一種情況值得重視，即有些地區(qū)有抵制公告的現(xiàn)象。這其中的原因只可能是地方政府工作人員在與土地需求方商談補償費時有通過壓低標準而進行的尋租行為，又不愿被農(nóng)民發(fā)現(xiàn)，但這樣的做法就使得農(nóng)戶成了利益受損者。

（五）征地補償費的分配不合理，管理部門與民爭利

目前有些地方土地管理部門開始了將征地行政與征地事務相分離的探索，在土地管理部門收取3%的征地管理費的基礎上，再允許征地事務單位收取3%的征地業(yè)務費。在補償費當中農(nóng)民最終能得到的也只是很少的一部分，而鄉(xiāng)村兩級卻能取得補償費中的大部分。鄉(xiāng)村截留補償費有兩個主要理由：一是對征地過程中所做工作提取的報酬；二是村本身是土地所有者代表，補償費中的相當比例自應歸村委會。本文在調(diào)查中了解到，地方政府和村集體截留補償費的去向和用途也是多方面的：一是用于被征地農(nóng)民的就業(yè)安置和社會保障；二是辦企業(yè)；三是代繳農(nóng)村各項雜費；四是搞基礎建設；五是將一部分錢存入銀行，利息年底分配；六是用于其他投資，如進入股市；七是鄉(xiāng)村干部挪用揮霍，中飽私囊（陳晨，2004）。

以上這些征地補償問題，不僅給農(nóng)民的生存和發(fā)展帶來了很大困惑，也給政府造成了很大壓力，無論是政府財政支出的經(jīng)濟壓力還是農(nóng)民安定的社會壓力，都要求在農(nóng)民征地補償上進行創(chuàng)新性的探索，探索新的征地補償方式要求有效地解決農(nóng)民的失地和生活保障問題，要對社會穩(wěn)定起到積極有效的作用。

“謀民生”與我國農(nóng)村征地制度改革的重點

（一）理性化征地政策目標，促進“促發(fā)展”與“謀民生”的轉(zhuǎn)變

地方政府為了城市建設的GDP政績考核指標，而依靠行政權(quán)力大量對城郊地區(qū)進行“低價”圈地、擴張城市規(guī)模，這是一種非理性的土地征收行為。城市化中理性的土地征收，應該確立“謀發(fā)展”與“保民生”的雙重政策目標，盡量選用“經(jīng)濟手段”的政策工具，珍惜農(nóng)民的資源權(quán)、重視農(nóng)民的生存權(quán)、尊重農(nóng)民的發(fā)展權(quán)，同時選用“勸導教育”政策工具做好宣傳工作，極為必要時在合法程序下慎用“行政強制”政策手段，并實施土地征收政策績考的兩個重要標準——“經(jīng)濟發(fā)展可持續(xù)”和“社會風險可化解”，以推動城市建設中土地征收理性化、科學化、和諧化。

（二）改革二元土地制度，取消土地市場“雙軌制”

我國對城市土地實行國有制，對農(nóng)村土地實行集體所有制，在法律上，農(nóng)村土地集體所有權(quán)與城市土地國家所有權(quán)處于完全不平等的地位，這是導致農(nóng)地產(chǎn)權(quán)殘缺的重要因素。城鄉(xiāng)土地市場被人為地隔離，形成城市土地市場與農(nóng)村土地市場界線分明的兩個不同的市場體系，而農(nóng)村土地市場則被國家嚴格控制，農(nóng)用地要轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設用地，必須經(jīng)過政府審批。政府在城鄉(xiāng)土地市場交易中成為唯一合法的中間人，我國城鄉(xiāng)土地制度設計上的這種缺陷，為制度性尋租提供了巨大的空間，農(nóng)民則在這種土地制度安排中成為受害者（張英洪，2006）。因此，必須取消土地市場“雙軌制”，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場。

（三）實行公平合理的征地補償分配和安置，保障農(nóng)民利益

模糊的土地產(chǎn)權(quán)制度也留下許多公共領域，而在這些公共領域，往往是地方政府作為強者攫取了農(nóng)村土地開發(fā)的絕大部分收益。也正是在這種制度安排下，地方政府為了獲得更多的土地開發(fā)利益，不斷超越城市規(guī)劃對城市空間擴展的限制，大量設置開發(fā)區(qū)，不斷吞噬周邊的農(nóng)地，形成以城市蔓延為特征的城市空間擴展模式（成德寧，2012）。應廢除按照土地用途制定征地補償標準的辦法，進行農(nóng)戶土地產(chǎn)權(quán)登記，建立土地一級市場和土地交易所，除公益項目征地可動用土地征收權(quán)外，商業(yè)開發(fā)項目供地應通過土地市場交易獲得。同時在法律上明確土地開發(fā)收益在農(nóng)戶與政府之間的分配比例，使國家與農(nóng)戶能夠合理而明確地分享農(nóng)村土地的開發(fā)收益。

（四）規(guī)范和約束國家征地權(quán)，培育土地交易市場

在土地征收中采取剛性強的“行政強制”政策工具，往往會使被征地群眾產(chǎn)生“逆反”心理，容易引發(fā)涉征地群體和周邊群眾的不滿，有些甚至引發(fā)了?，F(xiàn)階段政府對土地資源配置的干預嚴重過度，致使這種干預更多地服務于特殊利益而不是公共利益，并且這種干預往往基于錯誤的信息、錯誤的預期或者錯誤的政策，導致凈經(jīng)濟收益的下降。因而，在加速城市化的過程中，必需充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎性作用，以抵制來自信息不對稱情況下的政府決策失誤、來自“時滯”和“理性預期”情況下的政府政策失效和政府的“尋租”等不正當行為，既使城市發(fā)展及時獲得充足的土地供應，又使土地資源的利用達到盡可能高的效率。

（五）明確“公共利益”內(nèi)容，完善征地補償機制

土地征收應以“公共利益”的需要為目的是世界各國通行的做法，同其他國家相比，我國的法律對于“公共利益”的解釋模糊不清，對征地目的和范圍也沒有作出明確的界定。一些地方在具體執(zhí)行時，將“公共利益”從公共設施、公益事業(yè)等狹小范圍擴大到所有的經(jīng)濟建設和商業(yè)開發(fā)，使征地范圍既包括了國家公益性的建設項目，也包括了經(jīng)營性建設項目。同時提高征地補償標準，征用農(nóng)村土地的土地補償費用不僅要考慮土地的自然屬性，還要考慮土地的社會屬性，即土地在城市中的區(qū)位、交通等因素，大力推行被征地農(nóng)民社會保障制度，應積極拓寬被征地農(nóng)民的就業(yè)面，引進勞動密集型產(chǎn)業(yè)，解決被征地農(nóng)民的就業(yè)安置問題（譚崢嶸，2010）。

（六）完善農(nóng)村征地程序，配套相關制度建設

完善農(nóng)村征地程序，審批機關應該根據(jù)公眾的意見對征地目的合法性進行認定，對征地范圍、期限、面積等可以進行直接變更。對征地方案有異議，特別是對有批準權(quán)的政府認定征地行為合法性、必要性的結(jié)論有異議的，集體和農(nóng)民以及用地方都可以依法提起行政復議或行政訴訟。同時加強司法權(quán)，該權(quán)對征地目的合法性的審查是非常必要的，將有助于保障征地權(quán)的正確行使和公民利益的保障（梁亞榮等，2006）。為使征地制度的功能得以充分發(fā)揮，還要完善相關制度，諸如農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營制度，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系，戶籍制度，規(guī)范土地市場，土地權(quán)屬爭議調(diào)處機制，干部考核體系，對征地所得資金的監(jiān)管和審計等。

結(jié)論

根據(jù)以上分析，得出如下幾點結(jié)論：一是在農(nóng)村土地征收中，執(zhí)行以“促經(jīng)濟”為基點的土地征收補償政策，容易導致被征地群體的正當利益受損，而地方政府獲得高額的土地財政收入、開發(fā)商獲取大部分土地增值收入，這種不符合社會公正的利益分配，進而引發(fā)城市化中土地征收的危機與責難，不利于城市化、工業(yè)化、現(xiàn)代化建設的順利進行。二是從社會公正的視閾來研究我國土地征收的社會公正問題，提出土地征收的社會公正原則，因而我國農(nóng)村土地征收過程中，需要在土地增值分配和占有上實現(xiàn)分配的公平與持有的正義，以促使被征地農(nóng)民能夠順利實現(xiàn)市民身份轉(zhuǎn)型，進而實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設和諧發(fā)展。三是必須考慮土地增值分配讓被征收人可以享有權(quán)益的問題，必須是站在征收主體和征收客體之間平等的立場上，進行的符合社會公正原則的談判，土地征收社會賠償以保證失地后農(nóng)民生活水平不至降低，并且細化土地征收社會賠償，這一系列活動必須得到有效的監(jiān)督，必須建立土地征收后農(nóng)民的生活保障機制，建立失地農(nóng)民的再就業(yè)培訓機制等。四是規(guī)范地方政府作用。城市化進程中，地方政府的征地行為有強烈的尋租動機，既定的發(fā)展戰(zhàn)略及由此內(nèi)生的政績考評體系，使得地方政府在征地中有強烈的過分掠奪動機。要解決此問題，關鍵是改變我國趕超型發(fā)展戰(zhàn)略，穩(wěn)健推進市場化改革，完善合理的政績考評體系。

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【關鍵詞】土地征收補償范圍間接損失土地承包權(quán)社會保障

征收補償?shù)姆秶钦魇昭a償制度的基本構(gòu)成要素之一，也是征收制度中各種補償原則的落實和具體化。征收補償范圍主要解決的是應對哪些方面的財產(chǎn)損害進行補償?shù)膯栴}。

一、我國土地征收補償范圍存在的問題分析

根據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定，征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費和青苗補償費；征收其他土地如林地、草地、水域、建設用地等，也應當給予補償。土地補償費。它是因國家征收土地對土地所有者和土地使用者對土地的投入和收益造成損失的補償，補償?shù)膶ο笫羌w組織喪失的土地所有權(quán)。安置補助費是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補助費用。安置補助費主要用于征收土地后農(nóng)業(yè)人口的安置，因此，誰負責農(nóng)業(yè)人口的安置，安置補助費就應該歸誰。地上附著物的補償費包括地上地下的各種建筑物、構(gòu)筑物如房屋、地土地下管線等設施的拆遷和恢復費用，及被征收土地上林木的補償或砍伐費等，其具體標準由各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。地上物的補償費是補償被征收土地上附著物的直接損失。青苗補償費是對被征收土地上處于生長階段的青苗被毀壞后給與未能獲得可預期收益的補償。這種補償也是農(nóng)民在征地中的直接損失。

根據(jù)上述分析，土地補償費、地上物的補償費和青苗補償費都是對土地征收的直接損失進行補償，安置補償費是對農(nóng)民基于土地所產(chǎn)生的穩(wěn)定的收益之損失補償，體現(xiàn)了對農(nóng)民生存保障的考慮。但是，我國這種補償范圍立法規(guī)定，無論是與外國征收補償立法比較，還是從我國征收補償制度的實踐來看，都是值得仔細斟酌的。我們認為，我國征收補償制度之立法，基于農(nóng)村土地制度的現(xiàn)狀，從不同角度進行分析，存在以下三個方面的問題：

第一、從被征收土地上存在的權(quán)利體系角度考察，可以發(fā)現(xiàn)我國征收補償?shù)臋?quán)利損失僅限于土地所有權(quán)，根本就沒有對農(nóng)民享有的土地承包權(quán)等土地他項權(quán)利之損失給予補償。然而，土地承包權(quán)卻是農(nóng)民對土地享有的最主要的權(quán)利，因為集體所有的土地實際上是不可能進行分割的，而在實質(zhì)意義上由農(nóng)民享有和處分所有權(quán)，所以，農(nóng)民享有的土地所有權(quán)實際上一個虛有權(quán)，只有土地承包權(quán)對于農(nóng)民而言才有實際意義。土地經(jīng)營的目的是取得收益，土地承包經(jīng)營權(quán)的實質(zhì)是農(nóng)民對其承包的土地的收益權(quán)。長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)獲取的應是長期穩(wěn)定的經(jīng)濟收益，包括直接耕作的長期收益和土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的收益(轉(zhuǎn)包費、租金、轉(zhuǎn)讓費)。承包土地的農(nóng)民正是靠對所承包的土地的使用和經(jīng)營取得收益而維系生存的。由此可知，長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)有其長期經(jīng)濟價值，是承包土地農(nóng)民的重要財產(chǎn)權(quán)。但在目前的現(xiàn)實中，這種權(quán)利遭受征收制度侵犯時，國家卻恰恰忽視對這個在農(nóng)民看來具有實質(zhì)性和決定性意義的權(quán)利給與補償，結(jié)果出現(xiàn)一個奇怪的悖論：在征收中不對土地承包權(quán)進行補償，似乎認為土地承包權(quán)是一個無關緊要的權(quán)利，然而這個土地承包權(quán)卻是農(nóng)民生存的根基之所在，國家也因此一再強調(diào)它的重要作用且不斷強化對他的保護，如以《土地承包法》的出臺來專門保障這種權(quán)利的實現(xiàn)。所以，當承包的土地被國家征用后，農(nóng)民失去了對土地的承包經(jīng)營權(quán)，失去了經(jīng)營土地的長期的收益來源，國家應當給予失地農(nóng)民充分合理的補償。如果農(nóng)民得不到合理補償，則極易陷入生活無依靠的困境。

第二、從被征收土地的財產(chǎn)損害角度分析，征收補償范圍基本上只限于被征收人的直接損失，對被征收人的間接損失如殘余土地補償、工事費用補償、移遷費補償?shù)鹊龋瑒t根本就沒有考慮，這是我國征收補償制度上一個明顯的立法漏洞。即使是已經(jīng)規(guī)定的關于直接損失的相關補償費用，由于補償標準過低，按照土地原用途進行計算而不是采用土地的市場價值進行計算補償費，根本不可能對被征收人的直接損失實現(xiàn)全部補償和全面補償，只能達到一個部分補償?shù)男Ч?。并且，在實際操作中，政府往往還極力地限制征收補償?shù)姆秶由涎a償費的分配過程中的各種問題存在，使得被征收人能夠獲得的征收補償費就更少。

第三、從土地上所承載的功能角度分析，我國農(nóng)村土地上不僅是農(nóng)民的生活來源和收益來源，更是我國農(nóng)民的社會保障基礎。因為我國農(nóng)民在目前沒有被納入國家的社會保障體系，不能像城市人口一樣獲得失業(yè)救濟金、最低生活保障、基本醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障等社會保障制度的救濟，生活在農(nóng)村的農(nóng)民的社會保障基礎，全部依靠在其享有權(quán)利的土地之上?，F(xiàn)行征收補償范圍中的安置補償費，實際上是按照城市的失業(yè)模式而采取的勞動力貨幣安置方案，但是對于社會保障中的基本醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障卻沒有給與考慮，而這恰恰是農(nóng)民所最關注的兩個方面的保障問題，農(nóng)民的養(yǎng)老問題和醫(yī)療問題一直是三農(nóng)問題中的焦點和難點所在?？梢?，在征收補償范圍上，我國立法缺乏從功能角度的考慮，對農(nóng)民土地上的社會保障功能之補償極不全面。因此，從土地承載的功能角度，征地補償需要把農(nóng)民的社會保障利益納入補償范圍。與西方國家征地補償范圍不涉及社保利益補償問題相比較，這是我國征地補償制度中比較特殊的地方。因為西方國家社會保障制度健全，土地不需要承載社保功能，但由于我國農(nóng)村社會保障機制沒有建立起來，因此，農(nóng)村集體土地對于農(nóng)民而言，不僅有收益功能而且還有社保功能。

二、完善我國征收補償范圍的立法對策

我國現(xiàn)行的土地征收制度在市場經(jīng)濟條件下，卻仍然采用計劃經(jīng)濟條件下的低補償標準和很窄的補償范圍，這種征收補償范圍和標準都已經(jīng)不能適應經(jīng)濟發(fā)展的需要，需要按照市場經(jīng)濟的要求進行全面的變革。根據(jù)上文指出的三方面問題，從相應角度來完善我國征收補償范圍的立法規(guī)定。

（一）把農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)納入征收補償范圍

土地承包經(jīng)營權(quán)的實質(zhì)是農(nóng)民對其承包的土地的收益權(quán)，因為農(nóng)民種植和經(jīng)營土地的目的是取得土地收益。長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)獲取的是長期穩(wěn)定的經(jīng)濟收益，包括直接耕作的長期收益和土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的收益(轉(zhuǎn)包費、租金、轉(zhuǎn)讓費)。承包土地的農(nóng)民正是靠對所承包的土地的使用和經(jīng)營取得收益而維系生存的。由此可知，長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)有其長期經(jīng)濟價值，是承包土地農(nóng)民的重要財產(chǎn)權(quán)。因此，從土地上財產(chǎn)權(quán)利體系角度而言，當國家征收農(nóng)民承包經(jīng)營的土地時，實際上發(fā)生了既直接征得了發(fā)包方的土地所有權(quán)又直接征得了承包方的土地經(jīng)營權(quán)兩個法律后果。顯然，政府征用農(nóng)民承包的土地，在直接向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織支付對所有權(quán)的土地補償費的同時，亦應直接向農(nóng)民支付對承包經(jīng)營權(quán)的土地補償費。然而，很多地區(qū)的實際情況是，政府僅把土地補償費支付給了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，農(nóng)民承包者并未得到應得的土地補償。征收土地承包經(jīng)營權(quán)給予的補償難以落實的理由在于，我國至今延用的只對農(nóng)村土地所有者——農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行土地補償，不對土地承包經(jīng)營者——農(nóng)民進行土地補償?shù)挠媱澖?jīng)濟的征地補償制度。實際上，在實行農(nóng)村土地承包以后，土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性顯現(xiàn)，使得被承包的土地出現(xiàn)了作為所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和作為承包經(jīng)營者的農(nóng)民兩個權(quán)利主體；土地承包經(jīng)營權(quán)的價值屬性，使得土地所有權(quán)的價值和土地經(jīng)營權(quán)的價值亦對應著作為土地所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和作為承包經(jīng)營者的農(nóng)民兩個主體。此時，國家征用土地的受償主體已經(jīng)不是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織獨家，而是同時包括被征地的農(nóng)民承包者，支付的土地補償費已經(jīng)不單是對集體土地所有者土地所有權(quán)的補償，還應包括對土地承包經(jīng)營者的土地承包經(jīng)營權(quán)的補償。

我國關于征地補償制度的立法規(guī)定與其他現(xiàn)行法律的一些條文規(guī)范是存在矛盾和沖突的?，F(xiàn)行的征地補償法律制度主要體現(xiàn)在《土地管理法》和《土地管理法實施條例》中，這些專門規(guī)定對于農(nóng)民土地被征收時其土地承包經(jīng)營權(quán)如何受到法律保護，如何對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)直接進行補償并未做出規(guī)定。但《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)業(yè)法》都明確要求對農(nóng)民的承包土地給與補償，如《農(nóng)村土地承包法》第16條規(guī)定了“承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應的補償”，《農(nóng)業(yè)法》也有相似規(guī)定。但問題是，在《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》通過或修改以后，《土地管理法》和《土地管理法實施條例》并未進行同口徑修訂，沒有規(guī)定土地承包權(quán)被一并征收時應給與補償和明確相應的補償標準，由此形成土地承包權(quán)補償方面的法律沖突。這些沖突使已經(jīng)生效的《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》關于征地補償?shù)囊?guī)定成為一紙具文。

為保護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，迫切需要改革現(xiàn)行的征地補償制度。第一，要明確土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)在法律上的地位，確立對農(nóng)民集體所有的土地所有權(quán)和農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)同時進行補償?shù)牟⑿醒a償機制。其次，確立被征地農(nóng)民基于土地承包經(jīng)營權(quán)而享有依法取得土地補償費的受償主體地位，由有關部門直接對被征地農(nóng)民予以征地補償?shù)怯?，對農(nóng)民直接支付土地補償費，而不是由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)交或在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民之間分配。

2、應該把土地上的農(nóng)民社會保障利益納入補償范圍

現(xiàn)階段農(nóng)村居民應對生存風險的基本方式是家庭成員之間的互助。制度化的社會保障如養(yǎng)老、醫(yī)療保障及社會救助，在農(nóng)村社會保障中只占極小的比重。家庭保障作為一種古老的保障模式，是通過家庭成員及其親屬之間的物質(zhì)互助和情感、精神層面的交流而實現(xiàn)的。傳統(tǒng)上作為家庭保障的物質(zhì)基礎的土地。仍然是現(xiàn)階段農(nóng)村家庭保障的重要的物質(zhì)或資金來源之一。實行以來，農(nóng)村居民以家庭為單位承包一定數(shù)量的土地，由家庭中有勞動能力的成員經(jīng)營，取得的收成或收入成為家庭成員的基本生活來源和應對生存風險(年邁、疾病、災害等)的物質(zhì)來源。在國家征收他們的土地后，他們基本上就喪失了社會保障的基礎，因為現(xiàn)在農(nóng)民所獲得的征收補償費，在不斷上漲的社會物價與消費面前，是很難保證他們能夠獲得一個基本穩(wěn)定的生活狀態(tài)的，特別是在子女的教育費用及醫(yī)療費用不端攀升的情況下，靠這些征收補償費來保持目前的生活水平都是問題，何況談失地后的社會保障問題。因此，從這個角度而言，國家在征收土地過程中，有必要解決他們的社會保障問題，以求保證失地農(nóng)民在遇到風險時有最基本的繼續(xù)生存條件。這應當是國家在征收補償中更應該考慮的問題。

另外，從社會學角度而言，在國家實施征收土地行為前，農(nóng)民和農(nóng)村在生活邏輯上，實際上處于一種農(nóng)耕社會的生活模式，但在征地后，農(nóng)民直接面對的高度發(fā)達的現(xiàn)代化的工業(yè)社會，他們將要適應的是市場經(jīng)濟體制下的社會運作方式和生活模式，這是一種與其祖祖輩輩所生存的農(nóng)耕社會完全不同的生活模式，他們在這種突如其來的生活模式的巨變中，有一個較長的適應過程。當農(nóng)民在這個轉(zhuǎn)變過程中不能很好地適應社會體制的轉(zhuǎn)換時，他們會懷念或者試圖退回到以前舊體制的生活模式中，但舊體制在征地過程中已經(jīng)被破壞了，被征地的農(nóng)民就會出現(xiàn)在新舊體制中都不能很好適應社會的情形，從而形成在“兩個體制”中都不沾邊的邊緣群體。我們認為，解決被征地農(nóng)民的社會保障問題，就是解決他們努力去適應新的市場經(jīng)濟運行體制的問題，因為社會保障機制為農(nóng)民適應市場邏輯過程中提供了堅實的后盾，使他們沒有后顧之憂了，也就是解決了征地農(nóng)民的行動空間與“退路”問題。另外，從社會結(jié)構(gòu)層面來看，把征地農(nóng)民納入社會保障系統(tǒng)，是把他們重新組織到社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)當中來的重要舉措。征地農(nóng)民在土地被征收后，由于沒有了土地，實際上他們已經(jīng)脫離了原來的農(nóng)業(yè)社會結(jié)構(gòu)，但是他們又沒有獲得像城市人口一樣的地位，即沒有社會保障、也沒有最低失業(yè)救濟金。實際上，失地農(nóng)民此時已經(jīng)被強制性的拋在了社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)之外，既不能繼續(xù)保留在傳統(tǒng)的農(nóng)村社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中，也不能被新的市場經(jīng)濟結(jié)構(gòu)所認可和容納，處于極端不利的夾縫之中。這正如有的農(nóng)民所說的：“論身份，我們是農(nóng)民但沒有地種；論生活，我們像城里人但沒有社保?！币虼?，對失地農(nóng)民實行身份轉(zhuǎn)換——“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，再把他們納入城市社會保障體系范圍，是對農(nóng)民進行再結(jié)構(gòu)化，使之融入新的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的做法。同時，也是把他們所處的社會運行邏輯，從前工業(yè)社會邏輯轉(zhuǎn)向工業(yè)社會或后工業(yè)社會運行邏輯的有力措施，使之更好地適應新的社會體制、社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的要求，融入新的生活共同體。

因此，根據(jù)勞動體制改革的現(xiàn)狀與經(jīng)驗，取消勞動力安置補助費，而直接設立農(nóng)民社會統(tǒng)籌保險基金，并在土地補償費中留出一定數(shù)額直接轉(zhuǎn)為被征地農(nóng)民的社會統(tǒng)籌保險的做法，無疑是使失地農(nóng)民生活的更好的一種策略，也是避免他們被淪為在社會轉(zhuǎn)型時期不能被社會體制和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)所接納的弱勢群體。

3、應把被征收人的間接損失納入征收補償范圍

間接損失與直接損失的區(qū)分標準有兩種學說，一種借助因果關系的觀念區(qū)分二者，認為“著眼于損害之引發(fā)，謂損害事故直接引發(fā)之損害為直接損害，非直接引發(fā)而系因其他媒介因素之介人所引發(fā)之損害則為間接損害。另一種以行為結(jié)果的時間性關聯(lián)為判斷標準，認為“著眼于損害之標的，謂損害事故直接所損及之標的，其損害即直接損害；其他之損害，則為間接損害。在征收所造成的損害問題上，一般而言是采用的后一種標準，即征收行為給被征收人帶來的直接財產(chǎn)損害是直接損失，如土地所有權(quán)或使用權(quán)的喪失以及土地上的附著物損失補償?shù)龋欢魇战o被征收人帶來的間接損失補償包括殘地損失補償、工事費用補償、移遷費補償、營業(yè)損失與租金損失補償?shù)?。我國目前的征收補償制度范圍僅限于補償直接損失是不妥的，我們認為，征收制度的補償范圍，不僅應包括直接損失補償，也應包括間接損失的補償。

關于我國征地中形成的間接損失的補償項目之規(guī)定，可以參照日本土地征收法和我國臺灣地區(qū)的相關規(guī)定。一般而言，以下幾項內(nèi)容是比較重要的間接損失補償項目，殘地損失補償、工事費用補償、移遷費補償、營業(yè)損失與租金損失補償?shù)?，國家應當考慮給與補償。（1）殘地損失補償。殘地損失是指由于土地征收而給被征收地塊之外的殘留地所造成的間接損失，是易被忽視的一項重要補償內(nèi)容。土地征收給殘留地造成損害極為常見，如征收導致土地分割，形成不經(jīng)濟的土地規(guī)模，造成土地利用效率的損失；另外，被征收土地的新用途也可能降低殘留土地的生產(chǎn)力，比如噪音污染等都可能降低農(nóng)作物的產(chǎn)量及額外增加農(nóng)地投入成本。（2）工事費用補償。在征收土地后形成殘地狀態(tài)的，國家還應該給與工事費用方面的補償，以使被征收人的財產(chǎn)能夠恢復到基本適用的狀態(tài)。工事費用補償是指因收用屬于同一土地所有人的一整塊土地的一部分致使殘余地須為通路或挖溝渠、修建墻垣等工作物時所需費用的補償。(3)移遷費補償，包括建筑物和動產(chǎn)的遷移費補償?shù)?。?）營業(yè)損失與租金損失補償。（5）對于被征收人的其他間接損失的補償，立法者也應考慮給與補償，如暫時居住費用補償與生活再建補償?shù)鹊?。只有國家對被征收人的直接損失與間接損失都給與補償，才能把失地農(nóng)民的損失降到最低，其補償范圍才合情合理。

三、結(jié)語

征收補償范圍的大小決定著征收補償制度的廣度，也體現(xiàn)著對失地農(nóng)民的損失補償?shù)胶畏N程度。我國現(xiàn)行的征收補償制度，無論是從土地權(quán)利體系，還是從土地的相關損失及土地的功能角度來分析，都有征收補償范圍的現(xiàn)行立法不能涵蓋并給與補償?shù)牡胤健Ｎ覀儜獜倪@三個方面來完善我國土地征收補償范圍方面的立法，以盡可能地彌補失地農(nóng)民在征地過程中的損失。

注釋與參考文獻

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篇6

［關鍵詞］征地糾紛；集體組織；集體土地使用權(quán)人；解決機制

［中圖分類號］D651.1 ［文獻標識碼］A ［文章編號］2095-3283(2012)01-0119-03

一、我國征地糾紛產(chǎn)生的背景

改革開放以來，我國經(jīng)濟得到了穩(wěn)步發(fā)展，隨著城市化進程步伐逐漸加快，建設用地的需求量也逐步增加，而目前我國原有的建設用地供給量已無法滿足城市擴張的需求。因此，必須通過征收農(nóng)村集體土地，將農(nóng)地轉(zhuǎn)化為建設用地的方式來滿足城市化進行中對建設用地的需求。以廣西為例，根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》，至2005年底全區(qū)農(nóng)用地面積1789.14公頃（26837萬畝），占土地總面積的75.31%；全區(qū)建設用地面積為90.97萬公頃（1365萬畝），占土地總面積的3.83%；全區(qū)建設占用耕地3.06萬公頃（46萬畝）。由該數(shù)據(jù)可以看出，廣西農(nóng)用地面積占全區(qū)土地總面積超過3/4，而建設用地面積僅占全區(qū)土地總面積的3.83%，全區(qū)建設用地面積是全區(qū)農(nóng)用地面積的5.08%，同時廣西為全國僅有的兩個農(nóng)業(yè)產(chǎn)值超過全區(qū)總產(chǎn)值20%的省份之一。這表明廣西的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設步伐較全國其他省份緩慢，經(jīng)濟發(fā)展形勢較為嚴峻，建設用地面積占全區(qū)土地總面積比重較小。根據(jù)土地利用規(guī)劃，在2010年廣西新增建設用地占用農(nóng)用地的土地規(guī)模為7.27萬公頃（109萬畝），至2020年新增建設用地占用農(nóng)用地的土地規(guī)模調(diào)控指標為16.88萬公頃（280萬畝）。也就是說從2010年至2020年每年新增建設用地占用農(nóng)用地的平均規(guī)模為9610公頃（14.41萬畝）。由此可見，如此大規(guī)模的農(nóng)村土地征收必然是各方主體利益博弈的過程，糾紛的產(chǎn)生無法避免。

二、我國征地糾紛產(chǎn)生的原因分析

近年來，全國一些地區(qū)在農(nóng)村土地征收過程中引發(fā)了許多糾紛，嚴重影響了經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定及政府的公信力，正確處理好農(nóng)村土地征收過程中的糾紛尤為重要。在征地糾紛中主要存在集體土地所有權(quán)人、集體土地使用權(quán)人、集體土地征收機關三方主體，按照西方經(jīng)濟學理論中的“理想經(jīng)濟人”的假設，他們作為利益相關者，必然在征地過程中展開博弈。因此，可從三方面分析征地糾紛產(chǎn)生的原因。

（一）集體土地所有權(quán)人方面的原因

根據(jù)《中華人民共和國憲法》第十條，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”?！吨腥A人民共和國土地管理法》第十條，“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理”。由此可知，我國的土地所有權(quán)分為國有土地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)兩種，國家對國有土地享有所有權(quán)，農(nóng)民集體享有對除法律規(guī)定屬于國家所有以外的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地所有權(quán)。在我國，個人不享有對土地的所有權(quán)，只能享有對土地的使用權(quán)。而依據(jù)土地管理法的規(guī)定，集體所有的土地是由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會進行經(jīng)營和管理。因此，在研究集體土地所有權(quán)人時應當注意區(qū)分農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及村民委員會與集體土地所有權(quán)人，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及村民委員會只是集體土地的經(jīng)營、管理者，而非集體土地的所有權(quán)人，集體土地的所有權(quán)人應該為該農(nóng)民集體。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)生于20世紀50年代的農(nóng)村合作化運動。它是實行社會主義公有制過程中的產(chǎn)物，由農(nóng)民自愿組合，將自己所有的生產(chǎn)要素，包括土地、生產(chǎn)工具等交給集體，由集體所有，再由集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一組織生產(chǎn)活動，農(nóng)民投入到集體生產(chǎn)勞動中，各盡所能，按勞分配。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的產(chǎn)生無疑對發(fā)揮廣大農(nóng)民的生產(chǎn)能力起到了舉足輕重的作用，同時又考慮到生產(chǎn)勞動的特點，為進一步調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，我國在以后，在農(nóng)村實行了，以家庭為單位將集體所有的生產(chǎn)要素分配給集體經(jīng)濟組織成員。村民委員會產(chǎn)生于20世紀80年代，最先在廣西的宜山、羅城兩縣出現(xiàn)，是由農(nóng)民自發(fā)組成的群眾自治組織。1982年憲法中確立了村民自治組織的地位，而后又頒布了《村民委員會組織法》，進一步規(guī)范了村民委員會。在廣西的各市縣審理的土地糾紛案件中，有許多是以村民委員會作為對象的，主要是因土地補償款、安置補助費等分配不公產(chǎn)生的糾紛訴訟。雖然，憲法及土地管理法明確了集體土地的所有權(quán)人為集體全體成員，但因所有權(quán)為集體所有，所以對外必須由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會代表集體全體成員行使權(quán)力。

然而集體所有不同于民法中的共同共有或按份共有，集體所有的財產(chǎn)權(quán)主體只能是農(nóng)民集體組織，農(nóng)民集體組織的任何一個成員都不能單獨享有集體所有的財產(chǎn)的單獨權(quán)利。征地糾紛是土地糾紛的一種特殊類型，是在我國經(jīng)濟發(fā)展中因城市化建設的需要為擴大建設用地而征收農(nóng)村土地的過程中產(chǎn)生的糾紛。產(chǎn)生這類糾紛的最根本原因還是經(jīng)濟利益，換句話說就是農(nóng)村土地征收后如何給予集體組織補償以彌補因征收土地后給集體組織帶來的損失的問題。從所有權(quán)制度來看，農(nóng)村土地的所有權(quán)人為集體組織，那么政府因征收土地而進行的財產(chǎn)性損失的補償利益應歸屬于農(nóng)民集體。但土地補償款的發(fā)放不能單純地看作一種民事行為，因為征收本身屬于行政行為。因此，土地補償款的發(fā)放是具有行政管理性質(zhì)的行政行為。根據(jù)國務院2004年頒布《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)［2004］28號）的精神，土地補償款主要用于被征地農(nóng)戶，由各省、自治區(qū)、直轄市制定土地補償款的分配方案。雖然，農(nóng)村土地的所有權(quán)人為集體組織，但是集體組織本身沒有權(quán)力去決定集體土地的具體補償方案，這與征收土地的行政行為性質(zhì)是相一致的。因此，在征地過程中，集體組織及其成員與政府之間就會在征地補償款的標準問題上產(chǎn)生沖突。集體組織及其成員會為了提高征地補償款的標準和地方政府進行博弈。

（二）集體土地使用權(quán)人方面的原因

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第十四條，“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織的成員承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。土地承包經(jīng)營期限為三十年。”第十五條，“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準。”因此，集體土地使用權(quán)人主要是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，以及依照法定程序可以承包集體土地的其他單位及個人。從農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員（集體土地使用權(quán)人）在征地過程中的角色定位來看，作為承包經(jīng)營土地的農(nóng)民已經(jīng)將集體土地視為自己的土地，將自己作為獨立的土地所有權(quán)的個體。各地出現(xiàn)了“釘子戶”，在現(xiàn)代漢語詞典中被解釋為“在城市建設征用土地時，討價還價，不肯搬走的住戶”。許多城市也因土地補償款的標準問題引發(fā)大量的。在“釘子戶”、“”的背后實質(zhì)就是經(jīng)濟利益的問題。根據(jù)我國憲法的規(guī)定，因公共利益的需要，政府可以征收土地。但對于何為公共利益，不同的利益主體對此的理解是不同的，政府部門也沒有制定出一個明確具體的標準，土地被征收的農(nóng)民對此會產(chǎn)生質(zhì)疑。此外，近年來房價、土地價格的過快上漲，使農(nóng)民對于自己被征收的土地價值有了一個更為清醒的認識。目前，我國經(jīng)濟的發(fā)展還不能解決絕大部分農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)問題，一部分農(nóng)民通過對集體土地進行承包經(jīng)營取得主要生活來源，土地還是一部分農(nóng)民賴以生存的基本生產(chǎn)資料，社會保障體系的不完善也使得農(nóng)民對土地被征收后自身的生存利益產(chǎn)生較多顧慮。土地被征收的農(nóng)民為了維護自身的權(quán)益，也會在征地的過程中和其他利益主體展開博弈。這樣，就導致了征地糾紛的頻頻發(fā)生。

（三）集體土地征收機關方面的原因

根據(jù)我國的土地管理法相關規(guī)定，征收農(nóng)村土地至少要經(jīng)過省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的批準，并由縣級以上人民政府公告并組織實施。從程序上看，征收農(nóng)村土地必須經(jīng)過較為嚴格的土地征收程序，在土地補償方案確定后，還必須公告并聽取被征收土地的集體組織及其成員的意見。但是，在實踐過程中，嚴格的土地征收程序沒有落到實處。如在公告這一環(huán)節(jié)，有的把公告貼在偏僻的地方，或者只張貼很短的時間，做得也不到位，根本就談不上告知和聽取意見，整個征地過程往往成為暗箱操作，被征地農(nóng)民既無從知情，更無法參與，也無從監(jiān)督。這樣就使得政府在征收土地工作過程中的公信力下降，使農(nóng)民對土地征收產(chǎn)生了疑慮，對征地工作造成了許多不良的影響，無形中大大增加了征地工作的阻力，導致了征地糾紛的產(chǎn)生。

三、征地糾紛的解決機制

為了解決征地糾紛，筆者以為，應從土地征收立法的完善、執(zhí)法監(jiān)督體制的健全以及行政裁決及司法救濟程序的完善三個方面，緩和并化解征地過程中各利益主體之間的矛盾。

（一）加快法制建設，完善土地征收立法

土地征收的立法關系到農(nóng)民的切身利益，關系到社會的穩(wěn)定，因此，完善土地征收立法勢在必行。目前我國已經(jīng)制定實施一些關于農(nóng)村土地征收的法律法規(guī)、行政規(guī)章、部門規(guī)章及其他規(guī)范性文件。根據(jù)我國憲法，征收農(nóng)村土地是有法可依的，但是憲法的規(guī)定只具有指導意義，具體的實施細則還必須通過其他立法機關或行政機關的進一步細化，進一步明確農(nóng)村土地征收的公共利益標準，為征地機關在征地過程中提供具有可操作性的去判斷何為公共利益的法律標準，完善現(xiàn)有的征地程序，在征地過程中做到公開、公平、公正，使土地被征收的農(nóng)民能充分參與征地過程，使他們的訴求能得到充分的表達。

（二）建立健全監(jiān)督機制，提升政府的公信力

農(nóng)村土地征收的重要程序之一是土地的審批程序，“應加強對征地審批過程中的監(jiān)管，堅決防止和杜絕規(guī)避法定審批權(quán)限、將單個建設項目用地拆分審批的行為，從源頭上把好關”。嚴肅處理在征地過程中出現(xiàn)的違法違規(guī)行為，建立征地管理目標責任制，發(fā)揮紀檢監(jiān)督機關在征地過程中的監(jiān)督作用，同時真正地將征地監(jiān)督從實體到程序、自上而下地落到實處。只有監(jiān)督到位才能最大限度地杜絕違法違規(guī)人員的僥幸心理，提高行政執(zhí)法的質(zhì)量，不斷積累群眾基礎，提升政府的公信力。

（三）完善行政裁決及司法救濟程序，切實保障農(nóng)民利益

“行政裁決制度解決征地糾紛相比其他救濟手段更具優(yōu)勢。行政裁決是由行政機關的特設機構(gòu)對相關的民事糾紛進行調(diào)解、作出裁決。”在許多發(fā)達國家都采用行政裁決來解決糾紛，行政裁決的特點在于專業(yè)化和技術化程度高，能夠從專業(yè)領域的角度去解決糾紛。土地征收本身為行政行為，具有一定的專業(yè)性特點，行政裁決過程中能夠讓農(nóng)民了解到較為全面的土地政策法規(guī)，可以起到低成本解決糾紛的效果。隨著農(nóng)民法律意識的增強，許多農(nóng)村土地糾紛的當事人選擇了提訟程序，最高院對農(nóng)村土地征收糾紛可以受理與不予受理的情形作出了相關的司法解釋，但對于受理后司法審查的范圍過于狹窄，不利于農(nóng)民利益的保障，應當“將公共利益的確認糾紛、補償標準的確定糾紛、征地補償款項的分配糾紛，均納入司法審查范圍，進而加強司法對行政（征地）權(quán)的監(jiān)督制衡，充分保障被征收人的救濟途徑”。

［參考文獻］

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［2］史衛(wèi)民．征地糾紛解決機制的探索與思考［J］．經(jīng)濟縱橫，2009（9）:66．

篇7

關鍵詞：土地征收;制度改革;征收補償

Discussion on the system for land expropriation and requisition compensation procedure reform

Wu Yongwei

Abstract:Land is the people's livelihood, pregnant with human life and wealth. Along with our country the ceaseless development that economy builds, city development, construction land is increasing significantly, the government needs to implement land acquisition relates to the whole interests of the society, and the national economy is closely related to the development, at the same time directly affects the social progress and stability. Based on the land system reform and the expropriation procedure adjustment research, proposed that land expropriation is advanced smoothly, and that the long-term interests of the farmer gets ensuring, avoid impose cause social contradiction.

Key words: Land expropriation;System reform;Expropriation and compensation

一、土地制度改革的思考

土地問題的關鍵在于我國的土地使用制度不合理，而土地使用制度的不合理又源于我國土地所有制結(jié)構(gòu)不合理。在土地所有制結(jié)構(gòu)改革方面，我們面臨的最大問題是，土地資源的稀缺性和農(nóng)村人口的不斷增加之間存在著深刻的矛盾。雖然土地承包制最大限度地滿足農(nóng)民對土地使用權(quán)的需求，但是，由于土地征用制度的存在，使得土地集體所有制處在一個極不穩(wěn)定的狀態(tài)。改變這種現(xiàn)狀，可行的辦法就是打破土地的二元所有制結(jié)構(gòu)，統(tǒng)一實行土地的國家所有，然后再由國家根據(jù)社會收入分配，以轉(zhuǎn)移支付的方式給農(nóng)民以必要的補助。

在生產(chǎn)關系方面，建立統(tǒng)一的土地所有制形態(tài)，改變基于不同土地所有制關系而產(chǎn)生的不合理分配關系。在戶籍管理制度不斷改革，勞動人口頻繁流動的今天，這樣的改革更有現(xiàn)實意義。因為，在農(nóng)村的勞動人口不斷增加，而土資源十分有限的情況下，按照既有的土地承包制度設計，總有一天會出現(xiàn)人口的增加導致農(nóng)村土地無法承載的情況。

二、我國目前農(nóng)村土地制度改革的思路和理由

農(nóng)村土地的國有化應當是我們未來改革的方向。其實，在現(xiàn)代社會，“民享”比“民有”更加重要，在土地國有化之后，只要建立完善的土地基金，并且用土地基金解決農(nóng)民的社會保障問題，農(nóng)村的貧困問題可能也就迎刃而解了。還有，在未來解決農(nóng)村土地問題，要改變以下觀念：

1、要改變農(nóng)村土地集體所有有利于保護農(nóng)民利益的觀念，將虛擬的農(nóng)村集體土地所有制改為國家所有制，建立統(tǒng)一的土地所有和土地管理制度。

2、要正視人口不斷增加與土地資源稀缺之間的緊張關系，從動態(tài)的角度進行土地制度的科學設計。

3、在改變二元戶籍制度之后，允許現(xiàn)在的農(nóng)民自愿選擇與國家建立新型的土地使用關系，打破許多地區(qū)單一的土地承包法律關系。

4、在土地的流轉(zhuǎn)過程中，國家應當考慮征收土地稅或者設立土地基金，服務于建立社會保障制度。

5、在改變土地所有制關系之后，國家應當根據(jù)不同地區(qū)生產(chǎn)力發(fā)展情況加大政府的財政轉(zhuǎn)移支付力度。

在過去的20多年里，農(nóng)村改革已經(jīng)取得了很大的成效。但是，現(xiàn)在看來，從上個世紀的90年代到現(xiàn)在，農(nóng)村改革缺乏制度創(chuàng)新，土地承包制度30年不變，固然為穩(wěn)定農(nóng)村的土地生產(chǎn)關系創(chuàng)造了條件，但由于土地承包制度無法應對農(nóng)村經(jīng)濟不斷變化的情況，因而在一些地區(qū)已嚴重變形，導致農(nóng)民僅依靠土地生活普遍相對貧困的境地。

從目前的情況來看，全面改革土地承包關系條件尚不具備，政府部門應當在土地宏觀調(diào)控的前提下，探索新的土地管理制度，并通過修改憲法和法律將農(nóng)村的集體所有制土地逐步地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜兄仆恋?，在實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰的基礎上，根據(jù)不同地區(qū)土地資源頒布狀況，分別實行土地轉(zhuǎn)移、出租、承包和其他的經(jīng)營方式，并通過合同的形式明確土地的用途。對從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的要進行合理的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼，對那些不愿意進行土地經(jīng)營的農(nóng)民，要通過建立土地轉(zhuǎn)移和流轉(zhuǎn)機制以及生活保障制度，保證他們基本權(quán)利。

三、征收程序的完善

1、完善土地征收程序的相應法律法規(guī)或規(guī)章。我們國家也可以考慮制定專門的土地征收法律或行政法規(guī)，或者在現(xiàn)行的《土地管理法》中增加土地征收的章節(jié)，或者制定相應的規(guī)章。

2、明確規(guī)定申請、調(diào)查與認定程序，界定征收適用的范圍。尤其是在土地征收的申請被批準以后，必須予以公告或個別通知被征收者，以保證土地征收程序的公開性和透明度。

3、完善土地征收的補償程序。在土地征收補償程序中，我們需要做的是首先要規(guī)定土地資產(chǎn)的調(diào)查與認定程序。對于土地價值的認定，政府土地管理部門要委托專門的土地評估機構(gòu)來進行。同時要完善協(xié)商機制，聽取意見、審查或調(diào)查、協(xié)商并簽訂補償協(xié)議。

4、完善土地征收的申訴程序，應將司法審查引入土地征收補償爭端解決機制。無可置異，在我國土地征收是經(jīng)?，F(xiàn)象，行政機關不能直接和人民群眾經(jīng)常發(fā)生土地征收的沖突。我國憲法里已經(jīng)加進依法治國。牽涉人民群眾切身利益的，應該引導他們?nèi)シㄔ?，行政部門是相對強勢的，人民群眾是相對弱勢的，會造成不公平協(xié)商的情況。所以,應當走司法程序解決，司法機關是專門解決這些矛盾的地方。

四、提高征地程序的透明度，完善征地聽證制度

我國是一個法制國家，在涉及到征收公民財產(chǎn)權(quán)益的時候，必須賦予其充分的知情權(quán)、參與權(quán)和決定權(quán)，因此必須提高征地程序的透明度，完善征地聽證制度，以減少或消除征收與被征收者之間的矛盾，也在一定的程度上防止權(quán)利的濫用。舉行聽證會，傾聽大眾的心聲及解釋為何要這樣做，這不僅是民主的一種體現(xiàn)，更在消除政府與群眾之間的誤解起到了積極的作用，為政策的科學性及可行性提供依據(jù)。所以，完善我國征地的聽證制度，在當前顯得迫切而必要，政府可以通過聽證會公布相關的政策依據(jù),解釋相關補償制度，村民可以提出對項目的疑問和建議，通過這樣的互動，在一定程度上消除征地的矛盾，為決策的合理性提供實在的依據(jù)。

五、土地征收補償問題的完善

為確保被征收者可以獲得合理的補償，法律必須規(guī)定補償?shù)姆秶?、標準、種類等條款。為了更好地維護農(nóng)民權(quán)益，首先，對于土地征收的補償標準而言，應采用公平的補償方式，由征收雙方以平等主體的方式對土地補償費、地上附屬物補償費、勞力安置費等費用進行一系列的要約與承諾來完成，這種方式也最能充分體現(xiàn)土地所有者及使用者的權(quán)益，也很好地維護了談判雙方的利益，不僅包括土地的價格，而且青苗及附著物補償費、新菜地開發(fā)建設、移民安置補助費等都應包括在補償?shù)姆秶鷥?nèi)。其次，法律應該明確土地征收補償?shù)姆秶Ｔ俅?，明確土地征收補償?shù)陌l(fā)放主體，盡管土地的所有權(quán)為農(nóng)民集體組織所有，但土地征收也損害了農(nóng)民的土地使用權(quán)，所以，土地補償費用也應該分配給農(nóng)民一部分，針對出現(xiàn)的農(nóng)民坐吃山空的現(xiàn)象，農(nóng)民此部分的收益可以通過社會保障的形式實現(xiàn)。集體土地征收對于農(nóng)民而言，最根本的影響在于其失去了賴以為生的基本生產(chǎn)資料，而非簡單的財產(chǎn)權(quán)益的喪失。因此，集體土地征收補償不僅要考慮農(nóng)民喪失的集體土地自身的價值，更應當從農(nóng)民日后生計的維護和可持續(xù)發(fā)展角度為農(nóng)民的長遠利益提供保障。

六、提高對農(nóng)村集體經(jīng)濟的補償和優(yōu)惠政策，并實行監(jiān)督機制

在我國，土地征收不僅征收了土地的所有權(quán)，還連帶地征收了附著于土地之上的土地承包經(jīng)營權(quán)。前文已經(jīng)分析到，由于我國集體土地所有權(quán)的先天缺陷，土地補償費實際上掌握在少數(shù)管理者手中，如何合理使用，發(fā)展村集體經(jīng)濟，是保障農(nóng)民利益的有效手段，政府對發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟應給予一定的優(yōu)惠政策，以最大限度的發(fā)揮其真正的作用，同時相關審計部門應對集體經(jīng)濟的合理使用進行跟蹤，是否真正用到為農(nóng)民辦實事上，只有這樣才能真正做到社會的和諧。

七、總結(jié)

隨著工業(yè)化和城市化進程的加快，對土地的需求不斷擴大，在城市現(xiàn)有土地存量不足的情況下，農(nóng)村土地日益成為新增用地的主要對象。由于對農(nóng)民集體土地所有權(quán)與使用權(quán)的限制，征收農(nóng)村土地成為擴大土地規(guī)模的主要途徑。通過分析我國集體土地征收中存在的問題，可以明確我們完善法律制度的方向，借鑒和吸收國外土地征收制度中的先進經(jīng)驗，可以規(guī)范集體土地向國有土地的轉(zhuǎn)變，保護集體、農(nóng)民的土地權(quán)益，縮小城鄉(xiāng)差距，加速土地資源配置的市場化的進程，從而為經(jīng)濟的發(fā)展提供用地保障的同時，對保持農(nóng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和社會穩(wěn)定都具有重要意義。

參考文獻

1、王洪友 鄒麗萍.《論我國農(nóng)村土地集體所有權(quán)的主體虛位性》，《經(jīng)濟與社會發(fā)展》，2005年第1期。

篇8

【關鍵詞】失地農(nóng)民；補償；保護；法律探究

一、我國集體土地征收中農(nóng)民權(quán)益受損的現(xiàn)狀

當前，中國失地農(nóng)民的總?cè)藬?shù)大約有4000萬，而且每年還要新增200多萬。這個數(shù)字是根據(jù)經(jīng)審批的合法征收土地數(shù)統(tǒng)計出來的，不包括違法侵占，突破指標以及一些農(nóng)村私下賣地。因此，有學者認為，1987～2001年實際征占耕地數(shù)為4080～4420萬畝左右，按人均占有土地0.8畝計算，被征地農(nóng)民數(shù)在5100～5525萬人。如果加上因農(nóng)村超生等原因沒有分到田地的“黑戶口”勞動力，這個數(shù)目則逾6000萬。這些農(nóng)民失去土地也就失去了土地賦予的生活保障，沒有資格進入城市社會保障體系，政治權(quán)利及受教育等各個方面的權(quán)利得不到保障。我國征地補償制度以犧牲農(nóng)民利益換取城市發(fā)展，對農(nóng)民利益缺乏保護，存在諸多問題。

二、我國對失地農(nóng)民的合法權(quán)益進行保護的法律依據(jù)

（1）《土地管理法》第10條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟組織或村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。（2）《憲法》第10條規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。（3）《物權(quán)法》第42條雖然規(guī)定了“依法足額補償”，并且規(guī)定“保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益?！保?）《土地管理法》第47條、《土地管理法實施條例》第26條就安置補償做出了較為明確的規(guī)定。（5）《土地管理法》第45條規(guī)定征收土地由國務院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，等法律法規(guī)。

三、國家在土地征用過程中存在的問題

我國《土地管理法》第45條規(guī)定征收土地由國務院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。有權(quán)批地的政府審查的內(nèi)容是土地利用總體的規(guī)劃、土地利用年計劃、建設供地標準、附土地管理部門審查意見，但卻未規(guī)定政府審批用地申請的具體依據(jù)。我國《土地管理法實施條例》只規(guī)定征地補償、安置方案予以公告并聽取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見，但沒規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)民可以要求聽證的具體規(guī)定。限制了廣大的被征地農(nóng)民對一些關系其切身利益的重大內(nèi)容的知情權(quán)與參與權(quán)，整個征地過程群眾的參與性非常有限，農(nóng)民無法以獨立權(quán)利主體的地位參與到征地協(xié)商談判中來，農(nóng)民沒有與買方平等地坐下來談判，更沒有決定權(quán)，完全由地方政府決定。

四、對城郊失地農(nóng)民的合法權(quán)益進行保護的對策

（1）試圖提出保護失地農(nóng)民權(quán)益的宏觀思路。首先，應規(guī)范現(xiàn)行法律、完善征地制度，對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)進行明確的確定，農(nóng)村集體進行法人化經(jīng)營，應重構(gòu)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)組織進行公司化法人機關改造農(nóng)村集體應成為一個法人。其次，嚴格區(qū)分土地征收和征用，限定公益性用地范圍。再次，改革征地補償制度，提高征地使用權(quán)的標準，將重點放到擁有使用權(quán)的身上。強調(diào)應當對失地農(nóng)民的社會社會保障的補償，還應當保障農(nóng)民的居住條件。最后，建立土地征地制度，提高農(nóng)民的參與度。（2）試圖全面深刻的考察土地征收過程中農(nóng)民權(quán)益保護的理論問題。本項目根據(jù)法學原理，結(jié)合社會學、經(jīng)濟學、政治學等社會學科理論，主要采用了社會實證分析法、價值分析法、比較分析法和文獻研究等方法。

關于對城郊失地農(nóng)民補償與保護的法律問題的研究應從現(xiàn)有土地征收的相關問題、對土地換保障的機制內(nèi)容的實際研究分析、農(nóng)民土地權(quán)益受損的相關問題出現(xiàn)研究等理論入手，主要采用實證研究的方法，深入分析了土地征收過程中出現(xiàn)的問題，對合理安置失地農(nóng)民和健全農(nóng)村社會保障、完善失地農(nóng)民的權(quán)益表達和司法救濟等現(xiàn)實問題做了詳細的研究，并提出相應的解決方案，提供對策。

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篇9

市城鄉(xiāng)規(guī)劃部門要按照城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的要求,盡快編制完善控制性詳細規(guī)劃,明確各地塊的具體用途。有關縣區(qū)政府和開發(fā)區(qū)管委會要對中心城集中規(guī)劃建設區(qū)域內(nèi)的集體土地及各類建設活動實行統(tǒng)一管理,禁止在集體土地上不按規(guī)定用途從事種植、養(yǎng)殖、取土、建設等行為;要加大執(zhí)法和巡查力度,對不按規(guī)定用途的種植、養(yǎng)殖、取土、建設等行為要及時予以制止、清理和拆除,并依法予以處罰。

二、規(guī)范農(nóng)村集體土地承包

有關縣區(qū)政府和開發(fā)區(qū)管委會,要結(jié)合正在開展的農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證換發(fā)補發(fā)工作,集中力量和時間,組織農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國土資源部門及相關鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(街道辦事處),對中心城集中規(guī)劃建設區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村集體土地及地上樹木、苗木、建筑物、構(gòu)筑物等的現(xiàn)狀、權(quán)屬、范圍、面積、數(shù)量等進行全面調(diào)查界定,建立專門檔案。在此基礎上,由縣區(qū)農(nóng)業(yè)、林業(yè)部門牽頭,有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(街道辦事處)負責,組織對農(nóng)村土地承包合同逐一進行清理檢查,建立土地承包臺賬。要按照種植、林木、養(yǎng)殖等用途,通過簽訂補充協(xié)議等方式對土地承包合同進行細化完善,進一步明確承包土地的用途、承包方的義務及違約責任,并督促承包方嚴格按照合同約定從事生產(chǎn)活動。屬于種植、養(yǎng)殖等用途的,農(nóng)業(yè)部門要及時換發(fā)補發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證;屬于林業(yè)用途的,林業(yè)部門要督促承包方依法申請辦理林權(quán)證,并嚴格遵守相關種植規(guī)范。土地承包經(jīng)營權(quán)證和林權(quán)證,作為今后集體土地征收補償?shù)囊罁?jù)。

加強對集體土地承包管理,中心城集中規(guī)劃建設區(qū)域內(nèi)集體土地上進行農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展林果業(yè)、漁業(yè)、畜牧業(yè)的,需逐級上報有關縣區(qū)農(nóng)業(yè)、林業(yè)部門同意,并報市國土資源、城鄉(xiāng)規(guī)劃部門備案。要建立集體土地承包情況定期檢查制度,對違反土地承包合同,擅自改變土地利用現(xiàn)狀、不遵守相關種植規(guī)范等行為,由縣區(qū)農(nóng)業(yè)、林業(yè)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(街道辦事處)負責及時予以制止。不聽勸阻的,建議村集體依法解除承包合同。

三、加強集體土地建設管理

有關縣區(qū)政府和開發(fā)區(qū)管委會要組織國土資源、住房城鄉(xiāng)建設等部門對中心城集中規(guī)劃建設區(qū)域內(nèi)集體土地上的宅基地、房屋及其他建筑物、構(gòu)筑物等的權(quán)屬、性質(zhì)、面積等進行全面調(diào)查,登記造冊,建立檔案。建立健全集體土地建設管理制度,中心城集中規(guī)劃建設區(qū)域內(nèi)集體土地上未經(jīng)市城鄉(xiāng)規(guī)劃等部門批準不得新建房屋;已納入近期城市建設規(guī)劃的集體土地上不得改建、擴建房屋;納入城中村改造或農(nóng)村住房建設的,新房建設完成后必須拆除舊房并退還原宅基地;確需改造的危房,必須由具有相應房屋鑒定資格的機構(gòu)出具鑒定報告;嚴禁在村莊規(guī)劃的建設用地范圍外建設房屋。

四、嚴格實施集體土地征收

要嚴格按照“兩公告一公示”程序,切實加強擬征收土地公告環(huán)節(jié)的工作。市、縣政府擬征收土地公告后2日內(nèi),土地征收實施主體國土資源部門組織財政部門、土地所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(街道辦事處)、被征地村、被征收土地聯(lián)產(chǎn)承包戶或土地使用權(quán)人等組成專門工作組,開展征地勘測調(diào)查,核定征地紅線圖,進行征地測量放線,對擬征地的土地權(quán)屬、地類、面積以及地面附著物的種類、數(shù)量等進行現(xiàn)場調(diào)查、清點、核實,形成土地征收勘測調(diào)查清單,并由參與現(xiàn)場調(diào)查、清點、核實的各方共同確認。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民對調(diào)查結(jié)果有異議的,應當當場提出,國土資源部門應當當場復核。要加強征地勘測調(diào)查過程中的相關技術支持,采取錄像、照像等方式固定青苗和附著物情況。被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民應積極支持配合征地調(diào)查,拒不配合的,調(diào)查結(jié)果由國土資源等部門與被征地所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和村有關人員簽字并進行公證;阻擾征地調(diào)查,拒不提供有效權(quán)屬證明,造成調(diào)查不實或漏項的,由被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民承擔相應責任。從擬征收土地公告之日起,任何單位和個人在擬征收土地上新建、改建、擴建建筑物、構(gòu)筑物及其他設施,突擊種植樹木、苗木、開挖魚塘及其他養(yǎng)殖,突擊搶建塑料大棚、螞蚱棚、溫室和看護房等設施,新上設施農(nóng)業(yè)及其他生產(chǎn)經(jīng)營項目,征地時一律不予補償。

五、依法實施征地補償

市、有關縣區(qū)和開發(fā)區(qū)國土資源、財政部門要依據(jù)土地征收補償安置協(xié)議和土地征收勘測調(diào)查清單,保證土地征收補償費用按規(guī)定及時足額到位。土地征收補償安置費執(zhí)行省政府公布的征地區(qū)片綜合地價標準;地上附著物和青苗等嚴格依照《省物價局、省財政廳、省國土資源廳關于日照等八市征地地面附著物和青苗補償標準的批復》,并參照近期執(zhí)行的中心城南展片區(qū)及重點市政道路用地內(nèi)征地地面附著物和青苗補償標準予以補償。沒有明確補償標準的,由市物價、財政、國土資源等部門核定補償價格后予以補償。在征地過程中,對征地補償標準有異議,達不成土地征收補償安置協(xié)議的,由市、縣政府進行協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的,報省政府裁決。

六、切實保障和改善群眾生活

在依法征收集體土地的同時,有關縣區(qū)政府和開發(fā)區(qū)管委會要嚴格落實征收補償有關規(guī)定,采取多種形式妥善安置被征地農(nóng)民的生產(chǎn)生活,確保原有生活水平不降低,長遠生計有保障。屬于個人或承包經(jīng)營者所有的附著物、青苗以及房屋拆遷補償費,應當在征地補償安置方案批準之日起3個月內(nèi)支付給個人或承包經(jīng)營者。屬于集體所有的土地補償費和安置補助費,被征地的集體經(jīng)濟組織應當建立財務公開制度,向村民公開使用或分配情況。制定具體辦法,對嚴格依照土地承包合同進行種植、養(yǎng)殖、建設的群眾,在征地補償時給予適當獎勵。要加快建立被征收土地農(nóng)民就業(yè)保障制度,將被征地群眾納入失業(yè)登記范圍和就業(yè)服務體系。符合農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革條件的,優(yōu)先納入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點。

堅持以城市建設帶動鄉(xiāng)村建設,市和縣區(qū)有關部門制定項目用地區(qū)域規(guī)劃時要充分考慮被征地村集體安置用地預留,積極支持被征地村集體經(jīng)濟發(fā)展壯大。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)統(tǒng)一組織下,被征地村在同等條件下,可優(yōu)先承擔城市建設項目的建材運輸及項目建成后的綠化養(yǎng)護、衛(wèi)生保潔等工作。在城市配套設施規(guī)劃建設時,要盡量滿足被征地村需要,讓失地群眾共享城市發(fā)展、設施完善、功能提升的成果。

篇10

【關鍵詞】 農(nóng)民財產(chǎn)權(quán) 土地征收補償 公共利益 司法救濟

隨著社會的不斷發(fā)展，城市規(guī)模的不斷擴大和公共設施的增多，土地征收越來越不可避免。在土地征收中，牽涉的權(quán)益很多，權(quán)益之間的沖突也很大。土地征收補償便是協(xié)調(diào)、平衡和解決這些權(quán)益沖突的一項重要法律制度，同時，也是一項極其復雜的系統(tǒng)工程。作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，農(nóng)民在農(nóng)村土地上享有法定的集體成員權(quán)，并以土地集體所有權(quán)、法定承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的物權(quán)形式擁有土地財產(chǎn)權(quán)。征地受補償權(quán)和安置權(quán)是保護農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的重要形式。土地不僅是農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的物質(zhì)基礎，而且是農(nóng)民情感和心理上的歸宿和寄托。然而，我國現(xiàn)行土體征收補償制度未給予農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)充分保障。

一、我國土地征收制度的立法不足

1、“公共利益”邊界界定不明

土地征收的啟動必須以公共利益的存在為前提。公共利益在本質(zhì)上揭示出征地權(quán)存在的合法性基礎，也是規(guī)制征地權(quán)的首要因素。我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用?！薄段餀?quán)法》規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)?！薄锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。土地征收的法律基礎是公共利益高于個體利益，個體利益必須服從公共利益的需要，因而，“為了公共利益的需要”便成了國家對農(nóng)村集體土地進行征收的唯一理由。

在計劃經(jīng)濟時期，我國未區(qū)分公共利益和非公共利益，國家利益、集體利益和公共利益幾乎被等同起來;隨著市場經(jīng)濟體制的確立，政府控制逐漸被市場引導所取代，行政命令和法律手段成為市場機制的補充和保障機制，為適應市場經(jīng)濟的發(fā)展，明確“公共利益”的內(nèi)涵變得很有必要。然而，我國的土地立法一直采用高度概括的方式對“公共利益”加以概括，并未對“公共利益”的具體邊界作出介紹。再加上缺少相應的制約和監(jiān)督機制，實踐中，“公共利益”在征收過程中總是被擴大解釋并在最廣泛的意義上使用，致使不少出于經(jīng)濟目的的用地也時?；祀s其中，冒充公共利益，國家征收土地的初衷也往往被曲解甚至歪曲。在這些場合，政府理所當然地成為“公共利益”的化身，所有的征地行為都可以先入為主地推定為基于公共利益之目的。

2、征收利益分配失衡

（1）補償標準過低，測算依據(jù)不合理，補償范圍過窄。根據(jù)《土地管理法》第47條的規(guī)定，我國補償標準為農(nóng)用地被征用前三年的平均產(chǎn)值，補償范圍包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，同時規(guī)定了前兩項總和不得超過土地征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍征收。補償費僅考慮被征土地的原用途和原產(chǎn)值，不考慮土地本身的價值，更不考慮土地的預期收益，沒有將土地作為資產(chǎn)處置。而且，土地補償費、安置補助費總和不得超過土地征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍（《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》中將原來補償標準提高了10倍）。從上述標準可以看出，我國土地征收補償?shù)幕驹瓌t是按照被征用土地的原有用途進行補償，實踐中，政府對土地低價征收，高價賣出，整個過程產(chǎn)生了土地流轉(zhuǎn)后的高額地租，然而，這一巨額收入被政府收歸地方財政，被征地農(nóng)民被排斥在外。此外，我國征地補償僅僅規(guī)定了對現(xiàn)有損失的補償，對預期利益不作補償，對承包經(jīng)營權(quán)等財產(chǎn)權(quán)利也不作補償。在現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元體制下，土地對農(nóng)民來說不僅是一種財產(chǎn)權(quán)，它還承擔著農(nóng)民的就業(yè)和社會保障的功能，現(xiàn)行的征地補償制度未起到明顯作用。

（2）征地拆遷補償制度缺失。我國長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以城市優(yōu)先發(fā)展為價值取向，導致農(nóng)村及農(nóng)民在資源及權(quán)利的配置上長期處于弱勢，城鄉(xiāng)存在雙重標準。城市房屋具有明確的權(quán)利屬性及權(quán)利主體，在拆遷補償方面能夠得到具體落實;農(nóng)村房屋存在權(quán)利屬性的混合以及權(quán)利主體的虛置，即：集體土地財產(chǎn)權(quán)受到法律限制較多，處于事實上的不平等狀態(tài)，集體土地產(chǎn)權(quán)殘缺，且國有與集體土地財產(chǎn)權(quán)缺乏統(tǒng)一的價格評估體系，導致集體土地所有權(quán)被征收的補償款遠遠低于鄰近市區(qū)拆遷土地使用權(quán)被征收的補償，土地增值利益沒有在合理補償中體現(xiàn)，進一步加大了城鄉(xiāng)收入差距。這一點王淑華（2011）已經(jīng)有所論證。雖然一些地方針對性地出臺了農(nóng)村征地拆遷補償?shù)霓k法，但是一般僅限于文件和政策，效力層次過低，不具有權(quán)威性。

（3）補償方式單一，安置責任不明確。我國農(nóng)村土地征收補償方式只有貨幣補償和勞動力安置兩種方式。由于我國企業(yè)勞動用工制度的改革及企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的現(xiàn)狀，勞動力安置的補償方式難以實現(xiàn)，因此許多地方均采取貨幣補償安置的方式。雖然貨幣補償是最重要的一種補償方式，但是單純的金錢補償無法使失地農(nóng)民真正獲得安置、重新就業(yè)。就前所述，土地不僅僅是重要的生產(chǎn)資料，還起到保障農(nóng)民基本生活的功能。農(nóng)民失地后大量涌入城市，由于缺乏技能和知識，無法在城市激烈的競爭環(huán)境中生存下去。當僅有的一點補償金額用完后，失地農(nóng)民就徹底失去了生存的依靠。因此，只有解決了農(nóng)民的就業(yè)安置問題，才是對農(nóng)民最有效的補償。此外，《土地管理法》也沒有明確規(guī)定哪個組織來負責對失地農(nóng)民的安置。實踐中，房地產(chǎn)開發(fā)商和政府土地管理部門對此常常踢皮球，互相推卸責任。

（4）補償金分配不到位。按照《土地管理法實施條例》的規(guī)定，土地補償費歸集體經(jīng)濟組織所有，地上附著物及青苗補助費歸地上附著物和青苗的所有者所有。安置補助費支付給負責安置的單位（通常為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織）或個人，由其管理和使用。這樣籠統(tǒng)的規(guī)定，實際上造成了農(nóng)村土地所有權(quán)主體的缺位。同“公共利益”一樣，“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”也沒有確切的內(nèi)涵，這些法律概念的不確定性造成了對村委會或村民小組作為集團土地所有權(quán)主體地位的模糊，村委會、村民小組和村民之間之間的法律主體地位存在著交叉，導致利益關系錯綜復雜，造成土地補償費被層層克扣，鄉(xiāng)、村干部支配大部分征地補償費用，最終導致大量的補償費無法為農(nóng)民所掌握，嚴重損害了農(nóng)民的利益，使廣大農(nóng)民在土地征收補償上的權(quán)利得不到保障。此外，中央與地方在土地征收利益配置上的失衡，進一步刺激了盲目征地與濫征土地的普遍發(fā)生。

3、征收正當程序匱乏

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第46條之規(guī)定，“征收農(nóng)村土地的決定做出后，由縣級以上政府予以公告并組織實施。土地權(quán)利人在公告規(guī)定期間持土地權(quán)屬證書到土地行政主管部門辦理征地補償?shù)怯洝！币约啊氨徽鞯剞r(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對征地補償、安置方案有不同意見的或者要求舉行聽證會的，應當在征地補償、安置方案公告之日起10日內(nèi)向土地行政主管部門提出。確需修改征地補償、安置方案的，應當依照有關法律、法規(guī)和批準的征用土地方案進行修改?！辈浑y看出，我國現(xiàn)行的土體征收補償程序規(guī)定都比較原則和空洞，雖有公告和聽證的規(guī)定，但缺乏農(nóng)民實際參與聽證的保障渠道，實踐中缺乏可操作性。法律規(guī)定征地補償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門制定，補償方案制定后才公告告知農(nóng)民，對農(nóng)民提出的意見只在確需修改的情況下才改動補償方案，極大地限制了農(nóng)民的參與權(quán)。在救濟方式的選擇上，若農(nóng)民對土地征收補償方案存在異議，根據(jù)相關法律規(guī)定，其只能申請行政復議，缺乏司法救濟程序。

二、國外土地征收制度的借鑒

世界大多數(shù)國家和地區(qū)都建立了土地征收補償制度，其不屬于一般的土地交易范疇，而是政府的強制購買。土地征收補償是國家或政府為了公共目的而強制取得私有土地而給予的補償行為。西方國家和我國港臺地區(qū)大都承認土地私有制。營利性的建設開發(fā)基本上都是通過土地交易市場完成，土地征收被嚴格限制在公共利益需要的范圍內(nèi)。同時，土地作為最重要的私有財產(chǎn)，一直受到法律最為嚴密的保護。從域外土地征收補償制度的立法及實踐來看，成功的經(jīng)驗主要有以下幾個方面。

1、“公共利益”界定合理化

國外對“公用利益”界定的不同情況。例如，英國從目的性方面對公共利益進行界定。如1965年生效的《土地征收條例》規(guī)定，只有為公用目的出發(fā)而利用土地的，才具有公益性，符合征收的實質(zhì)要件。美國對公共利益的理解比英國規(guī)定的寬泛，不僅包括征收行為的目的，而且對征收行為后果涉及權(quán)利人之外的多數(shù)人的都認為符合公共利益目的?！斗▏穹ǖ洹穼ⅰ肮残枰睌U大至社會經(jīng)濟生活的各個領域，不僅包括公共大眾的直接需要，而且還包括間接滿足公共需要的領域，以及行政主體執(zhí)行公務和政府進行宏觀調(diào)控的需要，在1977年，衛(wèi)生健康、社會行動、文體、經(jīng)濟、城市規(guī)劃等方面內(nèi)容也納入公共需要范圍。德國對“公共利益”的界定使用“社會福利”一詞，由各邦自行界定“公共利益”的范圍?？偟恼f來，大陸法系國家通常采用立法的方式對“公共利益”作出解釋，而英美法系國家則在司法過程中由法官結(jié)合具體的案情，對抽象的“公共利益”進行具體解釋。

2、補償標準和補償范圍科學化

世界上大多數(shù)國家都采用了市場價格法進行征收。英國的基準價格是被征收人受損利益的市價，在實務中，被征收人往往還能得到10%的額外補償。德國也是以被征收土地損失的市場價格為準，即通常情況下的交易價格。法國也是以市場價格為基準，通常由專職的的公用征收法官裁定。日本的《土地征用法》規(guī)定以公平合理的交易價格為準。

在補償范圍上，美國站在充分保障公民財產(chǎn)權(quán)的高度，對直接的、現(xiàn)實的損失和有證據(jù)證明的可預期利益的損失都作出充分評估，主體方面同時考慮財產(chǎn)所有權(quán)人和財產(chǎn)利益相關人。日本征收補償包括直接損失和部分間接損失;種類包括所有物資損失和特定的精神損失。此外，對未來不確定的損失也在合理考慮范圍內(nèi)。臺灣地區(qū)的《土地征收條例》也對損失的類型的進行了專門的規(guī)定，主要包括：一是對土地被征收的直接損失;二是征地帶來的建筑改良物及農(nóng)作物的損失;三是征地造成的土地改良物的損失;四是合法的營業(yè)損失。

3、補償方式多樣化

國外各國在補償方式的選擇上，除了貨幣補償，會根據(jù)具體情況輔以其他的補償方式。例如，德國根據(jù)被征收人的申請，可以給予現(xiàn)物補償，主要適用于重置生活的需要，如替代地補償、同等條件住宅補償?shù)?。法國法律根?jù)征收對象的不同，規(guī)定了給予實物補償?shù)娜N特殊情況，包括對商鋪、生活用房、家庭耕作土地的征收”。日本的實物補償規(guī)定了替代地補償，具體種類包括耕地開發(fā)補償、宅地開發(fā)補償、遷移代辦補償和工程代辦補償、現(xiàn)物給付等形式。既滿足了土地整體規(guī)劃利用的需求，有最大限度地保障了被征收人的原有生活方式。我國臺灣則規(guī)定了在特殊情況下，可以搭發(fā)土地債券或者發(fā)給抵押地的方式給予補償。

在商品經(jīng)濟社會，貨幣補償是最有效、最具有普遍適應性的補償方式，但是，隨著社會發(fā)展的多樣化與復雜化，單一的貨幣補償已無法滿足被征地人未來生產(chǎn)生活的需要。因此，各國普遍采用了貨幣補償為主，實物、股本、債券等補償方式為輔的多元化補償模式，從而充分保障了被征收人的各項權(quán)益。

4、征收程序正當化

在美國，征收中確立了被征收土地權(quán)利人廣泛與平等參與的程序，并賦予了權(quán)利人行政與司法的雙重救濟手段。政府有披露義務，被征收人享有質(zhì)詢權(quán)。法國制定的《公用征收法典》可以對被征收人給予事前補償，體現(xiàn)了法國對財產(chǎn)權(quán)的高度重視。另外，還具體區(qū)分為行政階段和司法階段：前者審批公用征收的目的，確定可以轉(zhuǎn)讓的不動產(chǎn);后者解決所有權(quán)的轉(zhuǎn)移和補償金的確定。加拿大專門制定了《征收法》，以公共利益、公平補償和正當程序為必備要素。我國臺灣地區(qū)制定的《土地征收條例》包含了實體法與程序法，區(qū)分公用征收和區(qū)段征收。前者以“公共利益”為目的進行征收，后者則更多采取政府與被征收人平等協(xié)商、互利共贏的合作方式展開。境內(nèi)外立法都強調(diào)了被征收人的參與權(quán)，要求政府與被征收人進行平等協(xié)商，其次區(qū)分了行政、司法的權(quán)責，重視正當程序的重要性，在權(quán)利救濟方面，也進行了詳細的規(guī)定。

三、我國土地征收制度的立法完善

1、采用“概括+排除”的方法界定“公共利益”

“公共利益”是政府征收行為正當性的標準。如果對“公共利益”作任意曲解，將導致政府濫用土地征收權(quán)力。我國目前采用概括式的立法模式，但是由此導致法律法規(guī)極為簡陋，使得法官和當事人都無所適從。在“公共利益”界定方式的選擇上，理論界主要存在概括法、列舉法、概括法+列舉法三種方法，多數(shù)學者建議采取第三種方法對公共利益進行界定。而劉國臻教授則在《論我國土地征收收益分配制度改革》一文中建議采取列舉+排除法對其進行界定。通常認為，第一種模式彈性較大，不易操作，但具有相當?shù)撵`活性，賦予地方政府對“公共利益”范圍以很大的自由裁量權(quán)，導致土地征收權(quán)的濫用;第二種模式缺乏靈活性，但容易操作，有利于防止土地征收權(quán)的濫用，然而法律具有滯后性，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，采用列舉法將難以滿足“公共利益”形式的多樣化;第三種模式，具有上述兩種模式的優(yōu)點，既易于操作，又具有靈活性。然而，筆者認為，第三種模式都是從正面去描述“公共利益”的范圍，一個籠統(tǒng)，一個缺乏伸縮性，二者結(jié)合的可能成為缺點的結(jié)合。對此，我國“公共利益”界定的方式，筆者贊成概括加排除的方法，從一正一反兩個方面將其限制到合理范圍內(nèi)。從定性方面，主要的“公共利益”可以包括：國防設施;交通事業(yè);公用事業(yè);水利事業(yè);公共事業(yè);行政機關、地方自治機構(gòu)及其他公共建筑;教育、衛(wèi)生及慈善事業(yè);經(jīng)過法定程序決定的城鄉(xiāng)規(guī)劃，包括舊城區(qū)改造;其他由政府興辦，以公共利益為目的事業(yè)。從定性方面，建議采取比例原則，對機會成本進行比較：當公益大于私益、成本小于支出時候，則推定符合“公共利益”之目的。

2、平衡征收利益分配

只有先確立了一個科學、合理、公平的補償范圍，再輔以合理的補償標準與恰當?shù)难a償方式，才能最終保證補償?shù)墓?，平衡征收利益的分配?/p>

（1）擴展補償范圍。根據(jù)我國《土地管理法》第47條規(guī)定，現(xiàn)行的補償范圍僅僅是土地征收造成被征收人（通常指農(nóng)民，下同）的直接損失和物質(zhì)損失。法治精神與公平正義的缺位，直接導致了在土地征收過程中公民對國家、政府的不信任乃至敵對情緒。因此，應當確立以直接損失和物質(zhì)損失補償為主，兼顧可預期利益損失與間接損失補償，精神損失補償為補充的補償范圍。首先，受償主體應當從被征收人擴展至相關權(quán)利人，例如承租人、承包人等。在市場經(jīng)濟下，所有權(quán)與使用權(quán)、收益權(quán)分離的現(xiàn)象普遍存在，因為土地征收不僅僅只給所有權(quán)人帶來損失，同時也會給用益權(quán)人造成損失。其次，補償范圍可參照國外實踐操作，由直接、物質(zhì)損失的補償擴展至對可預期利益的損失與間接損失的補償。包括長遠投資帶來的損失、重新就業(yè)所產(chǎn)生的培訓費、獲得生存保障所提交的社會保障費用、遷徙所帶來的適應新環(huán)境產(chǎn)生的額外費用等。由于精神損失具有主觀性和不可復制性，因此，應當根據(jù)具體情況，將其作為補充。

（2）提高補償標準。政府在土地征收補償過程中所制定的補償標準過低一直為學界所詬病，這也是引發(fā)政府與農(nóng)民之間沖突的直接導火索。按照目前的《土地管理法》，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。這樣的規(guī)定意味著農(nóng)民所得的補償總和遠遠不能反映出土地的市場價值。并且，近幾年，隨著各地城市化進程加快，全國普遍出現(xiàn)了地價、房價飛速增長的局面，讓既定標準在保障農(nóng)民的合法權(quán)益時顯得蒼白無力。因此，在現(xiàn)有的補償標準上，參照各國通行做法，以土地市場價格為基準，進一步提高補償標準，加大補償力度，完善農(nóng)民的利益保障，使其分享土地征收帶來的利益，才有助于化解社會矛盾，實現(xiàn)社會公平、正義，促進社會和諧?？煽紤]引進中立第三方對土地價值進行估算，以起到平衡與救濟的作用。

（3）豐富補償方式。雖然貨幣補償方式具有不可替代的重要作用，但是我國現(xiàn)行的補償方式過于機械。參照各國通行做法，結(jié)合我國具體國情，建議引進實物、技術、就業(yè)培訓、就業(yè)機會和股本的補償方式。實物補償通常用于農(nóng)民的重要生活資料安排。例如許多地方實踐中采用的建造安居房、經(jīng)濟適用房等廉價房，對失地農(nóng)民進行妥善安置。不僅有效避免了由于城市房價過高導致農(nóng)民無力購房的情況，政府也由于集中安置降低了成本。而技術和就業(yè)培訓、就業(yè)機會則是對失地農(nóng)民實現(xiàn)再就業(yè)、職業(yè)轉(zhuǎn)型提供了幫助。將土地折算成股份作為補償，雖然尚未有成熟的做法，但是土地承包經(jīng)營權(quán)入股在學術界也已引起了激烈的討論。在此就不再展開。除此之外，政府還應當考慮到農(nóng)民由于身份的轉(zhuǎn)變帶來了諸如子女教育、醫(yī)療養(yǎng)老等社會保障問題，對其基本生活作出保障，有利于失地農(nóng)民進行角色的轉(zhuǎn)換，保障其在新環(huán)境中安居樂業(yè)。

3、引入司法救濟，充分保障土地權(quán)利人的參與權(quán)

我國現(xiàn)行征收程序具有政府主導、農(nóng)民參與的特點，政府在征收過程中既當運動員，又作裁判員，強調(diào)國家意志和公共利益優(yōu)先，具有很大的局限性，因此，司法部分作為獨立的第三方，能夠有效地協(xié)調(diào)各方權(quán)利、利益的關系，使其目標導向?qū)嶓w正義，具有客觀性、公正性、中立性與正當性。征收過程中所產(chǎn)生的矛盾，可以通過行政訴訟和民事訴訟進行解決。在征地過程中，要充分保障農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。分配土地補償金時，要明確集體成員間的分配程序，保障質(zhì)詢權(quán)。一般認為，因土地征收及補償引發(fā)的訴訟既包括行政訴訟，也包括民事訴訟。土地征收行為通常是國家基于“公共利益”之目的而為之，具有強制性，雙方主體不平等，屬于行政行為，由此引發(fā)的訴訟屬于行政訴訟;而因征地補償分配引起的糾紛，是征收人與被征收人之間由于協(xié)商不成尋求中立第三方解決，二者是平等主體，應當適用民事訴訟。民事訴訟是平等主體之間的訴訟，當前征收程序缺乏正當性恰巧是政府和公民之間地位不平等導致的，因此，將土地征收補償引起的糾紛納入民事訴訟更能使被征收權(quán)利人的合法權(quán)利得到有效保障。

四、小結(jié)

土地征收是國家出于“公共利益”的需要，依法將土地收歸國有并給予補償?shù)男姓袨?。土地征收關系到公共利益與個人利益的平衡，土地作為農(nóng)民最重要的生存基礎和生產(chǎn)資料，其承載的權(quán)利應當?shù)玫匠浞直Ｗo，當農(nóng)民集體所有的土地被征收后，應當對其進行充分、公平和合理的補償。具體而言，在符合“公共利益”范圍的征地項目中，制定公平合理的補償標準，擴展補償范圍，豐富補償方式，對集體土地所有權(quán)和農(nóng)民的土地使用權(quán)足額補償。同時，建立健全社會保障體系，保障農(nóng)民的生存發(fā)展權(quán)。在程序方面，保障失地農(nóng)民的充分參與權(quán)，引入司法裁判。

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